臺中高等行政法院行政-TCBA,105,訴,339,20170118,1

臺中高等行政法院判決
105年度訴字第339號
105年12月28日辯論終結
原 告 劉正
輔 佐 人 姚錫忠
被 告 彰化縣政府
代 表 人 魏明谷
訴訟代理人 趙金城
上列當事人間建築執照事件，原告不服內政部中華民國105年8月23日台內訴字第1052200846號訴願決定，提起行政訴訟。
本院判決如下︰

主 文

原告之訴駁回。

訴訟費用由原告負擔。

事實及理由

一、程序事項：按行政訴訟法第111條第1項、第2項規定：「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。

但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。」

、「被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加。」

準此以論，訴之追加乃原告於起訴後，於訴訟繫屬中追加訴之聲明，如經被告同意，或係本於原起訴所主張之事實基礎者，因對於他造之防禦不甚妨礙，且符合程序經濟原則，自應予以准許。

經查本件原告起訴時狀載訴之聲明原為：㈠訴願決定及原處分均撤銷。

嗣原告於本件105年12月28日行言詞辯論程序經審判長當庭闡明後，變更訴之聲明為：㈠訴願決定及原處分均撤銷。

㈡被告應依原告105年3月21日之申請，作成准予核發雜項執照之行政處分。

核原告上開追加訴之聲明乃將原未臻妥適之訴之聲明予以變更使符合課予義務訴訟應具足之聲明內容，並使其與原來申請之事項相符，其主張之基礎事實仍屬相同，無妨礙被告之訴訟防禦，且經被告同意並為本案言詞辯論，按諸上開說明，原告所為訴之追加，於程序上並無不合，應予以准許，合先敘明。

二、事實概要：原告委託建築師事務所於民國105年3月21日向被告申請於其坐落彰化縣○○市○○○段000○0○號土地（下稱系爭土地）樹立廣告之雜項執照，經被告認系爭土地係供（70）彰建（使）字第13137至13146號等10件使用執照（下稱系爭使用執照）之5公尺私設巷及4公尺私設路（下稱系爭私設巷路）作通行使用，以105年4月22日府建管字第1050094425號函（下稱原處分）駁回申請。

原告不服，提起訴願經內政部105年8月23日台內訴字第1052200846號訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

三、原告主張略以：㈠原告於100年間自法院拍賣取得系爭共有持分土地，後於101年至103年間與共有人辦理土地合併分割過程中，陸續得知該土地於71年未分割前為1筆面積較大土地，蓋於69年間，前手地主為興建11戶透天厝（分照方式辦理），因部分建築基地，面前計畫道路未開闢（後開闢為現中華西路)及未直接臨路等原因，而以私設巷路聯接建築線方式申請建築，於70年間興建完成取得系爭使用執照，並於71年間辦理土地分割販售，而今系爭土地即為當初私設巷路範圍之一部分。

然系爭土地於面前計畫道路開通後即不再有人通行，且雜草叢生，後經原告查看系爭使用執照，確認系爭土地並未做為系爭使用執照之建築基地面積及法定空地使用，原告遂向被告申請樹立廣告之雜項執照。

㈡訴願決定將原告主張「系爭土地現況已雜草叢生」無人通行，錯置為「路旁雜草叢生」，且內政部訴願審議委員會未至現場勘驗及徵詢原告意見，僅憑卷附照片以系爭土地上舖有水泥，即認定有車輛使用及通行，設置樹立廣告有妨礙交通安全之虞等語，實有違誤。

又依原告提供105年9月20日現場拍攝照片可知，系爭土地即系爭私設巷路出入口遭鄰居堆置物品及出入口與鄰地有高低落差，亦可證系爭土地因已無車輛通行使用，鄰居方會堆置物品，且無人反應有妨礙交通安全；

又系爭土地上雜草叢生、遭不明人士棄置廢棄物及通往新平路出入口，已被長出來的喬木擋住，無法通行，更明系爭私設巷路已多年無車輛通行使用，才會被生長出來的喬木擋住通行及雜草叢生。

㈢依司法院釋字第255號解釋意旨，成立公用地役關係須同時具備3要件，然系爭土地不具備要件有二：其一，當初私設通路係為供封閉式集合住宅之11戶住戶通行使用，雖為供公眾使用，然並非供「不特定之公眾通行」；

其二，私設通路之部分土地（包括系爭土地）於面前計畫道路即中華西路開通後，即已無人通行並雜草叢生，故不符合「須經歷之年代久遠而未曾中斷」之要件；

再則，因系爭私設巷路係依建築法規所留設，依上開司法院釋字理由書略以「依建築法規及民法等之規定，提供土地作為公眾通行之道路，與因時效而形成之既成道路不同，非本件解釋所指之公用地役關係，乃屬當然」，基此，系爭土地並無成立公用地役關係。

㈣末者，被告稱系爭土地既已供系爭私設巷路作通行使用，自不得申請其他建築，此乃土地條件限制「重複建築使用」之精神部分，惟被告並未說明法律依據。

依憲法第15條、第23條、中央法規標準法第5條第2款及行政程序法第4條等規定，均顯示行政行為或行政處分對於人民基本權利之限制，應符合法律保留原則。

另原告曾申請廢止或改道系爭土地之現有巷道，經被告以105年11月11日府工管字第1050391697號函認該巷道為私設巷路而非公共巷道。

綜上，被告認系爭土地供系爭私設巷路作通行使用，自不得作其他建築使用以妨礙公共交通，實有違誤，訴願決定未予糾正，亦有未合等情。

並聲明求為判決⒈撤銷訴願決定及原處分。

⒉被告應依原告105年3月21日之申請，作成准予核發雜項執照之行政處分。

四、被告則以：㈠原告就系爭土地申請雜項執照（用途：樹立廣告），經被告調閱原始檔案卷宗查對竣工圖後，以原處分函復原告，並於函文中敘明：「係供（70）彰建都（使）字第13137~13146號等10件使用執照之5m私設巷路及4m私設路作通行使用。」

系爭土地既已供系爭私設巷路作通行使用，自不得申請其他建築，此乃土地條件限制「重複建築使用」之精神。

系爭土地原申請建造執照時檢附之土地使用權同意書，詳細載明「除同意使用道路及建築外，應同意使用共同壁」，系爭土地於申請建築時，原土地所有權人業已同意使用道路。

㈡次按內政部66年9月12日台內營字第744555號函釋略以：「私設巷路或類似通路不得任意變更及改道，按私設路或類似通路，久供公眾通行之土地，即有公共地役關係之存在，縱令物權移轉，亦不容任意變更其特定使用之目的，土地所有權人申請改道，應由該管主管建築機關審酌其是否有背公益或妨礙公眾通行等情形。」

依系爭使用執照之竣工書圖，系爭土地係供該等多戶建築物之系爭私設巷路作通行使用。

因此，70年時系爭土地已供多戶建築物公眾通行，即有公共地役關係之存在，縱現況暫時無使用及無車輛通行，若未來系爭使用執照之建築物所有權人主張系爭土地原係供該等使用執照之5m私設巷路及4m私設路作通行使用，仍應依照原使用執照核准內容使用，亦即不容任意變更其特定使用之目的。

㈢另原告並未依建築法第42條及建築技術規則建築設計施工編第2條規定，向系爭土地主管機關即被告建築管理單位申請將系爭土地之私設通路寬度變更，則依前開所述，系爭土地申請建築時，原土地所有權人已同意使用道路，系爭私設巷路係作通行使用，不得申請其他建築；

原告亦未申請變更系爭使用執照等語，資為抗辯。

並聲明求為判決駁回原告之訴。

五、上揭事實概要欄所述之事實經過，為兩造所不爭執，並有原告105年3月21日雜項執照申請書（本院卷第37頁）、系爭土地查詢資料（同卷第39頁）、土地使用權同意書（同卷第43頁）、系爭10件使用執照竣工圖（訴願卷第48頁）、新編門牌表及建物完工照片（本院卷第44至45頁）、原處分（同卷第8頁）及訴願決定（同卷第10至13頁）附卷可稽，自堪認為真正。

兩造之爭點為：原告主張系爭土地現況雜草叢生，其申請於系爭土地上樹立廣告，並未有招牌廣告及樹立廣告管理辦法（下稱管理辦法）第14條第2款「妨礙公共安全或交通安全處所」之情形，是否有理由？

六、本院判斷如下：㈠按「為實施建築管理，以維護公共安全、公共交通、公共衛生及增進市容觀瞻，特制定本法；

本法未規定者，適用其他法律之規定。」

、「本法所稱雜項工作物，為……樹立廣告……等。」

、「招牌廣告及樹立廣告之設置，應向直轄市、縣（市）主管建築機關申請審查許可。」

、「本辦法依建築法第97條之3第3項規定訂定之。」

、「本辦法用辭定義如下：一、招牌廣告：指固著於建築物牆面上之電視牆、電腦顯示板、廣告看板、以支架固定之帆布等廣告。

二、樹立廣告：指樹立或設置於地面或屋頂之廣告牌（塔）、綵坊、牌樓等廣告。」

、「設置招牌廣告及樹立廣告者，應備具申請書，檢同設計圖說，設置處所之所有權或使用權證明及其他相關證明文件，向直轄市、縣（市）主管建築機關或其委託之專業團體申請審查許可。」

、「下列處所不得設置招牌廣告及樹立廣告：……二、妨礙公共安全或交通安全處所。」

分別為建築法第1條、第7條、第97條之3第2項及管理辦法第1條、第2條、第5條及第14條所明定。

次按「建築基地與建築線應相連接，其接連部分之最小寬度，由直轄市、縣（市）主管建築機關統一規定。

但因該建築物周圍有廣場或永久性之空地等情形，經直轄市、縣（市）主管建築機關認為安全上無礙者，其寬度得不受限制。」

、「建築物應依核定之使用類組使用，其有變更使用類組或有第9條建造行為以外主要構造、防火區劃、防火避難設施、消防設備、停車空間及其他與原核定使用不合之變更者，應申請變更使用執照。

但建築物在一定規模以下之使用變更，不在此限。」

、「基地應與建築線相連接，其連接部分之最小長度應在2公尺以上。

基地內私設通路之寬度不得小於左列標準：……。

（第2項）前項通路長度，自建築線起算計量至建築物最遠一處之出入口或共同入口。」

分別為建築法第42條、第73條第2項及建築技術規則建築設計施工編第2條所明定。

準此，於土地上樹立廣告，應備具申請書，檢同設計圖說、設置處所之所有權或使用權證明及其他相關證明文件，向直轄市、縣（市）主管建築機關申請審查許可，而設置應申請雜項執照之樹立廣告，其申請審查許可，應併同申請雜項執照辦理，經主管建築機關審查許可並發給雜項執照後，始得樹立廣告；

惟若樹立廣告之處所為妨礙公共安全或交通安全處所者，則不應准許。

又所謂「妨礙公共安全或交通安全處所」，揆諸母法即建築法第1條規定之立法目的，應解釋為妨礙公共安全或公共交通安全之處所，例如現供公眾通行之既成道路或供特定多數人通行之私設巷路，而有公用地役關係存在，未經法定程序廢止或改道者，均屬之。

是土地所有人若欲於現存私設巷路之土地上樹立廣告，應依上開規定，向所轄地方建築主管機關申請變更私設巷路之寬度，或取得私設巷路使用人之同意廢止私設巷路後，向主管機關申請變更使用執照，始得於土地上樹立廣告。

㈡經查，原告向被告申請於系爭土地上樹立廣告之許可及雜項執照，經被告審查後發現系爭土地係供系爭使用執照之多戶建築物作為系爭私設巷路通行使用，認原告於系爭土地上樹立廣告有管理辦法第14條第2款規定，於妨礙公共安全或交通安全處所樹立廣告之情形，應不予准許，而以原處分否准原告之申請，揆諸前開規定及說明，應無不合。

原告雖主張系爭土地現況雜草叢生、於面前計畫道路開通後即不再有人通行、系爭私設巷路出入口遭鄰房堆置物品及出入口與鄰地有高低落差、系爭私設巷路遭不明人士棄置廢棄物及通往新平路出入口云云，並提出現場照片為證。

惟查，依卷附訴外人葉卓八寶及葉陳綠雲於69年間出具之土地使用權同意書影本、使用執照申請書（同卷第41頁），以及系爭使用執照竣工圖、新編門牌表及建物完工照片等，可知其等於69年間向被告申請編號A1店鋪住宅使用執照時，已就A1店鋪住宅之建物所坐落之系爭土地，同意系爭使用執照之建物（編號A2至A6、B1至B5）使用道路、建築及共同壁，供該等建物之所有人或使用人使用，而形成5m私設巷路及4m私設路即私設巷路等情，並為兩造所不爭執，應堪採信。

又依系爭使用執照竣工圖對照被告於105年7月間所拍攝系爭土地現場照片（訴願卷第24至26頁），可看出A1及A2建物近旁確有水泥鋪設之5公尺私設路並有貨車停靠，而4公尺私設路現況係雜草叢生，惟B1至B5建物旁亦有水泥鋪設之5公尺私設路等情，並經被告於本件105年12月6日準備程序當庭陳稱系爭土地確有打上水泥地，後半段是雜草叢生等語（本院卷第63頁），與原告所附105年9月20日現場拍攝照片（同卷第14至21頁）所示現場情形應無二致。

雖依原告所拍攝現場照片，系爭土地確有雜草叢生、堆置雜物、土地有高低落差且鄰近計畫道路已開通之情形，然查系爭土地既經前所有人出具土地使用同意書，同意供系爭使用執照之建物所有人或使用人通行使用迄今，並未變更，而該等建物仍係存在，揆諸前開規定及說明，原告經法院拍賣取得系爭土地，自應承繼系爭土地上所有權利及義務，即應依土地使用同意書，同意無償提供系爭土地供系爭使用執照建物所有人或使用人通行使用，於原告向被告申請變更系爭私設巷路之寬度經被告核准，或取得系爭私設巷路使用人即系爭使用執照所有人之同意廢止系爭私設巷路後，向被告申請變更使用執照核發前，因系爭土地仍有系爭私設巷路供系爭使用執照使用，原告自不得逕予向被告申請於系爭土地上樹立廣告，以維法制。

經核原告尚未依法為上開作為，僅稱系爭土地現況已無法供人通行云云，尚非可採，被告作成不准許核發樹立廣告雜項執照之原處分，並無違誤，訴願決定肯認被告就原告上開申請之認定，予以維持原處分，亦無不合。

原告雖爭執訴願決定將原告主張「系爭土地現況已雜草叢生」無人通行，錯置為「路旁雜草叢生」，且內政部訴願審議委員會未至現場勘驗及徵詢原告意見，僅憑卷附照片以系爭土地上舖有水泥，即認定有車輛使用及通行，設置樹立廣告有妨礙交通安全之虞云云，經查訴願決定第二段錯置原告上開主張縱屬真實，然觀諸該段敘述，訴願決定係以原處分所認定之事實及法律依據據以判斷原處分認定並無不當，且原處分所依據之事實客觀上明白足已確認，而得不給予原告陳述意見之機會，至被告於訴願程序所提供照片，亦僅係用以佐證系爭土地現況確仍有系爭私設巷路存在，且周遭仍有車輛使用通行之事實，然訴願決定並非僅以該等照片或錯置原告主張，即逕認定原處分之適法性，原告上開主張，應有誤會，而不足採。

㈢另原告雖稱系爭土地並無成立公用地役關係，又原告曾申請廢止或改道系爭土地上之現有巷道，經被告以105年11月11日府工管字第1050391697號函認該巷道為私設巷路而非供公共通行之巷道云云。

然查，系爭土地上存在者乃系爭私設巷路，而依前開規定及說明，原告欲於系爭土地上樹立廣告，應依法向被告申請變更巷道寬度，或取得系爭使用執照所有人同意廢止系爭私設巷路後向被告辦理變更使用執照，始為正辦，原告未為上開作為，僅指定建築線，並逕向被告申請廢止系爭私設巷路，自於法不合，被告105年11月11日府工管字第1050391697號函並已教示原告應向建築管理單位辦理等語（同卷第90頁）。

又原告稱被告未附法律依據以土地不得重複建築使用而限制原告使用，違反相關法規規定云云，然查被告為系爭土地之建築管理主管機關，而管理辦法係為維護公共安全、城鄉景觀、交通秩序等目的由中央建築主管機關頒定之廣告物管理規定，被告自得依地方制度法第19條第6款第2目授予之自治權限及該辦法，基於對系爭土地私設巷路之通行考量，作適當之行政裁量。

是以，被告考量原告申請於系爭土地樹立廣告，將有妨礙私設巷路供系爭使用執照之所有人及使用人通行使用，自屬違反建築法規，而有重複建築及使用之虞，據以否准其申請案，揆諸前開規定及說明，並無不合，亦未違反原告所稱法律保留原則甚或違反憲法對人民基本權利之限制，原告上開主張，應屬誤解，不足為採。

準此，被告以原告於系爭土地樹立廣告，有妨礙系爭私設巷路之通行之虞，而以原處分否准原告雜項執照之申請，依法應屬有據，應予維持。

七、綜上，原告主張均無可採。被告以原處分否准原告樹立廣告之雜項執照申請，於法並無不合，訴願決定遞予維持，亦無違誤，原告訴請撤銷訴願決定及原處分，並請求被告應依原告105年3月21日之申請，作成准予核發雜項執照之行政處分，俱無理由，應予以駁回。

另本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，核與判決結果均不生影響，爰不逐項論述，併予敘明。

八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 106 年 1 月 18 日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法 官 王 德 麟
法 官 詹 日 賢
法 官 林 靜 雯
以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；
如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。
未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
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│得不委任律師為訴訟│         所  需  要  件         │
│代理人之情形      │                                │
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│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│      之一者，得不│  格或為教育部審定合格之大學或獨│
│      委任律師為訴│  立學院公法學教授、副教授者。  │
│      訟代理人    │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│                  │  理人具備會計師資格者。        │
│                  │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│                  │  理人具備專利師資格或依法得為專│
│                  │  利代理人者。                  │
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│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│      列情形之一，│  二親等內之姻親具備律師資格者。│
│      經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│      院認為適當者│  。                            │
│      ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│      審訴訟代理人│  依法得為專利代理人者。        │
│                  │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│                  │  、公法上之非法人團體時，其所屬│
│                  │  專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│                  │  務或與訴訟事件相關業務者。    │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例│
│外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所│
│示關係之釋明文書影本及委任書。                      │
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中 華 民 國 106 年 1 月 18 日
書記官 黃 靜 華