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臺中高等行政法院判決
106年度訴字第333號
107年3月28日辯論終結
原 告 立大鑫建設有限公司
代 表 人 巫立大
訴訟代理人 楊錫楨 律師
複 代理人 呂家瑤 律師
被 告 彰化縣政府
代 表 人 魏明谷
訴訟代理人 鄭泓騏
輔 佐 人 陳威宏
參 加 人 巫瑞萌
巫振華
巫毓琪
巫毓荃
巫啟禎
共 同
訴訟代理人 張嘉育 律師
陳 鎮 律師
上一人複代理人黃麟淵 律師
上列當事人間有關核發證明事務事件，原告不服內政部中華民國106年8月21日臺內訴字第1060051630號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：本件參加人巫瑞萌、巫振華、巫毓琪、巫毓荃、巫啟禎等5人（下稱參加人）前以共有之坐落彰化縣○○鎮○○段000○號土地與坐落同段1232地號公有畸零地土地（下稱系爭公有畸零地）相鄰，依據彰化縣公有畸零地合併使用證明書核發基準第2點第2款規定，向被告申請核發公有畸零地合併使用證明書，經被告審查認定符合上開規定核發證明書之要件，乃核給民國106年5月9日府建管字第1060156756號彰化縣公有畸零地合併使用證明書（下稱原處分）。
原告則以：其為系爭公有畸零地相鄰之同段839、1222地號土地所有權人，申請核發系爭公有畸零地合併使用證明書在先，且已獲准發給在案，被告竟復准許參加人之申請，原處分已違法損害原告之權益，構成違法為由，而提起訴願，經決定不受理，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告起訴主張略以：㈠原告為原處分之法律上利害關係人，訴願決定認為原告僅具事實上之利害關係，非屬適格之訴願當事人，而決定不受理，自屬違法：1.依建築法第1條規定之立法目的為實施建築管理，以維護公共安全、公共交通、公共衛生及增進市容觀瞻等公共利益，似乎未保障特定個人利益，惟法規是否有保障第三人之利益，尚須綜合判斷該法規相關聯的規範結構及制度性之周邊條件，而不受法規本身所拘束。
建築法第46條為直轄市、縣（市）（局）政府訂定畸零地使用自治條例之授權依據，各直轄市、縣（市）（局）政府應依據建築法第44、45條，視當地實際情形，規定建築基地最小面積。
依建築法第44條及第45條規定，可知建築法為避免建築基地面積過小，導致建築在上之建物過於狹小，影響居住品質或居住安全，故而限制畸零地之建築，惟若畸零地與鄰接土地協議調整地形或合併使用，達到規定最小面積之寬度及深度者，仍可建築，且若基地所有權人與鄰接土地所有權人於不能達成協議時，得申請直轄市、縣（市）（局）政府予以調處。
是故，建築法第44、45條除維護公共安全、市容觀瞻等公共利益外，亦兼及保障畸零地所有人得藉由與鄰接土地所有人協議合併利用之方式以達到不動產價值利用之最大化意旨，畸零地所有人為建築法第44條及第45條規定之保障範圍，上開彰化縣畸零地使用自治條例亦應有保障畸零地所有人之意旨。
2.原處分之法源為彰化縣畸零地使用自治條例第13條，原告雖非處分相對人，且彰化縣畸零地使用自治條例亦未排除就同一公有畸零地重複核發合併使用證明書。
惟因彰化縣畸零地使用自治條例兼及保障畸零地所有人，而原告所有之畸零地與系爭公有畸零地相鄰，且原告亦同時依據彰化縣畸零地使用自治條例第13條及彰化縣公有畸零地合併使用證明書核發基準申請核發公有畸零地合併使用證明書，已經被告以106年5月9日府建管字第1060135647號函發給合併使用證明書，原處分卻使參加人得合併使用系爭公有畸零地全部，影響到原告整合系爭公有畸零地與其所有之畸零地建築之機會。
縱使彰化縣畸零地使用自治條例未排斥同一公有畸零地重複核發合併使用證明書，且原告亦取得合併使用系爭公有畸零地中之7.51平方公尺之證明書，但因與參加人使用範圍有部分重疊，被告就系爭公有畸零地之使用範圍重複核發使用證明書，致使參加人與原告就系爭公有畸零地之使用權限混淆不清，甚至使用權限遭到排除，無法有效規劃使用。
解釋上，重複核發合併使用證明書除無助於畸零地之整合使用，更造成私人間就公有畸零地權利歸屬不清之糾紛。
因此，同一公有畸零地不應重複核發合併使用證明書，或是至少就使用之範圍不應該有重疊。
職此之故，原告因被告作成原處分重複核發系爭公有畸零地合併使用證明書，致整合所有畸零地用以建築之權利被排除而受損害，自為法律上之利害關係人。
3.原告申請在參加人之先，然被告卻於106年5月9日14時6分46秒先作成原處分，於同日14時10分13秒才准許原告之申請，致參加人先行持原處分向財政部國有財產署中區分署彰化辦事處申購系爭公有畸零地，原告只能在後申購系爭公有畸零地，導致財政部國有財產署中區分署彰化辦事處必須依據國有非公用不動產讓售作業程序第17點（七）1.規定，優先審辦參加人之申購案，使原告因送件在後之結果，喪失獲優先審查取得系爭公有畸零地之申購權利。
故被告核發原處分因與原告取得之系爭公有畸零地合併使用證明書有競合問題，影響原告向財政部國有財產署中區分署彰化辦事處申購系爭公有畸零地之優先審查權利，自具有法律上利害關係。
4.從而，彰化縣畸零地使用自治條例亦含有保障特定畸零地所有人之意旨已如前述，且原告因而喪失依國有非公用不動產讓售作業程序得優先審查而取得系爭公有畸零地所有權之權利，亦具有法律上之利害關係，則原告應具有訴訟權能，而具當事人之適格。
㈡原告所有上開839、1222地號土地與系爭公有畸零地相鄰，原告於106年4月20日依彰化縣公有畸零地合併使用證明書核發基準第2點規定向被告申請核發系爭公有畸零地合併使用證明書，經過勘查現場2次後，獲被告核發系爭公有畸零地合併使用證明書，同意原告得合併使用系爭公有畸零地中之7.51平方公尺。
惟參加人遲於106年5月8日方就所有954地號土地申請與系爭公有畸零地合併使用，被告卻未勘查現場，於翌日即106年5月9日即核發原處分，同意參加人合併使用系爭公有畸零地全部面積10平方公尺。
原告雖申請在先，參加人申請在後，但被告卻於106年5月9日14時6分46秒先決行原處分，而於同日14時10分13秒方決行原告之申請案件，以致於參加人先行將原處分向財政部國有財產署中區分署彰化辦事處申購系爭公有畸零地，原告只能在後向財政部國有財產署中區分署彰化辦事處申購系爭公有畸零地，因而導致根據國有非公用不動產讓售作業程序第17點（七）1.規定，必須由財政部國有財產署中區分署彰化辦事處優先審辦參加人對於系爭公有畸零地之申購案，使原告因送件在後之結果，喪失優先審查取得系爭公有畸零地之申購權利，且因被告先後就同一公有畸零地核發使用同意書，範圍有所重疊。
被告明知原告係申請在先，且同時核發系爭證明書時，有上開競合之利害關係情況下，未依行政程序法第110條第1項規定，將原處分送達給具有利害關係之原告，則被告對於原處分之送達顯未合法。
㈢被告在審查原告之申請案件中，有依彰化縣公有畸零地合併使用證明書核發基準第14點第2項規定，就原告所有839、1222地號土地與系爭公有畸零地之現況，至現場勘查2次，因而適用同規定將原告申請案審查期間延展10日，而於第19個審查天數即106年5月9日（原告係於106年4月20日送件該府）核發系爭證明書予原告，係符合法定程序。
未料，被告在審查參加人之申請案件時，竟未依彰化縣公有畸零地合併使用證明書核發基準第14點第2項規定，會同有關單位或機關到現地勘查參加人所共有之系爭954地號土地與系爭公有畸零地，竟在參加人於106年5月8日送件被告後，於隔日即106年5月9日，隨即核發原處分，顯然違反彰化縣公有畸零地合併使用證明書核發基準第14點第2項應到現地勘查規定及行政程序法第6條之平等原則，與第10條行政裁量違法之規定。
甚且，被告明知原告之申請案在先，參加人之申請案在後，卻先決行參加人之申請案，致參加人先持原處分向財政部國有財產署中區分署彰化辦事處申購系爭公有畸零地，致適用國有非公用不動產讓售作業程序第17點（七）1.結果，侵害原告應可先持系爭證明書向該處優先申購系爭公有畸零地之所有權取得權利，違反行政程序法第6條之平等原則、第8條誠信原則。
㈣彰化縣公有畸零地合併使用證明書核發基準之授權母法為彰化縣畸零地使用自治條例第13條第2項規定，而彰化縣畸零地使用自治條例之授權母法則為建築法第46條規定，故行政機關在審查合併私有土地與公有土地均屬畸零地或其中之一土地為畸零地，而應否准許核發公有畸零地合併使用證明書前，自應考量非屬畸零地之私有土地有無合併公有畸零地之使用必要，亦即如非屬畸零地之私有土地已可合法建築，縱合併屬畸零地之公有土地，因公有畸零地對私有土地所有人根本無使用之必要性，而無礙於已可合法建築之私有土地時，即不應准許此種情況之申請案，方符合建築法、彰化縣畸零地使用自治條例及彰化縣公有畸零地合併使用證明書核發基準之立法目的。
本件參加人所共有之系爭954地號土地，面積已達674平方公尺，雖與系爭公有畸零地相鄰，然因系爭公有畸零地係位在系爭954地號土地南方，且呈長條型，兩側並有原告所有839、1222地號土地，就客觀而言，參加人所共有之系爭954地號土地，已可合法建築，根本無合併使用系爭公有畸零地之必要，亦即縱合併使用此系爭公有畸零地，就事實上而言，根本無機會使用系爭公有畸零地，亦即無助於參加人所共有系爭954地號土地之建築目的，乃錦上添花之舉，且導致原告與參加人均於106年5月9日取得彰化縣政府核發系爭公有畸零地合併使用證明書後，原告可合併使用系爭公有畸零地其中7.51平方公尺之範圍，參加人則得合併使用系爭公有畸零地全筆土地，使系爭公有畸零地之使用範圍有重複核發使用證明書之情形，影響原告與參加人就系爭公有畸零地有競合申購之不當情形，亦為財政部國有財產署中區分署彰化辦事處所認定。
未料，被告卻未考量上情，而依彰化縣公有畸零地合併使用證明書核發基準第2點（二）之規定，核發原處分，顯違反畸零地合併使用有關上開法令之立法目的外，亦違反行政程序法第7條之比例原則、第10條行政裁量違法之規定。
㈤另訴外人郭進安擔任負責人所經營之怡和園建設股份有限公司，在參加人所共有系爭954地號土地附近（有以其擔任負責人之潤昌開發有限公司）興建多筆建案，因該公司已與參加人簽訂就系爭954地號土地預備推出建案，渠等為阻擾原告亦預以系爭839、1222地號土地合併使用系爭公有畸零地後要推出建案，方為原處分之申請案，復由被告在申請之隔日即迅速核發原處分給參加人，其間隱情實耐人尋味等情。
並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被告答辯略謂：㈠原告不服原處分提起訴願，業經內政部106年8月21日臺內訴字第1060051630號訴願決定就原告訴願案件已決定訴願不受理，其理由三略謂以：「……至訴願人稱因系爭處分核發予訴外人巫瑞萌等5人，致其喪失優先申購系爭土地之權利等語，核屬事實上利害關係之爭執，故訴願人非系爭處分之相對人或利害關係人，逕自以其名義提起訴願，顯非適格之當事人。
揆諸首揭法條規定，本件訴願為不合法，應不予受理。
……」等語在案。
㈡原告與參加人私有土地分別與系爭公有畸零地各相鄰接，被告依彰化縣公有畸零地合併使用證明書核發基準第2點及第7點規定審查後分別核予證明書各乙紙，尚無審核標準不同之情事。
又被告訂有彰化縣政府暨所屬機關人民申請案件辦理期限，有關畸零地合併使用證明書初核期限為7日，核定期限為3日，總期限為10日。
原告於106年4月20日向被告提出申請，因申請書件不全，被告依行政程序法第114條規定，於106年4月27日通知補正，嗣於同年5月8日補正後，由被告於同日作成106年5月8日府建管字第1060135647號同意合併使用證明之處分。
另原處分之申請日期為106年5月8日，是日亦有申請書件不全之情事，惟參加人於同年5月9日即補正書件完竣，被告遂於106年5月9日作成府建管字第1060156756號同意合併使用證明書，依法皆無違誤。
㈢原告申請案件之處理期間計19日曆天與原處分處理期間2日曆天雖有差異，惟該時間差異皆係屬申請人補正之期間，扣除補正期間後，二行政處分皆於彰化縣政府所定之人民申請案件辦理期限範圍內，且皆未逾行政程序法第51條所定之處理期間。
原告所稱之「處分時間及公文登錄資料」，僅係行政機關內部公文電子流程陳送之內部資料，尚非屬行政處分日期之依據。
至原告另稱「勘查現場次數」與「未勘查現場」乙節，係被告為調查事實需要所為之處置。
㈣彰化縣公有畸零地合併使用證明書核發基準第4點第2項規定：「申請核發公有畸零地合併使用證明書，僅供建築基地合併使用或調整地形之參考，如涉及私權糾紛由申請人及公有財產主管機關（單位）另循其他法規及程序處理。」
本件原處分之效力僅係被告提供建築基地合併使用或調整地形之參考，至於申請被告核發公有畸零地合併使用證明書向公有財產機關（財政部國有財產署）辦理申購土地，已非屬同一行政處分效力，其結果尚應依國有財產署所為辦理，原告自難謂其權益因被告所為之原處分而受損害等語。
並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、參加人陳述略以：㈠原告非建築法上所保護權利或法律上利益之歸屬主體，而不具訴訟權能：1.原告援引建築法第1條、第44條至第46條認為該法除具維護公共安全、市容觀瞻等公共利益外，亦兼及保障畸零地所有人得藉由與鄰接土地所有人協議合併利用之方式，以達到不動產價值利用之最大化意旨，並認為被告就系爭公有畸零地之使用範圍重複核發使用證明書，致使參加人與原告就系爭公有畸零地之使用權限混淆不清，甚至使用權限遭到排除，無法有效規劃使用，更造成私人間就公有畸零地權利歸屬不清之糾紛，因而認為原告以被告重複核發合併使用證明書，致原告整合所有畸零地用以建築之權利被排除而受有損害，而屬法律上之利害關係人云云。
2.本件參加人依照彰化縣畸零地使用自治條例第13條及同條第2項授權訂定之彰化縣公有畸零地合併使用證明書核發基準，申請被告核發公有畸零地合併使用證明書，經被告作成原處分准予核發，原告並非原處分相對人，僅係與系爭公有畸零地相鄰之私有土地所有權人。
被告作成原處分之核發僅係提供建築基地合併使用或調整地形之參考，至於申請被告核發公有畸零地合併使用證明書向財政部國有財產署辦理申購土地，並非原處分效力所及。
再者，原處分尚無涉及日照、景觀、公共設施等環境權及參加人申購公有畸零地造成原告鄰地受損，有危及鄰地人民之生命權，或財產權存續受影響，均非現實上已發生之直接損害，僅單純經濟上、感情上之反射利益。
據此，原告提起本件訴訟不具法律上之利害關係。
3.依鄰人保護規範，從法規規範內容、目的與效果得導出，係為保護鄰人之利益，亦即從法規可以看出，有特定一群人之利益係法規所欲保護者，而有調和鄰人間之利益衝突，避免造成鄰地之危害或損害而設，始得認為該等法規本身已有保護鄰人利益之目的，而具備法律上之利害關係。
本件原告援引彰化縣畸零地使用自治條例第13條、建築法第46條（彰化縣畸零地使用自治條例之母法）、第44條、第45條第1項等規定為保護規範理論之判斷依據而導出有法律上之利害關係，並不可採，因細譯上開各條文，乃調和建築基地與鄰接土地所有權人合併之方式，促使不動產價值效用之發揮，並無意將各建築基地與鄰接土地所有權人之合併間同質性利益衝突，納入核發畸零地合併使用證明書之考量範圍，是以立法者並無意賦予基地所有權人，於主管機關對於其他基地所有權人核發畸零地合併使用證明書時，有請求撤銷之公權利或法律上利益依據。
4.原告所稱整合所有畸零地用以建築之權利被排除而受有權益損害，更造成私人間就公有畸零地權利歸屬不清之糾紛，係屬片面臆測、想像之詞，蓋公有畸零地之權利本屬國家所有，於財政部國有財產署為讓售前，參加人尚未取得公有畸零地所有權，並無歸屬不清之疑慮。
而申請核發公有畸零地合併使用證明書，與申請承購國有非公用不動產，核屬有間，並未直接造成原告現實上財產權負擔或損害，故充其量僅為經濟上、事實上之利害關係甚明。
5.本件原告非建築法、彰化縣公有畸零地使用自治條例等相關法規上所保護權利或法律上利益之歸屬主體，故不具訴訟權能。
倘將保護規範理論之解釋過於寬鬆，將致鄰人爭訟漫無邊際，亦容易導致公眾訴訟之形成。
㈡參加人依據法令申請核發公有畸零地合併使用證明書，原處分核屬適法，並無原告所指違反平等原則、比例原則、誠信原則等違法情形：1.參加人於106年5月8日依據彰化縣公有畸零地合併使用證明書核發基準第13點提出核發證明書之相關申請書件，並經被告通知補正文件，參加人隨即於106年5月9日補正完竣，被告即於此日作成原處分。
而原告之證明書核發時間為106年5月8日。
原告以決行日及公文登錄資料說明被告行政內部流程經過，並不足以導出原處分之瑕疵，實則，處分發生效力時點係依送達相對人起對其發生效力，行政程序法第110條第1項定有明文，本件原處分既已合法送達參加人而發生效力，於行政程序上並無違法之處。
再者，原處分相對人係為參加人，並無法律上之利害關係人存在，被告無庸送達於原告，原告爭執應送達予伊云云，洵屬無據。
2.原告認為被告並無依彰化縣公有畸零地合併使用證明書核發基準第14點規定，對參加人之申請案件進行現地勘查，顯有違反行政程序法第6條規定平等原則及同法第10條規定行政裁量違法云云。
惟彰化縣公有畸零地合併使用證明書核發基準第14點並非強制規定，此乃被告調查事實需要所為之處置權限，倘申請案件資料充足而被告已得判斷，則原處分並無裁量瑕疵之處，亦無違平等原則。
原告之主張，顯屬無據。
3.原告執以其申請案件提出在參加人申請案之先，然乃先決行原處分，顯有違行政程序法第6條規定之平等原則及第8條規定之誠信原則云云，然就原處分與原告之申請案，被告已說明審核標準並無不同之情事。
再者，被告作成原處分之時間為106年5月9日，而對原告核發證明書之時間為106年5月8日。
被告顯無違反平等原則與誠信原則，原告之主張，顯不足採。
4.原告認為參加人共有954地號土地已可合法建築，縱合併公有畸零地，亦無機會使用，僅屬錦上添花之舉，並指摘被告無考量建築法、彰化縣畸零地使用自治條例等立法目的，應以非屬畸零地之私有土地有無合併公有畸零地之使用必要為判準，故違反行政程序法第7條規定之比例原則及第10條規定之行政裁量違法云云，然依彰化縣公有畸零地合併使用證明書核發基準第2點規定，參加人符合「公有土地屬畸零地，非與其相鄰之私有土地合併無法建築使用者」要件，得申請核發公有畸零地合併使用證明書，而被告依法行政核發原處分，並無違誤之處。
又參酌建築法第45條意旨，無法導出各建築基地與鄰接土地所有權人之合併間同質性利益衝突，納入核發畸零地合併使用證明書之考量範圍；
亦無法導出原告陳稱被告應考量非屬畸零地之私有土地有無合併公有畸零地之使用必要，原告爭執者乃行政處分適當性之問題，要不足採。
㈢公有畸零地合併使用證明書之效力並不及於向國有財產署辦理申購土地之程序，蓋申購系爭公有畸零地所有權，仍須依照國有非公用不動產讓售作業程序辦理，故要無因原處分之核發而直接侵害原告嗣後取得之權利：1.彰化縣公有畸零地合併使用證明書核發基準第4點明文規定：「申請核發公有畸零地合併使用證明書，僅供建築基地合併使用或調整地形之參考，如涉及私權糾紛由申請人及公有財產主管單位另循其他法規及程序處理」。
2.原處分之效力僅為供建築基地合併使用或調整地形之參考，而申請人依照被告所核發之公有畸零地合併使用證明書向財政部國有財產署辦理申購土地，須依照國有非公用不動產讓售作業程序辦理，並非原處分效力所及，故原告自難謂其權益因被告所為之原處分而受侵害，彰彰明甚，其起訴為無理由，本院應予以駁回等語。
五、本件兩造爭執要點為：原告就原處分具有法律上之利害關係與否？原告主張原處分因違反行政程序法第6條至第8條及第10條所規定之平等原則、比例原則、誠信原則及行政裁量界限，構成違法應予撤銷，於法有據？
六、本院判斷如下：㈠按彰化縣畸零地使用自治條例第2條規定：「（第1項）畸零地及其相鄰土地之使用管理，依本自治條例之規定。
（第2項）前項所稱畸零地，係指本法第3條規定地區內面積狹小之基地。」
第3條規定：「本自治條例所稱面積狹小基地，指建築基地深度及寬度任一項未達下列規定者︰……一、一般建築用地、住宅區、側面應留設騎樓之建築基地、正面路寬超過7公尺至15公尺，最小寬度7.1公尺、最小深度14.0公尺。
……」彰化縣公有畸零地合併使用證明書核發基準第1點規定：「本基準依彰化縣畸零地使用自治條例（以下簡稱本自治條例）第16條規定訂定之。」
第2點規定：「私有土地合於下列各款情形之一者，其土地所有權人得申請核發公有畸零地合併使用證明書（以下簡稱本證明書）（一）相鄰之私有土地與公有土地均屬畸零地，非合併無法建築使用者。
（二）公有土地屬畸零地，非與其相鄰之私有土地合併無法建築使用者。
（三）私有土地屬畸零地，非與其相鄰之公有土地合併無法建築使用者。」
第4點第2項規定：「申請核發公有畸零地合併使用證明書，僅供建築基地合併使用或調整地形之參考，如涉及私權糾紛由申請人及公有財產主管機關（單位）另循其他法規及程序處理。」
第7點規定：「公有畸零地與其兩側任一私有非畸零地合併均可單獨建築使用時，任一側私有土地所有權人均得申請核發本證明書。」
國有非公用不動產讓售作業程序第1點規定：「財政部國有財產署（以下簡稱本署）為執行國有非公用不動產之讓售，依國有財產法施行細則第74條之規定，訂定本作業程序。」
第2點規定：「（第1項）國有非公用不動產讓售作業，以本署所屬分署為承辦單位（以下簡稱出售機關）。
（第2項）國有非公用不動產之讓售，依規定核定權責屬行政院或財政部者，出售機關應俟核定後據以辦理。」
第17點第7項第1款規定：「……（七）申購案收件審核順序如下：1.同一範圍之國有土地申購案件競合時，除依國有財產法第52條之2規定讓售案件應先審辦外，依收件先後順序審辦。」
㈡次按受處分人以外之利害關係人因行政機關作成違法授益處分，損害其權利或法律上之利益，固得提起行政爭訟救濟。
但所謂利害關係僅限以法律上之利害關係，並不及於事實上或經濟上之利害關係。
準此以論，行政機關對於依法申請案件所為之准許處分，若不具擇一、排斥、優劣或侵奪性質之規制效果者，不但未排斥第三人獨立之依法申請權，亦未侵奪其固有之權利或法律上利益者，第三人對原處分即不能認為存有法律上之利害關係。
再者，觀諸前引彰化縣公有畸零地合併使用證明書核發基準第2點及第7點之規定，可知凡相鄰之私有土地與公有土地均屬畸零地，非合併無法建築使用者，或公有土地屬畸零地，非與其相鄰之私有土地合併無法建築使用者，或私有土地屬畸零地，非與其相鄰之公有土地合併無法建築使用者，私有土地所有權人均得申請被告核發公有畸零地合併使用證明書，且公有畸零地與其兩側任一私有非畸零地合併均可單獨建築使用時，任一側私有土地所有權人均得申請核發本證明書至明。
是故，被告核發公有畸零地合併使用證明書僅證明私有土地具有彰化縣公有畸零地合併使用證明書核發基準第2點規定之情形無訛，核屬確認性質之行政處分。
則參加人取得原處分不但不排斥原告就系爭公有畸零地為相同內容之申請，而且彼此取得之證明書均具同等效力，並無優劣之分，亦不損害或影響原告固有權益之行使。
至於原告與參加人於同日均取得被告核發之系爭公有畸零地合併使用證明書後，參加人搶先向國有財產主管機關提出合併使用系爭公有畸零地之申購案件，而依國有非公用不動產讓售作業程序第17點第7項第1款規定，享有優先受審查權，則為被告核發證明書後，因私有土地所有人提出申購之時間先後，而依上開規定所產生之法定效果，並非被告核發彰化縣公有畸零地合併使用證明書所規制之法律效果，自不能因原告後於參加人向財政部國有財產署中區分署彰化辦事處提出系爭公有畸零地申購案件，致喪失優先受審查權利之事實上利害關係，資為指摘原處分違法損害其權益之論據。
是故，本件原告非屬原處分之法律上利害關係人，要無疑義。
㈢又按公有土地屬畸零地，非與其相鄰之私有土地合併無法建築使用者，該私有土地所有權人即得申請核發公有畸零地合併使用證明書，此稽之彰化縣公有畸零地合併使用證明書核發基準第2點第2款規定可明。
經查：本件原告所有839（註：現已合併於838地號土地）、1222地號土地與參加人之同段954地號土地皆與系爭公有畸零地相鄰接，原告與參加人先後向被告申請核發系爭公有畸零地合併使用證明書，業據被告分別准許發給在案，原告不服原處分提起訴願，經認定其不具法律上利害關係，而為不受理之決定等情，有卷附原告與參加人之地籍圖謄本、土地登記謄本（分見本院卷第49頁及第59頁、第51頁、第63至65頁及第55至57頁）、被告核發之106年5月8日府建管字第1060135647號彰化縣公有畸零地合併使用證明書（見本院卷第101頁）、原處分即106年5月9日府建管字第1060156756號彰化縣公有畸零地合併使用證明書（見本院卷第99頁）、內政部106年8月21日臺內訴字第1060051630號訴願決定（見本院卷第37至39頁）可稽，堪予認定。
㈣原告雖主張被告作成原處分有送達不合法，違反行政程序法第6條至第8條及第10條所規定之平等原則、比例原則、誠信原則及行政裁量界限等情形，構成違法應予撤銷云云。
惟：1.揆諸前引彰化縣公有畸零地合併使用證明書核發基準第2點第2款及第7點之規定，可知公有土地屬畸零地，非與其相鄰之私有土地合併無法建築使用者，該相鄰之任一側私有土地所有權人均得申請核發公有畸零地合併使用證明書，彼此不生排斥之效果。
查本件系爭公有畸零地之面寬小於7.1公尺，深度不足14公尺，符合彰化縣畸零地使用自治條例第2條及第3條規定之畸零地，而參加人共有上開954地號土地與系爭公有畸零地相鄰，其面寬大於7.1公尺，深度大於14公尺，非屬畸零地等情，有954地號土地與系爭公有畸零地之面寬及深度示意圖（見本院卷第99頁）、地籍圖在卷可稽。
則被告認定參加人之申請案件符合彰化縣公有畸零地合併使用證明書核發基準第2點第2款規定之要件，而以原處分核發公有畸零地合併使用證明書，自屬適法有據。
2.再者，「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇。」
「行政行為，應依下列原則為之：一、採取之方法應有助於目的之達成。
二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。
三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」
「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。
」與「行政機關行使裁量權，不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的。」
固分別為行政程序法第6條、第7條、第8條及第10條所明定。
然本件參加人申請案件符合彰化縣公有畸零地合併使用證明書核發基準第2點第2款規定之要件，被告依規定自應准予核發系爭公有畸零地合併使用證明書，並無不予核發之裁量餘地。
且公有畸零地任一側私有土地所有權人均得申請核發證明書，為上開基準第7點所明定，系爭公有畸零地雖與原告之私有土地相鄰接，但另一側既與參加人之私有土地亦相鄰接，被告自不論申請先後，均應核發系爭公有畸零地合併使用證明書，始與規定無違，則原告徒因其申請在先，即指摘被告同日就系爭公有畸零地分別製發系爭公有畸零地合併使用證明書予原告與參加人簽收，違反行政程序法第6條至第8條及第10條所規定之平等原則、比例原則、誠信原則及行政裁量界限等情形，顯屬謬誤，委無足取。
3.又審查原處分違法與否，係以其作成時之事實及法律狀態為其判斷基準，作成後之送達則屬原處分何時對外生效之問題，與原處分合法與否無涉。
況且，被告准許參加人申請核發系爭公有畸零地合併使用證明書亦無應併送達予非申請人（原告）之法據。
則原告復主張被告未將原處分送達於原告亦構成違法云云，要屬無稽之論。
七、綜上所述，本件原告就原處分並不具法律上之利害關係，且被告作成原處分准許參加人申請系爭公有畸零地合併使用證明書，認事用法俱無違誤，訴願決定予以維持，核無不合。
從而，原告訴請撤銷為無理由，應予駁回。
八、本件為判決基礎之事證已臻明確，兩造其餘陳述及舉證，均核與判決結論不生影響，爰不逐一論述，附此敘明。
九、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 4 月 18 日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法 官 王 德 麟
法 官 林 靜 雯
法 官 蔡 紹 良
以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；
如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。
未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐
│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
├─────────┼────────────────┤
│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
├─────────┼────────────────┤
│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ 院認為適當者│ 。 │
│ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例│
│外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所│
│示關係之釋明文書影本及委任書。 │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 107 年 4 月 18 日
書記官 凌 雲 霄
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