臺中高等行政法院行政-TCBA,94,訴,691,20060607,1

臺中高等行政法院判決
94年度訴字第00691號

原 告 台灣電力股份有限公司
代 表 人 甲○○
訴訟代理人 蔡鴻斌 律師
被 告 臺中市政府
代 表 人 乙○○
訴訟代理人 吳志清 律師
上列當事人間因道路設置附著物收取使用費事件，原告不服內政部中華民國94年10月28日台內訴字第0940005895號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰

主 文

原告之訴駁回。

訴訟費用由原告負擔。

事 實

一、事實概要：緣被告機關以92年2月25日府法規字第09200250591號令發布台中市公用事業使用道路設置附著物管理辦法 (下稱管理辦法)，並訂定台中市公用事業使用道路設置附著物收費基準表 (下稱收費基準表)，經台中市議會第15屆第3次大會審議通過後，以92年7月30日府法規字第09201140862號令發布，另以同年月日府法規字第09201140861號函送內政部備查，被告機關自92年8月1日起就新申請使用道路設置附著物案件開始依規定收費，先後以93年11月4日府建線字第0930181425號、93年12月31日府建線字第0930220208號、94年1月5日府建線字第0940000007號、94年1月5日府建線字第0940000028號、94年1月14日府建線字第0940009314號、94年1月14日府建線字第0940009316號、94年1月4日府建線字第0940000004號、94年1月5日府建線字第0940000020號、94年1月14日府建線字第0940009308號函請原告繳納新台幣(下同)285,096 元、644,038元、1,575,572元、85,338元、506,235元、351,451元、206,666元、333,903元、948,253元，及93年12月31日府建線字第0930220204號函檢送公用事業使用道路設置附著物應繳明細表，請原告繳納1,344,472元，原告逾期均未繳納，被告機關另以94年2月5日府建線字第0940024879號函通知原告儘速繳納以利結案。

原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。

㈡被告聲明求為判決：駁回原告之訴。

三、兩造之陳述：㈠原告主張之理由：1.被告機關依管理辦法收取道路使用費，顯然違反法律保留原則、授權明確性原則及行政程序法第150條第2項之規定，原處分自難謂適法：⑴依行政院秘書長92年1月14日院台財字第0920080555號函指出「奉示：既『市區道路條例』及『公路法』正研議修正，增列由各該法之中央主管機關訂定道路使用費收費基準，俟該二法完成立法程序，當依各該法律規定辦理，並請依該二法修正情形，預為研擬收費基準因應之」，可知地方政府就公用事業使用之地方所有道路收取使用費，應依「市區道路條例」及「公路法」修訂後之規定辦理，在此之前，各地方政府僅得依「市區道路條例」及「公路法」修正情形，預為研擬收費基準因應之，被告機關不得逕以管理辦法收取道路使用費。

況且，公路法已於92年7月2日修正公布施行，關於公路用地使用費徵收之作業程序、減徵或免徵之條件、範圍、費率計算基準與考量因素、欠費追繳及溢繳退費等事項之辦法，已明白授權由交通部定之，市區道路條例亦已於93年11月7日修正公布施行，關於市區道路使用費，其收費基準亦明白授權由內政部定之，益證被告機關自訂管理辦法對道路設置設施物收取使用費，並無法源依據，違反法律保留原則，至為灼然。

⑵通觀管理辦法全文，俱未明訂其授權依據，性質上應屬中央法規標準法第七條之職權命令，依行政程序法第174條之1規定，應屬無效。

⑶退步言，縱認管理辦法非職權命令，惟管理辦法既規定收取道路使用費，涉及對人民權利義務之限制，依中央法規標準法第5條、地方制度法第28條規定，應以法律或自治條例訂之，如以法律或自治條例授權行政機關訂定法規命令，授權之內容應具體明確（司法院釋字第313號、第394號解釋參照），且應明列其法律授權之依據，並不得逾越法律授權之範圍及立法精神，被告機關雖主張管理辦法係依「規費法」及「台中市政府市有財產管理自治條例」授權訂定云云，惟管理辦法並未明列其法律授權之依據，其主張是否屬實，已非無疑，縱所述為真，亦顯與行政程序法第150條第2項之規定有違。

又按「直轄市政府、縣（市）政府及鄉（鎮、市）公所訂定之自治規則，除法律或自治條例另有規定外，應於發布後依下列規定分別函報有關機關備查：一、其屬法律授權訂定者，函報各該法律所定中央主管機關備查。

二、其屬依法定職權或自治條例授權訂定者，分別函送上級政府及各該地方立法機關備查或查照。」

地方制度法第27條第3項定有明文，如管理辦法係依規費法授權訂定，依法自應函報規費法之中央主管機關財政部備查，如管理辦法係依台中市政府市有財產管理自治條例授權制定，應函送行政院及台中市議會備查或查照，本件爭執迄今，被告機關從未提出上開函文以實其說，是否符合各該程序，允非無疑，如不符合，被告機關自稱依「規費法」及「台中市政府市有財產管理自治條例」之授權訂定管理辦法云云，即非可採。

就此部分，事關法制作業程序至鉅，被告機關不得諉為不知，鈞院應本於職權，命被告機關確實提出相關函文，以利裁判。

⑷尤其，台中市政府市有財產管理自治條例第1條規定：「台中市政府（以下簡稱本府）為統一管理市有財產，特制定本自治條例。」

其適用範圍，自以台中市市有財產為限，準此，同條例第44條第1項之「利用公有土地、道路或建物設置停車場、貨場、堆積場、裝置油管、瓦斯管、電纜、電訊管線、鋪設軌道、廣告物其他必要之附屬物使用者，除法令另有規定或政府機關使用經本府同意者外，應計收使用費。」

之收費範圍，亦應以台中市市有土地為限，有內政部就相類似案件所為之訴願決定可稽，逾此範圍所為之收費處分，於法自非無違。

⑸按「直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）得就其自治事項或依法律及上級法規之授權，制定自治法規。

自治法規經地方立法機關通過，並由各該行政機關公布者，稱自治條例；

自治法規由地方行政機關訂定，並發布或下達者，稱自治規則。」

、「自治條例應分別冠以各該地方自治團體之名稱，在直轄市稱直轄市法規，在縣（市）稱縣（市）規章，在鄉（鎮、市）稱鄉（鎮、市）規約。

直轄市法規、縣（市）規章就違反地方自治事項之行政業務者，得規定處以罰鍰或其他種類之行政罰。

但法律另有規定者，不在此限。

其為罰鍰之處罰，逾期不繳納者，得依相關法律移送強制執行。

前項罰鍰之處罰，最高以新臺幣十萬元為限；

並得規定連續處罰之。

其他行政罰之種類限於勒令停工、停止營業、吊扣執照或其他一定期限內限制或禁止為一定行為之不利處分。

自治條例經各該地方立法機關議決後，如規定有罰則時，應分別報經行政院、中央各該主管機關核定後發布；

其餘除法律或縣規章另有規定外，直轄市法規發布後，應報中央各該主管機關轉行政院備查；

縣（市）規章發布後，應報中央各該主管機關備查；

鄉（鎮、市）規約發布後，應報縣政府備查。」

、「直轄市政府、縣（市）政府、鄉（鎮、市）公所就其自治事項，得依其法定職權或基於法律、自治條例之授權，訂定自治規則。

前項自治規則應分別冠以各該地方自治團體之名稱，並得依其性質，定名為規程、規則、細則、辦法、綱要、標準或準則。

直轄市政府、縣（市）政府及鄉（鎮、市）公所訂定之自治規則，除法律或自治條例另有規定外，應於發布後依下列規定分別函報有關機關備查：一、其屬法律授權訂定者，函報各該法律所定中央主管機關備查。

二、其屬依法定職權或自治條例授權訂定者，分別函送上級政府及各該地方立法機關備查或查照。」

及「四、核定：指上級政府或主管機關，對於下級政府或機關所陳報之事項，加以審查，並作成決定，以完成該事項之法定效力之謂。

五、備查：指下級政府或機關間就其得全權處理之業務，依法完成法定效力後，陳報上級政府或主管機關知悉之謂。」

地方制度法第25條、第26條、第27條第3項及第2條第4、5款定有明文。

本件被告機關所訂之管理辦法未經台中市議會審議即報經內政部92年4月21日內授營工程字第0920086002號函備查，依地方制度法第25條規定，絕非自治條例，其備查程序應係依同法第27條第3項之備查。

⑹綜上所述，被告機關逕以無效之管理辦法為收取使用費之處分或逾越授權範圍之處分，該處分當然違法。

2.電業因工程需要使用道路，毋庸給付使用費：⑴退步言，依管理辦法第4條規定：「公用事業使用道路設置豎桿、人（手）孔、閥箱、變電箱、開關箱、交接箱、基座箱、郵筒、電話亭、售票亭、候車亭、送電塔、管路（道）、洞道、電纜線及其他經本府核准設置之附著物（以下簡稱附著物），除法令另有規定或政府機關使用經本府同意者外，應依本辦法之規定辦理。」

查現行電業法第50條至第53條關於電業使用道路等土地與補償等規定，係於54年5月21日修正公布，適用迄今尚無修正，依上揭條文規定：電業因工程上之必要，得使用河川、溝渠、橋樑、堤防、道路、公有林地及其他公共使用之土地，但以不妨礙其原有效用為限，並應擇其無損害或損害最少之處所及方法為之，如有損害，應按損害之程度予以補償。

行政院所提第50條修正條文草案原參照當時電信法第36條規定加「免費」二字，惟因該條但書規定電業使用道路須以不妨礙原有效用為限，為與第53條「如有損害，應按損害之程度予以補償」之修正條文相呼應，立法院審查會遂刪除「免費」二字，有立法院54年電業法修正時始終參與旁聽之陸永明先生於54年7月編寫之「電業法釋義」可參。

就上開爭議，法務部研究意見亦表示「電業法就電業使用公有道路應否付費，雖無明文規定，是否即為有意不規定而認得為無償使用公有道路，仍應視電業法之立法意旨定之」，而電業法第53條既規定對第50條至第52條之損害，按損害之程度予以補償，而第52條之「砍伐」或「修剪」，係指依「砍伐」或「修剪」之實際損害補償，當然非指與損害無關之逐年支付定額補償，本件被告機關收取每年與損害額無關之道路使用費，顯與電業使用道路應視實際損害程度補償之立法意旨不符。

電業法之主管機關經濟部亦曾明確函示：「『電業法』第50條及第53條規定，『電業因工程上之必要，得使用河川、溝渠、橋樑、堤防、道路、公有林地及其他公共使用之土地，但以不妨礙其原有效用為限，並應擇其無損害或損害最少之處所及方法為之，如有損害，應按損害之程度予以補償。

』故電業於公有道路設置供電線路應屬『電業法』許可範圍。

道路之使用費係每年給付，屬於使用租金性質，與『電業法』規定之立法意旨不符，電業使用道路補償之金額，應視實際損害之程度為之。」

準此，本件自應適用電業法主管機關經濟部函令，電業使用道路僅依實際損害補償，不須支付按年收取之定額使用費。

原告於道路設置附著物當屬管理辦法第4條後段之「法令另有規定」，毋庸給付使用費。

⑵況且，台北市政府亦曾於89年11月1日以府法三字第8909467500號令發布「台北市道路設置設施物收費辦法」對道路設置設施物收取使用費，台北市政府所屬工務局並一再爰依該收費辦法向原告收取使用費，原告不服提起訴願，嗣經台北市政府訴願審議委員會先後多次撤銷台北市政府所屬工務局收取道路使用費之處分，其理由略以：依原告提供之電業法釋義乙書對電業法第50條規定之立法過程及解釋等記述，電業法第50條規定之立法意旨，似係允許電業除造成實際損害須補償外，得無償使用公有土地，復查電業法之中央主管機關經濟部就電業法第50條及第53條規定之適用，作成前揭91年2月20日經能字第09104604590號令解釋，表明：「電業於公有道路設置供電線路應屬『電業法』許可範圍。

道路使用費係每年給付，屬於使用租金性質，與『電業法』規定之立法意旨不符，電業使用道路補償之金額，應視實際損害之程度為之。」

台北市政府工務局雖認定電業法第50條及第53條並非電業得無償使用公有土地之規定，尚非前揭收費辦法第5條所定除法令另有規定之情形，惟並未舉出可資依據之事證，而將原處分撤銷，諭令台北市政府工務局究明電業法第50條及第53條規定立法意旨與適用情形後重為處分，依上開訴願決定意旨，電業法第50條規定意旨，確實允許電業除造成實際損害須補償外，得無償使用公有土地，其理至明。

⑶因台北市政府訴願審議委員會93年8月18日府訴字第09318557700號、93年8月27日府訴字第09318557800號訴願決定書先後撤銷台北市政府工務局收取93年度道路設置設施物使用費處分之理由載明：電業法第50條及第53條規定之立法意旨為何？其與規費法、市區道路條例、台北市市有財產管理自治條例相關規定，適用順序為何？其解釋對於原告影響甚鉅，是本件仍宜由台北市政府工務局報請電業法之主管機關經濟部，就首揭電業法第50條及第53條規定釋疑，以為收取原告道路設置設施物使用費之合法依據，台北市政府工務局遂報請台北市政府函請行政院釋示，經行政院送請經濟部會商有關機關研處逕復，經濟部所屬能源委員會遂於93年10月15日召開「研商台北市政府向台電公司收取道路設施物使用費，涉及相關法令立法意旨及適用順序事宜」會議，該會議並作成以下結論：「一、『電業法』第50條及第53條之立法意旨，經濟部已於91年2月20日以經能字第09104604590號令解釋，電業於公有道路設置供電線路屬『電業法』許可範圍，使用道路應為『免費』使用，於有實際損害發生時，方應依『電業法』第53條予以補償；

且電業屬全國性公用事業，其電價及收費費率目前係全國一致，尚不宜由個別地方政府收取道路使用費，而由國內全體用戶共同負擔。

因此，依『電業法』立法意旨及電價制度規定，建議台北市政府不向台電公司收取道路使用費。

二、建議『市區道路條例』及『公路法』訂定相關收費標準時，能考量『電業法』之立法意旨及電業公司之特性，明訂電業於道路設置供電線路及相關設施可免徵道路使用費，以協助電力設施興設。

三、未來『電業法』進行修正時，可增列電業於道路設置供電線路及相關設施免徵道路使用費之排除規定，以明確法律適用順序。」

可知，電業法第50條及第53條規定意旨，確實允許電業除造成實際損害須補償外，得無償使用公有土地，委無疑義。

3.退萬步言，縱認被告機關依管理辦法收取道路使用費與法無違，亦應依興建、購置、營運、維護、改良、管理及其他相關成本，並考量市場因素等決定收取之數額，並應依道路設置設施物所在地號、位置及大小，詳列其使用費金額計算根據，被告機關逕以當年期平均公告地價為基準決定收取之數額，顯與使用規費之性質有違，亦未提出詳細計算根據，該處分自難謂適法：⑴被告機關既主張管理辦法係依規費法授權制定，顯見被告機關依管理辦法所收取之使用費，性質屬使用規費，果爾，本於授權明確性原則，規費法第10條第1項第2款：「業務主管機關訂定或調整使用規費收費基準，應依興建、購置、營運、維護、改良、管理及其他相關成本，並考量市場因素等決定收取數額。」

之規定，自為管理辦法制定及適用之依據，惟被告機關卻從未依前開規定提出因管線設置所增之具體維護道路成本及市場因素以為訂定使用規費之基礎，逕以當年期「平均公告地價」為基準決定收取之數額，其邏輯論理根據何在？非無疑義，其做法更顯與規費法第10條第1項第2款規定有違。

尤其，台北市政府所訂收取道路使用費數額，係以當年度公有道路用地平均公告地價年息5%為基準，被告機關決定收取使用費之基準則以當年期平均公告地價之全額為基準，兩相對照，被告機關決定收取使用費之基準為台北市政府之20倍，顯不合理，更足見被告機關收取道路使用費之收費基準，確未依規費法第10條第1項第2款規定要件核實計算，被告機關非依法律規定基準所為之收費處分，自難謂合法。

⑵被告機關收取之使用費金額數目龐大，對於原告權利有重大影響，其收取道路使用費處分前，自應依道路設置設施物所在地號、位置及大小，詳列其使用費金額計算根據，以昭折服，惟其所為收取道路使用費之行政處分，僅檢附繳費單據，並未說明使用費金額計算根據，與未附理由無異，其計算是否妥適，即非無疑，顯違行政程序法第96條第1項第2款規定而難謂適法。

⑶如認訂定收費辦法屬地方自治事項，依地方制度法第67條第3項規定原應由地方本於地方自治，斟酌各地特性，遵照規費法第10條第1項第2款規定，依興建、購置、營運、維護、改良、管理及其他相關成本，並考量市場因素定之。

被告自陳92年度台北市○○○道路用地平均地價年息百分之五計算後取得之P值為3,378，如依被告被證19之計算方式，92年度台北市○○道路用地平均地價將達67,560元/平方公尺 (3,378÷0.05=67,560),較當年平均公告地價之20,529元/平方公尺為低，道路用地平均地價高於平均地價，顯悖於經驗法則，其資料之真實性允非無疑。

退步言，縱依被告所提資料觀之，台北市92年度平均公告地價20,529元/平方公尺，P值為3,378，同年度台中市平均公告地價3,235，P值即為3,235，平均公告地價為台北市之0.158(3,235÷20,529=0.158)，P值卻為0.958(3,235÷3,378=0.958)，兩相對照，亦顯不相當。

被告泛言評估台中市設施物對市容影響程度與台北市相當，且實際收費未高出台北市收費標準，為收費辦法及收費基準表符合規費法第8條及第10條第1項第2款規定云云，既與法律明定規費訂定應審酌要項不符，且專以與台北市相當為合法之依據，未本於地方制度法授權，依地方特性因地制宜而為裁量，與法均非無違。

⑷此外，依土地法第14條第1項第5款及第2項規定，公共交通道路不得為私有，其已成為私有者，得依法徵收之。

司法院釋字第400號解釋並闡明「既成道路符合一定要件而成立公用地役關係者，其所有權人對土地既已無從自由使用收益，形成因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償，各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。」

足見興建道路原為政府給付行政之一部，不因公用事業是否利用道路設置附著物而有不同，故規費法第8條第1款及第10條第1項第2款之道路使用規費依相關成本計算之收費基準，原應排除道路徵收 (購置)成本。

被告雖稱為考量公有道路徵收購置成本，並參酌國有土地及市有土地之租金情形，有關收費辦法、收費基準表所訂計價金額 (P)，以當年度平均公告地價為基準云云，惟「公有道路徵收購置成本」原與「當年度平均公告地價」無關，其主張原不足採。

且將徵收 (購置)成本納入訂定收費標準之基礎，藉收取道路使用費之名，轉嫁道路徵收 (購置)之成本予各公用事業之做法亦難謂適法。

⑸請被告提出擬定收費基準表過程之全部卷宗。

行政裁量應在法律授權範圍，請被告提出其法源依據，否則應回歸規費法。

台北市目前處理方式是把所有私有土地與其他公有土地之比例作計算，如果台北市私有土地是50%，25%是台北縣，其25%屬於台灣省，至少他收50% 部分，現在被告全部都收，卻無法源依據，顯有問題。

如無法計算，許多收費辦法都比照台北市政府，土地如無法計算，如台北市政府的算法是對的，為何不比照台北市政府。

被告是如何計算出來，計算列舉不相干之租金5%，如按照租金計算申報地價，申報地價比平均公告地價還低，為何地價部分要拿比較高的部分，比例部分就要比照租金來計算，如以租金來算，租金使用範圍是及於地下或地上，目前被告不管地上、地下都收，如此比一般地租還高，並非申報地價乘以5%，已經比申報地價還高，被告因徵收方便概括以此公式計算，原告質疑該公式如何計算。

4.被告抗辯雖名為「收費基準表」，然實屬地方制度法第25條之自治條例位階云云，惟查：⑴收費辦法並未依行政程序法第150條第2項規定明列其授權依據，其適法性已非無疑，縱曾由被告報經內政部備查，性質上亦絕非自治條例，至多僅是地方制度法第25條後段之「自治規則」，其第6條第3項規定「第1項收費基準表由本府 (即被告)另定，並送議會審議。」

被告依該自治規則規定，另訂收費基準表送議會審議，並於台中市議會第15屆第3次大會通過後，依地方制度法第27條第3項第2款規定送請內政部備查，足見被告法制作業向認收費基準表係屬自治規則無疑，台中市議會之通過則為「備查」或「查照」之性質，且依內政部92年4月21日內授營工程字第0920086002號就收費辦法備查函被告承辦人員簽辦意見一之「本管理辦法之收費基準表」之記載，亦足認收費基準表係以收費辦法為母法所訂之子法，位階不可能高於收費辦法 (自治規則)，被告臨訟諉稱「收費基準表」具自治條例位階而得用以剝奪地方自治團體居民之權利云云，紊亂法制，令人遺憾。

⑵如依收費基準表第1條規定，以「台中市市有財產管理自治條例」為剝奪地方自治團體居民權利之法源，依其「台中市市有財產管理」之名稱，即知適用範圍應以台中市市有財產為限，被告以之課處非台中市市○道路用地（含私有及國有等）設置附著物之使用費，於法亦非無違。

⑶檢送自被告法制室網站下載之收費基準表法規位階為「行政規則」之資料，足證該收費基準表確非「自治條例」。

5.按「申請一般性挖掘者應繳路面修復工程費。」

台中市○○道路管理辦法第6條第1項定有明文。

查原告於93年度既已繳納被告機關之路面修復費，計513,023,000元整，被告機關依管理辦法對原告收取與道路養護有關之道路使用規費（規費法第10條第1項第2款參照），顯已重複收費，於法亦非無違。

6.末按「自治條例與憲法、法律或基於法律授權之法規或上級自治團體自治條例牴觸者，無效。

自治規則與憲法、法律、基於法律授權之法規、上級自治團體自治條例或該自治團體自治條例牴觸者，無效。

委辦規則與憲法、法律、中央法令牴觸者，無效。

第一項及第二項發生牴觸無效者，分別由行政院、中央各該主管機關、縣政府予以函告。

第三項發生牴觸無效者，由委辦機關予以函告無效。

自治法規與憲法、法律、基於法律授權之法規、上級自治團體自治條例或該自治團體自治條例有無牴觸發生疑義時，得聲請司法院解釋之。」

地方制度法第30條定有明文，前3項屬效力規定，一但違反即屬無效，不以經第4項函告無效為必要。

此外，法官依據法律獨立審判，憲法第80條定有明文，審判時原應就自治法規之效力為判斷，本件系爭管理辦法及收費基準表既屬無效，收費處分自應撤銷。

㈡被告答辯之理由：1.被告機關收取系爭使用費係依台中市議會審議通過之收費基準表辦理，並無違反法律保留及授權明確性原則問題：⑴原告主張被告機關依管理辦法收取道路使用費，顯然違反「法律保留原則」、「授權明確性原則」及行政程序法第150條第2項乙節，查被告係依據「台中市公用事業使用道路設置附著物管理辦法」、「台中市公用事業使用道路設置附著物收費基準表」辦理系爭處分，按台中市市有財產管理自治條例第44條規定：「利用公有土地、道路．．．除法令另有規定或政府機關使用經市政府同意者外，應計收使用費．．．。」

且本管理辦法已報經內政部92年4月21日內授營工程字第0920086002號函備查在案，收費基準表亦經台中市議會（第15屆第3次大會）審議通過，雖名稱為「收費基準表」，然實屬地方制度法第25條之自治條例位階，該管理辦法第1條及第6條明定「台中市政府為有效管理公用事業使用道路設置附著物，特訂定本辦法。」

、「．．．第一項收費基準表由本府另定，並送議會審議。」

收費基準表第1點亦明定「本基準表依台中市市有財產管理自治條例第44條及台中市公用事業使用道路設置附著物管理辦法第6條規定訂定。」

是被告機關就其道路管理之自治事項，為有效管理公用事業使用道路設置附著物，依據管理辦法及收費基準表之規定，函請原告繳納委託被告代辦統一挖補案件使用道路設置附著物之費用，上開處分尚無違反「法律保留原則」、「授權明確性原則」，其法源依據及適法性應無疑義。

⑵按縣市○道路之規劃、建設及管理，屬於縣市自治事項，地方制度法第19條第10款第1目定有明文。

各機關學校就公有道路，提供使用，應徵收使用規費：規費法第8條第1款亦有明定。

從而，被告機關就台中市○○○○○道路，訂定自治法規，加以管理並收取使用費，本屬自治事項範圍，亦為前開規費法條規定所授與之權限。

次按創設、剝奪或限制地方自治團體居民之權利義務者，應以自治條例定之，地方制度法第28條第2款定有明文。

同法第25條規定，縣市得就其自治事項或依法律及上級法規之授權，制定自治法規。

自治法規經地方立法機關通過，並由各該行政機關公布者，稱自治條例。

本件系爭管理辦法係為辦理台中市道路管理之自治事項及執行規費法第8條第1款之授權所制定，本為地方制度法第25條所許。

關於使用道路屬公有土地者，其收費數額計算依據之收費基準表，則係經台中市議會即地方立法機關通過，並報經中央主管機關核定後，由被告機關公布，依地方制度法第25條規定，屬於自治條例者，應無可疑；

故系爭收費基準表之訂頒，本係依上開地方制度法第28條第2款規定辦理，並無違法可言。

至於中央法規標準法係關於中央法規制定、施行、適用、修正及廢止之規定，於地方自治團體並無適用餘地，故系爭管理辦法及收費基準表並無違反該法第5條第2款規定問題。

⑶所謂授權明確性原則，係指立法機關於制定之法律或自治條例，對人民違反行政法上義務之行為科處罰鍰，涉及人民權利之限制，其處罰之構成要件及數額，若授權以命令為補充規定者，授權之內容及範圍應具體明確，以為行政機關發布命令之依據而言。

本件系爭收費基準表係由台中市議會審議通過，而非授權被告機關訂定，並無授權明確與否之問題。

2.收費基準表未經中央主管機關函告或司法院解釋為無效前，並無排除適用餘地：⑴查系爭管理辦法及收費基準表之訂頒，屬於自治事項及規費法授權範圍，經如前述，本無違憲或違法問題。

至於收費基準表之P，定為台中市全部土地之平均公告地價，將非道路土地之公告現值亦列為計算基礎，且未如台北市頒基準以平均公告地價5%為依據者，則係地方自治團體之立法政策範圍，該項基準表既經台中市立法機關審議通過並公布施行，被告屬於行政機關，並無斟酌取捨之權限。

⑵何況，依地方制度法第30條第4項及第5項規定，縣市自治條例無效者，由中央各該主管機關予以函告。

自治法規是否無效發生疑義時，得聲請司法院解釋之規定，系爭收費基準表並未經內政部函告或司法院解釋為無效，於本件爭訟自不能排除適用。

⑶此外，管理辦法第6條第3項所謂「第一項收費基準表由本府另定，並送議會審議」，係表明收費基準表之訂定程序，而收費基準表第1點所謂「本基準表依台中市市有財產管理自治條例第44條及台中市公用事業使用道路設置附著物管理辦法第6條規定訂定」者，本意在於表明其訂定該表之原因及作用，實不能因而謂管理辦法第6條即為收費基準表之母法；

何況，上階法規以下階法規為母法，法律上並無限制規定；

故微論系爭收費基準表即令以系爭管理辦法為母法，既經台中市立法機關審議通過，由被告機關公布，其自治條例之法規位階，仍難否定。

故原告以系爭基準表之母法係自治規則，謂非自治條例者，尚非可採。

又給付行政與使用者付費，並不衝突，故原告以道路之開闢係給付行政之範疇，指系爭使用費之收取不當者，並無法律依據，仍無可取。

3.收費範圍是否及於非市有土地問題：⑴查被告機關於通知繳費時，確已在繳款書附有收費批價表，記載收費內容明細（見狀附93.11.17府建線0930189468號函及其全部附件，其餘各函亦均附有相關批價表），原告所稱未附收費明細者，並不副實。

何況，系爭使用費金額之計算係根據申請設置之設施物項目及數量，於施工後，依系爭收費基準表所列之標準核算，故各項設施物使用費之金額計算方式，原告實難謂不知。

至於繳款書及批價未記載土地坐落地號及使用土地面積者，亦不能指為違法，蓋系爭收費基準表係依公用事業所設置附著物之數量、長度及投影面積級距為計算依據，而費用基礎復以全市平均公告地價為準，與個別土地並無關涉，自無記載使用道路面積及所在地號之必要；

何況，附著物之設置，係由各公用事業提出申請，其設置位址亦由各公用事業自行決定，被告機關僅有准駁權限，茲原告申請設置附著物時，並未表明其設置位址之坐落，被告機關實亦無從記載使用土地之地號。

從而，原告以之指原處分違反行政程序法第96條者，實屬誤會。

⑵次按公有道路係指道路係政府闢建者而言，與道路所占土地之所有權歸屬，應屬二事；

果然，縣市政府就其管理之道路，均得依規費法第8條第1款規定，收取使用規費，即令該道路坐落之土地，屬於國有或私有者，亦同。

再者，地方制度法第19條第10款第1目所定之縣市○○○○○道路管理，係指縣市○道路，而不以該道路用地屬縣市所有者為限。

依此規定，縣市本於自治權限，就縣市○道路收取規費時，將道路用地屬國有或私有者，列入收費範圍，並無不可。

惟被告機關依系爭管理辦法第6條第1項規定，僅就申請使用之道路屬公有土地，予以收費，其屬私有土地者，尚未列入收費範圍，但應依同辦法第5條第2項規定辦理。

⑶再按公共交通道路土地，依土地法第14條第1項第5款規定，不得為私有；

故公共交通道路土地，除有特別情事外，應認定為公有。

本件原告申請使用道路設置附著物時，並未依系爭管理辦法第5條第2項規定，於申請時檢附土地所有權人之同意書；

被告機關因而以其申請使用之道路，均坐落公有土地，而予計收使用費，實難謂有何違法之處。

至若原告申請使用之道路，果有屬於私人土地者，則屬是否得依系爭管理辦法第5條第2項規定，補正該土地所有權人之同意書，申請退費問題，不得因而指原處分違誤，併此敘明。

4.按規費法第8條規定：「各機關學校交付特定對象或提供其使用下列項目，應徵收使用規費：一、公有道路、設施、設備及場所．．．。」

、台中市市有財產管理自治條例第44條規定：「利用公有土地、道路．．．除法令另有規定或政府機關使用經市政府同意者外，應計收使用費．．．。」

、規費法第10條規定：「業務主管機關應依下列原則，訂定或調整收費基準，並檢附成本資料，洽商該級政府規費主管機關同意，並送該級民意機關備查後公告之：一、行政規費：依直接材 (物)料、人工及其他成本，並審酌間接費用定之。

二、使用規費：依興建、購置、營運、維護、改良、管理及其他相關成本，並考量市場因素定之。」

、都市計畫法第49條規定：「依本法徵收或區段徵收之公共設施保留地，其地價補償以當期毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值為準，必要時得加成補償之。

」、土地法第105條準用同法第97條規定：「城市地方房屋之租金，以不超過土地及其他建築物申報總價額年息百分之十為限。」

被告為考量公有道路徵收購置成本，並參酌國有土地及市有土地之租金情形，有關本收費辦法收費基準表所訂計價金額 (P)，以當年度平均公告地價為基準，並無失當之處。

又本收費基準表第2條規定之使用係數，指道路設施物影響交通流暢或道路空間有效利用之程度訂定，其考量影響因素包括道路維護費、管理費、其他相關成本 (如社會成本)及市場因素 (如市容景觀)。

以台北市政府為例，為使其收費辦法更能符合民意及申請者所能接受，曾邀請國內有關道路管理、法律、會計等專家學者及被告機關所屬法規委員會、財政局及主計處等組成收費基準委員會共同研訂。

被告評估本市設施物對市容影響程度與台北市相當，且實際收費未高出台北市收費標準，故本收費辦法及其收費基準之訂定，符合規費法第8條及第10條第1項第2款之規定。

原告主張台北市○○○道路用地平均公告地價年息5%為基準，而被告以當年期平均公告地價之全額為基準，兩相對照，被告決定收取使用費之基準為台北市之20倍，顯不合理云云。

所謂公有道路用地平均公告地價與當年期平均公告地價並不相當，且台北市地價居全國之冠，以92年度為例，該市○○○○道路用地平均公告地價年息5%計算後取得之P值為3378，即已高於台中市92年當年期平均公告地價P值 (台中市92年P值為3235)，相較之下，台中市引為計算的P值反而低於台北市，所謂20倍之說法，不知從何而來？且原告電價於台、澎、金、馬各地皆為統一收費標準，台中市之電價也非台北市的1/20計收，足見引用資料與實際情況不符。

5.原告主張電業因工程需要使用道路，毋庸給付使用費乙節，查依電業法第50條、第53條之規定，電業因工程上之必要，得使用道路，並應擇其無損害或損害最少之處所及方法為之，如有損害，應按損害之程度予以補償，並未明文規定電業使用道路無須支付費用或得無償使用，況原告所有設施物之設置及利用行為，確有影響交通流暢或道路空間有效利用，並為繼續性使用之性質，依公平原則，亦難謂其得無償使用。

6.被告機關就系爭使用費之徵收，與路面修復工程費之收取，法律性質不同，計費基礎亦異，並無重複情事。

查系爭使用費，屬於規費法第8條第1款之道路使用規費；

而台中市○○道路管理辦法第6條所定之路面修復工程費，則係挖掘道路後回復原狀之工程費用。

前者按使用時間長短徵收，類似於使用對價；

後者則為一次性回復原狀費用，屬於代辦費或損害賠償。

兩者在法律性質上並不相同，計費標的亦有差異，殊無重複徵收可言。

何況，系爭使用費係以平均公告地價或按纜線管徑級距所定單價為計算基礎，並未將道路開闢工程費用列入計算依據，此亦足見系爭使用費之收取，與所謂路面修復工程費，確不生規費重複問題。

7.系爭收費基準表之自治條例位階，不因網頁誤列而生影響。

按行政規則係指上級機關對下級機關，或長官對屬官，依其權限或職權為規範機關內部秩序及運作，所為非直接對外發生法規範效力之一般、抽象之規定而言。

行政程序法第159條第1項定有明文。

次查被告機關之法規資料網頁制作，就法規位階係逕以名稱為歸類依據，即名為自治條例者，列位階為自治條例，法規名稱屬地方制度法第27條第2項所定規程、規則、細則、辦法、綱要、標準或準則者，列為自治規則，其餘一律列為行政規則。

系爭收費基準表即因非以自治條例或規程等為名，而將其法規位階誤列為行政規則。

惟系爭基準表經明令公布，並作為收費依據，係直接對外發生法規範效力之自治法規，而非「非直接對外發生法規範效力」之內部秩序規範，其不屬行政規則者，至為顯然。

系爭基準表既為自治法規，復係由被告機關擬具，送請台中市議會審議通過，並報請內政部核備後公布施行，依地方制度法第25條關於「自治法規經地方立法機關通過，並由各該行政機關公布者，稱自治條例」之規定，具有自治條例位階者，實無可疑，殊不能因網頁制作之誤列而生影響。

8.是以，原告所有設施物如仍要繼續設置使用本市市○道路土地，基於「使用者付費」及「各管線利用機構公平競爭」之立法精神，原告自應依收費辦法繳納使用費。

揆諸前述規定及函示意旨，被告所為之處分，於法並無不合。

理 由

一、本件被告代表人原為黃營杉，訴訟中變更為甲○○，業據被告新任代表人提出承受訴訟狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。

二、按「下列各款為縣 (市)自治事項：．．．十、關於交通及觀光事項如下：(一)縣 (市○○道路之規劃、建設及管理。

」、「直轄市、縣 (市)、鄉 (鎮、市)得就其自治事項或依法律及上級法規之授權，制定自治法規。

自治法規經地方立法機關通過，並由各該行政機關公布者，稱自治條例；

自治法規由地方行政機關訂定，並發布或下達者，稱自治規則。

」、「直轄市政府、縣 (市)政府、鄉 (鎮、市)公所就其自治事項，得依其法定職權或基於法律、自治條例之授權，訂定自治規則。」

地方制度法第19條第10款、第25條及第27條第1項分別定有明文。

次按「各機關學校交付特定對象或提供其使用下列項目，應徵收使用規費：一、公有道路、設施、設備及場所。」

、「業務主管機關應依下列原則，訂定或調整收費基準，並檢附成本資料，洽商該級政府規費主管機關同意，並送該級民意機關備查後公告之：一、行政規費：．．．二、使用規費：．．．」亦為規費法第8條及第10條所明定。

又按「台中市為統一管理市有財產，特制定本自治條例。」

、「利用公有土地、道路或建物設置．．．瓦斯管、電纜、電訊管線．．．及其他必要附屬物使用者，除法令另有規定或政府機關使用經本府同意者外，應計收使用費。

前項使用費計收標準，由業務主管單位會同該財產管理單位，擬訂層報本府核定後，經市議會審議通過後實施。」

復為台中市市有財產管理自治條例第1條及第44條所明定。

再按「台中市政府（以下簡稱本府）為有效管理公用事業使用道路設置附著物，特訂定本辦法。」

、「公用事業使用道路設置豎桿、人 (手)孔、閥箱、變電箱、開關箱、交接箱、基座箱、郵筒、電話亭、售票亭、候車亭、送電塔、管路 (道)、洞道、電纜線及其他經本府核准設置之附著物（下稱附著物），除法令另有規定或政府機關使用經本府同意者外，應依本辦法之規定辦理。」

、「．．．第一項收費基準表由本府另定，並送議會審議。」

台中市公用事業使用道路設置附著物管理辦法第1條、第4條及第6條定有明文。

另按「本基準表依台中市市有財產管理自治條例第44條及台中市公用事業使用道路設置附著物管理辦法第6條規定訂定。」

、「使用本市道路設置各項附著物，收費標準如下：．．．。

」為台中市公用事業使用道路設置附著物收費基準表第1點及第2點所規定。

三、本件被告以92年2月25日府法規字第09200250591號令發布台中市公用事業使用道路設置附著物管理辦法，並訂定台中市公用事業使用道路設置附著物收費基準表，經台中市議會第15屆第3次大會審議通過後，以92年7月30日府法規字第09201140862號令發布，另以同年月日府法規字第09201140861號函送內政部備查，被告機關自92年8月1日起就新申請使用道路設置附著物案件開始依規定收費，先後以93年11月4日府建線字第0930181425號、93年12月31日府建線字第0930220208號、94年1月5日府建線字第0940000007號、94年1月5日府建線字第0940000028號、94年1月14日府建線字第0940009314號、94年1月14日府建線字第0940009316號、94年1月4日府建線字第0940000004號、94年1月5日府建線字第0940000020號、94年1月14日府建線字第0940009308號函請原告繳納285,096元、644,038元、1,575,572元、85,338元、506,235元、351,451元、206,666元、333,903元、948,253元，及93年12月31日府建線字第0930220204號函檢送公用事業使用道路設置附著物應繳明細表，請原告繳納1,344,472元，原告逾期均未繳納，被告機關另以94年2月5日府建線字第0940024879號函通知原告儘速繳納以利結案。

原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

四、經查，縣市○道路之規劃、建設及管理，屬於縣市自治事項，地方制度法第19條第10款第1目定有明文。

各機關學校就公有道路，提供使用，應徵收使用規費，規費法第8條第1款亦有明定。

從而，被告機關就其管轄之公有道路，訂定自治法規，加以管理並收取使用費，本屬其自治事項之範圍，亦為前開規費法規定所授與之權限。

又使用道路收取使用費，係基於使用者付費原則而立法，並未就人民之基本權利或義務有所限制，自無違中央法規標準法第5條之規定。

況創設、剝奪或限制地方自治團體居民之權利義務者，應以自治條例定之，地方制度法第28條第2款定有明文。

同法第25條規定，縣市得就其自治事項或依法律及上級法規之授權，制定自治法規。

本件被告為管理其所轄之道路，制定「台中市公用事業使用道路設置附著物管理辦法」及「台中市公用事業使用道路設置附著物收費基準表」，本為地方制度法第25條所容許，該管理辦法亦報經內政部以92年4月21日內授營工程字第0920086002號函備查在案，收費基準表則經台中市議會（第15屆第3次大會）審議通過。

是被告機關就其道路管理之自治事項，為有效管理公用事業使用道路設置附著物，依據「台中市公用事業使用道路設置附著物管理辦法」、「台中市公用事業使用道路設置附著物收費基準表」之規定，函請原告繳納委託被告機關代辦統一挖補案件使用道路設置附著物之費用，上開處分尚無違反「法律保留原則」、「授權明確性原則」，其法源依據及適法性應無疑義。

故系爭收費基準表之訂頒，本係依上開地方制度法第28條第2款規定辦理，並無違法可言。

五、次查，被告制定之管理辦法及收費基準表，屬於自治事項及規費法授權範圍，已如前述，本無違憲或違法問題。

至於收費基準表之P值，定為台中市全部土地之平均公告地價，將非道路土地之公告現值亦列為計算基礎，且未如台北市頒基準以平均公告地價5%為依據者，則係地方自治團體之立法政策範圍，該項基準表既經台中市立法機關審議通過並公布施行，被告屬於行政機關，並無斟酌取捨之權限。

何況，依地方制度法第30條第4項及第5項規定，縣市自治條例無效者，由中央各該主管機關予以函告。

自治法規是否無效發生疑義時，得聲請司法院解釋，系爭收費基準表並未經內政部函告或司法院解釋為無效，於本件爭訟自不能排除其適用。

此外，管理辦法第6條第3項所謂「第一項收費基準表由本府另定，並送議會審議」，係表明收費基準表之訂定程序，而收費基準表第1點所謂「本基準表依台中市市有財產管理自治條例第44條及台中市公用事業使用道路設置附著物管理辦法第6條規定訂定」，亦表明其訂定該表之原因及依據。

又給付行政與使用者付費，並不衝突，故原告以道路之開闢係給付行政之範疇，指系爭使用費之收取不當者，並無法律依據，亦無可取。

又被告為考量公有道路徵收購置成本，並參酌國有土地及市有土地之租金情形，有關本收費辦法收費基準表所訂計價金額 (P)，以當年度平均公告地價為基準，並無失當之處。

另收費基準表第2條規定之使用係數，指道路設施物影響交通流暢或道路空間有效利用之程度訂定，其考量影響因素包括道路維護費、管理費、其他相關成本（如社會成本）及市場因素（如市容景觀）等，已據被告陳明在卷，是其制定收費基準表之過程，亦無不合。

六、又被告機關於通知繳費時，確已在繳款書附有收費批價表，記載收費內容明細，原告所稱未附收費明細者，並不副實。

何況，系爭使用費金額之計算係根據原告申請設置之設施物項目及數量，於施工後，依系爭收費基準表所列之標準核算，故各項設施物使用費之金額計算方式，原告實難謂不知。

至於繳款書及批價未記載土地坐落地號及使用土地面積者，亦不能指為違法，蓋系爭收費基準表係依公用事業所設置附著物之數量、長度及投影面積級距為計算依據，而費用基礎復以全市平均公告地價為準，與個別土地並無關涉，自無記載使用道路面積及所在地號之必要。

何況，附著物之設置，係由各公用事業提出申請，其設置位址亦由各公用事業自行決定，被告機關僅有准駁權限，茲原告申請設置附著物時，並未表明其設置位址之坐落，被告機關實亦無從記載使用土地之地號。

從而，原告以之指原處分違反行政程序法第96條者，實屬誤會。

七、再者，地方制度法第19條第10款第1目所定屬於縣市○○○○○道路，係指縣市政府所規劃、建設及管理之道路而言，而不以該道路用地屬縣市所有者為限，與道路所占土地之所有權歸屬，應屬二事，縣市政府就其管理之道路，均得依規費法第8條第1款規定，收取使用規費，即令該道路坐落之土地，屬於國有或私有者，亦同。

依此規定，縣市本於自治權限，就縣市○道路收取規費時，將道路用地屬國有或私有者，列入收費範圍，並無不可。

又本件被告機關依系爭管理辦法第6條第1項規定，僅就申請使用之道路屬公有土地，予以收費，其屬私有土地者，並未列入收費範圍。

況本件原告申請使用道路設置附著物時，並未依系爭管理辦法第5條第2項規定，於申請時檢附土地所有權人之同意書，被告機關因而以其申請使用之道路，均坐落公有土地，且原告並未具體指摘其申請使用之道路有為私有者，被告予以計收使用費，實難謂有何違法之處。

至若原告申請使用之道路，果有屬於私人土地者，則屬是否得依系爭管理辦法第5條第2項規定，補正該土地所有權人之同意書，申請退費問題，不得因而指原處分違誤，併此敘明。

八、末按，依電業法第50條、第53條之規定，電業因工程上之必要，得使用道路，並應擇其無損害或損害最少之處所及方法為之，如有損害，應按損害之程度予以補償，並未明文規定電業使用道路無須支付費用或得無償使用，況原告所有設施物之設置及利用行為，確有影響交通流暢或道路空間有效利用，並為繼續性使用之性質，依公平原則及使用者付費精神，亦難謂其得無償使用。

從而，經濟部之函釋及會議結論，尚不得拘束本院之判斷。

另系爭使用費，屬於規費法第8條第1款之道路使用規費，而台中市○○道路管理辦法第6條所定之路面修復工程費，則係挖掘道路後回復原狀之工程費用。

前者按使用時間長短徵收，屬於使用之對價，後者則為一次性回復原狀費用，屬於代辦費。

兩者在法律性質上並不相同，計費標的亦有差異，係不同之收費項目，並無重複收取規費之問題。

九、綜上所述，原告上開主張，均非可採。被告依「台中市公用事業使用道路設置設施物管理辦法」對原告道路設置附著物收取使用費，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告仍執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。

、兩造其餘主張陳述，於判決結果不生影響，無庸一一論列，併予敘明。

十、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第3項前段，判決如主文。

中 華 民 國 95 年 6 月 7 日
第三庭審判長法 官 沈 應 南
法 官 許 金 釵
法 官 林 秋 華
以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；
如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票390元（34元及5元郵票各10份)。
中 華 民 國 95 年 6 月 7 日
書記官 黃 靜 華