臺中高等行政法院行政-TCBA,97,訴,351,20090324,1

臺中高等行政法院判決
97年度訴字第351號

原 告 甲○○
輔 佐 人 丙○○
被 告 臺中縣豐原地政事務所
代 表 人 乙○○
訴訟代理人 丁○○
上列當事人間因申辦建物第一次測量事件，原告不服臺中縣政府中華民國97年8月28日府訴委字第0970238318號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰

主 文

訴願決定及原處分均撤銷。

訴訟費用由被告負擔。

事實及理由

一、事實概要：緣訴外人廖豐益於民國（下同）96年10月1日向被告機關申請就系爭建物（門牌號碼：臺中縣豐原市○○路566巷66弄4號）為第1次測量，由於申請書僅附身分證明文件及戶籍謄本，並無詳載建物面積，被告機關乃依據地籍測量實施規則第279條及土地登記規則第79條等規定，訂期邀集相關單位至實地會勘，會勘後建築主管單位表示需請當事人提供都市計畫實施前之合法房屋證明資料再議，為此被告機關函請臺中縣豐原市公所查明系爭建物坐落之地號（豐原市○○段721地號）屬70年10月24日擴大豐原都市計畫（主要計畫）地區。

嗣被告機關第2次訂期實地會勘，經建築主管單位人員表示當事人所提供戶籍簿冊資料無法判定現況建物即是設籍時之建物。

被告機關乃於96年12月27日以豐地測字第0960014782號函通知當事人，本建物測量申請案駁回。

廖豐益不服，提起訴願後，於97年1月間將系爭建物移轉於原告，經訴願決定機關許其承受訴願，並以訴願無理由決定駁回。

原告不服，遂提起本件行政訴訟。

二、本件原告主張：

（一）被告機關為原處分時，有下列行政程序應履行而未履行情形：１、會勘之專案小組從未到齊：第1次會勘有農業局、地政局、市公所未到；

第2次會勘則有農業局、地政局、稅捐處、市公所未到。

既然，專案小組有4個單位應到未到，其會勘之「行政程序」已無法完成。

亦即，第2次會勘紀綠之結論「依工務單位會勘意見，無法判定三豐路566巷66弄4號建物是否為合法建物」之作成，尚有4個單位應參與而未參與。

而訴願決定理由「經原處分機關依同條第2項規定邀集相關單位現場會勘，均無法判定現況之建物即為設籍時之合法建物．．．」，自屬違誤。

２、會勘之專案小組尚未依土地登記規則第79條第3項之規定「參考航照圖等有關資料」：依土地登記規則第79條第3項規定：「前項文件內已記載面積者，依其所載認定。

未記載面積者，由登記機關會同直轄市、縣（市）政府主管建築、農業、稅務及鄉（鎮、市、區）公所等單位，組成專案小組並參考航照圖等有關資料實地會勘作成紀錄以為合法建物面積之認定證明。」

基上，被告機關即有義務參考航照圖、參考其他有關資料、作成紀錄、認定面積。

惟自被告機關答辯及所附兩次會勘紀錄，都均未提及「曾參考航照圖」、曾查證違章建築紀錄、曾將工務單位會勘意見「無法判定」告知會勘未到之農業局、地政局、稅捐處、市公所等，故被告機關未遵從上開規定，即率爾提出「無法判定」自屬行政懈怠行為。

況且，依行政程序法第36條之規定，被告機關顯然未盡調查證據之義務，行政程序尚未完成，其逕予駁回即屬不法。

３、被告機關並未要求原告補正：被告機關於第1次會勘時曾要求原告補正，原告已補正完畢，並經被告機關確認。

然於第2次會勘時，被告機關並未要求補正，逕予駁回。

被告機關既然未要求原告補正，則訴願決定理由「而訴願人又無法提出其他足資證明文件．．．」；

「訴願人未善盡舉證責任」，亦有違誤。

（二）本件原告就系爭建物為合法建物已盡舉證責任，說明如次：１、按「實施建築管理前建造之建物，無使用執照者．．．有關該建物之下列文件之一：.曾於該建物設籍之戶籍謄本。」

「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」

「行政機關就該管行政程序，應於當事人有利及不利之情形，一律注意。」

「行政機關『應』依職權調查證據，不受當事人主張之拘束，對當事人『有利及不利事項』一律注意。」

分別為土地登記規則第79條第2項第1款、行政程序法第8條、第9條及第36條定有明文。

又地籍測量實施規則第279條援引土地登記規則第79條所規定之文件辦理建物第1次測量。

依上開規定，實施建築管理前建造之建物，無使用執照者，得以曾於該建物設籍之戶籍謄本為證明文件，且被告機關對於戶籍謄本得為實施建築管理前合法建物之證明文件並無爭議，亦未表示本案之應附文件尚有欠缺。

故原告既已提出戶籍謄本，且經現場履勘，與標的門牌相符無誤，形式上已盡舉證責任，被告機關自有進行實質審查之義務。

２、倘被告機關認為舉證不足，儘可依行政程序法第9條及第36條規定，依職權調查證據，甚至命申請人補正或補足證物。

被告機關既未依職權調查證據，亦未命申請人補正或補足證物，即逕以「無法判定」為由駁回申請案，無疑屬行政怠惰，亦違反行政程序法第8條之規定。

又行政機關存在之目的，即包括受理人民申請，為特定之作為（處分）。

若人民申請要件不符或逾越法律界限，自可指謫其申請，而依法駁回，被告機關以「無法判定」為由加以駁回，顯然不負責任。

３、被告機關稱「臺中縣政府工務局單位於第2次會勘時認定，台端所提『三豐路566巷66弄4號戶籍謄本』無法判定現況建物即是設籍時之建物」惟原告係依土地登記規則所定之方式為舉證，而戶籍謄本及系爭房屋之門牌皆為公文書，故門牌核對「符合」，即應依民事訴訟法第355條規定推定「現況建物即是設籍時之建物」，被告機關欲推翻該「依法推定」，自應負起舉證責任，而工務局會勘時所認定「無法判定」亦與上開規定牴觸。

（三）被告機關主張「旨揭門牌建物係於96年3月設立房屋稅籍」云云，惟依土地登記規則第79條所規定，只須提出「曾於該建物設籍之戶籍謄本」已足證明，且依戶籍謄本所載，廖豐益於56年遷入，屬於建築管理前合法建物，現場門牌核對符合，被告機關均不爭執。

又59、65、74、77及85年該戶皆有異動記載，是房屋既然存在，稅捐機關遲延設立稅籍並不能阻卻建物第1次測量，況且其責任在行政機關，以此駁回於法顯有未洽。

另參與會勘之工務局並未提出該房屋曾有違章建築紀錄，且僅認定「無法判定」，而非認定「曾經拆除改建」，被告機關率爾引據為駁回理由，顯將「無法判定」誤解為「曾經拆除改建」，顯已扭曲工務局原旨。

（四）按被告機關無法認定「設籍時建物與現存建物是否相同」，是指原告申請保存登記所附之戶籍簿冊資料（即戶籍謄本），其內容無法判定現況建物即是設籍時之建物而言。

惟以戶籍謄本為證明文件，是依土地登記規則第79條第2項第1款所規定，為被告機關所不爭。

且戶籍謄本為公文書，其內容無法判定現況建物即是設籍時之建物自於「立法時所明知」，故有第79條第3項「組成專案小組並參考航照圖等有關資料．．．」之所設。

被告機關就此「立法時所明知」之事項做為駁回理由，顯然與土地登記規則之立法目地相違背。

又被告機關既謂，無法認定「設籍時建物與現存建物是否相同」，也就是「相同」及「不相同」都有可能，然其逕以處分駁回，等同將「可能相同」之部分廢棄，明顯牴觸行政程序法第36條之規定，且其廢棄「可能相同」部分並未附理由，亦牴觸同法第43條之規定，故原處分實有違誤。

再者，被告機關既已表明「無法判定」，卻逕為「駁回」，此一結果毋寧與「已判斷不合法」或「已判斷不合程序」相同。

易言之，被告機關明顯以「無法判定」為名，而行「具體判定」之實，理由顯屬矛盾，亦已有違行政程序法第43條規定。

（五）訴願決定駁回理由謂「經原處分機關依同條第2項規定邀集相關單位現場會勘，均無法判定現況之建物即為設籍時之合法建物，而訴願人又無法提出其他足資證明文件．．．」，亦有違誤，說明如次：１、其所謂「均無法判定現況之建物即為設籍時之合法建物」換個角度亦可認「均無法『否』定現況之建物即為設籍時之合法建物」，且行政機關「應於當事人有利及不利之情形，一律注意。」

始符合行政程序法第9條及第36條之規定。

況且，從會勘紀錄可明顯看出，每次會勘都有許多機關拒絕會同。

若各個機關不來會勘或不用心會勘（迄今均未依規定參考航照圖等，顯見其不用心），率爾提出「無法判定」自屬行政懈怠行為。

２、至於「而訴願人又無法提出其他足資證明文件」，此屬推測之詞，因原處分係就「無法判定」逕予駁回，並未要求補正。

惟駁回理由既然是「無法判定」，當然可推測原告無法補正。

但放任以「無法判定」推翻法定公文書的證據力；

讓「無法判定」成為駁回的惟一理由，已違反民事訴訟法第355條、行政程序法第8條、第9條、第36條及第43條之規定。

（六）綜上，為維護原告合法之權益，爰聲明求為判決㈠訴願決定及原處分均撤銷。

㈡訴訟費用由被告負擔。

三、被告則以：

（一）本件被告機關均依地籍測量實施規則第279條、土地登記規則第79條等相關規定邀集縣政府主管建築、農業、稅務、豐原市公所至實地會勘。

（二）本案土地使用分區屬70年10月24日擴大豐原都市計畫（主要計畫）地區，按地籍測量實施規則第259條規定：「新建之建物得申請建物第1次測量。

但有下列情形之一者，不得申請測量：依法令應請領使用執照之建物，無使用執照者。

實施建築管理前建造完成無使用執照之建物，無第279條第2項所規定之文件者。」

，因系爭建物屬實施建築管理前建造完成無使用執照之建物，依地籍測量實施規則第279條及土地登記規則第79條之規定，須提供系爭建物建築管理前之下列文件之一：曾於該建物設籍之戶籍謄本。

門牌編釘證明。

繳納房屋稅憑證或稅籍證明。

繳納水費憑證。

繳納電費憑證。

未實施建築管理地區建物完工證明書。

地形圖、都市計畫現況圖、都市計畫禁建圖、航照圖或政府機關測繪地圖。

其他足資證明之文件。

前項文件內已記載面積者，依其所載認定。

未記載面積者，由登記機關會同直轄市、縣（市）政府主管建築、農業、稅務及鄉（鎮、市、區）公所等單位，組成專案小組並參考航照圖等有關資料實地會勘作成紀錄以為合法建物面積之認定證明。

第2項之建物與基地非屬同一人所有者，並另附使用基地之證明文件。

（三）由於本案無法認定設籍時建物與現存建物是否相同，即是無法認定該房屋是否曾改建翻修、增建等未經申請合法許可建築等因素所為，被告機關即據以駁回系爭建物第1次測量登記之申請。

（四）綜上所述，原告所訴顯無理由，原處分及訴願決定並無違誤，爰聲明求為判決駁回原告之訴。

四、經查：

（一）按「申請建物所有權第一次登記前，應先向登記機關申請建物第一次測量。」

「（第1項）申請建物所有權第一次登記，應提出使用執照或依法得免發使用執照之證件及建物測量成果圖。

有下列情形之一者，並應附其他相關文件：．．．。

（第2項）實施建築管理前建造之建物，無使用執照者，應提出主管建築機關或鄉（鎮、市、區）公所之證明文件或實施建築管理前有關該建物之下列文件之曾於該建物設籍之戶籍謄本。

門牌編釘證明。

繳納房屋稅憑證或稅籍證明。

繳納水費憑證。

繳納電費憑證。

未實施建築管理地區建物完工證明書。

地形圖、都市計畫現況圖、都市計畫禁建圖、航照圖或政府機關測繪地圖。

其他足資證明之文件。

（第3項）前項文件內已記載面積者，依其所載認定。

未記載面積者，由登記機關會同直轄市、縣（市）政府主管建築、農業、稅務及鄉（鎮、市、區）公所等單位，組成專案小組並參考航照圖等有關資料實地會勘作成紀錄以為合法建物面積之認定證明。

（第4項）略。」

土地登記規則第78條、第79條定有明文。

準此可知，申請建物所有權第1次登記，應提出使用執照或依法得免發使用執照之證件及建物測量成果圖；

倘屬「實施建築管理前建造」之建物，無使用執照者，則應提出主管建築機關或鄉（鎮、市、區）公所之證明文件「或」實施建築管理前有關該建物之：曾於該建物設籍之戶籍謄本、門牌編釘證明、繳納房屋稅憑證或稅籍證明、繳納水費憑證、繳納電費憑證、．．．或其他足資證明之文件「之一」。

如該等文件內已記載面積者，依其所載認定；

「未記載面積者」，應由登記機關會同直轄市、縣（市）政府主管建築、農業、稅務及鄉（鎮、市、區）公所等單位，「組成專案小組」，「並參考航照圖等有關資料實地會勘作成紀錄」，以為合法建物面積之認定證明。

次按「建築改良物測量，包括建物第一次測量及建物複丈。」

「新建之建物得申請建物第一次測量。

但有下列情形之一者，不得申請測量：依法令應請領使用執照之建物，無使用執照者。

實施建築管理前建造完成無使用執照之建物，無第二百七十九條第二項所規定之文件者。」

「（第1項）申請建物第一次測量，應填具申請書，檢附土地登記規則第七十九條所規定之文件辦理。

（第2項）建物起造人向主管建築機關申請建物使用執照時，得同時檢附建造執照、設計圖、申請使用執照之相關證明文件及其影本，向登記機關申請建物第一次測量。

（第3項）略。」

分別為地籍測量實施規則第258條、第259條、第279條所明定。

又「登記機關受理建物測量申請案件，經審查有下列各款情形之一者，應通知申請人於接到通知書之日起十五日內補正．．．：申請書或應提出之文件與規定不符。

」「登記機關受理複丈申請案件，經審查有下列各款情形之一者，應以書面敘明法令依據或理由駁回之：不屬受理登記機關管轄。

依法不應受理。

逾期未補正或未依補正事項完全補正。」

為地籍測量實施規則第265條第1項第2款及第268條準用同規則第213條所規定。

是申請建物第1次測量，受理該建物測量申請案件之登記機關，經審查申請人提出之文件與規定不符，應通知申請人於接到通知書之日起15日內補正，倘逾期未補正或未依補正事項完全補正，受理登記機關始得依據前開地籍測量實施規則第213條規定，以書面敘明法令依據或理由駁回申請。

（二）查訴外人廖豐益於96年10月1日檢具身分證明文件及戶籍謄本各乙件向被告機關申請就系爭建物即門牌號碼：臺中縣豐原市○○路566巷66弄4號房屋為第1次測量，由於申請書所附前開身分證明文件及戶籍謄本，並無詳載建物面積，被告機關乃依據地籍測量實施規則第279條及土地登記規則第79條等規定，訂期於96年11月13日會同申請人廖豐益及臺中縣政府工務局、臺中縣稅捐稽徵處至實地會勘，會勘後建築主管單位（臺中縣工務局）表示「需請申請人提供都市計畫實施前之合法房屋證明資料再議」；

臺中縣稅捐稽徵處則稱系爭房屋「稅籍號碼00000000000號係依豐原地政事務所96年3月16日豐地登字第0960003298號函建物測量圖設立房屋稅籍並於96年2月起課」，會勘結論：「本案俟申請人提出都市計畫實施前之合法房屋證明文件後再行辦理」；

被告機關並據此函（96年11月21日豐地測字第0960013213號）請臺中縣豐原市公所查明系爭建物坐落之地號（臺中縣豐原市○○段721地號）屬70年10月24日擴大豐原都市計畫（主要計畫）地區。

嗣被告機關於96年12月11日第2次訂期實地會勘，經當日唯一到場會勘之臺中縣政府工務局人員表示因申請人「所提供戶籍簿冊資料無法判定現況建物即是設籍時之建物」等語，當次會勘乃作成「依工務單位會勘意見，無法判定三豐路566巷66弄4號建物（即系爭建物）是否為合法建物」之結論。

被告機關遂以96年12月27日豐地測字第0960014782號函通知申請人，而於說明二載稱：「本所依土地登記規則第79條第3項規定，分別於96年11月13日及96年12月13日（按應為11日之誤）召集相關單位至現場勘查，臺中縣稅捐稽徵處於會勘紀錄簽註，旨揭建物（按即系爭建物）係於96年3月設立房屋稅籍，臺中縣政府工務單位並於第2次會勘時認定，台端所提『三豐路566巷66弄4號戶籍謄本』無法判定現況建物即是設籍時之建物，基此，旨揭建物無法認定為合法建物，本案予以駁回」等語。

申請人廖豐益不服，提起訴願後，旋於97年1月間與原告訂立建築改良物買賣所有權移轉契約書，將系爭建物讓與原告，並檢具上開買賣契約書向受理訴願機關即臺中縣政府申請許其承受訴願並經准許，訴願決定機關審理後認訴願無理由決定駁回等各情，有被告機關原處分、建物測量申請書、戶籍謄本、臺中縣豐原市公所96年11月28日豐市城字第0960035193號函及96年11月13日、96年12月11日會勘紀錄、申請承受訴願書（附系爭建物所有權移轉契約書）等影本在卷（本院卷第30及41至46頁；

訴願卷第3至5頁）可稽。

（三）次查，系爭建物坐落之地號（臺中縣豐原市○○段721地號）屬70年10月24日擴大豐原都市計畫（主要計畫）地區，業經被告陳明，並有前開臺中縣豐原市公所96年11月28日豐市城字第0960035193號函在卷（本院卷第44頁）可考。

而原申請人廖豐益向被告機關申請就系爭建物第1次測量時所提出之證明文件「戶籍謄本」詳載，系爭建物門牌號碼「豐原市○○路566巷66弄4號」係於74年7月15日整編為現址，該門牌整編前為「豐原市○○路618巷48弄9號」，屬豐原市實施建築管理前之建物，申請人廖豐益於56年8月28日即遷入該址（本院卷第42頁），迄至申請本件建物第1次測量其地址均未變更，依該「戶籍謄本」上載內容，符合前揭土地登記規則第79條第2項第1款（曾於該建物設籍之戶籍謄本）及地籍測量實施規則第279條規定應提出文件之一；

然因該戶籍謄本並無面積之記載，被告機關即應依據上開土地登記規則第79條第3項之規定「會同縣政府主管建築、農業、稅務及鎮公所等單位，組成專案小組並參考航照圖等有關資料實地會勘作成紀錄以為合法面積之認定證明」，始為適法。

惟被告機關96年11月13日實地會勘時到場會勘單位只臺中縣政府工務局及臺中縣稅捐稽徵處；

96年12月11日第2次會勘仍僅臺中縣政府工務局到場（見本院卷第44、45頁會勘紀錄），顯見被告機關就系爭申請建物第1次測量並未依前開規定組成專案小組，並參考航照圖等有關資料實地會勘作成紀錄，以為合法建物面積之認定證明無訛。

是被告依上開不符程序規定作成之會勘紀錄，據以認定系爭建物申請人所提戶籍謄本無法判定現況建物即是設籍時之合法建物，駁回申請，即有違誤，原告訴訟論旨執此主張，核屬可採。

（四）綜上所述，被告原處分核有違誤，訴願決定未予糾正，仍以「原告僅檢附身分證明文件及戶籍謄本申請建物第1次測量，雖符合地籍測量實施規則第279條第1項及土地登記規則第79條第1項第2款規定，但未載明建物面積，經被告機關依同條第2項規定邀集相關單位現場會勘，均無法判定現況之建物即為設籍時之合法建物，而原告又無法提出其他足資證明之文件，證明系爭建物非地籍測量實施規則第259條但書各款規定不得申請測量之建物」等語；

又誤認被告係以程序駁回（本件被告機關係從實體上駁回系爭建物第1次測量之申請），而認「被告機關依據同規則（地籍測量實施規則）第268條準用同規則第213條第2款（依法不應受理）規定駁回原告之申請」，並無不合等情，將原處分予以維持，同有違誤。

原告訴訟論旨執此主張原處分及訴願決定違法，均求予撤銷，為有理由。

爰將訴願決定及原處分均撤銷，由被告機關依循程序查明後，另為適法處分，以符法制，並昭折服。

至原告其餘主張與舉證，並不影響本件判決之結果，無庸論究，附此敘明。

五、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第195條第1項前段、第98條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 98 年 3 月 24 日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法 官 胡 國 棟
法 官 林 金 本
法 官 林 秋 華
以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；
如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 98 年 3 月 24 日
書記官 蔡 逸 媚