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臺中高等行政法院判決
107年度訴字第76號
107年7月19日辯論終結
原 告 毛綺
被 告 臺中市政府
代 表 人 林佳龍
訴訟代理人 陳紋速
李美儀
上列當事人間土地更正編定事件，原告不服內政部中華民國107年1月22日台內訴字第1060092035號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、爭訟概要：緣原告委請代理人高榮彬於民國（下同）106年9月5日向臺中市大里地政事務所（下稱大里地政事務所）申請將其所有坐落臺中市霧峰區○○段○○○段00○0000○00○0000○號土地（下稱系爭土地）之編定類別，由「山坡地保育區暫未編定」更正編定為「山坡地保育區丙種建築用地」。
經大里地政事務所以106年9月28日里地四字第1060010426號函請於文到15日內檢附編定公告前已為合法房屋證明文件，原告逾期未補正，大里地政事務所乃以106年10月23日里地四字第1060011307號函報被告擬維持原編定。
案經被告審認原告未檢附合法房屋證明文件，經大里地政事務所限期補正，仍未於期限內完成補正事宜，遂以106年10月25日府授地編字第1060235630號函（下稱原處分）復大里地政事務所：「同意所擬，維持原編定」。
大里地政事務所據以106年11月1日里地四字第1060009574號函通知原告代理人高榮彬：「駁回申請」。
原告不服，提起訴願，遭內政部決定駁回，於是提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明：㈠主張要旨：1.原告所有系爭土地之所有權狀記載地目「建」，為可建築用地。
然原告於106年8月間接獲被告106年7月28日府授水坡字第10601596342號函檢送「山坡地土地可利用限度查定結果通知書」，其中73-1359地號土地查定結果為「宜農牧地」、73-1440地號土地查定結果為「不屬查定範圍之土地」。
原告依法於106年9月1日向臺中市霧峰區公所提出異議及申請複查，至今尚無正式公文回覆，卻要原告向大里地政事務所申請非都市土地更正編定。
原告另於106年9月5日委託代理人高榮彬向大里地政事務所申請非都市土地更正編定，大里地政事務所以106年11月1日里地四字第1060009574號函復高榮彬：「台端代理申辦霧峰區霧峰段坑口小段73-1359、73-1440地號等2筆土地更正乙案，核定與更正編定為建築用地之要件不符。」
及被告以106年12月4日（按應為106年10月25日之誤）府授地編字第1060235630號函以「因未檢附合法房屋證明文件」為由，駁回原告非都市土地更正編定之申請。
2.系爭土地69年11月6日土地使用編定前地目即為「建」，69年11月6日公告土地使用編定為山坡地保育區未編定用地。
而左側鄰地同小段73-1366、73-1374地號土地及右側鄰地73-6224地號土地69年11月6日使用編定前地目為「旱」，延續至今，69年11月6日土地使用編定為山坡地保育區未編定用地，73年3月11日變更為丙種建築用地。
依內政部101年5月16日（按應為101年5月7日之誤）內授中辦地字第1016650820號函：「主旨：非都市土地使用編定公告前已為『建』地目或奉准變更為『建』地目之土地，辦理更正編定為一般建築用地，不受本部88年12月13日台內中地字第0000000號及92年9月25日內授中辦地字第0920083974號函釋『實地需有合法建物存在』之限制，請查照。
說明：……二、查依本部88年12月13日台內中地字第0000000號函釋，非都市土地更正編定為一般建築用地涉及編定前事實之認定，依照『製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知』第22點及本部相關函釋意旨，應具備二項要件，即㈠編定公告前已為合法房屋之證明文件，如水電證明、稅捐、設籍或房屋謄、建築執照或建物登記證明。
㈡經實地勘查確有合法建築物存在。
該函有關實地需有合法建物存在之規定，嗣經本部92年9月25日內授中辦地字第0920083974號函再度予以確認並詳述其理由。
惟迭有直轄市、縣（市）政府及陳情人向本部反映，於使用編定結果公告前屬『建』地目或已奉准變更為『建』地目之土地於申請更正編定為建築用地時，若再要求應符合上開部函有關實地需有合法建物存在之規定，似不甚合理。
案經本部於本（101）年3月19日邀同經濟部工業局（未派員）、經濟部中部辦公室、相關直轄市、縣（市）政府、本部營建署（未派員）、地政司（地籍科、編定管制科）會商獲致決議如下：㈠地目、等則之歷史淵源悠久，經銓定為建地目或已依法變更為建地目者，該筆土地即屬可供建築使用之土地，於非都市土地編定時即應編定為可建築用地，如有編定錯誤需辦理更正編定者，不受本部88.12.13台內中地字第0000000號及92.9.25內授中辦地字第0920083974號函釋，有關申請更正編定為建築用地時，實地需有合法建物存在規定之限制。
㈡上開本部88.12.13及92.9.25日函有關申請更正編定為建築用地時，實地需有合法建物存在之解釋，未將非都市土地第一次編定結果公告前已依法銓定為『建』地目或業經奉准變更為『建』地目之土地排除適用1節，請作業單位會後補充修正。
三、茲依上開101年3月19日會議決議，補充前開本部88年12月13日及92年9月25日函如主旨。」
之規定，原告所有系爭土地係非都市土地使用編定公告前已為「建」地目之土地，申請辦理更正編定為建築用地，於法有據。
3.檢視內政部104年10月23日內授中辦地字第1040436654號函釋：「……依本部101年5月7日內授中辦地字第1016650820號函釋略以，非都市土地使用編定公告前已為『建』地目或奉准變更為『建』地目之土地，辦理更正編定為一般建築用地，不受本部88年12月13日台內中地字第0000000號及92年9月25日內授中辦地字第0920083974號函釋『實地需有合法建物存在』之限制，惟仍應檢附編定公告前已為合法房屋之證明文件……」之內容，其所依據之內政部101年5月7日內授中辦地字第1016650820號函，並無「惟仍應檢附編定公告前已為合法房屋之證明文件」之記載。
4.財產權應予保障，憲法第15條定有明文。
基於信賴保護原則，政府機關不該因廢除地目即使原告系爭土地由建地變為農地，被告將原告所有之建地編定為非建地，是侵害人民財產權之違法處分。
訴願決定不察，損害原告之權利及法律上之利益等語。
㈡聲明：撤銷訴願決定及原處分。
三、被告答辯及聲明：㈠答辯要旨：1.按內政部101年5月7日內授中辦地字第1016650820號函釋：「主旨：非都市土地使用編定公告前已為『建』地目或奉准變更為『建』地目之土地，辦理更正編定為一般建築用地，不受本部88年12月13日台內中地字第0000000號及92年9月25日內授中辦地字第0920083974號函釋『實地需有合法建物存在』之限制，……」、104年10月23日內授中辦地字第1040436654號函釋：「……說明：……二、依本部101年5月7日內授中辦地字第1016650820號函釋略以，非都市土地使用編定公告前已為『建』地目或奉准變更為『建』地目之土地，辦理更正編定為一般建築用地，不受本部88年12月13日台內中地字第0000000號及92年9月25日內授中辦地字第0920083974號函釋『實地需有合法建物存在』之限制，惟仍應檢附編定公告前已為合法房屋之證明文件……」。
2.查原臺中縣非都市土地第一次劃定使用分區及用地編定公告日期為69年6月1日，系爭2筆土地係於69年5月19日地目變更為「建」，尚符合上開內政部104年10月23日之函釋，即第一次公告編定前已完成地目變更為建地目者，實地無需有合法建物存在之規定，但仍應檢附編定公告前合法房屋證明文件，方得辦理。
惟原告未能檢附編定公告前已為合法房屋之證明文件，而主張其申請符合內政部101年5月7日內授中辦地字第1016650820號函，顯有誤解。
至於系爭土地隔鄰之土地能夠變更編定，係符合法規規定而變更。
3.次查「地目等則」係日據時期為課徵土地稅賦，依土地使用性質所銓定。
惟沿襲至今，地目記載不但與土地使用現況不符，且其種類亦與法定用途（使用分區、使用編定）重複，所以內政部為避免民眾或有關機關引用此種性質混淆及不正確之土地資料作為依據，已將地目等則制度廢除。
另「地目變更」與「更正編定」二者，無論在適用法規、承辦單位及變更面積等方面皆不相同，所以地目變更並不等同得更正編定。
㈡聲明：駁回原告之訴。
四、爭點：㈠依內政部101年5月7日內授中辦地字第1016650820號函釋意旨，非都市土地使用編定公告前已為「建」地目或已奉准變更為「建」地目之土地，辦理更正編定為一般建築用地，是否應檢附編定公告前已為合法房屋之證明文件？㈡原告就系爭土地申請更正編定為「丙種建築用地」，被告以原告未檢附編定公告前已為合法房屋之證明文件為由，駁回其更正編定之申請，是否適法？
五、本院之判斷：㈠前提事實：原告委請代理人高榮彬於106年9月5日向大里地政事務所申請將其所有系爭土地由「山坡地保育區暫未編定」，更正編定為「山坡地保育區丙種建築用地」，經大里地政事務所以106年9月28日里地四字第1060010426號函請於文到15日內檢附公告編定前合法房屋證明文件，原告逾期未補正，大里地政事務所乃以106年10月23日里地四字第1060011307號函報被告擬維持原編定；
案經被告審認原告未檢附合法房屋證明文件，經大里地政事務所限期補正，仍未於期限內完成補正事宜，遂以106年10月25日府授地編字第1060235630號函復大里地政事務所：「同意所擬，維持原編定」，大里地政事務所據以106年11月1日里地四字第1060009574號函通知原告代理人高榮彬：「駁回申請」，原告不服，提起訴願，遭內政部決定駁回等情，為兩造所不爭執，且有原告申請書、土地登記第一類謄本、臺灣省臺中縣土地登記簿、臺中縣土地使用編定資料卡、大里地政事務所及被告上揭函文、訴願決定等件資料影本附卷可證（本院卷第75至112頁），此部分事實堪以認定。
㈡依內政部101年5月7日內授中辦地字第1016650820號函釋意旨，非都市土地使用編定公告前已為「建」地目或已奉准變更為「建」地目之土地，辦理更正編定為一般建築用地，應檢附編定公告前已為合法房屋之證明文件：1.區域計畫法第4條第1項規定：「區域計畫之主管機關︰中央為內政部；
直轄市為直轄市政府；
縣（市）為縣（市）政府。」
第15條第1項規定：「區域計畫公告實施後，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。
變更之程序亦同。
其管制規則，由中央主管機關定之。」
區域計畫法施行細則第14條第1項規定：「依本法第15條及第15條之1第1項第1款製定非都市土地使用分區圖、編定各種使用地與辦理非都市土地使用分區及使用地編定檢討之作業方式及程序，由中央主管機關定之。」
製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知第9點第2款規定：「……㈡現已為某種使用之土地，依下表及說明規定，按宗分別編定之：說明：……2.合於下列情形之一土地，在山坡地範圍外之農業區或特定專用區編為甲種建築用地；
在山坡地保育區、森林區、風景區及山坡地範圍之農業區編為丙種建築用地：⑴於使用編定結果公告前屬『建』地目。
⑵於使用編定結果公告前已奉准變更為『建』地目。
⑶於使用編定結果公告前實際已全部（宗）作建築使用或已依法完成基礎工程者。
但原依土地法規定編定為農業用地之土地，非法變更作建築使用以及依實施都市計畫以外地區建築物管理辦法申請建築農舍之土地，仍編為農牧用地。」
第24點規定：「非都市土地更正編定、山坡地補註用地及註銷編定等案件，由直轄市、縣（市）主管機關核定。」
2.內政部101年5月7日內授中辦地字第1016650820號函釋略以：「主旨：非都市土地使用編定公告前已為『建』地目或已奉准變更為『建』地目之土地，辦理更正編定為一般建築用地，不受本部88年12月13日台內中地字第0000000號及92年9月25日內授中辦地字第0920083974號函釋『實地需有合法建物存在』之限制，請查照。
說明：……二、查依本部88年12月13日台內中地字第0000000號函釋，非都市土地更正編定為一般建築用地涉及編定前事實之認定，依照『製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知』第22點及本部相關函釋意旨，應具備二項要件，即㈠編定公告前已為合法房屋之證明文件，如水電證明、稅捐、設籍或房屋謄本、建築執照或建物登記證明。
㈡經實地勘查確有合法建築物存在。
該函有關實地需有合法建物存在之規定，嗣經本部92年9月25日內授中辦地字第0920083974號函再度予以確認並詳述其理由。
惟迭有直轄市、縣（市）政府及陳情人向本部反映，於使用編定結果公告前屬『建』地目或已奉准變更為『建』地目之土地於申請更正編定為建築用地時，若再要求應符合上開部函有關實地需有合法建物存在之規定，似不甚合理。
案經本部於本（101）年3月19日邀同經濟部工業局（未派員）、經濟部中部辦公室、相關直轄市、縣（市）政府、本部營建署（未派員）、地政司（地籍科、編定管制科）會商獲致決議如下：㈠地目、等則之歷史淵源悠久，經銓定為建地目或已依法變更為建地目者，該筆土地即屬可供建築使用之土地，於非都市土地編定時即應編定為可建築用地，如有編定錯誤需辦理更正編定者，不受本部88.12.13台內中地字第0000000號及92.9.25內授中辦地字第0920083974號函釋，有關申請更正編定為建築用地時，實地需有合法建物存在規定之限制。
㈡上開本部88.12.13及92.9.25函有關申請更正編定為建築用地時，實地需有合法建物存在之解釋，未將非都市土地第一次編定結果公告前已依法銓定為『建』地目或業經奉准變更為『建』地目之土地排除適用1節，請作業單位會後補充修正。」
、104年10月23日內授中辦地字第1040436654號函釋略以：「……說明：……二、依本部101年5月7日內授中辦地字第1016650820號函釋略以，非都市土地使用編定公告前已為『建』地目或已奉准變更為『建』地目之土地，辦理更正編定為一般建築用地，不受本部88年12月13日台內中地字第0000000號及92年9月25日內授中辦地字第0920083974號函釋『實地需有合法建物存在』之限制，惟仍應檢附編定公告前已為合法房屋之證明文件……。」
上開函釋乃內政部基於區域計畫主管權責，就法令執行層面所為之解釋，核與法令之本旨並無違背，並未逾越母法授權，亦未違反法律保留原則，被告自得予以適用。
3.經查，依上述內政部88年12月13日台內中地字第0000000號函釋，非都市土地更正編定為一般建築用地涉及編定前事實之認定，依照「製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知」第22點及本部相關函釋意旨，應具備二項要件，即㈠編定公告前已為合法房屋之證明文件，如水電證明、稅捐、設籍或房屋謄本、建築執照或建物登記證明。
㈡經實地勘查確有合法建築物存在。
該函有關實地需有合法建物存在之規定，嗣經內政部92年9月25日內授中辦地字第0920083974號函再度予以確認並詳述其理由。
次查，內政部於101年3月19日邀同經濟部工業局（未派員）、經濟部中部辦公室、相關直轄市、縣（市）政府、本部營建署（未派員）、地政司（地籍科、編定管制科）會商後，另發布101年5月7日內授中辦地字第1016650820號函釋略以：「主旨：非都市土地使用編定公告前已為『建』地目或已奉准變更為『建』地目之土地，辦理更正編定為一般建築用地，不受本部88年12月13日台內中地字第0000000號及92年9月25日內授中辦地字第0920083974號函釋『實地需有合法建物存在』之限制，請查照。
……」該函僅免除「實地需有合法建物存在」之要件，依「明示其一，排除其他」原則，並未免除「編定公告前已為合法房屋之證明文件」之要件。
內政部嗣又以104年10月23日內授中辦地字第1040436654號函再次釋示：「……說明：……二、依本部101年5月7日內授中辦地字第1016650820號函釋略以，非都市土地使用編定公告前已為『建』地目或已奉准變更為『建』地目之土地，辦理更正編定為一般建築用地，不受本部88年12月13日台內中地字第0000000號及92年9月25日內授中辦地字第0920083974號函釋『實地需有合法建物存在』之限制，惟仍應檢附編定公告前已為合法房屋之證明文件……。」
綜合上述內政部101年5月7日內授中辦地字第1016650820號函及104年10月23日內授中辦地字第1040436654號函釋意旨，非都市土地使用編定公告前已為「建」地目或已奉准變更為「建」地目之土地，辦理更正編定為一般建築用地，雖不受「實地需有合法建物存在」之限制，惟仍應檢附編定公告前已為合法房屋之證明文件。
㈢原告就系爭土地申請更正編定為「丙種建築用地」，被告以原告未檢附編定公告前已為合法房屋之證明文件為由，駁回其更正編定之申請，並無違法：1.原臺中縣非都市土地辦理使用編定公告日期為69年6月1日，依卷附土地登記第一類謄本、第二類謄本及土地登記簿所載，原73-1359地號之地目於69年5月19日由「旱」變更為「建」，並於73年3月26日分割出73-1438地號、73-1440地號等土地；
87-6地號之地目於69年5月19日由「旱」變更為「建」，並於73年3月26日分割出87-11地號土地；
嗣原73-1359地號於102年6月11日與73-1438、87-6、87-11地號土地合併，有臺灣省臺中縣土地登記簿、臺中縣土地使用編定資料卡、土地使用編定清冊等附卷可稽（詳本院卷第83至102頁）。
故系爭土地為69年6月1日非都市土地辦理使用公告編定前已全宗變更為「建」地目之土地，應屬明確。
2.系爭土地係於69年5月19日地目變更為「建」，使用分區為山坡地保育區，使用地類別則暫未編定，符合內政部101年5月7日內授中辦地字第1016650820號及104年10月23日內授中辦地字第1040436654號函釋，即第一次公告編定前已完成地目變更為建地目者，不受「實地需有合法建物存在」規定之限制，但仍應檢附編定公告前合法房屋證明文件，始得辦理更正編定。
3.原告就系爭土地申請更正編定為山坡地保育區丙種建築用地，經大里地政事務所以106年9月28日函請於文到15日內檢附公告編定前已為合法房屋證明文件，原告逾期未辦理。
嗣大里地政事務所以106年10月23日函報被告擬維持原編定，經被告審認原告申請更正編定不符上開要件，於106年10月25日以原處分函文同意大里地政事務所維持原編定，經核於法並無違誤。
原告主張其申請符合內政部101年5月7日內授中辦地字第1016650820號函釋，顯屬誤解，自不足採。
㈣原告於言詞辯論終結後，雖提出其於107年7月23日向行政院農業委員會林務局農林航空測量所申請73-1359地號土地69年4月間之航照圖，具狀聲請續行辯論，惟於撤銷訴訟判斷原處分之合法性係以原處分作成時為裁判基準時，本件被告係於106年10月25日作成維持原編定之原處分，即應以106年10月25日當時之狀態審究原處分是否適法。
原告既經大里地政事務所以106年9月28日里地四字第1060010426號函請於文到15日內檢附編定公告前已為合法房屋證明文件，原告逾期未補正，則被告審認原告未檢附合法房屋證明文件，經大里地政事務所限期補正，仍未於期限內完成補正事宜，因而於106年10月25日以原處分復大里地政事務所：「同意所擬，維持原編定」，依當時之狀態於法並無違誤。
故原告於107年7月23日取得73-1359地號土地69年4月間之航照圖，尚不得據以認定原處分之適法性，本院認無再開辯論之必要。
至於該航照圖是否合乎編定公告前已為合法房屋之證明文件，原告應自行洽請被告機關，由被告依職權認定。
㈤本件判決基礎已經明確，兩造其餘的攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述的必要，併此敘明。
六、結論：原處分並無違法，訴願決定予以維持，亦無不合，原告訴請撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。
中 華 民 國 107 年 8 月 2 日
臺中高等行政法院第三庭
審判長法官 林 秋 華
法 官 劉 錫 賢
法 官 陳 文 燦
以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；
如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。
未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐
│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
├─────────┼────────────────┤
│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
├─────────┼────────────────┤
│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ 院認為適當者│ 。 │
│ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例│
│外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所│
│示關係之釋明文書影本及委任書。 │
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中 華 民 國 107 年 8 月 2 日
書記官 林 昱 妏
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