臺中高等行政法院行政-TCBA,106,訴,108,20170417,1

臺中高等行政法院裁定
106年度訴字第108號
原 告 賴維寬
被 告 國立臺灣大學生物資源暨農學院實驗林管理處
代 表 人 蔡明哲
上列當事人間確認公法上法律關係不成立事件，原告提起行政訴訟，本院裁定如下：

主 文

原告之訴駁回。

訴訟費用由原告負擔。

理 由

一、按「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。

……十、起訴不合程式或不備其他要件者。」

為行政訴訟法第107條第1項第10款所明定。

次按「（第1項）確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。

其確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。」

行政訴訟法第6條第1項定有明文，是行政訴訟法所規範得提起確認訴訟之訴訟類型有「確認行政處分無效訴訟」、「確認公法上法律關係成立或不成立訴訟」及「確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法訴訟」3種，故得作為行政訴訟之確認訴訟對象必為「行政處分」或「公法上之法律關係」。

而所謂公法上法律關係，乃指特定生活事實之存在，因法規之規範效果，在兩個以上權利主體（人）間所產生之權利義務關係，或產生人對權利客體（物）間之利用關係。

行政法上法律關係之成立有直接基於法規規定者，亦有因行政處分、行政契約或事實行為而發生者。

至法規、行政行為及事實均非法律關係之本身，皆不得以其存否為確認訴訟之標的（最高行政法院100年度裁字第1960號裁定意旨參照）。

是若當事人提起之確認訴訟非屬行政訴訟法第6條第1項規範之類型，即應認其起訴不備要件，依行政訴訟法第107條第1項第10款後段規定裁定駁回。

二、再按「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」

同法第5條第1項定有明文。

準此可知，課予義務訴訟之合法提起，須以行政處分存在為前提，否則，其起訴即屬不備要件，應予駁回。

而所謂行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施，而對外直接發生法律效果之單方行政行為，此觀行政程序法第92條第1項及訴願法第3條第1項規定自明。

至行政機關所為單純事實之敘述（或通知）或理由之說明，既不因該項敘述或說明而生何法律上之效果者，自非行政處分，人民即不得對之提起訴願及行政訴訟（最高行政法院44年判字第18號及62年裁字第41號判例參照）。

另所謂「依法申請之案件」，係指人民依據法令之規定，有向行政機關請求就某一特定具體事件，為一定處分之權利者而言；

如無「法令」賦予人民請求作成「行政處分」之權利，即不得提起課予義務訴訟（最高行政法院105年度裁字第307號、104年度裁字第1052號裁定意旨參照）。

又若人民申請地方機關為一定內容之行政處分，地方機關於法令所定期間內應作為而不作為，人民須經依訴願程序後，始得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟，若未經合法訴願程序即逕行提起行政訴訟，亦屬起訴不備其他要件，應以裁定駁回。

三、又按行政訴訟法第8條第1項規定：「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。

因公法上契約發生之給付，亦同。」

該規定須以該訴訟得直接行使給付請求權者為限。

茍依實體法規定，人民所為請求須先經行政機關審核並核定者，應先提起課予義務訴訟，請求行政機關作成該特定內容之行政處分。

茍行政機關否准人民之申請或未於法定期限為處分時，人民得依同法第5條規定，循序提起訴願及請求判令行政機關作成核准處分之訴訟，不得直接提起給付訴訟，須行政機關之給付已經明確，無庸以行政處分准許、核定、確認者，人民方可直接提起一般給付之訴（最高行政法院105年度裁字第928號裁定意旨參照）。

準此，人民提起給付訴訟請求行政機關為行政處分以外之其他非財產上給付，應具公法上原因，並須人民得以給付訴訟直接行使給付請求權者為限；

而所謂具公法上原因，應以行政機關若未為人民所申請之給付，將損害人民權利或法律上之利益者（最高行政法院99年度裁字第3389號裁定意旨參照）。

是若人民就所請求之給付並無公法上原因，人民提起給付訴訟，請求行政機關為行政處分以外之其他非財產上給付，應認不備一般給付訴訟之起訴要件，即屬行政訴訟法第107條第1項第10款後段之起訴不合法事由，且又無從補正者，自應予以裁定駁回。

四、本件原告依據內政部訂頒之「原墾農民訴求還我土地實施計畫」檢附被告核准更換之竹林保管許可證、四鄰證明、清朝執（墾）照、系統表及戶籍資料等文件，於民國97年4月16日向南投縣○○○○○○○○○○縣○里鄉○○區00○○00○號、18林班60等地號土地（下稱系爭土地）。

案經南投縣政府召開初審小組會議審查，認定原告檢附該等文件，係屬保管土地憑證，應可佐證其先祖保有該等土地，認屬「原墾農民訴求還我土地實施計畫」參、一、2、規定之其他證明文件，轉呈內政部專案小組複審，經被告97年10月2日實管字第0970006307號函（下稱被告97年10月2日函）復上開竹林保管許可證等尚不足作為產權之證明文件。

嗣內政部依上開計畫規定遴聘專家學者籌組專案小組，於98年5月26日召開專案小組第一次會議複審，決議結果認定該等文件不足作為產權證明文件，內政部乃於同年6月12日以內授中辦地字第09807247241號函請南投縣政府依專案小組議定結果辦理駁回，經南投縣政府以98年7月10日府地籍字第09801475700號、98年7月9日府地籍字第09801475290號、98年7月7日府地籍字第09801475190號、98年7月9日府地籍字第09801475260號、98年7月9日府地籍字第09801475740號、98年7月9日府地籍字第09801475800號、98年7月9日府地籍字第09801475770號及98年7月9日府地籍字第09801475780號函駁回，原告不服，提起訴願遞遭駁回，循序提起行政訴訟，經本院於100年7月14日以99年度訴字第342號判決駁回後，提起上訴，經最高行政法院於100年10月27日100年度裁字第2599號裁定駁回而告確定。

其後，原告不服被告97年10月2日函，經向被告陳情並獲被告函覆後，向教育部提起訴願，經教育部以104年9月30日臺教法㈢字第1040118690號訴願決定（下稱教育部104年9月30日訴願決定）不受理。

原告復向被告請求撤銷90年9月21日竹林保管證所載「竹林保管人遵守條約」，經被告以104年8月28日實管字第1040005300號函（下稱被告104年8月28日函）覆，原告仍有不服，遂提起撤銷訴訟，請求撤銷被告97年10月2日函及被告所為90年9月21日竹林保管許可證所附「竹林保管人遵守條約」之行政處分等，經本院105年度訴字第389號於106年2月2日判決原告之訴駁回；

原告並於105年6月15日以存證號碼000054號郵局存證信函向被告請求撤銷97年10月2日函，嗣於105年8月3日向臺北高等行政法院以本件被告及國立臺灣大學為被告，提起確認訴訟，經臺北高等行政法院就被告國立臺灣大學，以105年10月27日105年度訴字第1161號裁定原告之訴駁回，就本件被告部分，以105年10月11日同號裁定移送本院審理，並經本院於106年2月9日以105年度訴字第439號裁定原告之訴駁回。

原告猶不服，迭向被告陳情撤銷被告97年10月2日函及竹林保管許可證所附「竹林保管人遵守條約」，原告認被告逾期均不為確答，提起訴願經教育部106年1月26日臺教法㈢字第1060002615號訴願決定不受理，遂提起本件行政訴訟。

五、原告主張略以：被告97年10月2日函非屬行政處分完全與事實不符卻被本院及最高行政法院作為判決基礎，損害原告墾農權益。

竹林保管許可證上「竹林保管人遵守條約」根本不合法。

保管竹林非日產，日據50年從未登錄與東京帝大登錄有案截然不同。

保管竹林台帳及竹林保管許可證可作內政部還地計畫之產權文件也符合行政院93年9月3日專案小組會議結論二、㈡，可由原告日據時期之資料及證明此等資料祖先具有土地所有權之相關文件加以證明。

竹林保管人遵守條約既違上級命令，又違法律不溯既往且缺乏事務權限，完全不合法。

原告一再以陳情書及存證信函於105年9月19日（郵戳日）向被告請求撤銷97年10月2日函及竹林保管許可證所附「竹林保管人遵守條約」，被告逾期均不為確答，爰提起本件行政訴訟，並聲明：㈠確認被告所核發予原告竹林保管許可證上所載「竹林保管人遵守條約」公法上法律關係不成立。

㈡請求本院依行政訴訟法第200條第3款判決被告應作出撤銷97年10月2日函之行政處分。

㈢請求本院依行政訴訟法第8條規定令被告依原告請求作成提供「保管竹林台帳」及「竹林保管許可證」可作產權證明文件之文件給付。

六、本院判斷如下：㈠原告訴之聲明第1項請求「確認被告所核發予原告竹林保管許可證上所載『竹林保管人遵守條約』公法上法律關係不成立」部分：經查，竹林保管許可證係被告對於其所管理之土地，由保管人申請保管，經被告准許後，保管人應遵守條約各款規定，並繳納受益金，且非經被告准許，不得將其所保管之竹林私自轉賣及出租等，保管人如有違背條約規定，該處隨時收回保管權，保管人對於所保管之土地，並無自由使用、收益及處分權能，此亦有原告所提竹林保管許可證及竹林保管人遵守契約影本在卷可參（本院卷第127至128頁），而內政部依還地計畫規定籌組專案小組於98年5月26日召開小組第一次複審會議，會中委員多數認為日人實施林野調查時，已將未能提出業主權證明之林野地劃為官有林野地，僅考量竹林保管人長期持有占用，並有穩定性使用，故將其視為「緣故人」發給「竹林保管許可證」，「竹林保管證」、「竹林保管許可證」或「保管竹林土地臺帳」等文件，均不足作為產權證明文件，其保管者應僅具使用權，是原告所提出之竹林保管許可證，尚難認屬系爭土地之產權證明文件等語（見本院99年度訴字第342號判決理由五㈤，本院卷第332至334頁）。

是竹林保管許可證應僅屬被告就原告申請保管使用系爭土地之使用權證明文件。

而竹林保管許可證所載竹林保管人遵守條約（如保管人每年應繳交之受益金、保管人非經被告准許不得將其所保管之竹林私自轉賣及出租、被告必要時得補償保管人後收回所許可保管竹林、保管人應負之義務及享有之權利、違約條款等），依本院卷附竹林保管人遵守條約各點內容觀之，應認係被告對於其所管理之土地，由保管人申請保管，經被告准許後，明定保管人須遵守之規定，並繳納受益金，並負有對所保管竹林維持正常林相之義務，且非經被告准許，不得將其所保管之竹林私自轉賣、出租等，保管人如有違背條約規定，被告得隨時收回保管權，故兩造間所成立之竹林保管契約，核屬私法上之權利義務關係，而竹林保管人遵守條約則係原告基於竹林保管契約管理使用系爭土地所應遵守之相關約定，依首開說明，亦非被告行使公權力對外發生法律上效果之單方行政行為，即非行政處分等情，業經本院105年度訴字第389號確定裁定論述甚明，該確定裁定並以原告請求撤銷竹林保管許可證上所載「竹林保管人遵守條約」部分，應屬起訴不備其他要件而不合法，予以裁定駁回，復有該確定裁定附卷可稽（同卷第349至362頁）。

準此，依前開規定及說明，原告請求確認之被告核發予原告竹林保管許可證上所載「竹林保管人遵守條約」，並非公法上法律關係，核非屬得依行政訴訟法第6條規定「確認公法上法律關係成立或不成立」訴訟類型之對象，至為灼然，原告提起確認訴訟如聲明第1項所示，於法不合，應予裁定駁回。

㈡原告訴之聲明第2項請求「本院依行政訴訟法第200條第3款判決被告應作出撤銷97年10月2日函之行政處分」部分：按行政法院對於人民依第5條規定請求應為特定內容之行政處分之訴訟，如認原告之訴有理由，且案件事證明確者，應判命行政機關作成原告所申請內容之行政處分，為同法第200條第3款所明定。

依此，需行政法院審認原告所提課予義務訴訟有理由，且案件事證已明確者，始得依該條款規定為判決。

然若人民所請求行政法院判命行政機關應為特定內容之標的，並非行政處分，僅係行政機關對人民之書面答覆，且人民提起課予義務訴訟前，並未經合法訴願程序，揆諸首開規定及說明，人民逕行提起行政訴訟，其起訴於法不合，且無從命補正，行政法院應以裁定駁回。

經查，觀諸本件被告97年10月2日函之內容（同卷第49頁參照），該函僅係被告函復內政部向其所發給原墾農民之保管竹林臺帳及竹林保管許可證，可否作為產權證明文件之釋疑，並未就原告之個案具體事實為法律要件之涵攝，而未直接對原告發生任何法律效果，尚難認被告97年10月2日函屬行政處分甚明；

原告迭以陳情書或存證信函向被告請求撤銷97年10月2日函，並以被告逾期不作為為由，提起訴願，遞經教育部106年1月26日臺教法㈢字第1060002615號訴願決定略以97年10月20函並非行政處分，不得對之提起訴願，且前經同部104年9月30日臺教法㈢字第1040118690號、105年5月26日臺教法㈢字第0000000000等訴願決定認定97年10月2日函非行政處分為由，予以訴願不受理在案等由，而予訴願不受理。

準此，原告對非屬行政處分之被告97年10月2日函提起本件行政訴訟，請求本院判命被告應作出撤銷97年10月2日函之行政處分，且未經合法訴願程序，自屬起訴不備其他要件，且其情形無從命補正，應予裁定駁回。

另原告前曾訴請撤銷被告97年10月2日函，業經本院105年度訴字第389號裁定認定非屬行政處分，原告提起撤銷訴訟顯非合法，而予裁定駁回在案，併予敘明。

㈢原告訴之聲明第3項請求「本院依行政訴訟法第8條規定令被告依原告請求作成提供『保管竹林台帳』及『竹林保管許可證』可作產權證明文件之文件給付」部分：經查，保管竹林台帳及竹林保管許可證是否得作為原告對系爭土地產權證明之證明，依內政部97年3月20日內授中辦地字第09707227661號函對於「原墾農訴求還我土地實施計畫」之說明二略以：「……凡墾農提出足資證明其確擁有墾地產權文件者（如丈單、地契、登記濟證、土地臺帳、日據時期法院判決確定證明書等），請於公告申請期間內，依後附申請書格式填明擬申請發還之土地資料並備齊相關證明文件，向土地所在地之縣（市）政府提出申請，經該等縣（市）政府及本部依計畫程序審查核定後通知辦理發還等相關事宜。」

等語及分工表所示（同卷第61至66頁），核屬系爭土地所在之南投縣政府及內政部審查認定之權限，被告僅係基於系爭土地管理機關之地位，就南投縣政府及內政部審查原墾農民所請求發還土地時所提供保管竹林台帳及竹林保管許可證，是否可作產權證明文件，提出通案之說明，以供南投縣政府及內政部審查認定之參考，並未就原告之個案具體事實為法律要件之涵攝，且被告亦無審查認定原告所提供文件（包括保管竹林台帳及竹林保管許可證）是否得作為原告對系爭土地產權證明之權限。

準此，原告訴之聲明第3項請求本院應命被告依原告請求，作成提供「保管竹林台帳」及「竹林保管許可證」可作產權證明文件之文件給付，依前開規定及說明，自不具公法上原因，被告縱未為原告上開所申請之給付，亦不會損害原告之權利或法律上之利益，故原告提起本件行政訴訟，請求如訴之聲明第3項所示，應認不備一般給付訴訟之起訴要件，且又無從命補正，應予以裁定駁回。

七、據上論結，本件原告之訴為不合法，應予裁定駁回。又本件原告之訴既屬不合法，兩造其餘主張和舉證，與本件判決之結果無影響，毋庸逐一論述，附此敘明。

八、依行政訴訟法第107條第1項第10款、第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。

中 華 民 國 106 年 4 月 17 日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法 官 王 德 麟
法 官 詹 日 賢
法 官 林 靜 雯
以上正本證明與原本無異。
如不服本裁定，應於裁定送達後10日內以書狀敘明理由，經本院向最高行政法院提起抗告（須依對造人數附具繕本）。
中 華 民 國 106 年 4 月 17 日
書記官 黃 靜 華