臺中高等行政法院行政-TCBA,104,訴更一,33,20160218,1

臺中高等行政法院判決
104年度訴更一字第33號
105年1月28日辯論終結
原 告 黃隆昌
黃巧麗
黃葉彩審
黃婕瑄
黃裔芳
上 二 人
法定代理人 黃銘洲
黃允僑
共 同
訴訟代理人 楊錫楨 律師
複 代 理人 陳詠琪 律師
被 告 彰化縣政府
代 表 人 魏明谷
訴訟代理人 陳春木
張興蘭
上列當事人間市地重劃事件，提起行政訴訟，前經本院於中華民國103年12月11日以103年度訴字第303號判決駁回原告之訴，原告不服，提起上訴，經最高行政法院於104年10月1日以104年度判字第573號判決廢棄發回本院更為審理，本院判決如下︰

主 文

行政院中華民國103年6月26日院臺訴字第1030136146號訴願決定撤銷。

本審及發回前上訴審訴訟費用由被告負擔。

事實及理由

一、事實概要：被告於民國（下同）101年6月11日以府地價字第1010163234號公告彰化縣第8期員林都巿計畫整體開發單元1-10巿地重劃區之土地分配各項圖冊，公告期間自101年6月19日起至101年7月19日止。

原告所有重劃前位於彰化縣員林鎮○○段○○○○○段）52、54、53、56、58地號土地（下稱系爭土地），重劃後獲配惠農段1180、1181、1182、1193地號土地。

原告因不服重劃前後地價評定及重劃後土地分配比例，於公告期間提出異議，經被告查處，以102年4月1日府地價字第1020095548號、第1020095673號、第1020095677號及第1020095544號函復原告。

原告不服，提起訴願，經內政部以102年5月21日臺內訴字第1020199579號函請被告，應依102年12月23日修正前市地重劃實施辦法（下稱行為時市地重劃實施辦法）第35條第4項之調處程序辦理，被告於102年6月13日召開市地重劃委員會調處會議，因調處不成，遂以102年7月3日府地價字第1020202267號函將調處結果送內政部裁決，經內政部以102年9月26日內授中辦地字第1026651868號函請被告就內政部裁決案應敘明具體處理意見，及詳述擬處理方案，以供參考在案。

嗣經被告於102年12月4日再召開調處會議，惟仍調處不成，乃擬具維持原公告結果之處理意見，報請內政部裁決。

內政部以103年2月5日內授中辦地字第1036650245號函復被告，同意依所擬處理意見辦理，被告據以103年2月12日府地價字第1030040406號函復原告，按被告公告分配結果辦理（下稱原處分）。

原告不服，乃於103年2月25日就原處分向內政部訴願審議委員會提起訴願，惟內政部於103年3月14日以臺內訴字第1030115688號函通知原告表示應以前揭內政部103年2月5日內授中辦地字第1036650245號函為訴願不服之標的，並同時將原告所提訴願移送行政院審議，然經行政院103年6月26日以院臺訴字第1030136146號決定書駁回原告訴願。

原告不服，遂提起本件行政訴訟。

案經本院於103年12月11日以103年度訴字第303號判決駁回原告之訴（下稱前審判決），原告仍不服，提起上訴，經最高行政法院以104年度判字第573號判決廢棄前審判決，發回本院更為審理。

二、本件原告主張：

（一）程序事項⒈訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。

但經被告同意，或行政法院認為適當者，不在此限；

有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變者，行政訴訟法第111條第1項、第3項第2款有明文規定。

經查：最高行政法院104年度判字第573號廢棄發回之主要理由，為根據最高行政法院104年9月份第1次庭長法官聯席會議決議土地所有權人對於直轄市或縣（市）主管機關公告之分配結果不服，提出異議，經直轄市或縣（市）主管機關調處不成應由主管機關擬具處理意見，報內政部裁決，經維持縣政府所擬處理意見，此裁決程序，為上級機關之監督程序，是經裁決後土地所有權人不服提起行政訴訟，應以直轄市或縣（市）主管機關為被告，始為適法等語。

基此，原告爰將被告變更為被告，並將被告103年2月12日府地價字第1030040406號函處分，作為本件撤銷訴訟之標的。

⒉行政訴訟法第111條第4項雖有明文規定前3項規定，於變更或追加之新訴為撤銷訴訟而未經訴願程序者不適用之。

然被告所為原處分，前曾由原告提起訴願，惟經內政部認為原告訴願書雖載明不服被告所為原處分，然原處分僅係依據內政部103年2月5日內授中辦地字第1036650245號函裁決意旨辦理，應認此裁決處分為原告實質不服之標的，而將原告所提訴願，移請行政院管轄，之後行政院訴願審議委員會雖係就前揭內政部函，作為訴願標的，然依該訴願決定書所載理由，亦有針對被告所為原處分予以審理。

基此，應認為原告仍已就被告所為原處分提起訴願，並經行政院訴願審議委員會為審議，原處分應認經訴願程序，故無適用行政訴訟法第111條第4項規定。

⒊人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟，行政訴訟法第4條第1項有明文規定。

承前所述，原告就被告所為原處分，係向內政部提起訴願，僅因內政部法律上見解認為被告所為原處分並非訴願之標的，而將該部所認為之系爭內政部裁決函為訴願實質不服之標的，而移由行政院為訴願審議。

基此，可認為原告已向內政部提起訴願，卻經內政部逾3個月不為決定，而反為前述移請行政院訴願審議委員會審議之情形，應評價為可適用行政訴訟法第4條第1項人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經提起訴願逾3個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。

則原告仍可依行政訴訟法前開規定，就被告所為原處分直接提起撤銷訴訟。

⒋「訴願管轄權為法定權限，不具法定管轄權者所為之訴願決定屬管轄錯誤，原判決如予維持者，本院應廢棄原判決並撤銷訴願決定，以維護當事人權利。」

最高行政法院99年度6月份庭長法官聯席會議（二）決議參照。

承前所述，被告所為原處分，訴願管轄機關應為內政部，並非行政院，然內政部以實質不服之訴願標的應為內政部裁決書為由，移由行政院訴願審議委員會審議，該會未察訴願標的應為原處分，而未移回內政部為訴願審議，逕為訴願決定，顯屬管轄錯誤，依上開最高行政法院庭長法官聯席會議決議意旨可知，不應維持行政院之訴願決定，而應由鈞院撤銷訴願決定，故原告仍依行政訴訟法第4條第1項規定，就行政院之訴願決定，提起撤銷訴訟，故仍為訴之聲明第1項之請求。

（二）實體事項⒈100年9月6日彰化縣地價及標準地價評議委員會第3次委員會之決議是否具合法性？並進而使被告101年6月11日府地價字第1010163234號所發布之公告欠缺合法性？⑴「本條例所定地價評議委員會，由直轄市或縣（市）政府組織之，並應由地方民意代表及其他公正人士參加；

其組織規程，由內政部定之。」

平均地權條例第4條有明文規定；

依內政部101年5月25日（原告誤載為93年3月26日）所修正之地價及標準地價評議委員會組織規程第4條規定：「本會置委員17人至19人，其中1人為主任委員，由直轄市市長或副市長、縣（市）長或副縣（市）長兼任；

1人為副主任委員，由直轄市政府或縣（市）政府祕書長或副秘書長兼任；

其餘委員，由直轄市或縣（市）政府就下列人員遴聘之：一、議員代表1人。

二、地方公正人士1人。

三、對地價有專門知識之專家學者1人或2人。

四、不動產估價師2人或3人。

五、地政士公會代表1人。

六、不動產經紀業公會代表1人。

七、建築師公會代表1人。

八、建築開發商同業公會代表1人。

九、銀行公會代表1人。

十、農會代表1人。

十一、地政主管人員1人。

十二、財政或稅捐主管人員1人。

十三、工務或都市計畫主管人員1人。

十四、建設或農業主管人員1人。

本會委員任期3年，期滿得續聘之。

但代表機關、團體出任者，應隨其本職進退。」

第7條規定：「本會須有過半數委員之出席，始得開會，並有出席委員過半數之同意始得決議；

可否同數時，取決於主席。

委員應親自出席前項會議。

但由機關代表兼任之委員，如未能親自出席時，得指派代表出席。

前項指派之代表列入出席人數，並參與會議發言及表決。」

等語；

「……各大學校、院、系（所）教師評審委員會，本於專業評量之原則，應選任各該專業領域具有充分專業能力之學者專家先行審查，將其結果報請教師評審委員會評議。

教師評審委員會除能提出具有專業學術依據之具體理由，動搖該專業審查之可信度與正確性，否則即應尊重其判斷。

受理此類事件之行政救濟機關及行政法院自得據以審查其是否遵守相關之程序，或其判斷、評量有無違法或顯然不當之情事……。」

司法院釋字第462號解釋在案。

從上開組織規程可知，地價評議委員之組成，可分為機關團體代表及非機關團體代表兩種。

前者係指該規程第4條第1項第1、5、6、7、8、9、10款，後者係指同條項第2、3、4、11、12、13、14款之人。

前者乃係代表所屬機關團體出任委員，應隨其本職進退外，如未能親自出席時，得指派代表出席，由該代表出席者列入出席人數，並參與會議發言及表決；

如屬於後者之委員，則應親自出席會議，不得由他人代理，應可認定，且上開規程第4條第1項第1款至第14款均屬由直轄市或縣（市）政府所遴聘之委員，僅委員會中之其中1人為主任委員，由直轄市市長或副市長、縣（市）長或副縣（市）長兼任；

1人為副主任委員，由直轄市政府或縣（市）政府祕書長或副秘書長兼任，其餘遴聘人員非屬兼任，應可認定。

⑵依彰化縣地價及標準地價評議委員會委員名冊之記載可知，周傑現職為被告建設處長，具有建設或農林主管之委員資格，陳大倫現職為被告地方稅務局局長，具有稅捐主管之委員資格，該2人分屬該規程第4條第1項第14款「建設或農業主管人員」、第12款「財政或稅捐主管人員」之具有遴聘資格者之委員，並非兼任委員，亦非屬該規程第4條第1項所列之機關、團體之代表，自應親自出席會議，不得指派代表出席。

基此，本案市地重劃計畫書經內政部核定，並經被告公告後，乃由被告於100年9月6日召開彰化縣地價及標準地價評議委員會100年第3次委員會，被告召開上開委員會時，周傑委員係由林基彰代理，陳大倫委員係由黃錦珠代理出席該次會議，而被告亦表示：「縣政府參與的委員其中之一是本府建設處長兼任委員、黃錦珠是地方稅務局的課長，林基彰是建設處的技正。」

等語，是可證明由不具委員身分之林基彰、黃錦珠參與該會議並行使專屬委員權限之權利，可認定該次會議係違法無效，所作成之處理意見擬依上開說明所擬之重劃前、後地價作為本案計算公共設施用地負擔、費用負擔、土地交換分配及依法領取差額地價與繳納差額地價之標準亦屬無效，故根據上開會議之處理意見，由被告就原告所有系爭土地所評定之重劃前地價及重劃後地價，並據以分配重劃後原告所應得之土地坐落位置及面積，而以101年6月11日府地價字第1010163234號所發布之公告，亦屬無效。

⒉依內政部93年3月26日所修正之地價及標準地價評議委員會組織規程第6條第1項規定：「本會開會得邀請經辦估價人員列席。

評議異議或復議案件時，得通知異議人或復議人列席說明，並於說明後退席。」

第7條規定：「本會須有過半數委員之出席，始得開會，並有出席委員過半數之同意始得決議；

可否同數時，取決於主席。

委員應親自出席前項會議。

但由機關代表兼任之委員，如未能親自出席時，得指派代表出席。

前項指派之代表列入出席人數，並參與會議發言及表決。」

復依內政部93年4月29日地價及標準地價評議委員會評議會議作業規範第5條規定：「本會開會討論議案時，應開放允許媒體記者列席旁聽；

必要時，得邀請經辦估價人員列席。

評議異議或復議案件時，得通知異議人或復議人列席說明，並於說明後退席。」

第8條規定：「本會開會評議時，應全程錄音，並將評議過程連同發言要點作成紀錄。」

依上開組織規程及會議作業規範規定可知，之所以要求地價及標準地價評議委員會開會評議時，除全程錄音外，應將評議過程連同委員發言要點作成書面紀錄，其目的在於確認議案是否取得出席委員過半數之同意，對於議案是否經過出席委員之實體討論及實質評議，以符合上開會議作業規範第1條使地價評議作業公平合理之規範目的。

經查，原告在前審主張100年9月6日彰化縣地價及標準地價評議委員會100年第3次委員會，僅根據亞興測量公司所提供及主導之意見照單全收，而未實質審查，及該次會議紀錄未記載參與委員發言摘要，而照案通過，可證明該次會議並未進行實質審查，違反上開組織規程等規定，程序違法而無效等語；

另依該次委員會會議紀錄內容可知，僅記載對於第1案案由：「本縣第八期員林都市計畫整體開發單元1-10市地重劃區重劃前後地價評議一案，由提案單位地政處為說明並提出處理意見後，即由該委員會作成決議「所擬定不足配地者之重劃後地價，於不違反市地重劃實施辦法第53條規定情形下，本案照案通過。」

等語外，其他關於參加委員之發言要點及評議過程等攸關該議案是否經出席委員過半數同意而得決議等內容，均未見記載於該會議紀錄之書面，且迄今為止被告對於該委員會有實質討論及審查，並未提證據據以證明，可認為該審查會之審查程序進行違法，應可認定。

⒊在廖椿基與臺中市政府市地重劃差額地價事件中，最高行政法院103年度判字第198號判決明白指出：系爭重劃區內之所有權人數有1000餘人，面積合計80餘公頃，查估作業係由訴外人得盈公司承攬辦理，辦理完竣後，交由臺中市市地重劃委員會及地價及標準地價評議委員會審議通過，依上開會議所憑得盈公司所提出之重劃前後查估說明書記載內容顯示：得盈公司係將重劃前土地地價查估分為6區，並未依循市地重劃實施辦法第20條第1款規定「分別估計重劃前『各宗土地』地價」，其所為地價查估程序，已違上開規定。

再依重劃前地價圖所示，得盈公司查估之前揭6區，最低與最高地價僅相差5800元；

廖椿基所有系爭重劃前土地係三角路口，重劃前查估地價為30500元，竟與重劃區內未臨路之土地列為同區，估定重劃前之地價同為30500元；

且系爭重劃區土地所有權人數計有1588人、參與重劃土地面積廣大81.0578公頃，各該宗地位置、地勢、交通、使用狀況不一，何以「重劃前」查估之最低與最高地價相差僅5800元，其地價之查估，亦與經驗法則有所違背。

又前開地價查估說明書所示之「基準地」，究竟為重劃區內「重劃前」之「買賣實例」價格，或係「重劃後」之「推估市場價格」，並非無疑，又推估之最低至最高等30級距之地價，其判斷之依據為何？均未說明等語，而將臺中高等行政法院101年度訴更一字第25號判決廢棄發回。

本件之違法事實與上開個案類似，爰說明如下：⑴按平均地權條例施行細則第81條規定：「依本條例第56條辦理市地重劃時，應由直轄市或縣（市）主管機關調查各宗土地之位置、交通及利用情形，並斟酌重劃後各宗土地利用價值，相互比較估計重劃前後地價，提經地價評議委員會評定後，作為計算公共用地負擔、費用負擔、土地交換分配及變通補償之標準。」

市地重劃實施辦法第19條規定：「重劃計畫書經核定公告滿30日後，主管機關應即實施重劃區範圍、公告設施用地及土地使用現況之測量，並調查各宗土地使用現況，編造有關清冊。」

第20條規定：「重劃前、後之地價應依下列規定查估後，提請地價評議委員會評定之。

一、重劃前之地價應先調查土地位置、地勢、交通、使用狀況、買賣實例及當期公告現值等資料，分別估計重劃前各宗土地地價。

二、重劃後之地價應參酌各街廓土地之位置、地勢、交通、道路寬度、公共設施、土地使用分區及重劃後預期發展情形，估計重劃後各路街之路線價或區段價。」

是從上開規定可知，重劃計畫書經核定公告滿30日後，主管機關應即實施重劃區範圍、公告設施用地及土地使用現況之測量，並調查「各宗土地」使用現況，編造有關清冊。

「重劃前」之地價應先調查土地位置、地勢、交通、使用狀況、買賣實例及當期公告現值等資料，分別估計「重劃前『各宗土地』地價」；

「重劃後」之地價應參酌各街廓土地之位置、地勢、交通、道路寬度、公共設施、土地使用分區及重劃後預期發展情形，估計「重劃後各路街之路線價或區段價」（據以估計重劃後「各宗土地」之地價）後，提請地價評議委員會評定，作為計算公共用地負擔、費用負擔、土地交換分配及變通補償之標準。

⑵次按內政部92年3月14日所修正地價調查估計原則第1條本規則依土地法施行法第40條規定訂定之。

依本規則所為之地價調查估計，應符合平均地權條例有關規定。

第21條：「估計區段地價之方法如下：一、有買賣或收益實例估計正常單價之區段，以調整至估價基準日之實例土地正常單價，求其中位數為各該區段之區段地價。

二、無買賣及收益實例之區段，應於鄰近或適當地區選取二個以上使用分區或編定用地相同，且依前款估計出區段地價之區段，作為基準地價區段，按影響地價區域因素評價基準表及影響地價區域因素評價基準明細表，考量價格形成因素之相近程度，修正估計目標地價區段之區段地價。

無法選取使用分區或編定用地相同之基準地價區段者，得以鄰近使用性質類似或其他地價區段之區段地價修正之。

影響地價區域因素評價基準，由內政部定之。」

第23條：「宗地單位地價之計算方法如下：一、屬於繁榮街道路線價區段之土地，由直轄市或縣（市○○○○○○○○街道路線價區段宗地單位地價計算原則計算。

二、其他地價區段之土地，以區段地價作為宗地單位地價。」

第24條：「下列事項應由直轄市或縣（市）地政機關訂定：一、實施地價調查估計作業規定。

二、繁榮街道路線價區段宗地單位地價計算原則。

前項規定之事項，於地價調查估計授權地政事務所辦理之地區，得部分授權地政事務所定之。」

⑶有關100年9月6日彰化縣地價及標準地價評議委員會第3次委員會該會議紀錄6討論提案第1案說明（四）重劃前地價記載：「⒈平均公告現值：全區8,851元/㎡；

各單元8,511~ 9,421元/㎡。

⒉基準地價：區域劃分（1）復興路、浮圳路以北（鄰近新興開發社區）。

重劃範圍：單元1、10（原告所有系爭土地即位在重劃範圍單元1之內）。

基準地價：23,000元/㎡。

（2）復興路、浮圳路以南、員鹿路、員水路以北（鄰近員林舊市街區。

重劃範圍：單元2、3、8、9。

基準地價：21,000元/㎡。

（3）員鹿路、員水路以南（偏離市中心發展區）。

重劃範圍：單元4、5、6、7。

基準地價：20,000元/㎡。

⒋擬定重劃前平均地價：20,208元/㎡。

（五）重劃後地價：……⒋擬定重劃後平均地價：36,688元/㎡。

四、地價查估結論：……（三）本區以開發成本單價36,688元/㎡為重劃後平均地價。

（四）前擬之重劃前、後地價，其平均上漲率為182％【以重劃後可分配土地之平均地價36,688元÷重劃前全區平均地價20,208元】，在重劃後具備完善的公共建設基礎下，此地價上漲率應屬合理。」

等語。

經查，本件市地重劃案，包含員林鎮、大村鄉、埔心鄉三個轄區，共計17個地段，約2,955筆土地，私有地主約3,623人，9個公有管理單位，總面積約184.59公頃。

該等土地重劃前、後地價查估作業由亞興測量公司辦理完竣後，交由被告地價評議委員會審議通過，然依上開說明可知，卻係將本件市地重劃，先劃分3個基準地價區段，後再細分為35種重劃前宗地地價，以原告所有系爭土地所在之單元1，亦僅有約5種宗地地價，並未依循市地重劃實施辦法第20條第1款規定「分別估計重劃前『各宗土地』地價」，亞興測量公司所為地價查估程序及被告地價評議委員會據此為之審議，已違上開規定。

被告雖辯稱在重劃前，地價評議委員會有對各宗土地分別評定地價等語，卻未見其提出書面資料證明，是其辯解，不足採信。

而依亞興測量公司所製作而由被告地價評議委員會據以審議通過之「重劃前地價評議圖」可知，係將系爭重劃土地劃分3個基準地價區段，金額分別為1：23,000元/㎡、2：21,000元/㎡、3：20,000元/㎡，最低與最高之基準地價僅相差3,000元，後再細分重劃前宗地地價從8,200元/㎡至29,000元/㎡不等，共計35種重劃前宗地地價，最低與最高之宗地地價相差20,800元，復以原告所有系爭土地所在之單元1亦僅有數種重劃前宗地地價（原告仔細分析重劃前地價圖例結果約有5種宗地地價），另原告所有土地係三面臨路，訴外人黃文欽所有和平段70地號土地為袋地之重大差異性下，卻均被評定為原告所有系爭土地與黃文欽所有系爭70地號土地之重劃前地價同為23,000元/㎡；

更何況，原告所有系爭土地所在位置，在重劃前及重劃後仍維持三面臨路，道路之寬度亦未改變，且本件市地重劃案，包含員林鎮、大村鄉、埔心鄉三個轄區，共計17個地段，約2,955筆土地，私有地主約3,623人，9個公有管理單位，總面積約184.59公頃，各該宗地位置、地勢、交通、使用狀況不一，何以「重劃前」查估之最低與最高之基準地價僅相差3,000元？最低與最高之宗地地價相差20,800元？在原告所有系爭土地與訴外人黃文欽所有70地號土地，有上開差異性之下，渠等之重劃前地價卻均相同？顯然本件地價之查估與經驗法則有所違背；

另所謂重劃前基準地價或據此所細分之35種重劃前宗地地價，所根據之法令依據或事實為何？均未見被告說明，可證明本件市地重劃確實違反市地重劃實施辦法第20條第1款規定外，與經驗法則亦有所違背。

另根據地價調查估計規則第23條，對於宗地單位地價之計算方法為，屬於繁榮街道路線價區段之土地，由直轄市或縣（市○○○○○○○○街道路線價區段宗地單位地價計算原則計算。

其他地價區段之土地，以區段地價作為宗地單位地價。

而區段地價之估計方法，依同規則第21條第1款規定，則須參考買賣實例；

另對於實施地價調查估計作業規定、繁榮街道路線價區段宗地單位地價計算原則等事項，應由直轄市或縣市地政機關訂定。

然依彰化縣地價評議委員會100年第3次委員會會議紀錄可知，卻係將繁榮街道路線價區段宗地單位地價計算原則，由該評議委員會當場審定後，作為本件市地重劃之重劃前地價之評價標準，顯然違反應由直轄市或縣市地政機關即本件被告訂定之規定依地價及標準地價評議委員會組織規程第3條規定可知，上開計算原則非屬被告地價評議委員會之權責。

⑷依前審被告103年10月7日行政訴訟補充答辯狀所載，係將原告所有系爭土地及黃文欽所有70地號土地，以無其他加權條件，故均評定重劃前地價為23,000元/㎡，然依該書狀附件3明細表可知，原告之繁榮街道加權因素雖評定為0，但亞興測量公司及彰化縣地價評議委員會，卻未依上開地價調查估計規則第23條第2款，以區段地價作為宗地地價之規定，依同規則第21條第1項第1款規定，參考買賣實例，而評定原告所有系爭土地在重劃前之地價，此從前審原證16之會議紀錄對於重劃前地價，並未參考買賣實例，而僅在重劃後地價有參酌買賣實例之記載可得證明，故上開地價評議委員會之審議結果就重劃前地價之評定方式確實違法。

進一步而言，在無法令之規定下，因該地價評議委員會創設基準地價、地價調整加權評量原則，並以上開方式評定重劃前之地價，而未依上開規定，細分各宗土地位置等因素之差異性，未針對各宗土地評定重劃前之地價，導致重劃前，原告所有土地係三面臨路，訴外人黃文欽所有和平段70地號土地為袋地之重大差異性下，卻均被評定為原告所有系爭土地與黃文欽所有系爭70地號土地之重劃前地價同為23000元/㎡，此不公平之結果，均係被告違反市地重劃辦法上開規定所致。

即因如此，經重劃後，原告所有土地仍為三面臨路，道路位置寬度均相同，而黃文欽所取得之土地地號為1247地號土地變為三面臨路，在分配比例方面，黃文欽為53.78％，僅略少於原告約57-58％之不公平現象，此均肇因於被告在本件市地重劃違反上開規定所致。

⒋102年6月13日彰化縣市地重劃委員會102年第2次委員會（下稱第1次調處），及開會時間102年12月4日土地分配調處會議（下稱第2次調處），未踐行實質調處，違反市地重劃實施辦法第35條第4項規定：⑴在被告公告市地重劃土地分配結果後，因原告不服系爭土地重劃後之土地分配，乃依市地重劃實施辦法第35條第4項規定，由被告與原告進行上開2次調處。

對於第1次調處會議中，僅由業務單位為報告說明調處之原因及依據，但卻由規劃單位亞興測量有限公司針對原告異議理由為回應，被告出席人員則未針對原告意見為任何回應，即作成有關重劃前後地價問題，地價評議委員會於評議時應已考量相關法令規定與評定原則，本會尊重其評定結果。

依查處結果報請內政部裁決之決議，此有該會議紀錄為證。

對於第1次調處，依被告行政訴訟補充資料可知，被告亦承認該次會議僅進行20分鐘，如依該份會議紀錄所記載內容可知，光陳述該會議紀錄之文字時間，即約20分鐘左右（如再加上業務單位說明案情，時間則不只20分鐘），在此情況之下如何能進行實質調處？且內政部102年10月24日內授中辦地字第1026652050號函，亦指摘被告對於該次決議事項，僅以依查處結果辦理而未說明具體處理意見等語，亦認為該次會議亦有違失。

故被告辯稱當時有請業務單位說明案情及有進行實質調處等語，顯然不足採信，該次會議之進行未符合市地重劃實施辦法第35條第4項規定。

而對於第2次調處會議中，亦僅由亞興測量有限公司人員針對土地分配為說明後，即作成土地所有權人認為本案重劃後地價過高，導致土地分配比率太低，全案呈內政部裁決之會議結論，此亦有該會議紀錄為證。

依該會議紀錄內容可知，僅為土地分配之說明，且被告亦承認僅為相關法令之說明，故雙方根本未進入實質面之調處，應可認定（前審被告所提出附件11所附之「惠農段1180地號等4筆土地分配比例及重劃後地價查估補充說明」之內容，並未由被告於第2次會議中提出與原告討論，係附在原證11公文後面，事後寄交給原告）。

雖被告辯稱係本於內政部102年10月24日內授中辦地字第1026652050號函之指示而為並無違失等語，然查該函主要係內政部對於被告未具體敘明查處及調處之具體處理意見而為指摘，而非要求被告與原告調處時，僅向原告說明重劃土地分配計算負擔法令之問題即可，故被告顯然誤解該函意旨，其對原告僅為相關法令之說明，更證明該次會議之進行未符合市地重劃實施辦法第35條第4項規定。

⑵是從上開說明可知，顯然該2次調處會議並未進行實質上之調處，與市地重劃實施辦法第35條第4項規定，應由主管機關實質依法踐行之調處程序不符；

更何況，該會議記錄並未就同地段全部土地之分配比例情形完整揭露給原告知悉，使原告知悉所受土地之分配是否符合比例原則及平等原則，故該會議違反市地重劃實施辦法第35條第4項規定。

更何況被告亦承認協調會係由亞興公司人員對於重劃細節提出說明，縣府人員僅掌控現場詳前審判決103年10月7日準備程序筆錄第3、4頁，更可證明未進行實質調處之事實。

既然，上開2次調處會議之進行未符合市地重劃實施辦法第35條第4項規定，自不應由被告以調處不成立為由，擬具處理意見，而以102年12月13日府地價字第1020396242號函請內政部裁決，續由內政部以103年2月5日內授中辦地字第1036650245號函同意依被告所擬處理意見維持原公告結果辦理，最後再由被告根據內政部該裁決函文，對原告為原處分，故原處分之前階段調處程序既有違法，則原處分亦當然違法。

⒌綜上所述，原處分既有上開違誤，依行政程序法第114條規定，原處分因有瑕疵且未補正而不具合法性，應為無效等情，並聲明：⑴訴願決定（行政院103年6月26日院臺訴字第1030136146號決定書）及原處分（被告103年2月12日府地價字第1030040406號函）均撤銷。

⑵訴訟費用由被告負擔。

三、被告則以：

（一）依地評會組織規程第4條第1項第5款至第10款規定，地價及標準地價評議委員中建築師公會、地政士公會、不動產經紀業公會、建築開發商業同業公會、銀行公會、農會均為「代表」1人，該代表公會擔任委員者係由公會逕行指定再由參加人遴聘，並非指定理事長擔任委員，且經向彰化縣地政士公會查證，該公會第7屆理事長任期自98年3月13日至101年3月12日，100年9月6日召開第3次地價及標準地價評議委員會時施弘謀仍為該會理事長無誤。

（二）依地評會組織規程第7條第2項、第3項規定：「委員應親自出席前項會議。

但由機關代表兼任之委員，如未能親自出席時，得指派代表出席。」

、「前項指派之代表列入出席人數，並參與會議發言及表決。」

參加人為自治行政機關，彰化縣地評會100年9月6日召開第3次委員會時，周傑委員擔任被告建設處處長、陳大倫委員擔任彰化縣地方稅務局局長，均為機關代表兼任之委員，指定該處視導林基彰、該局科長黃錦珠代表出席，代理執行委員職務，與前開規程規定並無違誤。

（三）市地重劃實施辦法第20條規定略以：「重劃前後之地價應依下列規定查估後，提請地價評議委員會評定之：一、重劃前之地價應先調查土地位置、地勢、交通、使用狀況、買賣實例及當期公告現值等資料，分別估計重劃前各宗土地地價。」

據此，主辦機關於辦理市地重劃時依據該區特性擬定各項調整因素及調整權重，訂定全區重劃前每宗土地地價，該地價為相對值，即做為與他筆土地之比較，以區分宗地優劣，反映各宗地之差異性，並兼顧其公平性，使參與重劃之每一位地主其負擔與受益均能趨於一致。

（四）本案係依「擬定員林都市計畫（整體開發單元1-10）細部計畫」附帶條件規定應以市地重劃方式開發，由「農業區」變更為「住宅區」之整體開發區，重劃前各宗土地同屬限制建築土地。

本案重劃前地價則依市地重劃實施辦法第20條規定調查土地相關資料加以評估，並依各宗土地公告現值、編定地目（使用狀況）、繁榮街道、發展阻隔及狹長畸零之國有地與水利地等各項條件予以加權，亦即於「同中求異」以區分重劃受益比例，經提彰化縣地評會100年第3次委員會審議通過，共評定35個重劃前宗地地價，最低地價為8,200元/㎡，最高地價為29,000元/㎡，並非僅劃分原告所稱「創設基準地價」，而以三個地價區段評定全區的宗地地價。

系爭土地及黃文欽所有和平段70地號土地重劃前均作農作使用，因無其他加權條件，故其重劃前地價經評定為23,000元/㎡。

（五）至於原告主張102年6月13日召開彰化縣市地重劃委員會102年第2次委員會及102年12月4日土地分配調處會議，是否行實質調處乙節，102年6月13日提彰化縣市地重劃委員會調處，會議當時主席請業務單位說明案情，由本案承攬廠商（亞興公司）代業務單位說明並無不符，且與會之市地重劃委員會委員合議先請原告代理人陳述意見，委員提問瞭解後始請原告代理人離席，再詳予研析討論後作成決議，會議紀錄並送原告，並無未進行實質調處情事。

因原告對被告評定之重劃前後地價不認同，經調處後仍有異議，遂依市地重劃實施辦法第35條第4項規定函報被告裁決之，與法令規定相符等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。

四、本院查：

（一）按「（第1項）主管機關於辦理重劃分配完畢後，應將分配結果公告30日，並通知土地所有權人。

（第2項）土地所有權人對於重劃之分配結果，得於公告期間內向主管機關以書面提出異議；

未提出異議者，其分配結果於公告期滿時確定。

（第3項）前項異議，由主管機關調處之；

調處不成，應報請上級主管機關裁決之。」

為平均地權條例第60條之2所規定。

又「（第3項）土地所有權人對於第1項分配結果有異議時，得於公告期間內向主管機關以書面提出異議。

未提出異議或逾期提出者，其分配結果於公告期滿時確定。

（第4項）主管機關對於土地所有權人提出之異議案件，得先予查處。

其經查處結果如仍有異議者或未經查處之異議案件，應予以調處；

調處不成者，由主管機關擬具處理意見，連同調處紀錄函報上級主管機關裁決之。

……」則為平均地權條例第56條第4項授權訂定之市地重劃實施辦法第35條第3項、第4項之規定。

是土地所有權人對市地重劃分配結果不服，依前揭規定，向主管機關直轄市或縣（市）政府提出異議，經該管直轄市或縣（市）政府查處結果，土地所有權人仍有異議，或未經查處之異議案，復經直轄市或縣（市）政府調處不成，由直轄市或縣（市）政府擬具處理意見，報內政部裁決，經維持直轄市或縣（市）政府所擬意見，此裁決程序為上級機關之監督程序，是經裁決後土地所有權人不服提起行政訴訟，應以直轄市或縣（市）政府為被告（最高行政法院104年9月份第1次庭長法官聯席會議決議參照）。

職是，土地所有權人對市地重劃分配結果不服，所提起之行政爭訟，自應以直轄市或縣（市）政府所為之決定為原處分。

本件情形，原告於起訴時雖以內政部為被告，但嗣經變更彰化縣政府為被告，應屬適格之被告，尚無不合，應予准許。

（二）次按「訴願之管轄如左：……三、不服縣（市）政府之行政處分者，向中央主管部、會、行、處、局、署提起訴願。

……七、不服中央各部、會、行、處、局、署之行政處分者，向主管院提起訴願。

……」「訴願管轄，法律另有規定依其業務監督定之者，從其規定。」

分別為訴願法第4條第3款及第7款、第5條第2項所明定。

可知不服行政機關所為之處分而提起訴願時，除法律另有規定依其業務監督而定管轄者，從其規定外，應依訴願法第4條各款以定其受理訴願機關，故倘係不服縣政府之行政處分者，自應以中央各部、會、行、處、局、署為訴願決定之管轄機關。

又「訴願管轄權為法定權限，不具法定管轄權者所為之訴願決定屬管轄錯誤，原判決如予維持者，行政法院應廢棄原判決並撤銷訴願決定，以維護當事人權利。」

最高行政法院99年度6月份庭長法官聯席會議（二）決議意旨參照。

而訴願管轄有無錯誤，為行政法院依職權應調查之事項及法定權限，不具法定管轄權者所為之訴願決定屬管轄錯誤，法院如認定訴訟事件之訴願決定管轄錯誤，該訴願決定應予撤銷，以維護當事人權利，且不以當事人指摘為要件（最高行政法院104年度判字第601號判決意旨參照）。

（三）經查，彰化縣第8期員林都市計畫整體開發單元1-10市地重劃計畫書，前由被告轉呈內政部98年8月24日內授中辦地字第0980048639號函核定，並經被告98年9月17日府地價字第0980224259A號公告，公告期間自98年9月25日起至98年10月26日止；

被告於101年6月11日以府地價字第1010163234號公告彰化縣第8期員林都巿計畫整體開發單元1-10巿地重劃區之土地分配各項圖冊，公告期間自101年6月19日起至101年7月19日止，原告所有系爭土地列為單元1，重劃後獲配惠農段1180、1181、1182、1193地號土地，原告因不服重劃前後地價評定及重劃後土地分配比例，於公告期間101年7月9日提出書面異議，經被告查處，以102年4月1日府地價字第1020095548號、第1020095673號、第1020095677號及第1020095544號函復原告，原告不服，於102年4月30日提起訴願，經內政部以102年5月21日臺內訴字第1020199579號函請被告，應依102年12月23日修正前市地重劃實施辦法第35條第4項之調處程序辦理；

被告於102年6月13日召開市地重劃委員會調處會議，因調處不成，被告遂於102年7月3日府地價字第1020202267號函將調處結果送內政部裁決，經內政部以102年9月26日內授中辦地字第1026651868號函請被告就報內政部裁決案應敘明具體處理意見，及詳述擬處理方案，以供參考在案，嗣經被告於102年12月4日再召開調處會議，惟仍調處不成，乃於102年12月13日以府地價字第1020396242號函擬具維持原公告結果之處理意見，報請內政部裁決。

內政部以103年2月5日內授中辦地字第1036650245號函復被告，同意依所擬處理意見辦理，被告據以原處分函復原告，按被告公告分配結果辦理；

原告不服，乃於103年2月25日就原處分向內政部訴願審議委員會提起訴願，惟內政部於103年3月14日以臺內訴字第1030115688號函通知原告表示應以內政部103年2月5日內授中辦地字第1036650245號函為訴願不服之標的，並同時將原告所提訴願移送行政院審議等情，業經兩造分別陳明在卷，並有內政部98年8月24日內授中辦地字第0980048639號函、102年9月26日內授中辦地字第1026651868號函、102年10月24日內授中辦地字第1026652050號函、103年2月5日內授中辦地字第1036650245號函；

被告98年9月17日府地價字第0980224259A號公告、100年11月25日府地價字第1000372696號函、101年6月11日府地價字第1010163234A號公告（含重劃前後分配土地清冊、圖面、土地分配計算表）、102年4月1日府地價字第1020095544號函、第1020095548號函、第1020095673號函、第1020095677號函、102年7月8日府地價字第1020209109號函檢附102年6月13日會議紀錄、102年7月3日府地價字第1020202267號函、102年10月3日府地價字第1020303976號函、102年12月17日府地價字第1020402718號函檢附102年12月4日會議紀錄、102年12月13日府地價字第1020396242號函、103年2月12日府地價字第1030040406號函、103年8月7日府地價字第1030255146號函；

原告101年7月9日異議書、戶籍謄本、地籍圖；

100年9月6日彰化縣地價及標準地價評議委員會第3次委員會會議紀錄、地價及標準地價評議委員會組織規程及彰化縣地價及標準地價評議委員名冊、重劃前後位置面積比較表等件附卷可稽，為可確認之事實。

（四）揆諸前開說明，本件原處分機關自應為被告，且原告提起訴願，亦係以原處分為訴願標的，有該訴願書在卷可稽（參見訴願卷第2頁），是原告以內政部為受理訴願機關提起訴願，與前揭訴願法第4條第3款規定並無不合。

然內政部於103年3月14日以臺內訴字第1030115688號函通知原告表示應以前揭內政部103年2月5日內授中辦地字第1036650245號為訴願不服之標的（參見訴願卷第1頁），並同時將原告所提訴願移送行政院審議，嗣經行政院以103年6月26日院臺訴字第1030136146號決定書駁回原告之訴願（參見本院卷第61頁至第63頁），參諸前述最高行政法院99年度6月份庭長法官聯席會議決議意旨，係屬管轄錯誤，為維護當事人權利，自應撤銷訴願決定（最高行政法院104年度判字第608號判決意旨亦同此見解），被告並應依本院法律見解，將本件原告訴願書及相關資料，依首揭訴願法規定，送請內政部為訴願審議。

另原告依訴願法提起訴願後，有法定權限之內政部已將訴願案移由無法定權限之行政院作成訴願決定，此與行政訴訟法第4條第1項規定所謂「提起訴願逾3個月不為決定」之要件，尚有未合，不能逕行提起撤銷訴訟，原告就此所為之主張，並非可採。

至原告訴請撤銷原處分部分，因本件訴願前置程序尚未完成，結論未定，本院尚無法逕為審酌，應待訴願結果後再為主張，併此敘明。

（五）本件事證已臻明確，兩造其餘主張及舉證，經核於判決結果不生影響，爰不一一論駁，併此說明。

據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 105 年 2 月 18 日
臺中高等行政法院第三庭
審判長法 官 林 秋 華
法 官 張 升 星
法 官 劉 錫 賢
以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；
如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。
未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐
│得不委任律師為訴訟│         所  需  要  件         │
│代理人之情形      │                                │
├─────────┼────────────────┤
│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│      之一者，得不│  格或為教育部審定合格之大學或獨│
│      委任律師為訴│  立學院公法學教授、副教授者。  │
│      訟代理人    │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│                  │  理人具備會計師資格者。        │
│                  │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│                  │  理人具備專利師資格或依法得為專│
│                  │  利代理人者。                  │
├─────────┼────────────────┤
│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│      列情形之一，│  二親等內之姻親具備律師資格者。│
│      經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│      院認為適當者│  。                            │
│      ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│      審訴訟代理人│  依法得為專利代理人者。        │
│                  │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│                  │  、公法上之非法人團體時，其所屬│
│                  │  專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│                  │  務或與訴訟事件相關業務者。    │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例│
│外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所│
│示關係之釋明文書影本及委任書。                      │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 105 年 2 月 18 日
書記官 杜 秀 君