臺中高等行政法院行政-TCBA,97,訴,425,20090326,1

臺中高等行政法院判決
97年度訴字第425號
98年3月19日辯論終結
原 告 甲○○
原 告 乙○○
原 告 丙○○
共 同
訴訟代理人 周進文 律師
被 告 臺中縣政府
代 表 人 丁○○
訴訟代理人 戊○○
上列當事人間因徵收補償事件，原告不服內政部中華民國97年10月2日台內訴字第0970151267號訴願決定（案號：0000000000），提起行政訴訟。本院判決如下︰

主 文

原告之訴駁回。

訴訟費用由原告負擔。

事實及理由

一、事實概要：緣訴外人中部科學工業園區開發籌備處（後改為行政院國家科學委員會中部科學工業園區管理局，以下簡稱中科管理局）為取得中部科學工業園區第三期發展區（后里基地-后里農場）（非都市土地部分）工程用地，用地範圍內土地改良物委請被告依台中縣農作改良物徵收補償費查估基準、台中縣辦理公共工程建築改良物拆遷補償自治條例等規定辦理查估。

原告乙○○、丙○○等因與台糖公司所簽訂委託生產合約書載明係西瓜及其他花卉，上開土地上所種植為白鶴靈芝（以下簡稱系爭改良物），經被告委託之理德不動產估價師聯合事務所（以下簡稱理德事務所）依現場實際種植情形認定為種植不相當，並未符合上開查估基準及土地徵收條例等相關規定，故於查估調查表中未給予計價。

上開用地範圍內各項土地改良物查估成果經被告函送中科管理局，該局於95年4月4日召開協議價購會議，原告並於當日或之後以簽立同意書方式同意中科管理局價購地上物；

至於未達成協議價購者，中科管理局乃擬具徵收計畫書，報請內政部同意徵收，經內政部以95年5月24日台內地字第0950088287號函准予徵收，並經被告以95年6月20日府地權字第09501673461號公告在案。

原告等之土地改良物因未在內政部核准徵收範圍內，故被告未予公告徵收。

嗣原告於97年1月14日請求依土地徵收條例規定辦理徵收，經中科管理局函復原告略以：「‧‧‧台端所有位於旨揭土地地上物係以出具同意書方式同意本局協議價購，協議條件係以台中縣政府查估結果辦理補償，且補償費已發放完畢，自無再適用土地徵收條例予以徵收。」

原告不服，提起訴願，經遭不受理決定，遂提起本件行政訴訟。

二、本件原告主張：㈠按訴願法第1條及第2條第2項之規定，行政機關對人民依法申請之案件，不為准駁，顯係應作為而不作為，已損害人民之權利或利益，自屬不准所請之行政處分（行政法院71年度判字第1002號請參照），人民就此自得依法請求行政救濟。

次按土地徵收條例第2條、第8條之規定，縣市政府始為地上物徵收之主管機關，至於需用土地人並非該徵收法律關係之當事人。

又依土地徵收條例第5條第1項規定，機關辦理土地徵收時，應就土地上之土地改良物一併徵收，此為法律強制規定，行政機關就此並未有任何裁量權，如行政機關應辦理而不辦理土地改良物之徵收者，人民自有權請求行政機關辦理。

再依同法第11條規定，土地或土地改良物之徵收，先由需用土地人與所有權人協議價購，如所有權人拒絕參與協議或經開會未能達成協議者，行政機關仍應依照土地徵收條例第5條第1項規定辦理土地改良物之徵收。

從而，所有權人縱使曾與需用土地人就徵收物為協議，但如協議不成，所有權人請求辦理徵收，其徵收之主管機關（或徵收法律關係之當事人）仍為縣市政府，並非需用土地人。

從而，就系爭改良物之徵收，原告請求被告依據土地徵收條例第5、6條規定，並無不合。

㈡中科管理局為辦理中部科學園區后里園區而委託被告辦理開發徵收作業，其需用土地即包含原告甲○○、乙○○種植白鶴靈芝之坐落台中縣后里鄉○里○段37號土地及原告丙○○種植白鶴靈芝之坐落同段16、18號土地。

被告為辦理上開開發徵收，先委請理德事務所辦理查估作業，該查估表僅就原告於上開土地上所設置之其他作物（不包含原告所種植白鶴靈芝）及耕作設施為補償查估。

至於原告所種植之白鶴靈芝，查估計表及複估彙整表則以該原告所種植之白鶴靈芝種植時間過於接近，而未查估應補償金額。

協議價購會議於94年4月4日於后里鄉公所召開，與會相關人員宣稱，若對於協議價購內容有所異議，會與主管機關辦理覆估事宜。

就上開查估部份（即原告所種植之白鶴靈芝以外之其他作物耕作設施），其後並由原告分別與中科管理局依據土地徵收條例達成協議價購，至於原告所種植之白鶴靈芝，被告則迄今未辦理徵收，更未發放補償費。

㈢依土地徵收條例第5條第1項規定，被告應就原告所種植之白鶴靈芝一併辦理徵收，但因被告所委託之不動產估價師事務所並未就此列出查估補償金額，原告與需用土地人中科管理局亦未就此達成協議價購之合意，就此，被告依法仍應就原告所種植之白鶴靈芝，依照土地徵收條例辦理徵收，但被告並未就此辦理徵收。

此經原告以97年1月14日陳情書請求被告就原告所種植之白鶴靈芝辦理徵收，被告僅以同年月21日府地權字第0970017514號函表示將原告該請求移請需用土地人辦理，而需用土地人則於同年3月7日回函表示拒絕。

經查，辦理本件地上物補償，被告係依渠所頒布之「台中縣農作改良物徵收補償費查估基準」規定，而依該規定內容，並未就農作改良物之種植時間點加以任何規範或限制，依此，被告所稱「種植時間接近查估時間」而拒絕給付補償金之理由，顯然欠缺依據。

再者，依據前台灣省政府農林廳81年4月10日81農經字第33604號函示，有關徵收土地地上農作改良物補償期間之認定，應以「公告徵收日期」為準，而被告就本件徵收案件係於95年6月20日以府地權字第09501673461號函，以95年6月21日起至95年7月21日為公告期間，從而，原告於94年間所種植之系爭改良物顯然並無所謂不應給予徵收補償費之疑義。

又系爭改良物係於該公告前即已種植完成，依法應給予補償。

又依據內政部96年12月13日台內地字第096019192號函，與前台灣省政府農林廳81年4月10日81農經字第33604號函內容相同，從而，被告不發給原告系爭地上物徵收補償費，顯有違誤。

另依土地徵收條例第5條第1項第4款規定，辦理徵收時，縱使認定農作改良物之種類或數量與正常種植情形不相當，亦僅就該不相當部分，得不予以補償，至於非不相當部分則仍予以補償，被告就系爭地上物全然不予補償，即有不合。

系爭改良物係種植於原告向台糖公司合法承租之土地上，原告於合法承租土地上種植作物，縱使農作物種類與約定不合，但此亦屬有權占有，原告所種植之系爭地上物，依法並無不給予補償之理，被告以種植種類不同，而不予以補償，容有不合。

尤有甚者，與系爭地上物毗鄰之其他土地上農作物，諸如番茄、玫瑰、酒瓶蘭等作物，亦多所與租約約定之農作物種類不同，但被告仍發放補償費，顯見被告就系爭地上物不予以補償，容有不合。

㈣依估計表所記載，就系爭改良物為「白鶴靈芝種植時間過於接近差估時間暫不予以計價」，此明顯可稽，原告與需用土地人就此固有經過協議，但協議並不成立。

此依上開土地徵收條例規定被告應就系爭白鶴靈芝作物辦理徵收，訴願理由以本案屬原告與中科管理局間契約之法律關係，其所生糾紛，非屬訴願審議範圍為由，駁回原告訴願請求，容有不合。

㈤被告辯稱本案需用土地人為中科管理局，非被告，被告無從依照土地徵收條例第11條及第13條規定徵收系爭改良物，且系爭改良物之徵收未在內政部核准徵收範圍。

然查，依土地徵收條例第2條規定被告為本件徵收之主管機關，被告有依土地徵收條例第5條第1項規定應一併徵收系爭改良物之權責，再依土地徵收條例第8條以下之規定，關於徵收及補償費之發放皆係由縣（市）政府辦理，是以原告依據土地徵收條例第5、6條規定，請求被告徵收系爭改良物，並無不合。

至於被告辯稱土地徵收條例第13條之規定，不過為需用土地人擬具徵收計畫書，請求主管機關辦理徵收之相關行政作業流程，被徵收標的所有權人就該徵收法律關係之對象仍為縣市主管機關，所有權與需用土地人並無任何直接法律關係存在，從而，本件需用土地人未於徵收計畫書將系爭改良物列入徵收範圍，並不影響原告得請求被告一併徵收系爭地上物之權利。

換言之，需用土地人是否請求徵收，並不影響人民請求徵收之權利，又內政部核准徵收範圍是否包含系爭改良物？此亦僅屬行政機關之內部作業問題，亦與原告請求徵收系爭改良物之權利無涉。

㈥中科管理局於95年4月4日召開協議價購會議，因該次會議係由中科管理局通知全部所有權人到場表示意見，並由中科管理局將願意價購之金額及項目告知所有權人，中科管理局承辦人員並當眾表示如對於未有意見之項目及金額先行發放補償費，至於有異議之項目或金額，則將來依法辦理云云。

換言之，該次價購會議係先就未有異議之項目及金額為協議，而不包含有異議之項目或金額，而系爭改良物既未辦理價購之議價，該部分仍屬應徵收而未徵收之項目，該等爭議係屬土地徵收條例之公法爭議，被告上開答辯理由辯稱此為原告與中科管理局之私權爭議云云，洵無可採。

依被告所提出之同意書所載，原告與需用土地人中科管理局成立價購協議之標的物，並不包含本件之兼種白鶴靈芝草，被告一再抗辯原告就系爭兼種白鶴靈芝草業與需用土地人中科管理局成立價購協議，不得再請求被告徵收云云，並無可採。

又依被告「地上物查估農作改良物調查估計表」所載，系爭兼種白鶴靈芝草僅有查估價值，並未列入計價（即列入協議計價之金額），此亦可稽系爭兼種白鶴靈芝草並未由原告與需用土地人中科管理局成立價購協議。

再依被告委託之德理事務所95年6月13日函（該時間為原告與需用土地人中科管理局成立價購協議並發放價金完畢之後）所載，因系爭兼種白鶴靈芝草並未於協議價購範圍內，因此，被告再委請德理事務所辦理複估，就此可稽被告抗辯系爭兼種白鶴靈芝草已予以協議價購補償完畢云云，顯無可採。

㈦被告以本件徵收案於93年8月31日辦理公聽會，於同年9月1日各平面媒體即以大篇幅報導此開發案，抗辯原告係於知悉後始刻意進行大量種植行為。

惟查，有關徵收土地地上物農作改良物補償期間之認定，應以「公告徵收日期」為準，而被告就本件徵收案件係於95年6月20日以府地權字第09501673461號函，以95年6月21日起至95年7月21日為公告期間，從而，被告上述抗辯即屬不可採。

本件徵收案件，中科管理局係於94年8月30日始以中三字第0940009168號行文台灣糖業公司農場經營中心有關於該籌備處現正辦理之中部科學工業園區第三期發展區擴建計畫辦理時程資料，並請該中心配合停止出租基地範圍內之土地，依此，原告向台糖公司合法承租土地並於該土地上種植系爭改良物，此皆早於被告徵收公告及中科管理局行文台灣糖業公司農場經營中心配合停止出租基地範圍內土地之前，原告依法種植之系爭改良物，自應給予補償，被告拒絕補償，顯然欠缺依據。

㈧綜上，依土地徵收條例第5條第1項規定，機關辦理土地徵收時，應就土地上之土地改良物一併徵收，此為法律強制規定，行政機關就此並未裁量權，如行政機關應辦理而不辦理土地改良物之徵收者，人民自有權請求行政機關辦理等情。

並聲明求為判決⒈訴願決定及原處分均撤銷⒉被告應就原告陳建鶴、乙○○於坐落台中縣后里鄉○里○段37地號土地上種植白鶴靈芝及原告丙○○於坐落同段16、18地號土地上種植白鶴靈芝辦理徵收。

三、被告則以：本案需用土地人為中科管理局，而非被告，被告自無土地徵收條例第11條申請徵收及第13條擬具徵收計畫書送由核准徵收機關核准之權責，是以有關原告所陳被告應辦理徵收渠等之系爭改良物乙節，於法無據。

又查本案原告等之土地改良物既未在內政部核准徵收範圍內，故被告自無法源依據辦理公告徵收，並無原告所稱應作為而不作為損及渠等權利之情事。

再查，本案原告與中科管理局達成協議價購並領竣系爭改良物外之他項土地改良物價款在先，嗣後再就其內容有所爭議，均屬原告與中科管理局間私權爭執所生之契約法律關係，其所生糾紛，核與被告無涉等語，資為抗辯。

並聲明求為判決駁回原告之訴。

四、兩造之爭點：㈠本案被告是否為核准徵收之機關？原告有無系爭改良物之徵收請求權？㈡本案系爭改良物是否屬價購程序？經查：㈠有關撤銷訴願決定及原處分部分：⒈按「需用土地人申請徵收土地或土地改良物前，除國防、交通、水利、公共衛生或環境保護事業，因公共安全急需使用土地未及與土地所有權人協議者外，應先與所有權人協議價購或以其他方式取得；

所有權人拒絕參與協議或經開會未能達成協議者，始得依本條例申請徵收。」

、「申請徵收土地或土地改良物，應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由核准徵收機關核准，並副知該管直轄市或縣(市)主管機關。」

分別為土地徵收條例第11條及第13條所明定。

又「本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」

、「人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願。

但法律另有規定者，從其規定。」

、「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」

行政程序法第96條第1項、訴願法第1條第1項、行政訴訟法第4條第1項分別定有明文，則行政機關之單方行為未能對外發生法律效果者，自非行政處分，而不得對之提起訴願、撤銷行政訴訟以求救濟。

⒉被告為辦理中部科學工業園區第三期發展區（后里基地─后里農場）工程需要，由需用土地人中科管理局（當時為中部科學園區開發籌備處）就上開工程用地之地上物先與所有權人協議價購，其價格由被告委託訴外人理德事務所辦理土地改良物查估造冊作業，原告就其所有坐落中部科學工業園區后里園區用地（后里農場）範圍內之地上物，與該籌備處達成協議由其依被告查估結果價購，被告並以95年4月27日府地權字第0950115400號函通知地上物所有權人領取協議價購之補償費，並經原告領取完畢。

嗣被告報奉內政部以95年5月24日台內地字第0950088287號函核准徵收台中縣后里鄉○里段○里○段，並以95年6月20日府地權字第09501673461號公告徵收（公告期間自95年6月21日起至95年7月21日止）。

原告就其地上物白鶴靈芝未列入補償範圍向被告陳情，被告以97年1月21日府地權字第0970017514號函轉中科管理局，經該局以97年3 月7日中建字第0970004436號函復原告已依協議價購程序辦理且補償費已發放完畢。

嗣原告以被告應辦理徵收並補償其未經查估發放補償費之白鶴靈芝，係應作為而不作為，於97年4月11日提起訴願。

經查原告就其地上物白鶴靈芝未列入補償範圍向被告陳情，經被告以97年1月21日府地權字第0970017514號函轉中科管理局處理，該函並非行政處分，經中科管理局以97年3月7日中建字第0970004436號函復原告已依協議價購程序辦理且補償費已發放完畢。

被告對原告之陳請並無應作為而不作為之情事，本件原告就其所有位於中部科學工業園區第三期發展區（后里基地─后里農場）工程地上物，已與需用土地人達成協議價購，縱其就協議價購事項有所爭議，亦屬原告與中科管理局間因價購之法律關係，其所生糾紛，自當由中科管理局處理，原告以被告應作為而不作為而提起訴願，經訴願機關以原告係對於非行政處分或其他依法不屬訴願救濟範圍內之事項提起訴願者，而以原告告訴願為不合法，不予受理，並無不合，原告訴請原處分及訴願決定撤銷，為無理由。

㈡有關原告請求被告應就原告陳建鶴、乙○○於坐落台中縣后里鄉○里○段37地號土地上種植白鶴靈芝及原告丙○○於坐落同段16、18地號土地上種植白鶴靈芝辦理徵收部分。

⒈按「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；

在直轄市為直轄市政府；

在縣（市）為縣（市）政府。」

、「申請徵收土地或土地改良物，應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由核准徵收機關核准，並副知該管直轄市或縣（市）主管機關。」

、「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之。」

、「中央主管機關應設土地徵收審議委員會，審議土地徵收案件；

其組織規程，由中央主管機關定之。」

、「徵收土地或土地改良物應發給之補償費，由需用土地人負擔，並繳交該管直轄市或縣（市）主管機關轉發之。」

分別為土地徵收條例第2條、第13條、第14條、第15條及第19條所明定。

參照司法院釋字第425號解釋所示土地徵收係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之意旨，可知土地徵收之核准權限係專屬中央主管機關即內政部，土地徵收行政處分乃內政部所為，直轄市或縣（市）主管機關即直轄市或縣（市）政府乃補償機關，至需用土地人則為土地徵收之申請人，除法律另有規定（如土地徵收條例第8條）外，私有土地所有權人並非土地徵收之申請人，而無申請國家機關徵收其土地之公法上請求權，亦無請求國家機關向內政部提出徵收申請之權。

是土地徵收之法律關係，除法律另有規定外，僅屬國家與需用土地人間之申請土地徵收關係，以及國家與私有土地所有權人（即被徵收人）間徵收私有土地之二面關係；

補償機關與私有土地所有權人間在前者依據徵收處分辦理補償之前，不發生任何法律關係，由此亦可得知私有土地所有權人無請求補償機關為徵收土地之公法上請求權。

另非核准徵收機關之直轄市、縣（市）政府或需用土地人，對准否作成土地徵收行政處分，並無任何權限，則直轄市、縣（市）政府或需用土地人就准否為土地徵收所為之表示，自未對外發生任何法律效果（最高行政法院94年度判字第1639號判決參照）。

又「需用土地人申請徵收土地或土地改良物前，除國防、交通、水利、公共衛生或環境保護事業，因公共安全急需使用土地未及與土地所有權人協議者外，應先與所有權人協議價購或以其他方式取得；

所有權人拒絕參與協議或經開會未能達成協議者，始得依本條例申請徵收。」

土地徵收條例第11條亦定有明文。

此之協議價購，乃為土地徵收處分前應踐行之程序。

私有土地之所有權人既無請求國家機關徵收其土地之公法上請求權，已如前述，其自亦無請求國家機關踐行徵收處分前之協議價購私有土地之公法上請求權。

⒉本件需用土地人為訴外人中科管理局，而非被告，為原告所不爭執，依上規定及說明，被告自無上開土地徵收條例第11條申請徵收及第13條擬具徵收計畫書送由核准徵收機關核准之權責，是以原告主張被告應就原告陳建鶴、乙○○於坐落台中縣后里鄉○里○段37地號土地上種植白鶴靈芝及原告丙○○於坐落同段16、18地號土地上種植白鶴靈芝辦理徵收，揆諸前揭規定及說明，自非可採。

⒊再土地徵收條例第18條規定「直轄市或縣(市)主管機關於接到中央主管機關通知核准徵收案時，應即公告‧‧‧。」

本件原告之土地改良物既未在內政部核准徵收範圍內（見本院卷第84頁至第93頁被告所提徵收土地改良物清冊），被告自無依據予以辦理公告徵收，而原告與訴外人(中科管理局)達成協議價購，並領竣系爭改良物外之他項土地改良物價款（見本院卷第52頁至第56頁），嗣後再就其價購內容有所爭議，應屬原告與訴外人中科管理局間私權爭執所生糾紛，亦與被告無涉，當無原告所稱應作為而不作為損及原告權利之情事。

⒋至原告主張土地徵收條例第2條、第8條之規定，縣市政府始為地上物徵收之主管機關，至於需用土地人並非該徵收法律關係之當事人乙節，然查土地徵收條例第8條第1項規定為「有下列各款情形之一者，所有權人得於徵收公告之日起一年內向該管直轄市或縣（市）主管機關申請一併徵收，逾期不予受理：一、徵收土地之殘餘部分面積過小或形勢不整，致不能為相當之使用者。

二、徵收建築改良物之殘餘部分不能為相當之使用者。

」係就徵收土地之殘餘部分面積過小或形勢不整，致不能為相當之使用者或徵收建築改良物之殘餘部分不能為相當之使用者得向該管直轄市或縣（市）主管機關申請一併徵收而為之特別規定，本件原告所主張欲一併徵收者則係土地改良物，原告此部分主張亦無足採。

五、綜上所述，原告所訴均無可採，本件原告所為並違誤，訴願決定予以不受理，亦無不合，原告訴請撤銷，並請求被告應就原告陳建鶴、乙○○於坐落台中縣后里鄉○里○段37地號土地上種植白鶴靈芝及原告丙○○於坐落同段16、18地號土地上種植白鶴靈芝辦理徵收，為無理由，應予駁回。

本件事證已臻明確，兩造其餘之陳述及舉證，不影響於本判決之認定，爰不一一論列，併予敘明。

六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 98 年 3 月 26 日
臺中高等行政法院第三庭
審判長法 官 王 茂 修
法 官 林 金 本
法 官 莊 金 昌
以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；
如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 98 年 3 月 26 日
書記官 林 昱 妏