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臺中高等行政法院判決
104年度訴字第146號
104年8月20日辯論終結
原 告 郭盛榮即晉鴻貿易商行
訴訟代理人 施裕琛 律師
被 告 雲林縣政府
代 表 人 李進勇
訴訟代理人 林憲政
上列當事人間食品安全衛生管理法事件，原告不服衛生福利部中華民國104年4月7日衛部法字第1040002040號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文
訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣被告所屬衛生局於民國（下同）103年9月5日、9月11日及10月14日至原告經營之「晉鴻貿易商行」稽查，原告對於該商行販售動物用油之流向，僅提供久豐油脂企業股份有限公司、鑫震企業有限公司、裕發油脂股份有限公司、進威企業股份有限公司（下稱久豐公司、鑫震公司、裕發公司、進威公司）等下游業者資料，未提供鑫好企業有限公司（下稱鑫好公司）等業者之相關資料，被告審認原告提供資料不實，爰依行為時食品安全衛生管理法（原名稱為食品衛生管理法，103年2月5日修正公布名稱為食品安全衛生管理法）第47條第11款規定，以103年11月10日府衛食字第1037001109號裁處書處新臺幣（下同）300萬元最高額罰鍰。
原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠按食品衛生管理法之規範對象係「食品業者」（該法第3條第7款之定義），主管機關為各縣市衛生局，惟非食品之其他動物食用物、飼料等，並無該法之適用，其主管機關則為農委會：1.原告經營之商行，係以經銷飼料性動物油脂為業，其中有買受人吳容合買受後再轉銷予其他目前偵審中疑屬非飼料業者等，並無礙於原告非屬食品製造業之事實，即無食品衛生管理法之適用，此有衛生福利部104年1月14日FDA食字第1039909282號函文載明非食用油脂不適用食品衛生管理法之規定可參。
2.若有化工場等非屬食品業者而有製造食品之行為，得否依本法稽查裁處命提供資料？苟該業者確有製造食品之客觀行為存在，則將之解為食品業者當無疑義。
惟原告從進口開始，進口報單即明載「For animal use」，之後原告銷售對象鑫好、北海、協慶、進威亦屬飼料油之製造或經銷商，原告顯無任何製造、銷售食品之客觀行為存在，自不能認為屬於同法第3條第7款所定義之業者。
3.法制上並非僅有本法第41條之稽查、裁處等管制手段存在，如本案裁處之原因事實發生在非食品業者有摻偽、假冒、詐欺等行為，已均核屬本法及刑法中所規範之犯罪，本有刑事訴訟法中更強大之搜索、扣押等強制處分手段，何賴行為人自己模模糊糊之陳述？顯然並無「欠缺本法之適用即找不到對違法非食品業者之稽查等管制手段」疑慮存在。
㈡被告以其依第41條第1項第1款進入現場稽查時，依同條項第2款「得要求該場所之食品業者提供販賣對象之佐證資料、證明或紀錄，並得查閱、扣留或複製之」，則究竟被告當時有無對原告要求提供販賣對象之佐證資料、證明或紀錄，並要求查閱、扣留或複製？觀諸被告製作之103年9月5日、同年月11日、同年10月14日稽查紀錄表之紀載，完全未見被告當時曾令原告提供上揭資料，而原告拒不提供或提供不實之記載，則原裁罰處分之構成要件是否該當，不無疑問。
㈢依據原處分書明載違規事實「原告於103年9月5日時未提供銷售對象鑫好公司資料（103年10月14日應係誤載，因103年10年9日原告已告知鑫好公司資料），則裁處原因當時在場之原告母親陳美鳳（即郭陳潘）確實無代理權無誤，不因其曾在103年10月9日出具委任狀製作筆錄，即得代表原告於103年9月5日為違章行為。
且稽查當時因原告不在現場，被告逕以在場之原告母親陳美鳳配合辦理稽查，如被告當時曾命原告提供佐證資料、證明或紀錄，其處分送達自應對原告為之，否則豈能令原告逕負有提供義務？原告母親陳美鳳當時在場配合辦理稽查之身分為何未見究明，而行政違法行為並無許代理（行為人親自為之），縱原告母親陳美鳳對於被告裁量令原告提供販賣對象之佐證資料、證明或紀錄時當場拒不提供或提供不實，亦不能遽此認定原告為違法行為人。
㈣依食品安全衛生管理法第47條規定裁罰3萬至300萬元，其構成要件為「對依本法規定應提供之資料，拒不提供或提供資料不實者」，惟查：1.被告主張該法第41條第1項第2款係其得本於裁量而處分食品業者提出資料，顯非逕依本法之規定食品業者直接負擔提出義務者，構成要件不該當。
2.被告係爭執原告母親陳美鳳漏未說出販賣對象鑫好公司，然依陳美鳳已經當場陳報之販賣對象均屬實，查無所謂「拒不提供」或「提供不實」之情事，構成要件不該當。
3.被告一再以原告母親陳美鳳於103年10月9日訪談記錄中述及「強冠油品出問題時，鑫好公司曾來電要本行不要把他們公司的流向說出來」，惟此部分係屬第三人就過往經驗之陳述，核與被告是否曾在稽查當場要求原告提供販賣對象之佐證資料、證明或紀錄，並要求查閱、扣留、複製之，繼而原告拒不提供或提供不實之構成要件事實兩不相涉，無從判斷原處分之當否。
㈤縱認原處分為有理由，惟被告裁量範圍廣由3萬至300萬元，而違章事實不過僅陳美鳳於103年9月5日當場漏未陳述鑫好公司而已，究竟基於何理由須裁罰最高額，均未見詳實具體說明，原處分顯有裁量濫用之違法等情，並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被告則以：㈠按食品安全衛生管理法第47條規定：「有下列行為之一者，處新臺幣3萬元以上300萬元以下罰鍰；
情節重大者，並得命其歇業、停業一定期間、廢止其公司、商業、工廠之全部或部分登記事項，或食品業者之登錄；
經廢止登錄者，一年內不得再申請重新登錄：……十一、對依本法規定應提供之資料，拒不提供或提供資料不實。
……」同法第41條規定：「直轄市、縣(市)主管機關為確保食品安全……符合本法規定，得執行下列措施，業者不得規避、妨礙或拒絕：一、進入製造、加工……場所執行現場查核及抽樣檢驗。
二、為前款查核或抽樣檢驗時，得要求前款場所之食品業者提供原料或產品之來源及數量、作業、品保、販賣對象、金額、或其他佐證資料、證明或紀錄，並得查閱、扣留或複製之……。」
㈡被告所屬衛生局103年9月5日、9月11日及103年10月14日稽查時，對於動物用油流向，均曾向原告要求對於動物用油之流向需提供完整之資料，以供後續稽查作業，惟原告僅提供久豐公司、鑫震公司、裕發公司、進威公司等，未提供鑫好公司等相關資料，涉及違反食品安全衛生管理法第47條規定。
被告所屬衛生局103年10月9日函發意見陳述書約談原告，103年10月9日原告委託陳美鳳到案說明時表示：「本行與鑫好企業有限公司生意往來有1年多，在強冠油品有問題時，鑫好企業有限公司就有來電說叫本行不要把他們公司的流向說出來，避免困擾以致影響生意，基於生意往來考量所以才沒有說出來。」
又103年10月16日再函發意見陳述書，103年10月20日原告委託陳美鳳到案說明時表示：「本行與北海、協慶及東原製油廠均是多年好友，因為他們幾家公司生油在購買時例如小攤販等都沒有開具發票，所以就有進項不足的問題，而本行因為有販賣給養豬場也沒有開發票，所以有出項不足的問題，變成帳上是有存貨，所以就利用晉鴻貿易商行，還有晉瀧貿易公司及福瀧油脂有限公司的發票出貨至上述幾家公司，這些都是補帳面數量的關係，完成沒有實施之買賣行為，這都與檢調單位說明清楚了，絕對不是將動物用油販賣給食品業者，還請貴局查明」。
然不論原告之營運項目或實施經營之貨辦買賣皆係符合規定、無法任意認定違規廠商或顧及生意往來，對於衛生局要求動物用油之流向需提供完整之資料，當應如實提供以利後續查核作業，且衛生局另於103年9月11日曾再與行政院環保署、被告所屬農業處、建設處、環保局等至原告處稽查，原告仍未主動提供動物用油流向之全部資訊，因案發當時，正值有不肖業者將動物用油流入食品製造業，原告自始皆有相關買賣資料流向食用業者，如屏東縣郭烈成，吳容合等，被告所屬衛生局據此前往稽查，然原告卻未將應提供之資料如實提供，顯有掩飾流向食用油之嫌，故被告處以食品安全衛生管理法第47條規定最高罰鍰300萬元整。
㈢被告所屬衛生局至原告處稽查時，原告母親陳美鳳當時在場配合辦理稽查，對於可提供之資料及作業皆能嫻熟回應，足見亦涉足原告所經營之商行業務甚深，103年10月9日及103年10月20日原告委託陳美鳳到案說明時均有委託書，可見原告足可委託陳美鳳代表此案說明及辦理。
至原告主張對於買受對象之提供應全數如實提供，僅未提供「鑫好公司」其餘皆屬實乙節，實尚有北海、協慶及東原製油廠等業者亦在103年9月5日被告所屬衛生局稽查時亦未提供，足可見原告拒不提供或提供不實之實。
又原告售予鑫好公司之油品，統一發票上之品名均填載「動物油脂」，而非「動物用油脂」或「飼料用油」，亦與進口報單飼料用油(For feed use)不符，似有規避原為「飼料用油」之用途，顯有掩飾流向食用油之嫌，故被告依食品安全衛生管理法處分，並無不當等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、兩造之爭點：原告所為是否構成食品安全衛生管理法第47條第11款之要件？被告依上開規定裁處原告最高額300萬元罰鍰，是否合法？
五、經查：㈠按食品安全衛生管理法第1條規定：「為管理食品衛生安全及品質，維護國民健康，特制定本法。」
第2條規定：「本法所稱主管機關：在中央為衛生福利主管機關；
在直轄市為直轄市政府；
在縣（市）為縣（市）政府。」
第3條第1款、第7款規定：「本法用詞，定義如下：一、食品：指供人飲食或咀嚼之產品及其原料。
……七、食品業者：指從事食品或食品添加物之製造、加工、調配、包裝、運送、貯存、販賣、輸入、輸出或從事食品器具、食品容器或包裝、食品用洗潔劑之製造、加工、輸入、輸出或販賣之業者。」
第41條第1項第1、2款規定：「直轄市、縣（市）主管機關為確保食品……符合本法規定，得執行下列措施，業者不得規避、妨礙或拒絕：一、進入製造、加工、調配、包裝、運送、貯存、販賣場所執行現場查核及抽樣檢驗。
二、為前款查核或抽樣檢驗時，得要求前款場所之食品業者提供原料或產品之來源及數量、作業、品保、販賣對象、金額、其他佐證資料、證明或紀錄，並得查閱、扣留或複製之。」
第47條第11款規定：「有下列行為之一者，處新臺幣3萬元以上3百萬元以下罰鍰……十一、對依本法規定應提供之資料，拒不提供或提供資料不實。」
依上開規定，食品業者不得規避、妨礙或拒絕主管機關進入製造、加工、調配、包裝、運送、貯存或販賣場所執行現場查核及抽樣檢驗作為，且於上開查核或抽樣檢驗時，主管機關並得要求業者提供產品之販賣對象、金額及其他佐證資料、證明或紀錄，業者就此不得規避、妨礙或拒絕。
㈡經查本件原告經營之「晉鴻貿易商行」自越南等地進口飼料用魚油、牛油、豬油等，轉賣下游業者，被告所屬衛生局為追查是否有不肖業者將動物用油流入食品製造業，於103年9月5日、11日至該商行稽查，原告對於所販售動物用油之流向，僅提供久豐公司、鑫震公司、裕發公司、進威公司等下游業者資料，嗣經被告依據稽查紀錄及相關資料查證獲悉原告於稽查當時並未提供流向鑫好公司一節，即於103年10月9日通知原告陳述意見，原告乃於同日委託其母親陳美鳳說明表示：「本行與鑫好公司生意往來有1年多，在強冠油品有問題時，鑫好公司就有來電說叫本行不要把他們公司的流向說出來，避免困擾以致影響生意，基於生意往來考量所以才沒有說出來。
……本行共賣676,230公斤動物用油予鑫好公司。
問：貴行除了鑫好公司未提供資料，是否還有其他下游業者未提供本局？答：除了鑫好公司外，其餘公司行號就已經於貴局103年9月5日稽查時就提供了，再來就是本縣二崙林順國養豬場……」。
嗣後被告復於103年10月14日再次前往原告處所稽查，原告表示先前洗槽後剩餘油脂被陳邦雄購買後賣給郭烈成，並再提供其他下游業者廣濟油脂新業有限公司、昱成生物科技股份有限公司、東原製油實業有限公司、東原行、北海油脂股份有限公司、協慶企業有限公司等資料，被告再於103年10月16日通知原告陳述意見，原告復委託其母陳美鳳於同年月20日向被告表示：「本行與北海、協慶及東原製油廠均是多年好友，因為他們幾家公司生油在購買時例如小攤販等都沒有開具發票，所以就有進項不足的問題，而本行因為有販賣小養豬場也沒有開發票，所有出項不足的問題，變成帳上是有存貨，所以就利用晉鴻貿易行，還有晉瀧貿易公司及福瀧油脂有限公司的發票出貨至上述幾家公司，這些都是補帳面數量的關係，完全沒有實施之買賣行為……絕對不是將動物用油販賣給食品業者。」
等，上情有被告各次稽查紀錄、通知書及其送達證書、委託書、訪問紀要、進口報單、發票等附卷可稽（見訴願卷第27-42頁），堪認屬實。
根據上述稽查過程，顯見原告於被告稽查時，對於其所進口之動物用油流向，最初僅提供久豐公司、鑫震公司、裕發公司、進威公司等下游飼料業者之資料，於被告再次稽查時，始提供其他鑫好公司、北海公司、協慶公司、東原公司等食品油脂業者，此有上揭公司資料所載營業項目可稽（見訴願卷第54-57頁），原告並未據實陳報，自始即拒絕提供「全部」油品之流向資料，僅以「局部」資料搪塞，顯有規避及妨礙被告稽查動物用油流向之行為，洵堪認定，核與食品安全衛生管理法第47條第11款規定相符，被告憑此裁罰，自屬有據。
㈢原告雖稱其進口動物用油，以經銷飼料性動物油脂為業，進口報單亦載明「for animal use」，之後銷售對象鑫好、北海、協慶、進威亦屬飼料油之製造或經銷商，原告非屬食品安全衛生管理法第3條第7款規定之食品製造業，並非該法適用對象等語。
經查，依食品安全衛生管理法第3條第1款、第7款規定：「本法用詞，定義如下：一、食品：指供人飲食或咀嚼之產品及其原料。
……七、食品業者：指從事食品或食品添加物之製造、加工、調配、包裝、運送、貯存、販賣、輸入、輸出或從事食品器具、食品容器或包裝、食品用洗潔劑之製造、加工、輸入、輸出或販賣之業者。」
可見本法所稱食品不限於產品本身，包含其原料在內，至於規範之對象食品業者，也不限於食品或或食品添加物之製造、加工、調配、包裝、運送、貯存、販賣、輸入、輸出，尚包括食品器具、食品容器或包裝、食品用洗潔劑之製造、加工、輸入、輸出或販賣之業者，即與食品相關之上、下游業者均包含在內。
原告經營項目雖為飼料批發業，進口報單載明「Forfeed use」，然其銷售對象鑫好公司、北海公司、協慶公司、東原公司等，均屬食品油脂業者，此有上揭公司資料所載營業項目可稽，是原告辯稱其銷售對象鑫好、北海、協慶、進威係屬飼料油之製造或經銷商，原告非屬食品製造業云云，顯屬卸責之詞，均難採信。
㈣原告另稱其母陳美鳳於稽查時並無代理權限，不符食品安全衛生管理法第47條第11款之應提供資料而拒不提供或提供不實之要件云云。
經查被告所屬衛生局於103年9月5日、9月11日及10月14日3度稽查時均詢問公司行號名稱，原告之代理人陳美鳳皆稱「晉鴻貿易商行」，且稽查紀錄表上廠商名稱欄亦填載「晉鴻貿易商行」或加蓋該商行戳章（顯示負責人為郭盛榮，即原告），並經陳美鳳於代表人欄簽名在案。
陳美鳳於上述三次稽查均於現場負責詢答，有關提供交易資料及應對稽查作業皆能嫻熟主導，嗣後原告亦未提出任何異議，並於103年10月9日及同年月20日，兩度出具委託書授權陳美鳳代表原告陳述意見（見訴願卷第29頁、第33頁），足見陳美鳳確有代理原告之權限，則其規避被告稽查，拒絕提供完整交易資料之行為，自應歸責於原告。
原告主張陳美鳳並無代理權限，要難採信。
㈤惟按行政罰法第18條第1項規定：「裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。」
次按行政訴訟法第201條規定：「行政機關依裁量權所為之行政處分，以其作為或不作為逾越權限或濫用權力者為限，行政法院得予撤銷。」
原告認定被告涉有食品安全衛生管理法第47條第11款之行為，據此裁處最高額300萬元罰鍰，其理由雖稱：「被告至原告處稽查，原告仍未主動提供動物用油流向之全部資訊，因案發當時，正值有不肖業者將動物用油流入食品製造業，原告自始皆有相關買賣資料流向食用業者，如屏東縣郭烈成、吳容合（鑫好公司代表人）等，被告所屬衛生局據此前往稽查，然原告卻未將應提供之資料如實提供，顯有掩飾流向食用油之嫌，故處以最高罰鍰」等語。
然查，本件原告經被告所屬衛生局於103年9月5日、11日前往稽查時，固未於第一時間主動提供「全部」下游廠商資料，妨礙被告追查動物用油之流向，然衡諸原告嗣於10月9日到被告處所陳述意見時，已提供銷售對象鑫好公司之資料，復於10月14日稽查時提供北海公司、協慶公司、東原公司等食品油脂業者，供被告進行後續追查，被告復未具體說明原告遲延提供上述交易資料，影響食品安全之重大危害程度如何？是否導致證據滅失？或有獲取不法暴利？等情事，堪認被告未依行政罰法第18條第1項之規定，審酌原告違反上揭行政法上義務應受責難之程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益等因素，即逕行裁處最高額罰鍰300萬元，顯屬裁量濫用。
原處分裁罰部分既有裁量濫用之違法，即應撤銷。
㈥綜上，原告關於其未違反食品安全衛生管理法第47條第11款規定之主張，並非可採，被告認定應依該條規定裁罰原告，固非無據，惟因被告裁處原告最高額罰鍰300萬元，未加斟酌行政罰法第18條第1項規定之因素，致有裁量濫用之違法，訴願決定未予糾正，亦有未合。
原告訴請撤銷，為有理由，應予准許，責由被告依本判決之意旨，就罰鍰額度另為合義務性之裁量處分。
本件為判決基礎之事證已臻明確，兩造其餘陳述及舉證，核與判決結論不生影響，爰不逐一論述，附此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 8 月 27 日
臺中高等行政法院第三庭
審判長法官 林 秋 華
法 官 莊 金 昌
法 官 張 升 星
以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；
如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。
未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐
│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
├─────────┼────────────────┤
│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
├─────────┼────────────────┤
│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ 院認為適當者│ 。 │
│ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例│
│外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所│
│示關係之釋明文書影本及委任書。 │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 104 年 8 月 27 日
書記官 林 昱 妏
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