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臺中高等行政法院判決
106年度訴字第51號
106年5月10日辯論終結
原 告 陳鼎東
訴訟代理人 劉喜 律師
被 告 臺中市東勢地政事務所
代 表 人 張鈞然
訴訟代理人 黃美珺
張中原
上列當事人間土地複丈事件，原告不服臺中市政府中華民國105年12月14日府授法訴字第1050258664號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、按行政訴訟法第111條第1項及第2項規定：「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。
但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。」
、「被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加。」
準此以論，訴之變更乃原告於起訴後，於訴訟繫屬中變更訴之聲明，如經被告同意，或係本於原起訴所主張之事實基礎者，因對於他造之防禦不甚妨礙，且符合程序經濟原則，自應予以准許。
經查原告起訴時狀載訴之聲明原為：㈠訴願決定及原處分均撤銷。
㈡請判命被告依臺灣臺中地方法院102年度重訴字第617號民事確定判決辦理坐落臺中市○○區○○段○○○段00○號土地裁判分割登記。
嗣於本件106年3月21日行準備程序時，經法官當庭闡明後，原告變更訴之聲明為：㈠訴願決定及原處分均撤銷。
㈡被告應依原告105年10月14日申請書之申請，作成就臺中市○○區○○段○○○段00○號土地，依臺灣臺中地方法院102年度重訴字第617號民事確定判決為分割登記之行政處分。
核原告上開變更訴之聲明乃將原未臻妥適之訴之聲明予以變更使符合課予義務訴訟應具足之聲明內容，並使其與原來申請之事項相符，其主張之基礎事實仍屬相同，無妨礙被告之訴訟防禦，且經被告同意並為本案言詞辯論，按諸上開說明，原告所為訴之變更，於程序上並無不合，應予以准許，合先敘明。
二、事實概要：原告係臺中市○○區○○段○○○段00○號土地（地目：旱，面積：13,584平方公尺，使用分區：一般農牧區，使用地類別：農牧用地，下稱系爭土地）共有人之一。
嗣系爭土地經臺灣臺中地方法院於民國104年10月13日以102年度重訴字第617號民事確定判決（下稱系爭分割判決）准予分割，將如被告104年5月20日土地複丈成果圖（下稱土地複丈成果圖）所示之編號65部分（面積：4,528平方公尺）分割歸原告取得。
原告於105年9月9日以分割為原因，並檢附系爭分割判決向被告申請辦理系爭土地複丈，經被告認系爭分割判決將系爭土地分割為13筆土地，業已逾越系爭土地目前土地登記謄本所登載之12名土地所有權人之人數，與耕地分割執行要點第11點及內政部92年6月19日台內地字第0920008963號函、102年10月17日台內地字第1020325003號函釋意旨不符，乃依土地測量實施規則第213條第2款規定，以105年10月14日東複駁字第000237號駁回通知書（下稱原處分）駁回原告土地複丈之申請。
原告不服，提起訴願遞經臺中市政府105年12月14日府授法訴字第1050258664號訴願決定不受理，遂提起本件行政訴訟。
三、原告主張略以：㈠被告適用105年5月6日修正施行前之耕地分割執行要點第11點駁回原告依105年4月19日確定之系爭分割判決分割登記申請案，違反法律不溯及既往原則；
且被告以非法律位階之耕地分割執行要點限制原告經由系爭分割判決取得系爭土地所有權，侵害原告財產權，違反法律保留原則。
㈡系爭土地分割案，業經系爭分割判決確定，詎被告以原處分認定系爭土地分割後之宗數已超過分割時共有人人數，而駁回原告分割登記之申請。
然按行政院農業委員會（下稱農委會）102年10月17日台內地字第1020325003號函略以：「……不論其部分共有人是否已非屬原修法前之共有持分土地所有權人，惟其有無違反本條第2項規定：『分割後之宗數，不得超過共有人人數』，仍應以申請耕地分割當時之共有人持有狀況為判斷準據，非僅落於單純之人數計算問題，較符合前揭該款規定之立法意旨」，認定仍應以申請耕地分割當時之共有人持有狀況為判斷準據，非僅落於單純之人數計算問題，較符合上開該款規定之立法意旨。
次按農委會104年10月1日農企字第1040436790號函說明：「本會102年10月日農企字第1020228703號函，補充說明依本款申請分割之共有耕地，其共有人人數縱已較農業發展條例89年修法前之人數有所增減，其得分割筆數仍應以申請分割當時之共有人人數判斷，且不得大於農業發展條例89年修法前之共有人數」，認定共有人人數縱已較農業發展條例89年修法前之人數有所增減，其得分割筆數仍應以申請分割當時之共有人人數判斷。
再按105年5月6日修正前耕地分判決割執行要點第12點：「依本條例第16條第1項第4款規定申請分割之共有耕地，部分共有人於本條例修正後，移轉持分土地，其分割後，土地宗數未超過修正前共有人數者，得申請分割」。
故如部分共有人於本條例修正後，移轉持分土地，其分割後，土地宗數未超過修正前共有人數者，得申請分割，且「分割後之宗數，不得超過共有人人數」，仍應以申請耕地分割當時之共有人持有狀況為判斷準據，非僅落於單純之人數計算問題，較符合上開該款規定之立法意旨。
㈢原告申請分割之土地宗數並未超過共有人人數，於共有人數維持於農發條例修正前共有人數之原則下，應准予依同條例規定辦理分割：⒈系爭土地原為原告陳鼎東與原共有人即訴外人陳善（已歿）、陳天賜（已歿）、陳十道、陳三星、陳掌（已歿）、陳慶當（系爭分割判決後已歿）、簡邁、陳俊准、陳光明、陳清祥、陳清源、陳清泉、陳黃阿冬等共計14人所共有。
系爭土地經依區域計畫法劃定為一般農業區之農牧用地，而屬農業發展條例（下稱農發條例）第3條第11款之耕地，原有同法第16條第1項本文「每宗耕地分割每人所有面積未達0.25公頃者，不得分割」之限制，然系爭土地係在先前於89年1月4日同條例修正施行（即89年1月28日）以前，即屬共有狀態，修正施行前系爭土地共有人數為14人。
於同條例修正施行後，原共有人陳十道之應有部分於91年3月14日由其繼承人即訴外人陳錫卿、陳錫堅所繼承，嗣原告再於100年9月15日向原共有人陳三星及陳錫卿、陳錫堅受讓其等應有部分，致系爭土地之現共有人數縮減為12人。
⒉又系爭土地共有人之一陳掌未辦理繼承登記，於72年7月15日由臺中縣政府代管，並於91年11月4日以臺中縣政府府地用字第09130141600號函送財政部國有財產局公開標售，由共有人陳慶當標得，於105年3月28日登記，原因發生日期105年2月5日取得30分之1；
嗣共有人陳慶當於105年5月9日過世，由次子即訴外人陳進興分割繼承該1/30，並由長子即訴外人陳明良分割繼承原持有面積2/5。
另共有人陳俊准將其持分6/180面積土地經由買賣，由即訴外人薛傳志購得，並於105年5月9日登記。
⒊再按農發條例第16條第1項第3款、第4款：「每宗耕地分割後每人所有面積未達0.25公頃者，不得分割。
但有下列情形之一者，不在此限：……三、本條例中華民國89年1月4日修正施行後所繼承之耕地，得分割為單獨所有。
四、本修例中華民國89年1月4日修正施行前有耕地，得分割為單獨所有……」、內政部89年7月7日台（89）內地字第0000000號函：「按『…。
但有下列情形之一者，不在此限：……四、本條例中華民國89年1月4日修正施行前之共有耕地，得分割為單獨所有。
……。』
為農業發展條例第16條第1項第4款所明定。
對於農業發展條例修正前已共有之耕地，雖部分共有人於該條例修正後，移轉持分土地，致部分共有人已非屬本條例修正前之共有持分土地所有權人，惟為不影響原共有人權益並使產權單純化，是以如其共有人數維持於該條例修正前共有人數之原則下，似得准予依該條例規定辨理分割。
上開見解，並經本部函准行政院農業委員會89年6月16日（89）農企字第000000000號函同意在案。」
之意旨，對於農發條例修正前已共有之耕地，雖部分共有人於同條例修正後，移轉持分土地，致部分共有人已非屬同條例修正前之共有持分土地所有權人，惟為不影響原共有人權益並使產權單純化，是以如其共有人數維持於同條例修正前共有人數之原則下，得准予依同條例規定辦理分割。
⒋綜上，系爭土地於89年1月4日農發條例修正施行前已為共有狀態，且共有人數迭經繼承及受讓應有部分而減縮為12人，故原告請求分割系爭土地除無牴觸前開相關法令外，系爭土地亦無依物之使用目的不能分割之情形，且兩造間未訂有不可分割之期限，事實上又不能達成分割協議，故原告直接訴請裁判分割系爭土地，應屬正當。
㈣系爭土地之分割於法有據，應有理由，且未違反立法本旨：⒈按最高法院91年度台上字第805號判決及55年台上字第1982號判例、高雄高等行政法院101年度訴字第279號判決意旨，系爭土地係屬耕地且地形方整平坦，為避免過度變動系爭土地目前之分區使用狀況，並維持系爭土地上「原有建物」之完整性而免為拆除，復使土地及建物之使用與所有之法律關係趨於單純，是系爭分割判決以原物分割之分割方法判決確定，各共有人並無意見，亦無共有人對該判決提起上訴至明。
⒉次按現行耕地分割執行要點第11點：「依本條例第16條第1項第4款規定申辦分割之共有耕地，部分共有人於本條例修正後，移轉持分土地，其共有關係未曾終止或消滅，且分割後之宗數未超過修正前共有人數者，得申請分割。」
然舊同要點第12點：「依本條例第16條第1項第4款規定申請分割之共有耕地，部分共有人於本條例修正後，移轉持分土地，其分割後，土地宗數未超過修正前共有人數者，得申請分割。」
故移轉持分土地，其分割後，土地宗數未超過修正前共有人數者，得申請分割。
再參照內政部89年9月16日台內地字第0000000號函要旨：「二、關於農業發展條例修正施行前之共有人，若其中1人於農業發展條例修正施行後，發生再移轉予2人時(共有人數已增加），辦理分割疑義乙節，共有人之一於農業發展條例修正施行後發生再移轉為共有者，除其分割後每人所有每宗耕地面積在0.25公頃以上者外，僅得依本部89年7月7日台內地字第0000000號函規定分割，筆數不得超過修正前之共有人數，且新增共有部分不得分割為單獨所有。
三、關於農業發展條例修正施行前之共有人，若其中數共有人於農業發展條例修正施行後，發生再移轉予1人時（共有人數減少），辦理分割疑義乙節，因其並未違反本部89年7月7日台內地字第0000000號函規定意旨，自得依該規定辦理。」
。
⒊依本件系爭分割判決所附複丈成果圖所示，暫編號碼65⑻、65（12）上因分別由原共有人陳慶當所使用及並蓋有農舍地上建物，並分別種植咖啡樹及蘭花，故無法分割成1筆，而原共有人陳慶當係分別在35年10月28日及73年4月2日分別向原共有人陳吽仔、陳雙慶所購買，可證系爭土地原共有人數係16人，系爭分割判決分割方案係僅分割為13筆，並無細分之情形，且也係原共有人陳慶當能同時使用「判決所附複丈成果圖所示暫編號碼65（8）、65（12）上」之位置上耕作之原因，故如本件未能依系爭分割判決所載分割方案分割，則將造成原共有人陳慶當（按陳慶當由陳明良分割繼承）所分得之65（8）、65（12）上之使用目的及情形無法維持之不利益，如將該原共有人陳慶當所分別耕作使用位置分割為1筆，更會造成「判決所附複丈成果圖所示暫編號碼65⑼原共有人陳俊准（現共有人薛傳志購得）所有之地上農舍建物須拆除之不利益，故確有必要將原共有人陳慶當原分別原共有人陳吽仔、雙慶所購買之土地位置分別分割之必要性，本件絕無細分之情形。
被告不查，逕依無法顧及人民權益之內政部函示駁回原告之申請，訴願決定亦被駁回，既不合法，亦不合理等情，並聲明求為判決：㈠訴願決定及原處分均撤銷。
㈡被告應依原告105年9月9日（原告誤載為10月14日）申請書之申請，作成就臺中市○○區○○段○○○段00○號土地，依臺灣臺中地方法院102年度重訴字第617號民事確定判決為分割登記之行政處分。
四、被告則以：㈠原處分之性質既屬拒絕原告申請辦理系爭土地複丈之觀念通知，並非對原告所為之行政處分，不因通知書添具教示救濟之條款，而更易其性質；
且依最高行政法院51年判字第226號判例意旨及同院99年3月第1次庭長法官聯席會議決議，地政事務所之測量工作，尚不能視為地政事務所之處分，行政機關拒絕當事人作成事實行為之要求，該拒絕行為仍非行政處分，而屬事實行為之範疇，既無行政處分之存在，原告對之提起訴願，自非法之所許。
㈡系爭土地使用分區為「一般農業區」，使用地類別為「農牧用地」，係屬農發條例第3條第11款所稱之耕地，分割複丈應依同條例第16條及耕地分割執行要點等相關規定辦理。
又系爭土地於農發條例89年1月4日修正施行前之共有人為陳善、陳天賜、陳十道、陳鼎東、陳三星、陳掌、陳慶當、簡邁、陳俊淮、陳光明、陳清祥、陳清源、陳清泉、陳黃阿冬等14人，現登記簿所載為陳善、陳天賜、陳光明、陳清祥、陳清源、陳清泉、陳黃阿冬、陳鼎東、簡漢忠、薛傳志、陳明良、陳進興等12人。
而系爭土地前經系爭分割判決，依上開所有權人異動歷程，於104年10月13日作成判決時，土地共有人數為12人；
後因共有人陳掌買賣移轉予共有人陳慶當，致105年4月19日判決確定當時共有人數為11人；
嗣後於105年8月25日共有人陳慶當分割繼承予陳明良、陳進興等2人，現共有人數為12人。
是依農發條例第16條第4款、耕地分割執行要點第11點及內政部92年6月19日台內地字第0920008963號及同部102年10月17日台內地字第1020325003號函釋意旨，至多僅得分割為12筆，然系爭分割判決准予分割為13筆，已超出現共有人數12人，與上開規定不符，被告依法駁回，並無違誤。
㈢至原告引用「行政院農業委員會（按應為內政部）102年10月17日台內地字第1020325003號函略以：『…仍應以申請耕地分割當時之共有人持有狀況為判斷準據，非僅落於單純之人數計算問題，……」、「105年5月6日修正前耕地分割執行要點第12點：『依本條例第16條第1項第4款規定申請分割之共有耕地，部分共有人於本條例修正後，移轉持分土地，其分割後，土地宗數未超過修正前共有人數者，得申請分割』。」
及於行政訴訟起訴狀所陳「…系爭土地應可在分割後土地宗數未超過農業發展條例修正施行前之共有人數即14人之前提下，得分割為單獨所有，且未造成耕地細分之不合理情形」、「原共有人陳慶當係分別在35年10月28日、及73年4月2日分別向原共有人陳吽仔、陳雙慶所購買，由此可証，系爭土地原共有人數係有16位，故本件判決分割方案係僅分割為13筆，並無細分之情形」等語，惟耕地分割執行要點已依內政部105年5月6日台內地字第1051303449號令修正，並於總說明所附修正規定對照表，將內政部102年10月17日台內地字第1020325003號函有關「……得分割宗數仍應以申請分割當時之共有人人數判斷…」之原則增列於修正後之耕地分割執行要點第11點第2項，是原告前於105年9月9日向被告申請辦理分割複丈，被告自應依105年5月6日修正後之耕地分割執行要點及相關規定准駁，並無違誤等語，資為抗辯。
並聲明：求為判決駁回原告之訴。
五、上揭事實概要欄所述之事實經過，為兩造所不爭執，並有原告105年9月9日被告收件土測字第187700號土地複丈申請書（本院卷第44頁）、系爭分割判決書及民事判決確定證明書影本（同卷第19至43頁）、被告104年5月20日系爭土地複丈成果圖（同卷第130頁）、系爭土地登記簿（102年2月25日列印，同卷第72至79頁）、系爭土地102年10月14日列印謄本（同卷第80至82頁）、系爭土地105年6月1日列印謄本（同卷第83至85頁）、系爭土地105年10月18日列印謄本（同卷第86至88頁）、系爭土地106年2月15日列印謄本及地籍異動索引（同卷第138至148頁）、原處分（同卷第45頁）及訴願決定（同卷第47至51頁）附卷可稽，自堪認為真正。
兩造之爭點為：原處分是否為行政處分？系爭分割判決分割後系爭土地宗數是否超過所有權人數？
六、本院判斷如下：㈠原處分之性質屬行政處分，原告依法循序提起本件課予義務訴訟，核屬適法：⒈按所謂行政處分，依訴願法第3條第1項規定，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施，而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。
依此，行政處分必須是行政機關所為直接發生法律效果的法律行為，亦即所為之法律行為須對於相對人之權利或義務產生規制作用，或發生、變更、消滅一定之法律關係，或對法律關係有所確認，至於行政機關所採取之方式如何，則非所問。
司法院釋字第423號解釋：「行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，皆屬行政處分，不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異。」
即闡釋斯旨。
因此，行政機關僅為單純之事實敘述或理由說明，並未對人民之請求有所准駁，則因該項敘述或理由說明不生法律上之效果，所為行政行為雖含有「知的表示」，但因不具有規制作用，此即一般學理所稱之「觀念通知」，並非行政處分。
反之，若行政機關所為之意思表示，有准駁之意旨，且對相對人之權益已發生影響者，即難謂非行政處分。
至行政機關之行政行為是否發生一定之法律效果，則應就行政機關表示於外部之客觀意思予以認定（最高行政法院103年度判字第437號、第568號判決意旨參照）。
故行政機關對於申請之復函，是否為行政處分，應探求行政機關之真意，從實質上認定，不得拘泥於所使用之文字。
苟其內容足認係對人民依公法申請之案件為否准之表示者，不論係基於何種理由，既屬就特定具體之公法事件，為行使公權力之單方行政行為，並已對外發生其不准所請之法律上效果，即應認係行政處分（最高行政法院91年度裁字第1421號裁定意旨參照）。
⒉次按地籍測量實施規則第213條規定：「登記機關受理複丈申請案件，經審查有下列各款情形之一者，應以書面敘明法令依據或理由駁回之：一、不屬受理登記機關管轄。
二、依法不應受理。
三、逾期未補正或未依補正事項完全補正。」
準此，人民向地政機關申請土地複丈，經地政機關審查有所申請事項有上開規定所列3款情形之一，而認不應准予人民申請者，地政機關以書面敘明法令依據或理由駁回人民之申請，該等駁回之書面內容，核屬對人民依同規則相關規定申請土地複丈案件為否准之表示，乃就特定具體之公法事件，為行使公權力之單方行政行為，並已對外發生其不准人民所請之法律上效果，揆諸前開規定及說明，即應認係行政處分。
經查，本件依原處分記載內容觀之，其係以系爭判決分割後系爭土地宗數超過所有權人數，與耕地分割執行要點第11點及內政部函示不符，依地籍測量實施規則第213條規定而駁回其申請等情，則原處分已有直接使原告無法申請分割複丈登記之公法上法律效果，且查原處分備註三亦載有教示條款，故原處分應屬行政處分無訛，訴願決定認原處分僅係觀念通知，自有未洽，原告提起本件課予義務訴訟，本院依法自應予以實體審理，合先敘明。
㈡系爭分割判決分割後系爭土地宗數已超過所有權人數，被告依105年5月6日修正之耕地分割執行要點第11點駁回原告系爭土地分割複丈之申請，並無違誤：⒈按「本條例用辭定義如下：……十一、耕地：指依區域計畫法劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區及森林區之農牧用地。」
、「每宗耕地分割後每人所有面積未達0.25公頃者，不得分割。
但有下列情形之一者，不在此限：……三、本條例中華民國89年1月4日修正施行後所繼承之耕地，得分割為單獨所有。
四、本條例中華民國89年1月4日修正施行前之共有耕地，得分割為單獨所有。」
為農發條例第3條第11款及第16條所明定。
揆諸同條例第16規定之立法意旨，主要在防止耕地細分，以利農場經營管理、簡化耕地權屬複雜性之目的（最高行政法院97年度判字第24號決意旨參照），亦即在避免耕地遭共有人任意分割，產生細碎分割而影響農業之合理經營，例外於有同條第1項但書規定者，始准予分割，惟依同條例第16條第1項第3款、第4款所為之分割，須受同條第2項分割後之宗數不得超過共有人人數規定之限制，立意良善且適當，被告對於耕地分割後之宗數超過共有人數之農地，限制其共有物分割複丈或登記之申請時，自應依上開規定辦理。
⒉次按「依農業發展條例（以下簡稱本條例）第16條規定辦理耕地分割，除依本條例、本條例施行細則、土地登記規則及地籍測量實施規則之規定外，應依本要點規定辦理。
」、「本要點適用範圍為本條例第3條第11款規定之耕地。」
、「（第1項）依本條例第16條第1項第4款規定申辦分割之共有耕地，部分共有人於本條例修正後，移轉持分土地，其共有關係未曾終止或消滅，且分割後之宗數未超過修正前共有人數者，得申請分割。
（第2項）依前項規定申請分割，其共有人人數少於本條例修正前共有人數者，分割後之宗數，不得超過申請分割時共有人人數。」
為105年5月6日修正之耕地分割執行要點（下稱執行要點）第2點、第3點及第11點所明定。
該執行要點係地政主管機關內政部為基層地政機關執行耕地分割事宜所作技術性、細節性之作業準則即行政規則，與法律規定之意旨無違。
又「關於共有耕地訴請法院判決，其分割後之宗數仍不得超過共有人人數……如共有人持上開法院之確定判決書判決分割後之宗數超過共有人人數向該所申辦共有物分割登記，地政機關應予駁回。」
、「說明：……二、查耕地分割執行要點第12點規定：『依本條例第16條第1項第4款規定申辦分割之共有耕地，部分共有人於本條例修正後，移轉持分土地，其分割後，土地宗數未超過修正前共有人數者，得申請分割。』
係說明依農業發展條例第16條第1項第4款得分割之處理原則，並非得分割筆數認定之依據，先予敘明。
三、至旨揭事項，案准行政院農業委員會前揭號函略以：『……二、查農業發展條例第16條（以下簡稱本條）第1項第4款規定『本條例中華民國89年1月4日修正施行前之共有耕地，得分割為單獨所有。』
其立法意旨係為促進產權單純化，故同意共有耕地得辦理分割；
惟為避免耕地遭共有人任意分割致過度細分，影響農業合理經營，故於同條第2項規定分割後之宗數，不得超過共有人人數，合先敘明。
三、復有關依本條第1項第4款申請耕地分割之處理原則，查來函說明引述貴部89年7月7日台（89）內地字第0000000號函及同年9月16日台（89）內地字第0000000號函，似已明敘得適用該款規定者，雖不論其部分共有人是否已非屬原修法前之共有持分土地所有權人，惟其有無違反本條第2項規定：『分割後之宗數，不得超過共有人人數』，仍應以申請耕地分割當時之共有人持有狀況為判斷準據，非僅落於單純之人數計算問題，較符合前揭該款規定之立法意旨，亦不致產生如修法前共有人數有數10人，亦允其分割為數10筆等致耕地細分之不合理情形。
……」為內政部92年6月19日台內地字第0920008963號函及102年10月17日台內地字第1020325003號函（下分別稱內政部92年6月19日函及102年10月17日函）所明釋。
上開函釋係登記主管機關內政部為貫徹農發條例第16條第1項第3款、第4款、第2項之立法意旨所為之釋示，核無違母法之規定，本院自得予以援用。
⒊再按人民不服行政機關就其申請案件所為之否准處分，而依行政訴訟法第5條第2項規定提起課予義務訴訟，必須其申請之事實及法律上正當性，迄行政法院事實審言詞辯論終結或裁判（未經言詞辯論者）時仍存續，行政法院始得判命被告機關應履行所負作成准許處分之公法上義務。
易言之，行政法院審理課予義務訴訟係以言詞辯論終結時之事實及法律狀態作為判斷原告請求有無理由之基準時點。
如原告之申請案件依事實審言詞辯論終結時存在之事實及法令，不能認定其具備法律保護要件者，無論原處分否准申請所附之理由是否完足無瑕，均不能認原告之訴為有理由（最高行政法院99年度判字第1118號、99年度判字第1049號、99年度判字第873號、98年度判字第822號及95年度判字第2203號判決意旨參照）。
準此，原告提起本件課予義務訴訟，請求系爭土地分割複丈之申請有無理由，本院應依前開現行有效之105年5月6日修正之執行要點相關規定，就言詞辯論終結時之事實及法律狀態為判斷基準時點。
且查本件被告所為原處分，係依105年5月6日修正之執行要點第11點判斷原告所請不符規定，而駁回原告系爭土地分割複丈之申請，是原處分適用法規尚無違誤，原告稱被告適用105年5月6日修正施行前之執行要點第11點駁回其申請云云，自屬誤解，委不可採。
⒋本件原告與陳清泉等共有人就系爭土地向臺灣臺中地方法院訴請裁判分割，經該院於104年10月13日以系爭分割判決准予分割，其分割方案於判決主文第四段略以：「兩造共有坐落於臺中市○○區○○段○○○段○00○號土地（地目：旱、面積：13584平方公尺）准予分割，其分割方式如附圖即即臺中市東勢地政事務所民國104年5月20日土地複丈成果圖所示，其中編號65部分（面積：4528平方公尺）分歸原告陳鼎東取得；
編號65⑴部分（面積：905平方公尺）分歸如附表編號1所示之被告（即陳善之繼承人）共同取得，並維持公同共有；
編號65⑵部分（面積：453平方公尺）分歸如附表編號2所示之被告（即陳掌之繼承人）共同取得，並維持公同共有；
編號65⑶部分（面積：453平方公尺）分歸被告陳清泉取得；
編號65⑷部分（面積：113平方公尺）分歸被告陳光明取得；
編號65⑸部分（面積：113平方公尺）分歸被告陳清祥取得；
編號65⑹部分（面積：113平方公尺）分歸被告陳清源取得；
編號65⑺部分（面積：113平方公尺）分歸被告陳黃阿冬取得；
編號65⑻部分（面積：1568平方公尺）及編號65（12）部分（面積：3866平方公尺）分歸被告陳慶當取得；
編號65⑼部分（面積：453平方公尺）分歸被告陳俊淮取得；
編號65⑽部分（面積：453平方公尺）分歸被告簡漢忠取得；
編號65（11）部分（面積：453平方公尺）分歸如附表編號4所示之被告（即陳天賜之繼承人）共同取得，並維持公同共有。」
有系爭分割判決書及附表、土地複丈成果圖暨確定證明書附卷可稽。
原告於105年9月19日，持系爭分割判決書及確定證明書，向被告申請分割複丈，經被告審查後發現系爭土地之分割案與執行要點第11點所定「分割後之宗數，不得超過共有人人數」規定不符，遂以原處分駁回原告之申請等情，有原告105年9月9日被告收件土測字第187700號土地複丈申請書及原處分附卷可稽，堪認為真實。
⒌經查，系爭土地使用分區為「一般農業區」，使用地類別為「農牧用地」，屬農發條例第3條第11款所稱之耕地，其分割複丈應依同條例第16條及執行要點相關規定辦理。
次查，系爭土地於農發條例89年1月4日修正施行前之共有人為陳善、陳天賜、陳十道、陳鼎東、陳三星、陳掌、陳慶當、簡邁、陳俊淮、陳光明、陳清祥、陳清源、陳清泉、陳黃阿冬等14人（其中陳善、陳天賜及陳掌於農業發展條例修正前已歿，於原告訴請裁判分割時尚未辦理繼承登記，經系爭分割判決上開3名被繼承人應分別就其等繼承應有部分，辦理繼承登記，系爭分割判決主文第一至三段參照，同卷第25至26頁），有系爭土地舊謄本附卷可稽。
嗣系爭土地所有權人異動如下：91年3月4日原共有人陳十道分割繼承予陳錫卿、陳錫堅等2人；
100年9月5日原共有人陳三星、陳錫卿及陳錫堅等3人將共有部分出賣予原告；
101年8月6日原共有人簡邁分割繼承予共有人簡漢忠；
105年3月28日原共有人陳掌將共有部分出賣予共有人陳慶當；
105年5月9日原共有人陳俊淮將共有部分出賣予共有人薛傳志；
105年8月25日原共有人陳慶當分割繼承予共有人陳明良、陳進興等2人，是系爭土地現共有人為陳善、陳天賜、陳光明、陳清祥、陳清源、陳清泉、陳黃阿冬、陳鼎東、簡漢忠、薛傳志、陳明良、陳進興等12人，為兩造所不爭執，並有系爭土地106年2月15日謄本及歷次（102年10月14日、105年6月1日、105年10月18日）謄本附卷可稽，亦堪認為真實。
又依上開系爭土地歷次謄本所載，系爭土地所有權人數，於系爭分割判決104年10月13日作成時所有權人係12人；
嗣於原告105年9月9日向被告申請系爭土地分割複丈時，系爭土地所有權人為12人；
現共有權人仍為12人。
揆諸前開系爭分割判決及附表、土地複丈成果圖，系爭分割判決乃分割系爭土地為13筆，然查系爭土地現所有權人數僅12人，核與前開農發條例第16條及執行要點第11點所定「分割後之宗數，不得超過共有人人數」要件不符，自非得准予原告之申請，原處分予以駁回，於法有據。
⒍原告雖引內政部102年10月17日函示等，稱系爭土地原共有人數係有16位，故本件判決分割方案係僅分割系爭土地為13筆，並無細分之情形，被告應准予分割複丈云云。
然查前開內政部102年10月17日函示意旨，係就農發條例第16條所明揭「禁止耕地細分」原則，闡釋若共有人數有所增減，於申請分割時，應以申請耕地分割當時之共有人持有狀況為判斷準據，非僅落於單純之人數計算問題，亦不致產生如修法前共有人數有數10人，亦允其分割為數10筆等致耕地細分之不合理情形等語，亦即無論共有人數是否有所增減，仍應以申請耕地分割時共有人數判斷，且分割後之土地宗數不得大於申請耕地分割時之共有人數甚明，且上開函示意旨業經105年5月6日修正執行要點第11點時，增列為第2項規定等情，有耕地分割執行要點105年5月6日修正規定、總說明及對照表附卷可稽（同卷第150至162頁）。
準此，依前開規定及說明，並參諸105年5月6日修正後執行要點第11點規定，本件系爭土地部分共有人於執行要點105年5月6日修正後移轉持分土地，但其等共有關係未曾終止或消滅，然查系爭土地於原告申請分割時共有人人數為12人，而系爭分割判決將土地分割為13筆，已超過申請分割時共有人人數，致不符同點規定，原處分據以駁回，並無違誤，原告上開所稱，核屬誤解內政部102年10月17日函示意旨，並無可採。
⒎另原告稱系爭分割判決以原物分割之分割方法判決確定，各共有人並無意見，亦無共有人對該判決提起上訴等情，固屬真實，然查系爭分割判決就系爭土地分割宗數，業已超過原告申請分割時共有人人數，不符農發條例第16條及執行要點第11點所明揭之禁止耕地細分原則甚明，被告自不能依原告申請，據違反上開規定之系爭分割判決分割方法，予以受理並為分割複丈；
又原告所引高雄高等行政法院101年度訴字第279號判決意旨，經核係就耕地共有人之其中一人，於裁判分割前其共有部分經拍賣為第三人取得，第三人請求裁判分割耕地之情形，因該第三人繼受原共有人之共有人地位，其請求裁判分割系爭耕地，分割後之宗數復未超過申請分割時共有人人數，而符合農發條例第16條第1項第3款、第2項規定，地政機關自應受理並為裁判分割之登記等情，要與本件原因事實不同，且上開判決所爭之耕地分割後宗數並未超過申請分割時共有人人數，與本件系爭分割判決土地分割宗數已超過申請分割時共有人人數，是上開判決自不得比附援引為本件判斷之依據，原告上開所稱，並不可採。
七、綜上所述，本件原告主張均非可採。被告以原處分否准原告本件申請，依法並無違誤，訴願決定認原處分並非行政處分，其訴願為不合法，而為訴願不受理之決定，雖有未洽，惟其結論並無不同，仍應予以維持。
原告訴請撤銷，並請求本院判決被告應依原告105年9月9日申請書之申請，作成就系爭土地依系爭分割判決為分割登記之行政處分，均無理由，應予駁回。
又本件事證已臻明確，原告請求再開準備程序及聲請調取系爭分割判決卷宗等，本院經核均無必要，復兩造其餘主張及舉證，均核與本件判決結果不生影響，爰不逐一論述，併此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 5 月 24 日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法 官 王 德 麟
法 官 詹 日 賢
法 官 林 靜 雯
以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；
如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。
未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐
│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
├─────────┼────────────────┤
│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
├─────────┼────────────────┤
│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ 院認為適當者│ 。 │
│ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例│
│外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所│
│示關係之釋明文書影本及委任書。 │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 106 年 5 月 24 日
書記官 黃 靜 華
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