臺中高等行政法院行政-TCBA,105,交上,14,20160608,1

臺中高等行政法院判決
105年度交上字第14號
上 訴 人 蔡毓倫
被 上訴 人 臺中市交通事件裁決處
代 表 人 許昭琮

上列當事人間交通裁決事件，上訴人對於中華民國105年2月16日
臺灣臺中地方法院104年度交字第295號行政訴訟判決，提起上訴，本院判決如下：

主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用新臺幣750元由上訴人負擔。

理 由
一、上訴人駕駛其所有車牌號碼000-000號普通重型機車（下稱系爭機車），於民國104年2月13日17時26分許，因「不遵守道路交通標誌之指示」之違規行為，經民眾檢具違規證據資料向臺中市政府警察局霧峰分局（下稱舉發機關）檢舉，經依規定逕行製開中市警交字第G5H147158號舉發違反道路交通管理事件通知單（下稱舉發通知單），嗣被上訴人續於104年9月14日依道路交通管理處罰條例第60條第2項第3款之規定以中市裁字第68-G5H147158號裁決書（下稱原處分），裁處上訴人罰鍰新臺幣（下同）900元。
上訴人不服，提起行政訴訟，經原審法院判決駁回其訴，上訴人仍不服，遂提起本件上訴。
二、本件被上訴人於原審起訴主張：
㈠本件舉發機關以上訴人於104年2月13日17時26分違規騎乘普通重型機車行駛於臺63線中投公路，依道路交通管理處罰條例第60條第2項第3款舉發，但中投公路並非快速公路，而為一般省道，上訴人所為乃機車行駛禁行車道，依道路交通管理處罰條例第45條第1項第13款規定處罰鍰600元為已足。
而上訴人第一次向被上訴人申訴，上訴人回覆引用之舉發機關中市警霧分交字第1040013055號函，謂上訴人「顯已違反排氣量（250cc以上550cc以下－黃牌）大型重型機車行駛快速道路與快速公路之路權規定……」，可知舉發機關於舉發時明顯錯將中投公路認定為快速公路，經上訴人第三次申訴時指明錯誤後才改變舉發事由，事由已改變，警方卻仍認定舉發無誤，明顯認事用法違誤。
㈡根據立法院於90年11月16日審議後通過，總統於11月20日批准本國加入WTO世界貿易組織之國際條約與其附件，記載於附件之入會工作小組報告中，本國應盡之義務第71段謂「中華臺北將於入會後6個月內取消對150西西以上機車之進口禁令及准許其進口；
……中華臺北代表並指出，對機車行駛道路之限制一般而言僅適用於中華臺北境內兩條主要跨島高速公路」，兩條主要跨島高速公路便是國道1號與國道3號，此條文已表示，WTO入會6個月內，150cc以上機車將僅有前述兩條高速公路存在行駛限制，其他道路將皆無行駛限制。
負責WTO條約談判的經濟部國際貿易局發布「我入會工作小組報告相關承諾答客問」第16點，更加明確解釋了入會工作小組報告的未盡之處，直接闡明150cc以上重型機車除兩條主要高速公路外，其他道路皆開放前述重型機車行駛。
由於此工作小組報告之作用乃闡明為履行條約，本國應盡何種義務，為條約之一部分，並已於90年11月16日與條約本文經由立法院審議後一併通過。
而司法院（53）臺函參字第1450號及臺灣高等法院79年度上更（一）字第128號判決同時表示，經過立法院審議通過之國際條約等同國內法效力，並且優先於國內法律，衝突者以國際條約優先適用。
因此，前開條約附件之入會工作小組報告所記載項目，擁有優先於國內法之效力，而答客問雖無此效力，但因其為談判單位所正式發布，代表談判之方向與承諾便是開放國內機車路權，另工作小組報告第71段的解釋方式便為開放「國道1號與國道3號以外全部道路」之完全路權。
㈢交通部將150cc上重型機車分為三類：150cc～249cc維持於普通重型機車、250cc～549cc為大型重型機車（黃牌）以及550cc以上為大型重型機車（紅牌），雖已多次修正放寬紅牌及黃牌大型重型機車之路權，如道路交通管理處罰條例第92條規定，即已修正為550cc以上大型重型機車可有條件行駛高速公路，道路交通安全規則及其他行政命令修正為250cc以上大型重型機車可有條件行駛快速公路，但卻從未放寬150cc～249cc普通重型機車相關之路權規定，明顯未適當修正。
舉發機關聲稱上訴人騎乘249cc普通重型機車行駛於中投公路屬違規行為，所依據之規定，明顯已牴觸WTO條約，牴觸條約之法條雖未適當修正或宣告失效，仍應優先適用條約之相關規定。
交通部公路總局（下稱公路總局）雖以公文說明開放各級機車路權之過程（公路總局104年7月24日路規交字第1041005342號函），但此過程從未放寬150cc～249cc普通重型機車相關路權，而依前述具有優先權之法規已決定開放機車之完全路權，公路總局並無權片面決定繼續限制150cc～249cc普通重型機車之路權，因此，繼續限制150cc～249cc普通重型機車路權之決定已牴觸應優先適用之法律而無效，騎乘249cc普通重型機車行駛於中投公路之行為，應優先適用工作小組報告內本國應盡義務所表示「機車行駛道路之限制僅適用於中華臺北境內兩條主要跨島高速公路」之條文，因此並未違規，而不適用道路交通標誌標線號誌設置規則關於設置道路專行車輛標誌與禁行機車標線禁止250cc以下機車行駛中投公路之規定，以及包含其他方式限制250cc以下機車行駛中投公路之規定。
是被上訴人依照違法之標誌所為之處分，顯有錯誤。為此，聲明求為撤銷原處分。
三、上訴人答辯意旨略以：
㈠本件應適用之法律依據為道路交通管理處罰條例第60條第2項第3款、第7條之2第1項第7款、第7條之2第2項第5款、第7條之1、違反道路交通管理事件統一裁罰基準及處理細則第20條第1項、第22條第1、2項、道路交通安全規則第3條第6款第1目、第99條第1項、道路交通標誌標線號誌設置規則第11條第4款、第12條第10款、第68條第1項第3款等規定。
㈡按「旨揭陳述人不服遭舉發交通違規，於陳述書提及臺灣加入WTO之條約已表明，開放150cc以上重型機車行駛除兩條主要高速公路，其他道路皆開放前述型機車行駛。
經查該開放150cc以上重型機車乙節，係經濟部國際貿易局公布『我入會工作小組報告相關承諾答客問』提出，該答客問為我國入WTO大會相關說明，並非法律條文，除無陳情人所述經過立法院審議通過之國際條約等同國內法效力，並且無優於國內法律問題」、「考量臺63線中投公路為高架封閉性道路，為維護該道路之行車安全與秩序，爰比照快速公路之交通管制原則，僅開放4輪以上汽車及大型重型機車通行，本局已依據交通部與內政部共同頒訂之『道路交通標誌標線號誌設置規則』相關規定，於各匝道入口均設有4輪以上汽車與大型重型機車之道路專行車輛標誌，並於地面劃設禁行機車標字，明顯提供用路人遵循，爰250cc以下機車依規定仍不得行駛中投公路」等情，分別經公路總局104年7月24日路規交字第1041005342號函、交通部公路總局第二區養護工程處（下稱養工處）104年7月24日二工養字第1040070194號函敘明，顯見上訴人確有不遵守道路交通標誌之指示之違規行為，被上訴人對之依法裁罰，即無違誤。
㈢上訴人騎乘系爭機車行駛之路段為臺63線中投公路，屬一般道路而非快速道路，而依前開養工處及公路總局函所載，係為維護該道路之行車安全與秩序，爰比照快速公路之交通管制原則，僅開放4輪以上汽車及大型重型機車通行於該道路，依道路交通管理處罰條例第5條第1款規定並無不合之處，此觀一般道路中亦有設置公車專用道及機車引道等禁止其他車輛進入之路段即明。
而該答客問為我國入WTO大會相關說明，並非法律條文，故無上訴人所述經過立法院審議通過之國際條約等同國內法，優於國內法律之問題。
㈣按道路交通管理處罰條例第45條第1項係規定汽車駕駛人爭道行駛之處罰，按其文義乃指車輛於「依規定得行駛之路段」行駛，如有各款所列之爭道行駛情形時，始依據該條之規定加以舉發，此觀該條第1項第13款規定之法文係機車不在「規定車道」行駛自明。
然上訴人違規行駛之路段為排氣量未達250cc之機車禁止進入行駛之臺63線中投公路，已如前述，可知該路段並未有供排氣量未達250cc之機車行駛之「規定車道」，因此並非屬「依規定得行駛」之路段。
據此，上訴人本件「不遵守道路交通標誌之指示」行駛於臺63線中投公路之行為，當非屬道路交通管理處罰條例第45條第1項規定所規範之範圍，上訴人謂本件僅得依前開規定處罰，並非可採。
㈤員警舉發本件違規行為，係依據民眾檢舉之相片資料，經核對違規事實、路段、車籍等資料無誤後，認上訴人係不遵守設有4輪以上汽車與大型重型機車之道路專行車輛標誌指示，違規行駛於該路段，始依規定加以舉發，舉發機關於回復之函文中雖有誤認中投公路為快速道路，惟此僅係誤認前開道路專行車輛標誌設置於該路段之原因，與認定上訴人不遵守前開道路專行車輛標誌指示之事實間並無因果關係，無礙於其違規行為之認定，且舉發機關舉發之違規事實自始至終均為「不遵守道路交通標誌之指示」，並無上訴人所述改變舉發事由之情形，上訴人主張容有誤會等語。
四、原審判決駁回原告之訴，其理由係以：
㈠本件上訴人駕駛其所有系爭機車，於104年2月13日17時26分許行駛於臺中市大里區臺63線中投公路北向4KM處時，因「不遵守道路交通標誌之指示」之違規行為，經民眾檢具違規證據資料向舉發機關檢舉，經員警核對違規事實、車籍資料、牌照狀況等無誤後，依規定逕行製開中市警交字第G5H147158號舉發通知單，嗣被上訴人於104年9月14日依道路交通管理處罰條例第60條第2項第3款之規定，以原處分裁處上訴人罰鍰900元等情，為兩造所不爭執，且有舉發通知單、違規採證照片、原處分裁處書等附卷可稽，堪信屬實。
㈡上訴人以前開情詞主張原處分違法，應予撤銷云云。
惟查：1.公路總局104年7月24日路規交字第1041005342號函略以：「……三、考量臺63線中投公路為高架封閉性道路，為維護該道路之行車安全與秩序，爰比照快速公路之交通管制
原則，僅開放4輪以上汽車及大型重型機車通行，本局已
依據交通部與內政部共同頒訂之『道路交通標誌標線號誌
設置規則』相關規定，於各匝道入口均設有4輪以上汽車
與大型重型機車之道路專行車輛標誌，並於地面劃設禁行
機車標字，明顯提供用路人遵循，爰250cc以下機車依規定仍不得行駛中投公路」。
另養工處員林工務段104年4月27日二工員段字第1040041041號函略以：「……依據『道路標誌標線號誌設置規則』第68條：道路專行車輛標誌，用以告示前段道路專供指定之車輛通行，不准其他車輛及
行人進入；
臺63線中投公路於匯入匝道前均設有道路指定4輪以上汽車及大型重型機車專行用之『遵23.2』標誌牌面。」
據上，臺63線中投公路雖非快速道路或高速公路，然公路主管機關為維護臺63線中投公路之交通安全與秩序，已依道路交通管理處罰條例第5條第1款規定，指定臺63線中投公路比照快速公路之交通管制原則，僅開放4輪以
上汽車及250cc以上大型重型機車通行，至於250cc以下機車依規定自不得行駛中投公路。而上訴人所有系爭機車排
氣量為249cc，有機車車籍查詢資料存卷可佐，上訴人明知系爭機車不得行駛中投公路，卻故意不遵守道路交通標
誌之指示，違反道路交通管理處罰條例第60條第2項第3款之規定，甚為灼然，舉發機關予以舉發，被上訴人進而依
法裁罰，洵屬有據。
2.開放150cc以上重型機車行駛兩條主要高速公路以外道路一節，係經濟部國際貿易局公布「我入會工作小組報告相
關承諾答客問」提出，該答客問為我國入WTO大會相關說明，並非法律條文，並無上訴人所述經過立法院審議通過
之國際條約等同國內法效力，亦無優於國內法律問題，此
有養工處104年7月24日二工養字第1040070194號函附卷可參。
3.100年11月23日修正公布，101年7月1日施行之道路交通管理處罰條例（原審判決書漏載條例名稱）第92條條文，其第2項規定：「機車禁止行駛高速公路。
但汽缸排氣量550立方公分以上大型重型機車，得依交通部公告規定之路段
及時段行駛高速公路，其駕駛人應有得駕駛汽缸排氣量550立方公分以上大型重型機車駕駛執照1年以上及小型車以上之駕駛執照。」
並未放寬249cc以下普通重型機車之路權規定。
4.道路交通管理處罰條例第45條第1項係規定汽車駕駛人爭道行駛而有下列各款情形時之處罰，按其文義乃指車輛於
「依規定得行駛之路段」行駛時，如有各款所列之爭道行
駛情形時，始依據該條之規定加以舉發，此觀該條第1項
第13款規定之法文係機車不在「規定車道」行駛即可自明。
而上訴人本件違規行駛路段為排氣量未達250cc之機車禁止進入行駛之臺63線中投公路，公路總局亦已依據交通部與內政部共同頒訂之「道路交通標誌標線號誌設置規則
」相關規定，於各匝道入口均設有4輪以上汽車與大型重
型機車之道路專行車輛標誌，並於地面劃設禁行機車標字
，已如前述，可知該路段並未有供排氣量未達250cc之機車行駛之「規定車道」，因此並非屬「依規定得行駛」之
路段，故上訴人本件「不遵守道路交通標誌之指示」行駛
於臺63線中投公路之行為，並非屬道路交通管理處罰條例第45條第1項規定所規範之範圍。
5.舉發機關104年4月9日中市警霧分交字第1040013055號回復被上訴人之函文中，雖有誤認中投公路為快速道路之情
形，惟此僅係誤認前開道路專行車輛標誌設置於該路段之
原因，核與認定上訴人不遵守前開道路專行車輛標誌指示
之違規事實間，並無因果關係，尚無礙於上訴人違規行為
之認定，且舉發機關舉發之違規事實，自始至終均為「不
遵守道路交通標誌之指示」，並無上訴人所述改變舉發事
由之情形，上訴人此部分主張，容屬誤會。被上訴人依法
所為之原處分並無違誤，上訴人訴請撤銷原處分為無理由
等語。
五、上訴人上訴意旨略以：
㈠上訴人於原審起訴狀與準備狀皆已明確指明，上訴人所提出具有法律效力之依據並非「我入會工作小組報告相關承諾答客問」，而為WTO入會議定書附件「入會工作小組報告」。
原判決以「我入會工作小組報告相關承諾答客問」並非法律條文，並無國內法效力等語，作為判決上訴人敗訴之理由，其理由顯有不備。
㈡道路交通管理處罰條例並未指示駕駛人若接受不同來源而有衝突之交通指示時，應優先遵循何項道路交通指示，因此駕駛人僅能自行比較衝突項目。
於本件，法律位階之WTO入會議定書附件「入會工作小組報告」所規定之項目，對比中投公路「禁行機車」或「道路專行車輛標誌」禁止249cc機車行駛之規定，皆出自於法規命令位階之道路交通標誌標線號誌設置規則，上訴人自應優先遵守法律規定，而無庸遵守前開法規命令中之限制規定。
㈢原判決認定各式機車之路權是否放寬之依據，出自道路交通管理處罰條例第92條，但此條文僅放寬550cc以上大型重型機車（紅牌）可依交通部公告之規定行駛高速公路，除未放寬249cc以下普通重型機車外，亦未放寬250cc～549cc大型重型機車（黃牌）之路權規定。
如以原審之觀點，因此條文未放寬250cc～549cc大型重型機車（黃牌）之路權規定，則250cc～549cc大型重型機車（黃牌）行駛本件之中投公路路段，與上訴人駕駛之249cc普通重型機車違反道路交通標誌標線之指示，皆應處以相同之罰鍰，但現行規定明顯並非如此，足見是否放寬549cc以下各式機車路權，並非出自此條文，此條文與本件並無關連。
㈣行政程序法第5條規定，行政行為之內容應明確。
查本件舉發通知單所列之違反法條即道路交通管理處罰條例第60條第2項第3款，其內容為「不遵守道路交通標誌、標線、號誌之指示。」
而無論道路之速限標誌、禁止停車與禁止臨時停車標線、紅綠燈號誌……等，實際上皆為「道路交通標誌、標線、號誌」，若是不遵守以上之指示，如超速、紅黃線違規停車和闖紅燈，以及未列出之違規，皆符合本款規定。
因此若依此條文舉發時，應詳述違規事實為何。
僅憑本件舉發通知單所列之違規事實，任何人皆無法清楚瞭解何處違規，即便加上附加之舉證照片，亦僅能由行為人自行臆測，且無從得知臆測之項目正確與否。
是本件原處分明顯違背行政程序法第5條，具有重大明顯之瑕疵。
又根據行政程序法第114條第2項，舉發機關對原舉發通知單之補正行為，僅得於訴願程序終結前為之，至今既已進入訴訟程序，舉發機關已無法補正原舉發通知單，因此依據行政程序法第111條第7款，本件原處分應屬無效，原判決未予撤銷，其適用法規有所不當等語。
六、本院之判斷：
㈠按判決不備理由或理由矛盾者，其判決當然違背法令，行政訴訟法第243條第6款定有明文，此規定依同法第236條之2第3項、第237條之9規定，於交通裁決事件準用之。
另按：國際法與國內法為平行之法律體系，且均為行政法之法源，惟國際法要成為行政法之法源，並非毫無限制，必須條約或協定明定其內容，始可直接引用作為法規適用；
或將條約、協定內容，透過國內法規之訂定，訂定於相關法規，才能有效執行外，必須司法審判機關採用，作為判決先例。
（最高行政法院93年度判字第281號判決意旨參照）。
另按：「行政處分以書面為之者，應記載下列事項︰……二、主旨、事實、理由及其法令依據。
……」「（第1項）違反程序或方式規定之行政處分，除依第111條規定而無效者外，因下列情形而補正︰……二、必須記明之理由已於事後記明者。
……（第2項）前項第2款至第5款之補正行為，僅得於訴願程序終結前為之；
得不經訴願程序者，僅得於向行政法院起訴前為之。」
行政程序法第96條第1項第2款、第114條第1項第2款、第2項分別定有明文。
再按：「行政處分以書面為之者，應記載下列事項︰……二、主旨、事實、理由及其法令依據。
……」「（第1項）違反程序或方式規定之行政處分，除依第111條規定而無效者外，因下列情形而補正︰……二、必須記明之理由已於事後記明者。
……（第2項）前項第2款至第5款之補正行為，僅得於訴願程序終結前為之；
得不經訴願程序者，僅得於向行政法院起訴前為之。」
行政程序法第96條第1項第2款、第114條第1項第2款、第2項分別定有明文。
㈡經查：
1.本件上訴人駕駛其所有系爭機車，於104年2月13日17時26分許行駛於臺中市大里區臺63線中投公路北向4KM處時，因「不遵守道路交通標誌之指示」之違規行為，經民眾檢
具違規證據資料向舉發機關檢舉，舉發機關員警依規定逕
行製開中市警交字第G5H147158號舉發通知單，嗣被上訴人於104年9月14日依道路交通管理處罰條例第60條第2項第3款之規定，以原處分裁處上訴人罰鍰900元等情，為原審依法認定之事實。上訴人不服提起本件行政訴訟，原審
以前開理由駁回其訴，固非無據，惟查本件上訴人於原審
提出之起訴狀與準備狀，皆已明確指明其係主張本件「禁
行機車」或「道路專行車輛標誌」禁止249cc機車行駛之規定，出自法規命令位階之道路交通標誌標線號誌設置規
則，牴觸具有法律效力之WTO入會議定書附件「入會工作小組報告」等語。乃原判決以「我入會工作小組報告相關
承諾答客問」並非法律條文，並無國內法效力等語，作為
判決上訴人敗訴之理由，然此並非上訴人之主張，而就上
訴人所為主張是否可採，原審則未為任何論述，是原判決
理由顯有不備。
2.依前述說明，本件WTO入會議定書附件「入會工作小組報告」關於我國加入WTO後，在我國內限制機車行駛之路段，僅在國道1號及國道3號高速公路等規範，尚須經我國立法院制訂相關法律始具國內法效力，然我國尚未制訂除國
道1號及國道3號外，機車可行駛於其他道路之相關法律，則前開「入會工作小組報告」尚無從認係得適用國內之法
律。上訴人主張本件依道路交通標誌標線號誌設置規則所
為「禁行機車」或「道路專行車」標誌禁止249cc機車行駛中投公路之規定，因牴觸具法律效力之前開「入會工作
小組報告」而無效云云，即非可採。
3.本件原處分記載舉發違規事實為「不遵守道路交通標誌之指示」，舉發違反法條為「道路交通管理處罰條例第60條第2項第3款」，簡要理由亦記載係違反「道路交通管理處罰條例第60條第2項第3款」規定，而未表明所未遵守者為何項道路交通標誌之指示，是前開記載尚無從認知上訴人
係因駕駛系爭機車行駛於禁止普通重型機車行駛之中投公
路而違反交通標誌之指示。惟舉發機關寄發舉發通知單予
上訴人時，已一併交付上訴人違規之照片，此有該舉發通
知單附照片影本在原審卷可查；另上訴人於提起本件行政
訴訟前，曾向被上訴人提起申訴，被上訴人嗣已就原處分
所處罰之違法事實理由詳予說明，此有被上訴人104年4月29日中市交裁申字第1040022100號函、104年8月17日中市交裁申字第1040045900號函附於原審卷可稽。
是本件被上訴人於上訴人提起本件行政訴訟時，已就原處分之記載未
臻明確之事項予以補正，揆之前開規定，上訴人主張本件
原處分有違反明確性原則之違法云云，並無足取。
4.依前所述，本件原判決雖有理由不備之瑕疵，惟經本院斟酌前述本院得依職權斟酌之事項後，應足認原判決之結論
尚無不合，自應予維持。上訴人上訴意旨求予廢棄，為無
理由，應予駁回
七、據上論結，本件上訴為無理由，依行政訴訟法第237條之9第2項、第236條之2第3項、第255條第1項、第2項、第237條之7、第237條之8第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 6 月 8 日
臺中高等行政法院第一庭
審判長法 官 吳 明 鴻
法 官 蔡 紹 良
法 官 詹 日 賢
以上正本證明與原本無異。
本判決不得上訴。
中 華 民 國 105 年 6 月 14 日
書記官 蔡 宗 融