臺中高等行政法院行政-TCBA,90,訴,4,20010508,1

臺中高等行政法院判決 九十年度訴字第四號

原 告 永達工業研磨有限公司
代 表 人 甲○○
被 告 台中市政府
代 表 人 乙○○
訴訟代理人 戊○○
丙○○
丁○○
右當事人間因空氣污染防制法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國八十九年十一月七日（八九）環署訴字第○○五四四五二號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左︰

主 文

原告之訴駁回。

訴訟費用由原告負擔。

事 實

一、事實概要：緣原告從事五金零件鍍鎳、鉻作業，係具有金屬製成品之電鍍處理程序之固定污染源，為行政院環境保護署民國八十六年二月十一日八六環署空字第○二三五三號公告，屬第六批公私場所應申請設置、變更及操作許可之固定污染源，應於公告之日起二年內（即八十八年二月十日屆滿）申請操作許可證。

被告於八十九年七月二十七日派員前往原告工廠進行稽查，發現原告未依規定取得操作許可證，即逕行運轉操作，違反空氣污染防制法第二十四條第三項之規定，並據以裁處新台幣十萬元罰鍰，並命其於取得操作許可證前不得操作，原告不服提起訴願，仍遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。

㈡被告聲明求為判決：駁回原告之訴。

三、兩造之陳述：㈠原告主張之理由：⒈原告於八十七年四月二十日依法就已取得合法之工廠登記證，於八十七年二月十二日也依法取得台中市政府營利事業登記證，原告就不屬「違章工廠」，也無違反固定污染源設置變更及操作許可辦法第四章第十條第二款之「目的事業主管機關核發之設立許可或相關證明文件影本」條文。

⒉原告於八十七年九月及八十九年四月二次向台中市環境保護局申請固定污染源之操作許可時，該局卻駁回此申請案，並通知辦妥工廠登記證變更製程後再重新提出申請，原告即馬上與台中市政府經濟局工業課申請核發原告工廠登記證時之相關證明文件以便向台中市環境保護局陳請免予補正，而該課即於八十九年九月十一日以八九府經工字第一二五七六三號函說明若金屬表面處理程序僅為製程一部分者，其與登錄工廠登記證之主要產品有異，無須提列主要產品，為何台中市環境保護局依然不讓原告申請操作許可證，而且更於八十九年七月二十七日進行稽查以未取得固定污染源操作許可，即逕行操作為由，處罰鍰新台幣壹拾萬元整並命停止操作。

被告機關所提倡勸導為主、開單為輔之美意並未實行，使傳統產業無法申請到環保許可，被連續處分而外移。

⒊行政院環境保護署公告第六批公私場所應申請設置、變更及操作許可之固定污染源之事業時，就已將原告列為管制對象，而原告於接獲通知後也依法提出申請，並購置污染防制設備並安裝完成，且也經過行政院環保署認可之檢測機構檢測符合排放標準，雖遭台中市環境保護局駁回原告之申請，但防制工作卻沒有停頓，並藉以降低污染源，為何行政院環保署還是不讓原告申請操作許可，而在訴願決定書中說明，雖見原告致力改善空氣污染之誠意，惟尚難解免本件違規責任，原告甚為不服，因違規事件發生是台中市環境保護局駁回原告之申請，並非原告沒有申請，而且並沒有輔導傳統產業之配套方案，就據以處分並限期停工，實難讓原告等中小企業生存，此亦為政府所願見嗎？⒋行政院環境保護署固定污染源設置變更及操作許可辦法第十條第一項「目的事業主管機關核准登記或核准營運之相關證明文件影本」中，並無明確規定要有基本或原始製程，雖該署於八十八年四月十六日（八八）環署空字第○○二三四七八號函中說明四，曾提及基本資料或原始製程應登錄工廠登記證中，但中央民意代表及全省各傳統產業想了解究竟是「空氣污染防制法」（母法）位階較高？或「行政院環境保護署之解釋函」（子法）位階較高？以一子法來規範母法，是否越權或違法？若認為解釋函係「固定污染源設置變更及操作許可辦法」第十一條第一項規定之補充說明，並未逾越該辦法之原立法意旨；

那該署於八十九年十一月二日又發函放寬第六批應申請固定污染源之事業的條件限制（原告因未達申請要件之年使用量，台中市環境保護局已將本公司列為不用申請固定污染源操作許可之事業）是否也是補充說明，並未逾越該母法之原立法意旨，即該解釋函能溯及原立法之時間，如此處分書當可撤銷？如此荒謬之判決實難讓人信服。

⒌關於變更或補正工廠登記證乙事，因目前各縣市政府於都市計畫中已將舊有工業區幾乎變更為都市住宅區（原告即是），根本無法變更製程，否則工廠登記證將予以收回，相信各縣市類似原告事情之傳統產業也不在少數，試問行政院環境保護署還要據以辦理嗎？那將原告列為第六批應申請固定污染源之操作許可之事業並不合理。

駁回原告合法申請操作許可亦不合理。

再以未取得固定污染源之操作許可證逕行操作為由據以處分難稱合理。

⒍目前我國經濟不景氣、政策不明確，政府一直要維護傳統產業，根留台灣，並給予紓困貸款，原告懇請貴院能秉持正確理念，準確觀點撤銷台中市政府之不當處分，及行政院環境保護署訴願審議委員會之訴願決定書。

不想國家能給原告及基本傳統產業什麼，只要能對國家環境保護政策有所幫助，原告願致力改善污染源防制工作，達到環境保護之目的。

而原告亦不願離鄉背井，放棄家庭，外移至國外發展，只想在困境中求發展，希望政府能有解決方案，否則企業將無法再繼續生存。

⒎依據空氣污染防制法第十條第一項規定：「公私場所．．．申請固定污染源之操作許可時，應填具申請書，並檢具目的事業主管機關核發之設立許可或相關證明文件影本（公司執照、營利事業登記證及工廠登記證）向直轄市、縣（市）主管機關為之。」

原告申請固定污染源之操作許可時，即已符合該法之條件，若不符合該法條之規定，原告亦不會讓行政院環境保護署列為第六批應申請固定污染源操作許可之事業。

⒏就行政院環境保護署八十八年四月十八日（八八）環署空字第○○二三四七八號函示，且原告於八十七年九月即已向台中市環境保護局申請固定污染源之操作許可，但該局卻駁回原告之申請，在合法且符合法規的情形下，是被告不讓原告申請操作許可，非原告未依規定申請操作許可，即逕行運轉操作。

而該函說明四亦明示「．．．該製程所生產之『產品』確係工廠登記證中所登錄項目，則該製程屬合法設立之固定污染源，得以原工廠登記證申請固定污染源操作許可證。」

而原告之工廠登記證之主要產品為「機械零件、五金零件、手工具之加工研磨」，且電鍍僅為製程之一部分，雖非登錄於工廠登記證，但台中市政府經濟局工業課於八十九年九月十一日以八九府經工字第一二五七六三號函說明二依據台灣省政府建設廳八十八年五月二十七日建一字第○六四一○九號說明二函示「．．．若電鍍、蝕刻等製程，僅為製程一部分者，其與登錄工廠登記證之主要產品有異，無需提列主要產品。」

難道台中市政府內部課室的決策，內部自己就可互踢皮球，造成原告被處分而承擔一切責任嗎？⒐行政程序法第四章法規命令及行政規則中明定：法規命令之內容應明列其法律授權之依據，並不得逾越法律授權之範圍與立法精神，得經預告、舉行聽證、舉行聽證之公告及發布之程序。

而行政院環境保護署發之函示未依此程序辦理，且空氣污染防制法第十條第一項之規定亦無明確規定所附之證件影本應有製程資料，而原告亦未屬違章工廠，如何適用該函？而該函亦很明顯已逾越空氣污染防制法之申請範圍，為何行政院環境保護署卻辯稱其函示為補充說明，並未逾越該辦法支援立法意旨，更藉此限制原告申請固定污染源操作許可，造成此次處分，實難信服。

⒑若行政院環境保護署經立法制定法規，為何後面卻又以解釋函來規範全省傳統產業之申請條件，那當初制定法規時就應明確告知電鍍業或金屬表面處理業已不能在台灣生存，請儘早停工或外移，原告也可改變經營方向，繼續根留台灣。

⒒關於被告所述，行政院環境保護署於八十九年十一月二日以（八九）環署空字第○○六四七八九號函修正放寬申請條件，雖將原告解除第六批列管事業，但已影響原告之權益。

被告亦述違法在前，放寬在後，所以處分並無不當，豈是正確的做法？先設計一套陷阱讓人民一股腦兒的往下跳，再將陷阱收回，這種「誘人入罪」的做法讓人無法茍同，故請鈞院判決如訴之聲明，以維原告權益。

㈡被告答辯之理由：⒈原告係具有金屬製成品之電鍍處理程序之固定污染源，依行政院環境保護署八十八年三月十二日八八環署空字第○○一五一六三號公告附件一、（六）及附件二規定：第六批公私場所應申請設置、變更及操作許可之固定污染源公告日期為八十六年二月十一日，應於公告之日起二年內（即八十八年二月十日屆滿）申請操作許可證。

原告稱該公司於八十七年九月及八十九年四月提出固定污染源（金屬電鍍處理程序）操作許可申請，但因該製程與工廠登記證事項不符，被告於八十七年十一月十九日與八十九年五月十日駁回申請並請原告辦妥變更登記後再重新提出申請。

台中市環保局稽查員於八十九年七月二十七日派員前往原告工廠進行稽查，發現原告未依規定取得操作許可證，即逕行運轉操作，移請被告據以裁處新台幣十萬元罰鍰，並命其停止操作，有稽查記錄及處分書附原處分卷可稽，揆諸首揭法條規定，並無不合。

⒉查公私場所具有依法指定之固定污染源者，應於法定期限內申請核發操作許可證，為首揭法條及公告規定其應盡之義務，若有違反，即應受罰。

本件原告係具有金屬製成品之電鍍處理程序之固定污染源，依法應於八十八年二月十日前申請公私場所固定污染源操作許可證，既經環保稽查人員前往稽查發現仍未依規定取得操作許可證，即逕行運轉操作屬實，已如前述，被告據以裁處新台幣十萬元罰鍰，即無違法或不當。

⒊按固定污染源設置變更及操作許可辦法係依空氣污染防制法第二十四條第三項授權所訂定，該辦法第十條第一項規定：「公私場所．．．申請固定污染源之操作許可時，應填具申請書，並檢具下列文件，向直轄市、縣（市）主管機關為之．．．。

二、目的事業主管機關核發之設立許可或相關證明文件影本．．．。」

其目的係為確認提出申請者為合法設立之固定污染源，蓋違章工廠既為工廠登記法規所不許，基於政府一體及行政法令貫徹之原則，公私場所倘未能提出目的事業主管機關核發之設立許可或相關證明文件影本，環保機關自難發給固定污染源之操作許可，先予敘明。

又依行政院環境保護署八十八年四月十六日八八環署空字第○○二三四七八號函釋示：「．．．說明四．．．於申請工廠設立時所提之原始製程資料包括在內，並經目的事業主管機關審查核可，且該製程所生產之產品確係工廠登記證中所登錄項目，則該製程屬合法設立之固定污染源，得以原工廠登記證申請固定污染源操作許可證。」

核其意旨，乃環保機關為核發固定污染源操作許可證，有必要就固定污染源設備及製程等資料逐項審查，以正確評估污染源排放情形及其對環境影響。

依行政院環境保護署上開函釋係「固定污染源設置變更及操作許可辦法」第十條第一項規定之補充說明，並未逾越該辦法支援立法意旨。

台中市環保局稽查員於八十九年七月二十七日派員前往原告工廠進行稽查，發現原告未依規定取得操作許可證，即逕行運轉操作，移請被告據以裁處新台幣十萬元罰鍰，並命其停止操作，乃原告違法在八十九年十一月二日修正之公告之前，應依舊法適用，修正公告後，被告業已依修正公告辦理。

⒋原告於八十七年十二月十日向被告申請固定污染源之操作許可，因其所提固定污染源申請資料製程（金屬電鍍處理程序）與工廠登記主要產品為「機械零件、五金零件、手工具之加工研磨」不符。

依「工廠設立登記規則」第六條規定：「工廠有下列情形者，不得許可設立：一、作業性質違反土地使用管制規定者．．．四、屬環保法令規定管制之事業種類、範圍及規模，未附環保主管機關出具之核准或許可證明文件者。

五、．．．工廠經許可設立後，有違反許可內容之情事，原核定機關得撤銷其許可，並公告之」原告亦自承：「目前各地方政府於都市計畫，將舊有工業區幾乎變更為都市住宅區，因地目之限制，導致舊有工廠都無法變更基本製程。」

原告因不符工廠設立登記規則相關規定，無法變更工廠登記證所載基本製程，至被告以操作許可申請資料製程（金屬電鍍處理程序）與工廠登記主要產品為「機械零件、五金零件、手工具之加工研磨」不符，駁回其固定污染源操作許可之申請，原告辯稱其不屬違章工廠乙節，即有商榷餘地。

⒌至原告稱其依法申請固定污染源操作許可並購置設備，雖遭環保局駁回，防制工作卻沒有停頓，且經環保署認定之檢測機構符合排放乙節，雖見其致力改善空氣污染之誠意，惟尚難解免本件違規責任。

⒍綜上所述原告違反空氣污染防制法之規定屬實，被告所為之告發處分並無違法或不當，惠請鈞院駁回其行政訴訟。

理 由

一、按「公私場所於設置或變更經中央主管機關指定公告之固定污染源前，應檢具空氣污染防制計畫，向直轄市、縣（市）主管機關申請核發許可證後，始得為之。

前項固定污染源設置或變更後，應檢具符合排放標準之證明文件，向直轄市、縣（市）主管機關申請核發許可證後，始得操作。

固定污染源設置、變更及操作許可辦法，由中央主管機關定之。」

「公私場所具有依第二十四條第一項指定公告之固定污染源，且該固定污染源，係於公告前設立者，應自公告之日起二年內，依本法第二十四條第二項申請操作許可證。」

「公私場所違反．．．第二十四條第一項．．．者，處新台幣二萬元以上二十萬元以下罰鍰；

其違反者為工商廠、場，處新台幣十萬元以上一百萬元以下罰鍰。

．．．依前項處罰鍰者，並通知限期補正或改善，屆期仍未補正或完成改善者，按日連續處罰．．．。」

為空氣污染防制法第二十四條、第六十九條、第五十一條分別定有明文。

又固定污染源設置變更及操作許可辦法第十五條規定：「公私場所取得操作許可證後，始得操作．．．」。

二、查本件原告係具有金屬製成品之電鍍處理程序之固定污染源，為行政院環境保護署於八十六年二月十一日公告第六批公私場所應申請設置、變更及操作許可之固定污染源，應於公告之日起二年內申請操作許可證。

嗣台中市環境保護局於八十九年七月二十七日派員前往原告工廠進行稽查，發現原告未依規定取得操作許可證，即逕行運轉操作，案由被告據以裁處新台幣十萬元罰鍰，並命其於取得操作許可證前不得操作，有稽查紀錄及處分書附於本院卷及訴願卷可稽，並經原告所自認，其違規事實，已堪認定。

原告雖主張：㈠原告為一合法設立之公司，行政院環保署公告之第六批公私場所應申請設置、變更及操作許可之固定污染源時，就已將原告列管，而原告也依規定於八十七年九月及八十九年四月，二次向台中市環保局提出申請，並添置空氣污染防制設備，卻遭該局以製程不符而駁回。

因違規事件發生是台中市環境保護局駁回原告之申請，並非原告沒有申請。

㈡台中市環保局以製程不符為由，駁回原告操作許可申請，依規定就不屬第六批公私場所應申請設置、變更及操作許可之固定污染源，雖遭該局駁回，但原告還是本著做好公害防制工作，除添購空氣污染防制設備，且經行政院環保署認可之檢測機構檢測，藉以降低污染源，為何該局還是以未申請核發操作許可證逕行操作為由，據以處分，實難信服。

㈢行政院環保署所頒布之固定污染源設置變更及操作許可辦法第十一條第一項「目的事業主管機關核准營運或核准登記之相關證明文件影本」中並無明文規定要有基本資料或原始製程之條文或文字；

雖貴署於八十八年四月十六日八八環署空字第○○二三四七八號函中說明四，曾提及基本或原始製程應登錄於工廠登記證中，但全省各傳統產業一致想了解的究竟是「空氣污染防制法規」位階較高，或「行政院環保署之解釋函」位階較高？以一解釋函來規範母法，是否越權或違法？㈣關於變更或補正工廠登記證乙事，因目前各縣市政府於都市計畫中已將舊有工業區幾乎變更為都市住宅區（原告即是），根本無法變更製程，否則工廠登記證將予以收回，相信各縣市類似原告事情之傳統產業也不在少數，試問行政院環境保護署還要據以辦理嗎？那將原告列為第六批應申請固定污染源之操作許可之事業並不合理。

駁回原告合法申請操作許可亦不合理。

再以未取得固定污染源之操作許可證逕行操作為由，據以處分難稱合理云云。

惟查：㈠公私場所具有依法指定之固定污染源者，應於法定期限內申請核發操作許可證，為首揭法條及公告規定其應盡之義務，若有違反，即應受罰。

本件原告係具有金屬製成品之電鍍處理程序之固定污染源，業經行政院環保署於八十六年二月十一日八六環署空字第○二三五三號及八十八年三月十二日八八環署空字第○○一五一六三號公告在案，依法應於八十八年二月十日前申請公私場所固定污染源操作許可證。

原告經環保稽查人員前往稽查發現仍未依規定取得操作許可證，仍逕行運轉操作屬實，已如前述，被告據以裁處新台幣十萬元罰鍰，並命其於取得操作許可證前不得操作即無違法或不當。

㈡按固定污染源設置變更及操作許可辦法係依空氣污染防制法第二十四條第三項授權所訂定，該辦法第十條第一項規定：「公私場所．．．申請固定污染源之操作許可時，應填具申請書，並檢具下列文件，向直轄市、縣（市）主管機關為之．．．二、目的事業主管機關核發之設立許可或相關證明文件影本．．．」其目的係為確認提出申請者為合法設立之固定污染源，蓋違章工廠既為工廠登記法規所不許，基於政府一體及行政法令貫徹之原則，公私場所倘未能提出目的事業主管機關核發之設立許可或相關證明文件影本，環保機關自難發給固定污染源之操作許可，先予敘明。

又依行政院環保署八十八年四月十六日八八環著空字第○○二三四七八號函釋示：「．．．說明四．．．於申請工廠設立時所提之原始製程資料，倘已將該申請許可之製程資料包括在內，並經目的事業主管機關審查核可，且該製程所生產之產品確係工廠登記證中所登錄項目，則該製程屬合法設立之固定污染源，得以原工廠登記證申請固定污染源操作許可證。」

核其意旨，乃環保機關為核發固定污染源操作許可證，有必要就固定污染源設備及製程等資料逐項審查，以正確評估污染排放情形及其對環境影響。

行政院環保署上開函釋係「固定污染源設置變更及操作許可辦法」第十條第一項規定之補充說明，並未逾越該辨法之原立法意旨。

原告主張行政院環保署以解釋函來規範母法云云，委無可採。

㈢本件原告雖曾二度提出「金屬電鍍處理程序」固定污染源操作許可之申請，因其所提固定污染源操作許可申請資料製程（金屬電鍍處理程序）與其工廠登記證登記事項（機械零件、五金零件、手工具等之加工研磨）不符，經被告於八十九年五月十日以八九環二字第八九○一一○○二號函駁回其申請，並請其於辦妥工廠登記證主要產品項目變更登記後再行提出申請在案。

故原告從事金屬電鍍處理程序既屬違章製程，自不具核發固定污染源操作許可之要件。

㈣至原告訴稱其依法申請固定污染源操作許可並購置設備，雖遭被告駁回，防制工作卻沒有停頓，且經行政院環保署認可之檢測機構檢測符合排放標準乙節。

原告致力改善空氣污染之誠意，固值得嘉許，惟原告未依規定取得固定污染源操作許可證即逕行操作，尚難解免本件違規責任。

又依行政院環保署八十九年十一月二日八九環署空字第○○六四七八九號公告修正第一批至第七批部分公私場所應申設置、變更及操作許可之固定污染源。

原告自該公告後雖已不必再取得固定污染源操作許可證即可操作，惟原告違法之事實在八十九年十一月二日修正公告之前，仍應適用舊法辦理，亦不得解免本件違規責任，併此敘明。

綜上所述，原告之主張，均不可採。

被告所為之處分，核無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。

原告復執前詞爭執，為無理由，應予駁回。

三、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。

中 華 民 國 九十 年 五 月 八 日
臺 中 高 等 行 政 法 院 第 二 庭
審 判 長 法 官 沈 水 元
法 官 王 德 麟
法 官 林 秋 華
右正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；
如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票拾份(每份三十四元)。
中 華 民 國 九十 年 五 月 九 日
法院書記官 杜 秀 君