臺中高等行政法院行政-TCBA,105,訴,389,20170202,1

臺中高等行政法院裁定
105年度訴字第389號
原 告 賴維寬
輔 佐 人 羅碧華
被 告 國立臺灣大學生物資源暨農學院實驗林管理處
代 表 人 蔡明哲
訴訟代理人 陳榮昌 律師
上列當事人間有關林業事務事件，原告不服教育部中華民國105年5月26日臺教法㈢字第1050053847號訴願決定，提起行政訴訟，本院裁定如下：

主 文

原告之訴及追加之訴均駁回。

訴訟費用由原告負擔。

理 由

一、按人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟，行政訴訟法第4條第1項定有明文。

又行政訴訟法第5條規定：「（第1項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。

（第2項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」

，而此所謂行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為（行政程序法第92條第1項及訴願法第3條第1項規定參照）。

再行政訴訟法第111條第1項、第2項亦規定：「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。

但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。

被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加。」

二、本件原告起訴意旨略以：㈠被告行文內政部之被告97年10月2日實管字第0970006307號函（下稱被告97年10月2日函）完全與事實不符，不屬於行政處分，但損害原告等墾農權益：⒈依被告97年10月2日函主旨及說明二記載，其認被告發給墾農之保管竹林臺帳及竹林保管許可證尚不足作為產權證明之文件。

然依國史館臺灣文獻館105年5月25日臺整字第1050001493號函略以：「主旨：有關清代及日治時期山林土地業主權之認定文件復如說明……說明：三、山林土地所有權人經申請核定後，登錄於土地臺帳及地圖為證明」等語，可知原告日據時期保管竹林地之土地臺帳及竹林保管許可證，日據時期之位置圖（地圖）、地號、名稱，完全符合上開國史館臺灣文獻館函所稱之證明，可作產權證明。

又依105年6月2日國史館臺灣文獻館所核發明治43年10月30日臺灣總督府律令第七號「臺灣林野調查規則」略以：「第1條對未登錄土地臺帳的山林、原野及其他土地，主張有業主權者，必須向政府申告。

第6條未作第1條申告的土地業主權歸屬國家」，而原告之保管竹林地土地臺帳及竹林保管許可證及其日據時期之位置圖、地號、名稱，完全符合該律令規定，此由林務局第一模範林場（被告前身）公文略以：「保管竹林之由來：東京帝大……令竹林所有者提出『竹林占有報告表』……實地測量……調製保管竹林臺帳……核發許可書」國立臺灣大學72年2月3日校農01079號函略以：「東京帝大演習林時……如有業主權，並依照規定申請者，則視為緣故地即本處現有之保管竹林發給許可證」均可證被告97年10月2日函認竹林保管臺帳僅為管理上登記用，與事實不符，違反行政程序法第119條規定。

再者，清代及日據時期皆無土地所有權狀，被告97年10月2日函認保管竹林臺帳非所有權狀，係無中生有，此有內政部出版之「臺灣土地登記之由來與光復初期土地登記之回顧」及南投縣竹山地政事務所100年1月12日竹地一字第1000000259號函可參。

⒉竹林保管許可證上竹林保管人遵守條約應屬單方行政行為，不符民法第153條規定之契約，被告97年10月2日函所稱「形同契約書」與事實不符。

而竹林保管許可證既非契約，其「契約人」之記載畫蛇添足，被告亦曾於100年1月27日實管字第1000000634號函略以：「竹林保管許可證上所蓋『契約人』乃是為便利公文處理……為免於收發室……發送錯誤」證據明確。

系爭竹林保管人遵守條約為被告68年1月17日第535次會議通過，然該條約第8條規定：「……保管人如有違背以上……規定……任憑管理處隨時收回竹林，取消保管權，吊銷許可證」，牴觸其上級臺灣大學72年2月3日校農01079號函：「依據資料有收回保管權之情形，惟均以補償或交換方式辦理收回」之命令，違反行政程序法第158條第1項第1款規定，應屬無效。

又系爭土地早在日據時已存在，系爭竹林保管人遵守條約遲至68年1月17日才通過，故該條約違反法律不溯及既往原則。

另南投縣竹山地政事務所97年9月16日竹地一字第0970006575號函略以：「保管林地……民國85年5月16日由臺灣大學所申請所有權第一次登記之土地……」，則系爭竹林保管人遵守條約68年1月17日通過時，系爭土地尚未登錄，被告根本無事務權限且未獲其上級授權，違反行政程序法第111條第6款規定。

⒊又被告97年10月2日函略以：「僅同意使用竹林而非林地」，惟被告所出版之刊物「臺大實驗林與鹿谷鄉」一書第6頁略以：「保管竹林：日人領臺前即已存在……日人領臺後仍承認林主之緣故關係……東京帝大演習林……竹林測定面積發給許可證……臺大實驗林接管後，沿用是項制度迄今……保育竹林：……保管竹林越界蔓延部分，日據時代乃以特賣方式……交由緣故者或特別關係者採筍或砍伐竹林利用……」，可知土地、保育竹林之「採筍砍伐竹林利用」明顯為使用竹林，被告97年10月2日函將保管竹林移花接木為保育竹林，與事實背道而馳。

⒋被告97年10月2日函無一項符合事實，違反行政程序法第111條規定，全部無效。

㈡被告97年10月2日函所載保管竹林臺帳及竹林保管許可證可作為內政部還地計畫之產權證明文件，也符合行政院93年9月3日專案小組會議結論二㈡：「以歸還產權為原則」。

內政部98年5月26日複審專案小組第1次會議紀錄案由二之決議：「……竹林保管許可證或保管竹林土地臺帳等文件，不足作為產權證明文件。」

與事實完全不符。

該內政部複審會議拒絕墾農代表列席複審會議、球員兼裁判、自救會之資料未送複審會議、錯用無關農民團體資料等情形，違反行政程序法第102條、第32條規定。

而南投縣政府以原告之保管竹林臺帳及竹林保管許可證為產權文件，核定符合內政部之還地價畫，轉呈複審。

㈢原告日據時期之「保管竹林臺帳」及日據時期「竹林保管許可書」延續下來之「竹林保管許可證」及其日據時期之位置圖、地號、名稱，完全符合內政部還地計畫之產權文件，也符合行政院93年9月3日專案小組會議結論二㈡。

請令被告作出臺帳及許可證符合上開還地計畫之產權文件，也符合行政院93年9月3日專案小組會議結論二㈡之特定內容之行政處分。

㈣綜上所述，訴願決定無視原告之請求，以原告陳情書不屬於訴願範圍等由，訴願不受理，於法未合等情。

並聲明求為判決：⒈撤銷被告97年10月2日函。

⒉撤銷被告所為（90年9月21日竹林保管許可證所附）竹林保管人遵守條約之行政處分。

⒊依行政訴訟法第8條請求財產（16林班12地號土地，面積2.6297公頃）歸還原告。

⒋撤銷教育部105年5月26日臺教法㈢字第1050053847號訴願決定⒌訴訟費用由被告負擔。

三、被告則以：㈠程序部分：⒈原告因不服上開被告之行政處分，提起訴願，經教育部於105年5月26日訴願決定訴願不受理，而提起行政訴訟。

然查，提起訴願或行政訴訟，僅得對於中央或地方官署之行政處分為之，而行政處分則指發生公法上效果之單方行政行為而言。

⒉查內政部為辦理「還地計畫」而以97年9月10日內授中辦地字第0970049231號函請被告提供意見，經被告以97年10月2日函復略以，被告發給墾農之保管竹林臺帳僅為管理上登記用，並非土地所有權狀，竹林保管許可證形同契約書，明訂契約人需遵守之規則，僅同意契約人使用竹林，而非林地，該2項文件上不足作為產權之證明文件等語。

此為行政機關所為單純事實之敘述或理由之說明，既不因該項敘述或說明而產生法律效果，自非行政處分，原告對之即不得提起訴願或行政訴訟。

⒊原告變更訴之聲明，被告不同意。

⒋關於請求確認撤銷竹林保管許可證上竹林保管人遵守條約部分：查竹林保管人遵守條約約定兩造之權利義務關係，顯非發生具體法律上效果之單方行為，原告請求確認標的與行政訴訟法第6條確認訴訟之要件不合，無請求權存在。

⒌關於聲明請求確認保管竹林臺帳及竹林保管許可證，可作內政部還地計畫文件，也符合行政院93年9月3日專案小組會議結論二、㈡附8事件部分：兩造之契約關係既係私法法律關係，確認上開文件是否符合行政院93年9月3日專案小組會議結論二、㈡附8，難謂有何確認利益，與行政訴訟法第6條確認訴訟之要件不符。

㈡實體部分：⒈原告以被告答復內政部函稱「保管竹林臺帳，僅為管理上登記用而非土地所有權狀」、「竹林保管許可證」形同契約，明訂契約人需遵守之規則，僅同意契約人使用竹林而非林地，該兩項文件尚不足作為產權證明之文件等語。

完全與事實不符，卻被鈞院99年度訴字第342號及再審據為判決基礎。

該函雖非行政處分，但損害原告等墾農權益及法律上利益，原告有確認之利益等語。

⒉然按凡屬官署，必有得行政處分之權能。

人民對官署所為之行政處分，如有不服，固得依法提起訴願及行政訴訟以求救濟。

惟官署於私經濟之行為及基於私法上權利義務關係所為之行為，則不能認為行政處分，人民對之如有爭執，應依民事訴訟程序，訴諸普通法院裁判，不得為行政訴訟。

本件被告與墾農訂立之「竹林保管人遵守條約」乃基於私經濟之關係為之，雙方合意意思表示契約，僅能發生私法上效果，自非行政處分。

人民對之如有爭執應依民事訴訟程序訴請裁判，不得以行政爭訟手段提起訴願及行政訴訟，而原告亦自認上開函件非行政處分，自不得為行政訴訟之請求。

⒊原告本件聲明請求，業據鈞院99年度訴字第342號賴維寬（原告）、羅碧華申請發還土地事件敗訴判決，及臺北高等行政法院105年度訴字第1161號判決原告之訴駁回。

又被告104年8月28日實管字第1040005300號函，說明該保管竹林契約之法律關係已經法院判決確定，被告所為回覆，核其性質僅屬單純之事實敘述或理由說明，並不因該項敘述或說明而生法律上效果，亦非訴願法所稱之行政處分。

原告復就同一事項對被告提出申請，被告以該事件經行政法院判決，具有拘束力，不容原告再事爭執，拒絕原告之申請，於法洵無違誤。

⒋另「撤銷教育部105年5月26日臺教法㈢字第1050053847號訴願決定書」之請求，該訴願決定書非被告所為行政處分，亦非被告所得救濟者。

⒌保管竹林部分，原告認為被告可以決定其返還土地請求權，惟根據內政部之還地計畫，審理機關初審為地方機關，複審是內政部，故應由地方政府作認定。

原告之訴為無理由等語，資為抗辯。

並聲明求為判決駁回原告之訴。

四、經查：㈠原告訴之聲明原為：⒈令被告依行政訴訟法第5條應為作出撤銷被告行文內政部之被告97年10月2日函之行政處分，及撤銷保管人遵守條約暨應為作出「保管竹林臺帳」及「竹林保管許可證」符合內政部還地計畫之產權證明文件及行政院93年9月13日專案小組會議結論二㈡之特定內容之行政處分。

⒉請撤銷教育部105年5月26日臺教法㈢字第1050053847號訴願決定。

⒊訴訟費用由被告負擔。

因上述之聲明不明確，經本院受命法官於105年12月13日準備程序庭時予以闡明後，原告訴之聲明為：⒈撤銷被告97年10月2日函。

⒉撤銷被告所為90年9月21日竹林保管許可證所附「竹林保管人遵守條約」之行政處分。

⒊撤銷教育部105年5月26日臺教法㈢字第1050053847號訴願決定。

並追加依行政訴訟法第8條請求財產（16林班12地號，面積2.6297公頃土地）歸還原告，先予敘明。

㈡有關原告請求被告97年10月2日函及教育部105年5月26日臺教法㈢字第1050053847號訴願決定部分：⒈按人民因中央或地方機關之違法行政處分認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定者得向行政法院提起撤銷訴訟，行政訴訟法第4條第1項定有明文，而此所謂行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。

⒉內政部於97年9月10日以內授中辦地字第0970049231號函請被告提供意見：「主旨：有關貴處發給墾農之『保管竹林臺帳』及『竹林保管證』可否作為產權之證明文件疑義乙案，敬請惠示卓見。

說明：一、依據南投縣鹿谷鄉國有耕地還我土地自救會理事長葉坤鴻等97年9月1日陳情書及臺灣大學實驗林地內『保管竹林』自救會賴維寬君97年8月26日保竹賴字第36號陳情書辦理，隨函檢附上開二陳情書及附件影本各乙份。

二、查日本政府曾實施土地調查，當時實施調查之對象，係以一般平原私有土地為主。

日政府為應實際需要，乃於明治43年10月間，就以律令第7號公布『臺灣林野調查規則』，決定將未經調查之林野地，全面實施調查，……實施調查時，依據各種規程，先由調查人員會同林野調查委員就當地住戶，即村長及土地整理委員中選充，及業主到場勘查……最後依調查測量結果編製土地業主查定名簿，土地臺帳及連名簿（即共有人名簿）、地租名寄帳（田賦歸戶冊）、官林臺帳、有賦地、無賦地統計簿等，全部內外業工作照原訂計畫於大正三年辦理完成（本部82年印行之臺灣土地登記制度之由來與光復初期土地登記之回顧53、54頁參照），合先敘明。

三、次查本部研訂之『原墾農民訴求還我土地實施計畫』處理原則規定，墾農申請發還產權，應提出足資證明其權屬文件（如丈單、地契、登記濟證、土地臺帳、日據時期法院判決確定證明等），上開所舉之『土地臺帳』，係日本政府徵收地租（賦稅）之冊籍，為地稅管理機關所保管，而貴處核發予墾農之『保管竹林土地臺帳』是否等同上開『土地臺帳』？另貴處管理之臺大實驗林地內『保管竹林』，墾農陳稱係日人強占渠等先民之私有林地後，再發給『竹林保管證』，故擁有『竹林保管證』者貴處即應還地於民，由渠等取得產權。

因本案涉及臺灣大學實驗林於日據時期取得土地所有權制度問題，為釐清相關事宜，請就上開『保管竹林臺帳』及『竹林保管證』之歷史淵源、發給之年代、作用及可否作為取得土地所有權之證明等，惠示卓見，俾使本部於處理時更加周延。」

而被告以97年10月2日函復內政部以：「主旨：為本處發給墾農之『保管竹林臺帳』及『竹林保管許可證』可否作為產權證明之文件乙案，復如說明，請查照。

說明：一、復貴部97年9月10日內授中辦地字第0970049231號函。

二、本處發給墾農之『保管竹林臺帳』及『竹林保管許可證』之歷史淵源、發給年代及作用詳如附件所述，『保管竹林臺帳』僅為管理上登記用，而非土地所有權狀；

『竹林保管許可證』形同契約書明訂契約人需遵守之規則，僅同意契約人使用竹林，而非林地，該兩項文件尚不足作為產權之證明文件。」

是被告97年10月2日函僅係被告函復內政部向其所發給原墾農民之保管竹林臺帳及竹林保管許可證，可否作為產權證明文件之釋疑，並未就原告之個案具體事實為法律要件之涵攝，而未直接對原告發生任何法律效果，即尚不對外發生准駁之法律上效果，依首開說明，即難謂其屬行政處分性質，教育部105年5月26日臺教法㈢字第1050053847號訴願決定以上開函非屬行政處分，不予受理，即無不合，原告提起撤銷訴訟，顯非合法，應予駁回。

㈢有關撤銷被告所為（90年9月21日竹林保管許可證所附）竹林保管人遵守條約及教育部105年5月26日臺教法㈢字第1050053847號訴願決定部分：查原告前向內政部申請發還土地經內政部以所檢附之竹林保管許可證等相關文件並非產權證明文件，不足作為產權證明文件而予以駁回，原告向本院提起行政訴訟，經本院以99年度訴字第342號判決原告之訴駁回，原告上訴亦經最高行政法院100年度裁字第2599號裁定駁回而告確定，此有上開本院判決及最高行政法院裁定附卷可稽。

按竹林保管許可證係被告對於其所管理之土地，由保管人申請保管，經被告准許後，保管人應遵守條約各款規定，並繳納受益金，且非經被告准許，不得將其所保管之竹林私自轉賣及出租等，保管人如有違背條約規定，該處隨時收回保管權，保管人對於所保管之土地，並無自由使用、收益及處分權能，此亦有原告所提竹林保管許可證及竹林保管人遵守契約影本在卷可參（見本院卷第129頁、第331頁），而內政部依還地計畫規定籌組專案小組於98年5月26日召開小組第一次複審會議，會中委員多數認為日人實施林野調查時，已將未能提出業主權證明之林野地劃為官有林野地，僅考量竹林保管人長期持有占用，並有穩定性使用，故將其視為「緣故人」發給「竹林保管許可證」，「竹林保管證」、「竹林保管許可證」或「保管竹林土地臺帳」等文件，均不足作為產權證明文件，其保管者應僅具使用權，是原告所提出之竹林保管許可證，尚難認屬系爭土地之產權證明文件等語（見本院99年度訴字第342號判決理由五㈤）。

因此，竹林保管許可證應僅屬被告就原告申請保管使用系爭土地之使用權證明文件。

而竹林保管許可證所載竹林保管人遵守條約（如保管人每年應繳交之受益金、保管人非經被告准許不得將其所保管之竹林私自轉賣及出租、被告必要時得補償保管人後收回所許可保管竹林、保管人應負之義務及享有之權利、違約條款等），依本院卷附竹林保管人遵守條約各點內容觀之，應認係被告對於其所管理之土地，由保管人申請保管，經被告准許後，明定保管人須遵守之規定，並繳納受益金，並負有對所保管竹林維持正常林相之義務，且非經被告准許，不得將其所保管之竹林私自轉賣、出租等，保管人如有違背條約規定，被告得隨時收回保管權，故兩造間所成立之竹林保管契約，核屬私法上之權利義務關係，而竹林保管人遵守條約則係原告基於竹林保管契約管理使用系爭土地所應遵守之相關約定，依首開說明，亦非被告行使公權力對外發生法律上效果之單方行政行為，即非行政處分，教育部105年5月26日臺教法㈢字第1050053847號訴願決定以原告雖於104年、105年間多次就竹林保管許可證相關爭議提出陳情，被告迄今仍未回應，而依訴願法第2條第1項提出訴願，然原告陳請被告撤銷該處97年10月2日函及竹林保管許可證所載「竹林保管人遵守條約」等事項，函屬陳情性質，非屬人民依法申請案件。

況被告就原告上開同一事件多次陳情，業以104年1月14日實管字第1030010111號、104年4月10日實管字第1040002478號函復原告，依行政程序法第173條規定處理在案，並非未予以處理，原告所提訴願，於法不合，而為不受理之決定，其理由雖有不同，惟駁回之結果並無二致，仍應予以維持。

原告就此部分依行政訴訟法第5條規定提起課予義務及撤銷訴訟請求撤銷被告所為（90年9月21日竹林保管許可證所附）竹林保管人遵守條約之行政處分，亦非合法，應予駁回。

㈣有關原告追加依行政訴訟法第8條規定請求財產（16林班12地號，面積2.6297公頃）歸還原告部分：⒈按「說明二、……凡墾農提出足資證明其確擁有墾地產權文件者（如丈單、地契、登記濟證、土地臺帳、日據時期法院判決確定證明書等），請於公告申請期間內，依後附申請書格式填明擬申請發還之土地資料並備齊相關證明文件，向土地所在地之縣（市）政府提出申請，經該等縣（市）政府及本部依計畫程序審查核定後通知辦理發還等相關事宜。」

為內政部97年3月20日內授中辦地字第09707227661號函對於「原墾農訴求還我土地實施計畫」（即還地計畫）之說明（見本院卷第207頁及第208頁至第209頁之還地計畫，其中參分工表）。

是以，墾農欲申請發還土地，需先向土地所在地之縣（市）政府提出申請，經縣（市）政府及內政部併為受理及審查後，作出准駁之決定。

若提起給付訴訟，亦以土地所在地之縣（市）政府或內政部為被告，方為適格之當事人。

⒉本件原告曾向內政部申請發還系爭土地，經內政部駁回後，原告提起行政救濟，經本院99年度訴字第342號判決駁回、原告提起上訴，亦經最高行政法院100年度裁字第2599號裁定駁回確定。

已如前述，原告復依還地計畫向被告申請發還系爭土地，依上述說明，被告並無發還土地之權能，再原告以臺灣大學生物資源暨農學院實驗林管理處為被告，訴請發還系爭土地，係屬當事人不適格，而系爭土地於85年5月16日由管理機關臺灣大學申請所有權第1次登記之土地，為原告所不爭執，並有南投縣竹山地政事務所97年9月16日竹地一字第0970006575號函在卷可參（見本院卷第124頁），而原告對內政部亦曾申請發還土地，經內政部以所檢附之竹林保管許可證等相關文件並非產權證明文件，不足作為產權證明文件而予以駁回，原告向本院提起行政訴訟，經本院以99年度訴字第342號判決原告之訴駁回，原告上訴亦經最高行政法院100年度裁字第2599號裁定駁回而告確定，此有上開本院判決及最高行政法院裁定附卷可稽，已如前述，故如再向原告闡明當事人適格部分，縱原告予以更改被告，亦為無實益之闡明，況原告於起訴時此部分並未起訴主張（見臺北高等行政法院105年度訴字第859號卷第9頁至第14頁之原告105年6月14日起訴狀），係於105年11月4日送達該起訴狀予被告後之本院105年12月13日行準備程序時原告所追加，而此部分追加，被告並未同意（見本院卷第73頁至第91頁105年12月13日準備程序筆錄），則原告此部分追加，並非合法，亦應予以駁回。

五、依行政訴訟法第107條第1項第10款、第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。

中 華 民 國 106 年 2 月 2 日
臺中高等行政法院第三庭
審判長法 官 林 秋 華
法 官 劉 錫 賢
法 官 莊 金 昌
以上正本證明與原本無異。
如不服本裁定，應於裁定送達後10日內以書狀敘明理由，經本院向最高行政法院提起抗告（須依對造人數附具繕本）。
中 華 民 國 106 年 2 月 6 日
書記官 李 孟 純