臺中高等行政法院行政-TCBA,108,訴,38,20190326,1

臺中高等行政法院裁定
108年度訴字第38號
原 告 反對烏日區前竹區段徵收自救會


代 表 人 張金城
原 告 廖萬慶

徐天佑

被 告 內政部
代 表 人 徐國勇
被 告 臺中市政府
代 表 人 盧秀燕
上列當事人間區段徵收事件，原告不服行政院中華民國107年11月29日院臺訴字第1070216632號訴願決定、107年12月13日院臺訴字第1070218036號訴願決定、108年2月20日院臺訴字第1080165688號訴願決定，提起行政訴訟，本院裁定如下：

主 文

原告之訴及追加之訴均駁回。

訴訟費用由原告負擔。

理 由

一、按行政訴訟法第22條規定：「自然人、法人、中央及地方機關、非法人之團體，有當事人能力。」

所謂非法人團體係指由多數人所組成，雖未向主管機關辦理設立登記，但有一定之組織、名稱及目的，且有一定之事務所或營業所為其活動中心，並有獨立之財產，及設有代表人或管理人對外代表團體及為法律行為者而言。

查原告反對烏日區前竹區段徵收自救會成立於民國（下同）106年間，係由臺中市烏日區前竹區段徵收範圍之多數居民組成，以反對烏日區前竹區段徵收為宗旨，會址設於臺中市○○區○○里○○路○○巷00○0號，由發起人張金城擔任會長，會員須繳納入會費新臺幣（下同）500元、年費500元，並設有出納、記帳及監察人，此有反對烏日區前竹區段徵收自救會章程、會員名冊、收支明細表、會議紀錄、開會簽到簿及費用支出收據等資料附卷為證（參見本院卷一第123頁至第146頁）。

本院審酌原告反對烏日區前竹區段徵收自救會會員名冊達50餘人，係由多數人組成，雖未向主管機關辦理設立登記，但具有一定之組織、名稱及目的，且有一定之事務所為其活動中心，並有獨立財產，及設有代表人對外代表其團體，堪認原告反對烏日區前竹區段徵收自救會符合非法人團體之要件，而具有當事人能力。

二、爭訟概要：

（一）前臺中縣政府（99年12月25日改制後為臺中市政府）於91年發布實施「擴大及變更烏日都市計畫（第3次通盤檢討）案」，烏日前竹地區經變更為可建築用地，並指定應以區段徵收方式辦理整體開發。

嗣依據都巿計畫法第27條第1項第4款及第2項規定，辦理「變更烏日都市計畫（配合前竹地區區段徵收開發）案」，經被告內政部之都市計畫委員會99年9月21日第739次會議決議：「本案除下列各點外，其餘准照本會專案小組初步建議意見（如附錄）及臺中縣政府99年9月10日府建城字第0990287701號函送計畫內容通過，並退請臺中縣政府依照修正計畫書、圖後，報由內政部核定，免再提會討論。」

【附錄】該會專案小組初步建議意見：「本案除下列各點外，其餘建議照縣府核議意見通過，並請依照修正計畫書及以對照表方式補充處理情形書面資料到署，併同尚未有具體意見部分，提請該部都委會審議。

……五、有關本案擬採區段徵收辦理部分：……（四）另本案如經本會審議通過後，仍應依下列各點辦理，以免延宕區段徵收整體開發之期程。

1.請臺中縣政府另依土地徵收條例第4條規定，先行辦理區段徵收，俟符合土地徵收條例第20條第1項、第3項但書規定後，再檢具變更計畫書、圖報由該部逕予核定後實施；

如無法於委員會審議通過紀錄文到3年內完成者，請臺中縣政府於期限屆滿前敘明理由，重新提會審議延長上開開發期程。

2.委員會審議通過紀錄文到3年內未能依照前項意見辦理者，仍應維持91年『擴大及變更烏日都市計畫（第3次通盤檢討）案』發布實施前之原土地使用分區或公共設施用地，惟如有繼續開發必要，應重新依都市計畫法定程序辦理檢討變更。

……」因本案區段徵收準備作業程序繁複，並經評估該都巿計畫案仍有繼續推展開發必要，迭報經被告內政部之都市計畫委員會100年8月23日第762次、103年11月11日第839次、104年12月8日第865次、106年10月3日第909次會議審議，開發期程修正至108年9月12日。

（二）被告臺中巿政府為辦理先行區段徵收需要，以102年4月17日府授地區一字第1020061042號函報請被告內政部核定區段徵收開發範圍，因歷經縣、巿合併、101年土地徵收條例修法改以巿價徵收、增設徵收之公益性及必要性評估機制，迭依被告內政部建議並修正相關資料，被告內政部土地徵收審議小組組成專案小組，為審查臺中市烏日前竹地區區段徵收案（以下簡稱前竹區段徵收）之開發範圍及公益性及必要性評估報告事宜，於105年7月21日辦理現場勘查，及聽取被告臺中市政府簡報、相關陳情人（包括原告反對烏日區前竹區段徵收自救會）陳述意見，作成17項初步建議意見，請被告臺中市政府依建議意見，補充相關資料並配合修改評估報告，以供後續被告內政部土地徵收審議小組會議討論及審議時參考。

被告臺中市政府據以修正，被告內政部土地徵收審議小組106年5月10日第131次會議決議，考量烏日地區住商用地開闢率與計畫人口達成率已達80％以上，有都市發展需求，辦理社區開發，原則同意辦理，惟請被告臺中市政府就整體開發區尚能提供之住商用地供給量、臺中市人口發展需求與本區仍須辦理整體開發間之合理性與必要性部分，補充並修正區段徵收可行性暨公益性及必要性評估報告報部審認後，再予核准。

被告內政部以106年5月25日內授中辦地字第1061304392號函請臺中巿政府依上述內政部土地徵收審議小組第131次會議決議辦理。

被告臺中巿政府以106年7月6日府授地區二字第1060144356號函檢送修正之區段徵收可行性暨公益性及必要性評估報告書、建議意見暨答覆說明表，報經被告內政部於106年8月14日以內授中辦地字第1061305618號函（以下簡稱106年8月14日函）報請核定區段徵收開發範圍，准予辦理。

被告臺中市政府遂據以辦理協議價購、通知所有權人陳述意見、召開區段徵收公聽會後，以107年7月6日府授地區二字第1070152383號函檢送區段徵收計畫書、徵收土地圖冊、土地使用計畫圖等報請被告內政部核定，被告內政部經聽取案關人民陳述意見、被告臺中市政府簡報說明及提問、答問及討論後，以107年8月28日內授中辦地字第1071305191號函（下稱原處分）核准區段徵收，被告臺中市政府隨即以107年10月2日府授地區二字第1070231982號公告本案區段徵收，並通知土地所有權人及土地改良物所有權人等。

（三）茲原告以被告臺中巿政府未能依被告內政部之都市計畫委員會第739次會議決議，於通過紀錄文到3年內依都市計畫委員會專案小組初步建議意見（四）1.意見辦理，仍應維持91年「擴大及變更烏日都市計畫（第3次通盤檢討）案」發布實施前之原土地使用分區或公共設施用地，應回復61年11月30日發布之都巿計畫之原土地使用分區或公共設施用地，即仍維持農業使用狀態。

又「變更烏日都市計畫（第4次通盤檢討）案」迄未經核定，亦應剔除附註以區段徵收開發。

原告一再陳情應以區段徵收以外方式（例如巿地重劃）開發前竹地區，皆未經處理，被告內政部106年8月14日函、土地徵收審議小組第131次會議決議逾越權限，依法無效等理由提起訴願均遭不受理，遂一併針對原處分及被告臺中市政府107年10月2日府授地區二字第1070231982號公告提起本件行政訴訟。

三、本件原告主張略以：

（一）原處分核准以區段徵收前竹地區方式取得土地，違反土地徵收條例第1條、第11條、第13條、第15條、區段徵收實施辦法第6條、中央法規標準法第13條、第16條、第17條、第18條、行政程序法第4條、第6條、第7條規定，蓋： 1、原處分所依據之「變更烏日都市計畫（配合前竹區段徵收開發案）」之審議程序，迄今仍未報部核定，未依都市計畫法第21條發布實施，非審議通過之都市計畫，非現行都市計畫，而是依據98年1月22日發布之區段徵收實施辦法第6條核准，違反中央法規標準法第13條、第16條及現行區段徵收實施辦法第6條。

且既無現行都市計畫可供審核，可知原處分亦違反土地徵收條例第13條第2項第3款。

因此，內政部106年8月14日函不合法，處分無效，應廢棄，訴願決定不受理，亦應予廢棄。

2、原處分所依據之107年8月8日內政部土地徵收審議小組第163次會議審議決議第163-1案未審區段徵收之必要性、公益性、是否適當合理，違反土地徵收條例第11條「應先與所有權人協議價購或以其他方式取得」之規定，及行政程序法第7條，侵害原告受憲法所保障之財產權、住居權、工作權。

3、依都市計畫法第58條規定，市政府為實施新市區之建設，對於劃定範圍內之土地及地上物得實施區段徵收或土地重劃，原處分恣意以區段徵收方式，未以臺中市政府取得開發新社區土地所慣用土地重劃方式之行政慣例，顯有差別待遇，違反行政程序法第4條、第6條、第7條規定，亦違反土地徵收條例第11條規定。

4、原處分經原告107年10月15日提起訴願，訴願決定機關逾3個月不為決定，故依行政訴訟法第4條提起撤銷訴訟。

（二）聲明： 1、撤銷行政院107年11月29日院臺訴字第1070216632號訴願決定。

2、撤銷行政院107年12月13日院臺訴字第1070218036號訴願決定。

3、撤銷被告內政部106年8月14日函。

4、撤銷原處分。

5、撤銷被告臺中市政府107年10月2日府授地區二字第1070231982號公告。

6、撤銷行政院108年2月20日院臺訴字第1080165688號訴願決定。

四、按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意，或行政法院認為適當者，不在此限。」

行政訴訟法第111條第1項定有明文。

而變更或追加他訴是否適當，則應就訴訟資料利用之可能、當事人利益、訴訟經濟等具體情事加以衡量。

本件原告之起訴狀聲明僅記載上開聲明1至5事項，嗣於本件起訴狀繕本送達被告後，另於108年3月4日追加起訴聲明6之事項。

經查，該追加聲明部分係原告不服被告內政部土地徵收審議小組107年8月8日會議就第163-1案件所為決議結論之爭議，因與本件前竹區段徵收有關，經本院審酌其就訴訟資料利用之可能及當事人利益等，認原告就此部分所為之追加訴訟為適當，應予准許。

五、本院審酌原告之起訴意旨，茲依據其聲明事項判斷如下：

（一）按行政訴訟法第107條第1項第10款規定：「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。

但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：……十、起訴不合程式或不備其他要件者。」

同法第4條第1項規定：「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」

準此可知，撤銷訴訟之合法提起，須以行政處分存在為前提，否則，其起訴即應認不備要件，應予駁回。

而所謂行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施，而對外直接發生法律效果之單方行政行為，此觀行政程序法第92條第1項及訴願法第3條第1項規定自明。

至行政機關所為單純的事實之敘述或理由之說明，並非對人民之請求有所准駁，既不因該項敘述或說明而生何法律上之效果，自非行政處分，人民即不得對之提起撤銷訴訟（最高行政法院44年判字第18號及62年裁字第41號判例意旨參照）。

另行政機關於作成完全及終局之決定前，為推動行政程序之進行，所為之指示或要求，學理上稱之為「準備行為」，準備行為未設定有拘束力之法律效果者，因欠缺規制之性質，並非行政處分；

如具有規制之性質，亦因其並非完全、終局之規制，為程序經濟計，不得對其單獨進行行政爭訟，而應與其後之終局決定，一併聲明不服。

行政程序法第174條前段規定：「當事人或利害關係人不服行政機關之行政程序中所為之決定或處置，僅得於對實體決定聲明不服時一併聲明之。」

即是本於此意旨而訂定（最高行政法院94年度裁字第150號、105年度裁字第1615號裁定意旨參照）。

因此，對於行政機關所為單純事實之敘述（或事實通知）或理由之說明、或為推動行政程序之進行所為之準備行為不服，提起撤銷訴訟，自有起訴不備其他要件之違法，且依其情形無法補正，應予以駁回。

（二）依原告起訴聲明之本意，應均係欲請求撤銷而非廢棄，以下逐項審查： 1、關於訴之聲明1及3：⑴按土地徵收條例第4條規定：「（第1項）有下列各款情形之一者，得為區段徵收：一、新設都市地區之全部或一部，實施開發建設者。

二、舊都市地區為公共安全、衛生、交通之需要或促進土地之合理使用實施更新者。

三、都市土地之農業區、保護區變更為建築用地或工業區變更為住宅區、商業區者。

四、非都市土地實施開發建設者。

五、農村社區為加強公共設施、改善公共衛生之需要或配合農業發展之規劃實施更新者。

六、其他依法得為區段徵收者。

（第2項）前項第1款至第3款之開發範圍經中央主管機關核定者，得先行區段徵收，並於區段徵收公告期滿後1年內發布實施都市計畫，不受都市計畫法第52條規定之限制。

（第3項）第1項第5款之開發，需用土地人得會同有關機關研擬開發範圍，並檢具經上級目的事業主管機關核准之興辦事業計畫書，報經中央主管機關核定後，先行區段徵收，於區段徵收公告期滿後，依土地使用計畫完成非都市土地分區或用地編定之變更。

（第4項）第1項第4款或第6款之開發，涉及都市計畫之新訂、擴大或變更者，得依第2項之規定辦理；

未涉及者，得依前項之規定辦理。

（第5項）不相連之地區，得依都市計畫或興辦事業計畫書內容、範圍合併辦理區段徵收，並適用前3項之規定。

（第6項）區段徵收範圍勘選、計畫之擬定、核定、用地取得、拆遷補償、工程施工、分配設計、地籍整理、權利清理、財務結算及區段徵收與都市計畫配合等事項之實施辦法，由中央主管機關定之。」

第10條規定：「（第1項）需用土地人興辦之事業依法應經目的事業主管機關許可者，於申請徵收土地或土地改良物前，應將其事業計畫報經目的事業主管機關許可。

（第2項）需用土地人於事業計畫報請目的事業主管機關許可前，應舉行公聽會，聽取土地所有權人及利害關係人之意見。

但因舉辦具機密性之國防事業或已舉行公聽會或說明會者，不在此限。

（第3項）特定農業區經行政院核定為重大建設須辦理徵收者，若有爭議，應依行政程序法舉行聽證。

（第4項）需用土地人興辦之事業無須報經目的事業主管機關許可者，除有第2項但書情形外，應於與所有權人協議價購或以其他方式取得前，先舉行公聽會。」

第11條規定：「（第1項）需用土地人申請徵收土地或土地改良物前，除國防、交通或水利事業，因公共安全急需使用土地未及與所有權人協議者外，應先與所有權人協議價購或以其他方式取得；

所有權人拒絕參與協議或經開會未能達成協議且無法以其他方式取得者，始得依本條例申請徵收。

（第2項）前項協議之內容應作成書面，並應記明協議之結果。

如未能達成協議，應記明未達成協議之理由，於申請時送交中央主管機關。

（第3項）第1項協議價購，依其他法律規定有優先購買權者，無優先購買權之適用。

（第4項）第1項協議價購，應由需用土地人依市價與所有權人協議。

（第5項）前項所稱市價，指市場正常交易價格。」

第12條規定：「（第1項）需用土地人經依前條規定協議不成時，為申請徵收土地或土地改良物之需，得洽請直轄市或縣（市）主管機關會同有關人員進入公、私有土地或土地改良物內實施調查或勘測，其所有權人、占有人、使用人或管理人不得拒絕或阻撓。

但進入建築物或設有圍障之土地調查或勘測，應於7日前通知其所有權人、占有人、使用人或管理人。

（第2項）為實施前項調查或勘測，須遷移或拆除地上障礙物，致所有權人或使用人遭受之損失，應先予適當之補償，其補償價額以協議為之。」

第13條規定：「（第1項）申請徵收土地或土地改良物，應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由核准徵收機關核准，並副知該管直轄市或縣（市）主管機關。

（第2項）中央主管機關為前項之審核，應審查下列事項：一、是否符合徵收之公益性、必要性及是否適當與合理。

二、需用土地人是否具有執行該事業之能力。

三、該事業計畫申請徵收之土地是否符合現行都市計畫、區域計畫或國土計畫。

四、該事業計畫是否有助於土地適當且合理之利用。

五、該事業計畫之財務評估是否合理可行。

六、依本條例第34條之1提出之安置計畫是否合理可行。

七、其他依法應為或得為審查之事項。

（第3項）需用土地人有第27條但書之情形者，應一併載明於徵收計畫書送交審核。

（第4項）中央主管機關收受第1項申請後，視需要得會同利害關係人進行現場勘查並作成勘查紀錄。

勘查紀錄作成後應於14日內寄送利害關係人。」

第13條之1規定：「前條所稱徵收計畫書，應記載下列事項，並檢附相關證明文件：……」第18條規定：「（第1項）直轄市或縣（市）主管機關於接到中央主管機關通知核准徵收案時，應即公告，並以書面通知土地或土地改良物所有權人及他項權利人。

（第2項）前項公告之期間為30日。」

⑵依照前開規定，需用土地人為辦理區段徵收，須先依土地徵收條例第4條規定向中央主管機關（即被告內政部）申請核定區段徵收開發範圍，嗣核定區段徵收範圍後，需用土地人尚須依前揭土地徵收條例第10條至第13條之1踐行相關徵收程序（包括事業計畫之申請許可、協議價購、擬具徵收計畫書並檢附相關證明文件等），中央主管機關始得依法審議徵收案件應否核准，如經核准徵收，直轄市或縣（市）主管機關尚應依同條例第18條辦理公告及書面通知，俾使權利關係人得提起行政救濟。

是本件被告臺中巿政府報請被告內政部核定區段徵收開發範圍，僅係區段徵收計畫書報核、審議及核准前之準備程序，被告內政部依土地徵收條例第4條規定，審議區段徵收開發範圍之合理性，所為核定係屬上級行政機關本於職權針對個別徵收案件之職務上指示或監督之內部行為，被告內政部106年8月14日函行文對象為被告臺中巿政府，尚未對外發生影響徵收範圍內土地所有權人權益之法律效果，顯非行政處分。

是原告逕行對之提起訴願及撤銷訴訟，揆諸首揭說明，自非合法，應予駁回。

2、關於訴之聲明2：⑴按行政程序法第168條規定：「人民對於行政興革之建議、行政法令之查詢、行政違失之舉發或行政上權益之維護，得向主管機關陳情。」

第172條規定：「（第1項）人民之陳情應向其他機關為之者，受理機關應告知陳情人。

但受理機關認為適當時，應即移送其他機關處理，並通知陳情人。

（第2項）陳情之事項，依法得提起訴願、訴訟或請求國家賠償者，受理機關應告知陳情人。」

⑵原告不服被告臺中市政府於107年6月23日於臺中市僑仁國小辦理系爭前竹區段徵收公聽會之行政程序，乃繕具107年7月4日訴願書（參見訴願甲卷第9頁），經被告內政部以107年7月12日臺內訴字第1070050343號函移行政院依訴願法第4條第7款規定受理，原告復繕具107年9月27日訴願陳明書檢附107年6月23日陳情書（首頁蓋具內政部107年6月21日收文章、末頁記載107年6月22日，以下稱107年6月22日陳情書，參見訴願甲卷第23頁），以被告內政部不作為，依訴願法第2條規定提起訴願，並迭補具訴願理由，檢附內政部都市計畫委員會第739次、第762次、第839次、第865次、第909次會議決議影本等，以原告前依行政程序法第168條規定，一再陳情應以區段徵收以外方式（例如巿地重劃）開發前竹地區，且「變更烏日都市計畫（第4次通盤檢討）案」迄未經核定，被告臺中巿政府未依內政部都市計畫委員會第739次會議決議，於通過紀錄文到3年內依專案小組初步建議意見（四）1.意見辦理，內政部都市計畫委員會第739次決議，失其效力，仍應維持91年「擴大及變更烏日都市計畫（第3次通盤檢討）案」發布實施前之原土地使用分區或公共設施用地，應回復61年11月30日發布之都巿計畫之原土地使用分區或公共設施用地，即仍維持農業使用狀態，但內政部迄未確實處理原告之陳情，逕函請被告臺中巿政府回復，有應作為不作為情事，行政院應撤銷自始無效之「變更烏日都市計畫（配合前竹地區區段徵收開發）案」。

⑶查原告107年6月22日陳情書係就臺中巿政府107年6月23日召開前竹區段徵收公聽會程序提出陳情意見，由於當時系爭前竹區段徵收尚未經被告內政部核定，且原告於陳情書內引用行政程序法第168條至第171條規定表明其陳情依據（參見訴願甲卷第23頁），核其性質僅係就行政興革建議、行政權益維護之陳情事項，非屬人民依法申請案件。

是以，被告內政部敘明原告上述陳情事項係屬被告臺中巿政府權責，乃依行政程序法第172條規定，以107年6月25日內授中辦地字第1070034118號函（參見訴願甲卷第54頁）移由被告臺中巿政府處理，並經被告臺中巿政府以107年6月28日府授地區二字第1070141611號函復所提相關疑義（參見訴願甲卷第55頁），被告內政部就此所為僅係單純的事實敘述或理由之說明，並非對人民之請求有所准駁，既不因該項敘述或說明而生何法律上之效果，自非行政處分，亦無不作為之情事。

又原告陳稱內政部都市計畫委員會第739次會議決議失其效力乙節，因被告內政部之都市計畫委員會會議，僅係核定都巿計畫前內部之準備工作，其作成之會議決議並非本於行政權而對人民直接發生法律上之效果，亦非行政處分。

是原告逕行對被告內政部上開作為提起訴願及撤銷訴訟，揆諸首揭說明，自非合法，應予駁回。

3、關於訴之聲明6：⑴被告臺中市政府於辦理協議價購、通知所有權人陳述意見及召開區段徵收公聽會後，以107年7月6日府授地區二字第1070152383號函檢送區段徵收計畫書、徵收土地圖冊、土地使用計畫圖等報請被告內政部核定。

被告內政部以107年8月1日內授中辦地字第1071304820號書函通知原告及其他本案範圍內所有權人陳述意見，經107年8月8日內政部審議小組第163-1號案件會議審議，聽取案關人民陳述意見、被告臺中市政府簡報說明及提問、答問及討論，並針對原告主張（包括本案都市計畫效力、開發方式改採市地重劃方式辦理、未落實協議價購程序及前竹里旱溪有無治水防洪需要等），由被告臺中市政府代表檢具相關圖說資料詳予釐清疑義及爭點，決議准予區段徵收。

內政部以107年8月16日臺內地字第1071305012號函（以下簡稱107年8月16日函）檢送第163次會議紀錄予與會委員。

原告不服，繕具107年8月27日訴願書，檢附內政部107年8月16日函及第163-1號案件會議紀錄摘頁影本，以被告臺中巿政府非以巿價進行協議，違反公平交易，被告臺中巿政府不能申請徵收土地，遑論原告列席107年8月8日會議陳述意見內容，係公法上陳情事件，內政部未經處理，自不應核准徵收，請求撤銷107年8月8日會議編號第163-1號案件准予區段徵收之決議。

⑵按被告內政部為審議土地徵收案件，特設土地徵收審議小組，該小組決議事項應作成紀錄，送交被告內政部辦理，為內政部土地徵收審議小組設置要點第1點及第10點所明定。

是內政部土地徵收審議小組為該被告內政部之內部單位，其107年8月8日會議決議係核定土地徵收案件之內部準備工作，被告內政部以107年8月16日函檢送第163次會議紀錄，尚未對外直接發生法律效果，自非行政處分。

是原告對之提起訴願及撤銷訴訟，揆諸首揭說明，自非合法，應予駁回。

4、關於訴之聲明5：⑴按「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；

在直轄市為直轄市政府；

在縣（市）為縣（市）政府。」

「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之。」

「申請徵收土地或土地改良物，應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由核准徵收機關核准，並副知該管直轄市或縣（市）主管機關。」

分別為土地徵收條例第2條、第14條、第13條第1項所明定。

另參照司法院釋字第425號解釋所示土地徵收係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之意旨，可知土地徵收之核准權限係專屬中央主管機關即內政部，土地徵收行政處分乃內政部所為，直轄市或縣（市）主管機關即直轄市或縣（市）政府乃補償機關，至需用土地人則為土地徵收之申請人。

是土地徵收之法律關係，除法律另有規定外，僅屬國家與需用土地人間之申請土地徵收關係，以及國家與原土地所有權人（即被徵收人）間徵收私有土地之二面關係，需用土地人與原土地所有權人無徵收法律關係存在之可言。

⑵查原告訴之聲明5所不服之被告臺中市政府107年10月2日府授地區二字第1070231982號公告，乃被告臺中市政府接到原處分後，依土地徵收條例第18條通知土地或土地改良物所有權人及他項權利人業經公告之函文，依前揭論述，該公告關於徵收處分部分尚非行政處分，而原告起訴所主張理由，均係針對系爭區段徵收處分有何不合法之事項為爭執，並非針對其餘公告事項有爭執，即便對其餘公告事項有爭執，亦未經訴願程序，故原告以該公告提起撤銷訴訟，即非合法，應予駁回。

5、關於訴之聲明4：⑴按人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟，為前揭行政訴訟法第4條第1項所明定。

是提起撤銷訴訟，須以經過訴願為其前提。

另「受理訴願機關認為訴願書不合法定程式，而其情形可補正者，應通知訴願人於20日內補正。」

「（第1項）訴願之決定，自收受訴願書之次日起，應於3個月內為之；

必要時，得予延長，並通知訴願人及參加人。

延長以1次為限，最長不得逾2個月。

（第2項）前項期間，於依第57條但書規定補送訴願書者，自補送之次日起算，未為補送者，自補送期間屆滿之次日起算；

其依第62條規定通知補正者，自補正之次日起算；

未為補正者，自補正期間屆滿之次日起算。」

為訴願法第62條、第85條所明定。

其中訴願法第85條第2項（87年10月28日修正，89年7月1日起施行）之立法理由為：「訴願決定期間之計算，行政院暨所屬各級行政機關訴願審議委員會審議規則第16條設有補充規定，爰予增訂第2項。」

依修法當時之行政院暨所屬各級行政機關訴願審議委員會審議規則（現行為「行政院及各級行政機關訴願審議委員會審議規則」）第16條規定：「訴願法第20條所定3個月之期限，訴願書尚待補正者，自補正之次日起算；

訴願人係於表示不服後30日內補送訴願書者，自補正之次日起算；

訴願人於訴願審決期限內續補具理由者，自最後補具理由之次日起算。

訴願事件自收文之次日起3個月內不能審決者，得於到期前延長1次，但不得逾2個月；

並應迅即通知訴願人。

訴願人於延長決定期限後再補具理由者，訴願決定期限自補送之次日起算，不得逾2個月。」

顯見，訴願法第85條第1項所稱限期作成訴願決定之期間，原則上應以訴願機關收受訴願書之次日開始起算（最高行政法院94年度裁字第81號、94年度裁字第1397號、99年度裁字第2838號裁定意旨亦採此見解），但若有訴願法第57條但書規定補送訴願書或有依同法第62條規定通知補正等情形者，則應自補送或補正之次日起算，未為補送或補正者，自補送或補正期間屆滿之次日起算，以給予訴願機關合理之猶豫期間。

又行政訴訟法第4條第1項規定，提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟，即係本於上開規定而來，自應採此認定標準。

因此，提起行政訴訟法第4條第1項撤銷訴訟，未符合該條項所規定之期間要件，自有起訴不備其他要件之違法，且依其情形無法補正，應予以駁回。

⑵本件原告雖主張其不服原處分，已於107年10月15日提起訴願，但訴願機關行政院逾3個月不為決定，故依行政訴訟法第4條提起撤銷訴訟等云。

惟查，原告不服原處分，固已向訴願機關行政院提起訴願，但因訴願機關認為原告之訴願書不合法定程式，而其情形可補正，乃依訴願法第62條規定通知原告應於20日內補正，此有行政院秘書長108年2月1日院臺訴字第1080000434號函在卷可稽。

該函明確記載：「……臺端等107年10月15日訴願書記載訴願人為廖萬慶君、徐天佑君、反對烏日區前竹區段徵收自救會（代表人：張金城君），另檢附附件8『反對烏日區前竹區段徵收自救會會員名冊48人』係彩色影印，請陳明並補正下列事項：⑴究仍以廖萬慶君、徐天佑君、反對烏日區前竹區段徵收自救會之名義提起訴願？或以會員48人為訴願人提起訴願？⑵倘由廖萬慶君、徐天佑君、反對烏日區前竹區段徵收自救會之名義提起訴願，請各別陳明所爭被徵收土地地號或土地改良物所在土地地號，倘無被徵收土地或土地改良物，究有何法律上之利害關係提起訴願？⑶倘由會員48人共同訴願，應列表陳明各訴願人所爭被徵收土地地號或土地改良物所在土地地號，由各訴願人依法在檢還之名冊補行簽名或蓋章，並選任其中1人至3人自然人為代表人，補具由48人具名選任代表人之委任書。」

等事項，原告並於108年2月14日函覆，故依訴願法第85條規定，本件即應自補正之108年2月14日之次日起算「逾期不為決定」之期間，原告未待其屆滿，即於108年1月28日提起本件撤銷訴訟（參見本院卷一第13頁），且訴願機關迄未作成訴願決定，揆諸前開規定及說明，原告此部分起訴即非合法，應予駁回。

（三）綜上所述，原告提起本件訴訟，為不合法，應以裁定駁回之。

六、又本件既係程序不合法而應裁定駁回，則兩造實體上之主張，即無審究之必要。

七、依行政訴訟法第107條第1項第10款、第104條、民事訴訟法第95條、第78條、第85條第1項前段，裁定如主文。

中 華 民 國 108 年 3 月 26 日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法 官 林 秋 華
法 官 陳 文 燦
法 官 劉 錫 賢
以上正本證明與原本無異。
如不服本裁定，應於裁定送達後10日內以書狀敘明理由，經本院向最高行政法院提起抗告（須依對造人數附具繕本）。
中 華 民 國 108 年 3 月 26 日
書記官 許 巧 慧