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臺中高等行政法院判決 八十九年度訴字第四五號
原 告 甲○○
訴訟代理人 丙○○
代 表 人 乙○○
訴訟代理人 丁○○
戊○○
右當事人間因工程受益費事件，原告不服台灣省政府中華民國八十九年六月三日八九
府訴一字第一二五四二○訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左︰
主 文
訴願決定及原處分（復查決定）均撤銷。
被告應返還原告新台幣柒萬捌仟零參拾參元，及自民國八十八年十二月四日起按法定利率百分之五計算之利息。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔。
事 實
壹、事實概要：
原告所有台中市○區○○段三一九之六○地號土地，應負擔民國七十六年五月二十五日起至七十六年六月二十四日止辦理開徵之台中市○○街道路工程受益費新台幣（以下同）七八、○三三元，因尚無繳納紀錄，故被告依查得資料重新發單催繳，原告於八十八年十二月四日收受繳款書，並於當日至華南銀行北台中分行繳納，因寄發之繳款書於電腦列印時疏漏未載明受益內容，原告復於八十九年一月十二日就徵收期間及受益費額計算部分向被告提出復查申請，被告亦就其疑義部分檢具工程受益費徵收清冊據以答覆，因工程受益費額計算並無錯誤，經復查結果原告仍應繳納該筆費額，原告不服復提訴願，經訴願決定仍應繳納該筆費額，原告猶表不服，遂提起行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：
原徵收處分、復查決定及訴願決定均撤銷。
被告應返還原告柒萬捌仟零參拾參元，及自八十八年十二月四日起按法定利率百分之五計算之利息。
二、被告聲明求為判決：
駁回原告之訴。
參、兩造之爭點：
本件工程受益費有無消滅時效之適用。
一、原告主張之理由：
㈠、按基於法理所生之行政法上一般法律原則，具有法源位階關係，如係相對法律之一般法律原則，其位階與法律相當。
上級行政機關為協助下級行政機關統一解釋法令而訂頒之解釋性規定（即行政函釋），仍依其權限或職權為規範機關內部秩序及運作，所為非直接對外發生法規範效力之一般、抽象之行政規則（行政程序法第一百五十九條參照），亦不得違背基於法理所生之行政法上一般法律原則。
公法上請求權之消滅時效，應自請求權可行使時起算，為法理之所當然，無須法律另設明文規定（行政法院七十七年度判字第八八七號判決參照）。
而該時效消滅之期間，實務上認為無類推適用民法消滅時效之規定（行政法院五十七年度判字第二五三號判例參照）。
惟行政程序法第一百三十一條第一項規定，公法上請求權，除法律有特別規定外，因五年間不行使而消滅。
雖行政程序法應自九十年一月一日才正式施行，然參看稅捐稽徵法第二十三條第一項前段規定，稅捐之徵收期間為五年，自繳納期間屆滿之翌日起算；
應繳之稅捐未於徵收期間徵起者，不得再行徵收。
另參看公務人員退休法第九條前段規定，請領退休金之權利，自退休之次月起，經過五年不行使而消滅。
公務人員撫卹法第十二條前段規定，請卹及請領各期撫卹金權利之時效，自請卹或請領事由發生之次月起，經過五年不行使而消滅。
再參看新修正之行政執行法第七條第一項前段規定，行政執行，自處分、裁定確定之日或其他依法令負有義務經通知限期履行之文書所定期間屆滿之日起，五年內未經執行者，不再執行（下略）。
得知，在現行法上，國家或地方自治團體與人民間之公法上權利義務關係，除法律另有明文規定外，公法上請求權消滅時效為五年，此乃基於各個行政法規所推導出之行政法上一般法律原則，在法律無明文規定時，即可適用此共通之法理。
行政程序法第一百三十一條第一項之規定，係就基於各行政法規關於公法上消滅時效所共通之法理，予以明文化而已，不因行政程序法是否正式施行而受影響。
訴願決定援引財政部八十一年三月六日台財庫第八一一四三八六七七號函轉內政部八十一年一月十五日台（八一）內營字第八○○四○六○號函略以：「按工程受益費徵收條例暨其施行細則，並無徵收期之規定，是土地欠繳工程受益費，不得辦理註銷：：：」駁回原告之訴願，然該行政函釋乃解釋性之行政規則，亦不得違反基於法理所生之行政法上一般法律原則，其違法之處甚明。
㈡、退步而言，書面之行政處分，應送達相對人及已知之利害關係人，此乃行政處分生效之通例（行政程序法第一百條第一項前段參照）。
而系爭工程受益費繳款書所記載之開徵年度為七十六年，至八十八年十二月四日始送達原告，前後長達十二年之久。
況依工程受益費徵收條例第六條第二項規定，就土地及其改良物徵收之工程受益費，於各該工程開工之日起，至完工後一年內開徵。
參看稅捐稽徵法第二十一條規定，稅捐之核課期間有五年、七年兩種，而該條第二項規定，在前項核課期間內，經另發現應徵之稅捐者，仍應依法補徵或並予處罰；
在核課期間內未經發現者，以後不得再補稅處罰。
意指逾核課期間者，不得再行開徵。
而工程受益費徵收條例第六條第二項規定，應指工程受益費之開徵期間，本件開徵工程受益費送達之生效時點，在八十八年十二月份，已逾該核課期間者，自不得再行開徵。
㈢、準此，被告機關之「行政怠惰」豈能轉嫁於人民繼續承擔，從系爭工程受益費繳款書所記載之開徵年度為七十六年，至八十八年十二月始送達，顯然已逾越公法上一般時效為五年之規定，或違背工程受益費徵收條例第六條第二項之開徵期限規定，不得再行開徵甚明。
而公法上請求權之消滅時效，係採請求權當然消滅主義，並非如同民法上請求權之消滅時效，採請求權抗辯主義，此為學者間通說，另觀行政程序法第一百三十一條第二項規定，公法上請求權，因時效完成而當然消滅自明。
故已繳納工程受益費者，並無如民法上債務人已為給付之覆行，不得以不知時效為理由，請求返還之推論。
㈣、次按公務人員參加公務人員保險，於保險事故發生時，有依法請求保險金之權利，該請求權之消滅時效，應以法律定之，屬於憲法上法律保留事項。
．．．在法律未明定前，應類推適用公務人員退休法、公務人員撫卹法等關於退休金或撫卹金請求權消滅時效期間之規定，為司法院大法官釋字第四七四號解釋著有明文。
雖該號解釋係針對人民對於行政機關之公法上請求權關於時效消滅之解釋，惟時效制度不僅與人民權利義務有重大關係，且其目的在於尊重既存之事實狀態，及維持法律秩序之安定，與公益有關（上開解釋理由書參照），而本件為行政機關對人民公法上請求權之時效消滅問題，然基於時效制度之精神，亦應適用。
在屬於法律保留的規範領域中，特別是基於行政權對人民權利義務產生作用之干預保留範圍，在「有利」於，或至少無「不利」於人民的情形下，應容許為類推適用之解釋。
且基於工程受益費係由稅捐稽徵機關為經徵機關（工程受益費徵收條例第十三條前段），工程受益費與稅捐同為人民所負公法上金錢給付義務，性質上均為公課之一種，故參酌上開解釋乃立於規範對象之「事物本質」相同為基礎所作成，在法律未明定或未正式施行前，工程受益費之時效消滅期間，應類推適用稅捐稽徵法第二十一條第一項第二款規定，該公法上請求權之時效消滅期間為五年。
㈤、綜上所述，公法上請求權因時效消滅而當然消滅，原告自動繳交之工程受益費七萬八千零三十三元予被告，為被告受有利益，其受領給付欠缺公法上法律原因，並致原告受有損害，構成公法上不當得利。
為此依行政訴訟法第四條第一項、第八條第二項，提起本件之訴，請求判決如訴之聲明。
二、被告主張之理由：
按「各級政府於該管區域內，因推行都市建設，提高土地使用，便利交通或防止天然災害，而建築或改善道路‧‧‧應就直接受益之公私有土地及其改良物，徵收工程受益費‧‧‧。」
又「工程受益費之徵收，以土地及其改良物為徵收標的者，以稅捐稽徵機關為經徵機關‧‧‧」，分別為工程受益費徵收條例第二條第一項及第十三條所明定。
原告所有上開土地，經查核結果係位於台中市○○街道路工程受益範圍內，應負擔該項道路工程受益費，依工程受益費徵收條例第二條第二項規定：「‧‧‧工程受益費之徵收數額，最高不得超過該項工程實際所需費用百分之八十。」
及工程受益費徵收條例施行細則第十九條規定：「各土地依其臨接受益線之長度分擔受益線之受益費，受益面之負擔以路寬五倍分三區徵收」。
原告所有上開地號面積為八十一平方公尺，其受益費核課內容如下：１受益線每公尺單價五、二○六．六三元，受益長度二‧五公尺，２、第一區每平方公尺單價一、○四一‧三一元，受益面積五十四平方公尺，３、第二區每平方公尺單價三二五‧四一元，受益面積二十七平方公尺，合計工程受益、費七八、○三三元，被告據以代徵並無違誤。
查本件工程受益費之繳款書係依據台中市政府公告開徵前依地政機關登記資料查抄原載地址台中市○區○○里○○街十三巷十二號寄發，但未能合法送達取證，因工程受益費業務煩雜，且當時各項業務、資料均未電腦化，限於人力、物力容或有不週全之處，於八十八年始依查得新址台中市○區○○街一七六號送達原告，惟為維護繳費人權益，並將繳款書之繳納日期展延至八十九年一月三日止，已合法送達取證。
原告依法既為受益主體，故仍不得免除其受益費之負擔；
另工程受益費係屬直接受益性質，雖依工程受益費徵收條例第十三條規定：「工程受益費之徵收，以土地及其改良物為徵收標的者，以稅捐稽徵機關為經徵機關‧‧‧」，由稅捐機關代徵，然其本質與「稅」並不相同，並無稅捐稽徵法之適用。
另原告主張依行政程序法第一百三十一條第一項規定，公法上請求權因五年間不行使而消滅，係針對未行使請求權之公法上債權而言，本案系爭退還已繳工程受益費乙節與此無涉，且依中央法規標準法第十四條：「法規特定有施行日期，或以命令特定施行日期者，自該特定日起發生效力。
」行政程序法自九十年一月一日施行係法所明定，自不適援引。
再民法第一百四十四條規定：「時效完成後，債務人得拒絕給付。」
其立法意旨係指時效完成後，債務人得為拒絕給付，此屬當然之事。
至加於權利人之限制，則僅使喪失其請求權，而其權利之自身，仍依然存在。
故消滅時效完成後，債務人固得拒絕請求，但債務人如已為給付之履行，或以契約承認其債務，或提供債務之擔保者，則此際之債務人，不得以不知時效為理由，請求返還。
準此，本案被告公法上之債權亦不因時效完成而消滅。
又依臺灣省政府六十七年二月二十五日六七府財二字第一一○四○號函明釋，工程受益費非稅捐自不得參照稅捐稽徵法辦理，另依財政部八十一年三月六日台財庫第八一一四三八六七七號函轉內政部八十一年一月十五日台（八一）內營字第八○○四○六○號函略以「按工程受益費徵收條例暨其施行細則，並無徵收期之規定，是土地欠繳工程受益費，不得辦理註銷‧‧‧」，是被告據以核定原告工程受益費，並無不當，原告要求退還已納工程受益費七八、○三三元及自繳款日起按法定利率百分之五計算之利息，顯於法無據。
理 由
一、按「各級政府於該管區域內，因推行都市建設，提高土地使用，便利交通或防止天然災害，而建築或改善道路‧‧‧應就直接受益之公私有土地及其改良物，徵收工程受益費‧‧‧。」
「就土地及其改良物徵收受益費之工程，主辦工程機關應於開工前三十日內，將工程名稱、施工範圍、經費預算、工程受益費徵收標準及數額暨受益範圍內之土地地段、地號繪圖公告三十日，並於公告後三個月內，將受益土地之面積、負擔之單價暨該筆土地負擔工程受益費數額，連同該項工程受益費簡要說明，依第八條第二項規定以書面通知各受益人。
就車輛、船舶徵收受益費之工程，應於開徵前三十日將工程名稱、施工範圍、經費預算、工程受益費徵收標準及數額公告之。」
「就土地及其改良物徵收之工程受益費，於各該工程開工之日起，至完工後一年內開徵。」
「工程受益費之徵收，以土地及其改良物為徵收標的者，以稅捐稽徵機關為經徵機關‧‧‧。」
「受益人對應納之工程受益費有異議時，應於收到繳納通知後，按照通知單所列數額及規定期限，先行繳納二分之一款項，申請復查；
對復查之核定仍有不服，得依法提起訴願及行政訴訟。
經訴願、再訴願、行政訴訟程序確定應繳納之工程受益費數額高於已繳數額時，應予補足；
低於已繳數額時，其溢繳部分應予退還，並均按銀行定期存款利率加計利息。」
分別為工程受益費徵收條例第二條第一項、第六條第一項及第二項、第十三條、第十六條所明定。
二、次按「稅捐之核課期間，依左列規定：一、依法應由納稅義務人申報繳納之稅捐，已在規定期間內申報，且無故意以詐欺或其他不正當方法逃漏稅捐者，其核課期間為五年。
二、依法應由納稅義務人實貼之印花稅，及應由稅捐稽徵機關依稅籍底冊或查得資料核定課徵之稅捐，其核課期間為五年。
三、未於規定期間內申報，或故意以詐欺或其他不正當方法逃漏稅捐者；
核課期間為七年。
在前項核課期間內，經另發現應徵之稅捐者，仍應依法補徵或並予處罰，在核課期間內未經發現者，以後不得再補稅處罰。」
「前條第一項核課期間之起算，依左列規定：‧‧‧四、由稅捐稽徵機關按稅籍底冊或查得資料核定徵收之稅捐，自該稅捐所屬徵期屆滿之翌日起算。」
「稅捐之徵收期間為五年，自繳納期間屆滿之翌日起算；
應徵之稅捐未於徵收期間徵起者，不得再行徵收。」
稅捐稽徵法第二十一條、第二十二條第一項第四款、第二十三條第一項前段定有明文。
又「請領退休金之權利，自退休之次月起，經過五年不行使而消滅。
但因不可抗力之事由，致不能行使者，自該請求權可行使時起算。」
「請卹及請領各期撫卹金權利之時效，自請卹或請領事由發生之次月起，經過五年不行使而消滅。
但因不可抗力之事由，致不能行使者，其時效中斷；
時效中斷者，自中斷之事由終止時，重行起算。
」公務人員退休法第九條、公務人員撫卹法第十二條亦分別定有明文。
另「公務人員參加公務人員保險，於保險事故發生時，有依法請求保險金之權利，該請求權之消滅時效，應以法律定之，屬於憲法上法律保留事項。
中華民國四十七年八月八日考試院訂定發布之公務人員保險法施行細則第七十條（八十四年六月九日考試院、行政院令修正發布之同施行細則第四十七條），逕行規定時效期間，與上開意旨不符，應不予適用。
在法律未明定前，應類推適用公務人員退休法、公務人員撫卹法等關於退休金或撫卹金請求權消滅時效期間之規定。
至於時效中斷及不完成，於相關法律未有規定前，亦應類推適用民法之規定，併此指明。」
司法院釋字第四七四號著有解釋。
其解釋理由稱：「有關人民自由權利之限制應以法律定之，並不得逾越必要之程度，應依法律規定之事項不得以命令定之，憲法第二十三條、中央法規標準法第五條、第六條均有明定。
若以法律授權限制人民自由權利者，須法有明示其授權之目的、範圍及內容並符合具體明確之要件，主管機關根據授權訂定施行細則，自應遵守上述原則，不得逾越母法規定之限度或增加法律所無之限制。
公務人員保險法第十四條規定，公務人員參加公務人員保險，在保險有效期間，發生殘廢、養老、死亡、眷屬喪葬四項保險事故時，予以現金給付。
惟同法對保險金請求權未設消滅時效期間，主管機關遂於施行細則中加以規定。
時效制度不僅與人民權利義務有重大關係，且其目的在於尊重既存之事實狀態，及維持法律秩序之安定，與公益有關，須逕由法律明定，自不得授權行政機關衡情以命令訂定或由行政機關依職權以命令訂之。
四十七年八月八日考試院訂定發布之公務人員保險法施行細則第七十條前段：「本保險之現金給付請領權利，自得為請領之日起，經過二年不行使而消滅」，規定被保險人請求權時效為二年（現行施行細則第四十七條則改為五年），與上開意旨不符，應不予適用。
在法律未明定前，應類推適用公務人員退休法、公務人員撫卹法等關於退休金或撫卹金請求權消滅時效期間之規定。
至於時效中斷及不完成，於相關法律未有規定前，亦應類推適用民法之相關條文，併此指明。」
三、查時效者，乃一定事實狀態繼續存在於一定期間之法律事實。
由權利之不行使而造成無權利狀態，繼續存在於一定期間而發生權利消滅之效果者，為消滅時效。
時效制度之目的，在於尊重既存之事實狀態，及維持法律秩序之安定，且與公益有關，故全屬強制規定，時效期間不得以法律行為加長或減短。
我國民法關於消滅時效之效果，採請求權消滅主義，於第一百二十五條規定：「請求權，因十五年間不行使而消滅。
但法律所定期間較短者，依其規定。」
此為民法一般消滅時效期間之規定，其立法理由稱：「‧‧‧蓋以請求權永久存在，足以礙社會經濟之發展。」
公法上之請求權，我國於行政程序法施行（九十年一月一日）前，雖無如民法一百二十五條一般消滅時效期間之規定。
然時效制度既在尊重既存之事實狀態，及維持法律秩序之安定，政府與人民間之權利義務關係，更不宜經久不能確定。
是人民對政府負給付義務之稅捐稽徵法第二十一條至二十三條有稅捐核課期間、起算及追徵時效之規定。
公務人員退休法第九條、公務人員撫卹法第十二條分別有請領退休金權利、請卹及請領各期撫卹金權利時效之規定。
司法院釋字第四七四號解釋更指出「公務人員參加公務人員保險，於保險事故發生時，有依法請求保險金之權利，該請求權之消滅時效，應以法律定之，屬於憲法上法律保留事項。
‧‧‧在法律未明定前，應類推適用公務人員退休法、公務人員撫卹法等關於退休金或撫卹金請求權消滅時效期間之規定。
至於時效中斷及不完成，於相關法律未有規定前，亦應類推適用民法之規定。」
蓋以公法上請求權繼續存在於一定期間不行使，而發生權利之消滅，乃基於法理所生之一般法律原則之故。
八十八年二月三日公布，九十年一月一日施行之行政程序法第一百三十一條第一項規定：「公法上之請求權，除法律有特別規定外，因五年間不行使而消滅。
」八十七年十一月十一日修正公布（修正條文於九十年一月一日施行）之行政執行法第七條第一項規定：「行政執行，自處分、裁定確定之日或其他依法令負有義務經通知限期履行之文書所定期間屆滿之日起，五年內未經執行者，不再執行；
其於五年期間屆滿前已開始執行者，仍得繼續執行。
但自五年期間屆滿之日起已逾五年尚未執行終結者，不得再執行。」
此項規定，乃在使基於法理所生之行政法上消滅時效之一般法律原則，予以明文化。
並非有該等規定，始有如上兩條文規定之適用。
此由上述行政程序法第四條至第十條，將行政法上一般法律原則：「依法行政原則」、「明確原則」、「平等原則」、「比例原則」、「誠實信用原則」、「注意當事人有利及不利原則」、「行使裁量權原則」均予明文化甚明。
工程受益費，與稅捐之稽徵，均屬公課之範疇，自有消滅時效之適用。
而系爭工程受益費，依首揭工程受益費徵收條例第十三條前段規定「以稅捐稽徵機關為經徵機關」，參酌上列司法院釋字第四七四號解釋意旨，其消滅時效，亦應類推適用稅捐稽徵法關於五年期間之規定。
至消滅時效之起算點，仍應適用一般原則，自請求權可行使時起算，即其起算，自工程受益費徵收條例第六條第二項所定開徵期間屆滿時起算。
又消滅時效之效力，民法第一百四十四條規定：「時效完成後，債務人得拒絕給付。
請求權已經時效消滅，債務人仍為履行之給付者，不得以不知時效為理由，請求返還。
其以契約承認該債務，或提出擔保者亦同。
」故民法所謂請求權消滅，並非請求權直接消滅，僅使債務人取得一種拒絕給付之抗辯，債權人仍得請求，如債務人仍為給付，債權人亦得為本於權利而受領，並非不當得利。
惟時效制度，在於尊重既存之事實狀態，及維持法律秩序之安定，公法上之權利義務關係，更宜因時效之完成，而使之絕對確定。
如公法之消滅時效，採抗辯權發生主義，則產生公法上之自然債務，有違公法明確性之原則；
若採權利消滅主義，即公法上之請求權，於時效完成時，本權利及請求權皆歸於消滅，對所有負公法上之給付義務人，皆發生相同之結果，亦符合明確、平等原則。
參以前揭稅捐稽徵法第二十一條第二項規定「在核課期間內未經發現者，以後不得再補稅處罰」、第二十三第一項前段規定「應徵之稅捐未於徵收期間徵起者，不得再行徵收。」
行政程序法第一百三十一條第二項並規定：「公法上請求權，因時效完成而當然消滅」意旨，我國公法上消滅時效，係採原權利因時效完成而完全消滅之規定，甚為顯然。
基此說明，公法上之金錢債權，義務人於消滅時效完成後所為之給付，即為無法律上原因，構成公法上之不當得利，得依法請求返還。
揆諸首列工程受益費徵收條例第十六條後段規定，於工程受益費之情形，並得請求按銀行定期存款利率加計利息。
四、本件原告所有台中市○區○○段三一九之六○地號土地，應負擔七十六年五月二十五日起至七十六年六月二十四日止辦理開徵之台中市○○街道路工程受益費七八、○三三元，因尚無繳納紀錄，至八十八年被告始依查得資料重新發單催繳，原告於八十八年十二月四日收受繳款書，並於當日至華南銀行北台中分行繳納之事實，為被告所自認，並有原徵收處分（被告七十六年度工程受益費繳款書─其上蓋有華南銀行北台中分行八十八年十二月四日收稅之章）、復查決定（被告八十九年一月二十一日中市稅財字第八九○三二二六二號函）、台中市○○街工程受益費徵收清冊在卷可稽，自堪認為真實。
系爭工程受益費自七十六年辦理開徵至八十八年送達原告已達十二年之久，顯逾五年之時效期間，依據以上說明，其公法上請求權已因時效完成而當然消滅。
原處分（復查決定）引用臺灣省政府六十七年二月二十五日六七府財二字第一一○四○號函釋：工程受益費非稅捐自不得參照稅捐稽徵法辦理；
及財政部八十一年三月六日台財庫第八一一四三八六七七號函轉內政部八十一年一月十五日台（八一）內營字第八○○四○六○號函略以「按工程受益費徵收條例暨其施行細則，並無徵收期之規定，是土地欠繳工程受益費，不得辦理註銷‧‧‧」等情，駁回原告復查之申請，尚有違誤，訴願決定，遞予維持，亦有未合。
從而原告訴請將原處分（復查決定）及訴願決定撤銷，並請求被告應返還已繳納之系爭工程受益費暨自繳納日（八十八年十二月四日）起按法定利率百分之五計算之利息部分，為有理由，應予准許。
至原徵收處分（即被告七十六年度工程受益費繳款書），其公法上之請求權已因時效完成而當然消滅（原權利本身消滅），自不需再予撤銷，此部分原告之訴，非有理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，應依行政訴訟法第一百九十五條第一項、第一百零四條、民事訴訟法第七十九條但書，判決如主文。
中 華 民 國 八十九 年 十一 月 八 日
臺中高等行政法院第一庭
審 判 長 法 官 簡朝振
法 官 宋富美
法 官 胡國棟
右正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於收受本判決後二十日內以書狀敘述理由（須依對造人數提出繕本），經由本院向最高行政法院提起上訴；
如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票拾份（每份參拾肆元）。
中 華 民 國 八十九 年 十一 月 九 日
法 院 書 記 官 莊啟明
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