臺中高等行政法院行政-TCBA,99,訴,371,20110126,2

臺中高等行政法院判決
99年度訴字第371號
100年1月19日辯論終結
原 告 王士銘
黃寶莉
被 告 臺中市政府
代 表 人 胡志強
訴訟代理人 鄭銘德
黃英傑 律師

上列當事人間因土地交換事件，原告不服財政部中華民國99年8月9日台財訴字第09900242950號訴願決定，提起行政訴訟。
本院判決如下︰

主 文

原告之訴駁回。

訴訟費用由原告負擔。

事實及理由

一、本件原告起訴後，被告為臺中縣政府，代表人為黃仲生，嗣於訴訟進行中，因臺中縣、市於民國99年12月25日合併升格為直轄市，本件業務由升格後之臺中市政府承受，其代表人並變更為胡志強，茲據新代表人胡志強具狀聲明承受訴訟，經核無不合，應予准許。

二、事實概要：緣原告所有坐落改制前臺中縣豐原市（改制後為臺中市豐原區，以下仍以「臺中縣」及「豐原市」稱之）水源重劃區內已建築私有房地，因921地震建物毀損，被告為辦理921震災重建，經改制前臺中縣議會同意及報經行政院核准，依據921震災重建暫行條例第36條及921地震災區國私有土地交換作業辦法規定，將臺中縣豐原市○○段557地號等2筆縣有土地與921地震車籠埔斷層帶豐原市○○○○區○○段384地號等32筆私有土地辦理交換（原告提供交換之私有土地為臺中縣豐原市○○段383地號，依據96年5月31日公開抽籤結果，可交換縣有土地標示為暫編地號南嵩段558-A006地號，經辦理正式分割登記後標示為南嵩段558-7地號）。

嗣被告以97年3月6日府財產字第0970062646m號函通知原告略以：「主旨：台端等2人申請921地震車籠埔斷層帶豐原市水源重劃區內私有土地與本縣縣有土地以地易地案，請依說明辦理，．．．本交換案請於文到3個月內提出辦理，逾期視為無意辦理交換。

．．．」惟原告逾3個月期限未提出申請書，至99年2月3日始具文主張略以因其不諳土地易地手續，委由代書張春香代為辦理，然張春香遲未辦理，迄99年1月22日始將原申請資料返還原告，乃請求回復原告再度申請「執行臺中縣豐原市水源重劃區斷層帶附近因震災毀損之已建築用地辦理以地易地計畫」之權利等語。

經被告審查結果，以99年3月3日府財產字第0990040552號函復原告略以：「主旨：台端等2人申請執行豐原市水源重劃區斷層帶附近因震災毀損之已建築用地辦理以地易地計畫案，復如說明，．．．．．．台端等2人未於期限內提出申請，本府（即被告）自可認定已無意辦理交換，所請再辦理交換案，依法無據，歉難同意。」

等語。

原告不服，提起訴願遭決定不受理，遂提起本件行政訴訟。

三、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：原處分及訴願決定均撤銷。

㈡被告聲明求為判決：駁回原告之訴。

四、原告訴稱略以：㈠按921震災重建暫行條例係因應921地震之特別法律關係，其中地震受災戶可循其規定，經當地縣市政府及議會機關同意，並經行政院核准同意後，始可辦理土地交換作業，核其所為顯係政府為解決因地震受災嚴重之民眾權利，而制定之特殊立法，並非單純之買賣或出售公有財物之行為。

又行政機關代表國庫出售或出租公有財產，並非行使公權力對外發生法律效果上之單方行政行為，即非行政處分，而屬私法上之契約行為，雖有司法院大法官會議釋字第448號解釋在案，惟其意旨係專指行政機關處分即出售或出租公有財產之行為，對其爭執事項始有私法之適用。

本件並非單純僅行政機關處分財產之行為，而係依循921震災重建暫行條例，而為特別之處分，與傳統之出售或出租行為不同，訴願決定機關予以不受理，顯屬草率。

㈡按行政法上之雙階理論係指依其事件性質，前階段為公法行為，後階段為私法行為，以解決行政法理公、私法之紛爭。

本件是否合於雙階理論，業經原告陳述雖換地行為其外觀似私法行為，但究其本質係基於特殊立法處分及帶有公法強制之作為，應為公法行為，雙方對此並不爭執。

惟對後階段行為，被告以後階段換地作業顯係私法行為，原告則認換地作業程序亦係基於法律所爭執之前階段行為之衍生作為，該行為乃整體之公法行為不容割裂，且前後之作為具有密不可分性，是被告所認為雙階段行為，顯與立法意旨不符。

又倘鈞院猶認本件換地作業程序係屬私法行為，惟前階段之核准換地之公法行為即授益之行政處分，被告並無表示任何無效或有不利原告之註銷行為。

至被告主張有以99年3月3日以府財產字第0990040552號函註銷原核准乙節，按原告係依法申請，被告註銷申請案無法律依據，況該函並無記載原核准處分遭註銷，原告亦以為土地辦理分割也是配合辦理交換事宜，且被告既稱本件為雙階段行為，則被告即應於前階段來函告知註銷，而非於原告提出申請時方表示註銷之意思。

既然本件行政處分猶存在，則原告仍有再度申請換地作業之權，被告應不予拒絕。

再者，被告原賦予原告3個月內完成換地作業，然遍查相關法令均無規定，是換地作業期程可由原告再行認定，並無法律強制規定，被告自行認定期限，顯係為任意之行政規定，被告未再賦予重新補正之時機，顯與行政程序法第9條「行政機關應就該管程序，應於當事人有利及不利之情形，一律注意。」

之規定有違。

且依同法第8條規定，行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。

被告就原告申請以地易地，亦給予一定之期限，以取得被告對原告同意之信賴，然原告不諳法令及被告未予通知補正之機會，致無法依期限辦理，亦未善盡保護人民正當合理之信賴。

㈢被告曾以97年3月6日府財產字第0970062646號函通知原告得辦理以地換地事項，惟因原告不諳手續故委由代書辦理，卻因代書過失遲未辦理，經原告主動發覺後向被告反映，並主張以地易地係政府之德政，非因可歸責原告之責未辦理前開換地事宜，而被告亦未適時告知未即時辦理以地易地事宜，致原告逾期辦理，且當時原可交換之客體即台中縣豐原市○○段558-7號土地仍然存在，縱被告認為顯係私法關係，但因交換客體仍然存在，又非屬原告之過失致無法完成換地事宜，是否仍依契約之本旨及雙方認可下完成換地之手續，亦非無可商量之空間，然被告斷然拒絕協商或補辦，有失雙方之公平性。

再依行政程序法第5條規定，行政行為之內容應明確。

另依司法院大法官會議釋字第313號、367號解釋意旨，行政機關為一定行政行為時，該授權之目的、範圍、內容須具體明確。

被告前揭函文僅示逾期未辦理即視為無意辦理交換之意，若屬限制人民權利，即應就是否就對其他得補正或有其他特殊事由予以明確表示，然遍查被告函文內對此無明確表示，致申請者易有誤解、誤認之情。

倘被告對此漏未辦理或未配合辦理等情，能明確於函文內明示，或將其法律效果明示，則原告應不致故意不行使其權利，是被告行政行為亦有可議之處。

五、被告答辯略以：㈠按行政處分，係指「中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為」。

又依司法院大法官會議釋字第448號解釋：「行政機關代表國庫出售或出租公有財產，並非行使公權力對外發生法律上效果之單方行政行為，即非行政處分，而屬私法上契約行為，當事人若對之爭執，自應循民事訴訟程序解決。

行政法院58年判字第270號判例及61年裁字第159號判例，均旨在說明行政機關代表國庫出售或出租公有財產所發生之爭議，應由普通法院審判，符合現行法律劃分審判權之規定，無損於人民訴訟權之行使，與憲法並無牴觸。」

本件原告私有土地與被告縣有土地交換，其性質係屬私經濟行為，若有爭執，揆諸上開解釋及判例意旨，原告應循民事訴訟程序以求解決，不得藉訴願程序請求救濟，受理訴願機關財政部㈡原告雖主張本件爭議標的之土地交換案，係因應921地震之特別法律關係，政府為解決因地震受災嚴重之民眾權益，而制定之特殊立法，並非單純之買賣或出售公有財物之行為，認為應屬公法行為等語，惟本件以地易地案，有關申請易地資格審查之前階段行為，由被告96年3月27日府財產字第0960083868n號函通知原告辦理換地選定事宜，顯見被告並未否決其易地交換之資格。

原告係因被告辦理後階段產權交換登記程序，未於被告97年3月6日府財產字第0970062646m號函所定3個月辦理期限內提出土地產權交換登記申請，並遲至99年2月3日始提出申請。

按縣、私有土地產權交換，並非被告單方通知即可生效，係屬雙方合意始生效力之契約行為，故被告通知原告應於文到3個月內提出產權交換登記申請，非屬公法上單方行政行為甚明。

況土地交換作業辦法第12條第3項係規定通知申請人於15日內配合辦理，因系爭土地需辦理分割，故被告給予原告較長時間，已屬優惠並符合該條文意旨。

至行政院96年8月31日府授內中地字第0960050096號函所定5年內完成處分，係指所有此類土地交換案件之處分完成期限，而被告依裁量權就個案給予3個月的期間陸續進行，並非要求於3個月內完成，僅是要求於3個月內辦理即可，原告未於3個月內申請，顯無辦理交換之意願。

又原告於接獲被告通知後，於97年3月30日與訴外人張春香簽訂委任書，顯見被告通知確已於97年3月30日前已送達於原告。

原告遲至99年2月3日始提出交換登記申請，已逾被告所訂辦理期限，被告不同意其申請，自有理由。

㈢原告另主張未依限辦理之原因，係其受任人張春香未辦理所致，非屬原告之責任等語，惟該受任人未依委任書辦理，係原告與其受任人間之契約關係，其受任人未依約履行之效果，即歸屬於委任人即原告之效果，更非屬可歸責於被告之事由。

原告另主張被告97年3月6日府財產字第0970062646m號函未表示逾期未辦之法律效果，欠缺明確等語，然上開函文說明明示應於文到3個月內提出申請，逾期視為無意辦理交換，已明確告知辦理期限及未依期限辦理之效果，並無原告所陳欠缺明確性之情形。

至原告主張縱被告認係私法關係，但因交換客體仍然存在，又非屬原告之過失致無法完成換地事宜，是否仍依契約本旨及雙方認可下完成換地之手續，亦非無商量空間，被告斷然拒絕協商或補辦，有失公平性乙節，按如認定係屬私法關係，自應循民事訴訟途徑爭訟，原告提出行政訴訟，顯有矛盾。

㈣被告97年3月6日府財產字第0970062646m號核准交換函訂有3個月期限，係在行政裁量範圍內，為附終期之行政處分，3個月內未辦理即失效，是被告以已逾辦理期限為由，於99年3月3日以府財產字第0990040552號函復不同意再辦理交換，此函並有依九二一地震災區國私有土地交換作業辦法（下稱土地交換作業辦法）第12條第3項規定，因原告未配合辦理交換而註銷原核准處分之意思。

(此為被告於本院審理中改稱)

六、本件兩造之爭點為：被告以99年3月3日府財產字第0990040552號函復原告其以地易地之申請不予辦理，是否為行政處分，抑或為私法上之意思表示？倘屬行政處分，則被告以原告申請已逾被告97年3月6日府財產字第0970062646m號函所定3個月期限為由，否准原告以地易地之申請，是否適法？

七、按「災區原已建築使用之私有建築用地經變更為非建築用地，且災後未獲配國民住宅或其他政府所興建之住宅者，得申請與鄰近國有非公用建築用地辦理交換，政府應協助完成。

」、「第1項交換作業辦法，由財政部擬訂，報請行政院核定。」

、「各級地方政府所管之直轄市有、縣（市）有、鄉（鎮、市）有非公用土地，得準用前項辦法。」

分別為九二一震災重建暫行條例（已於95年5月4日廢止）第36條第1項、第5項及第6項所明定。

又「本辦法依九二一震災重建暫行條例（以下簡稱本條例）第36條第5項規定訂定之。」

、「執行機關受理申請人提出之交換方案後，應訂期召開協調會，依下列方式決定交換方案後，層報財政部國有財產局核定。

．．．」、「執行機關應將第1項之核定結果通知申請人，於15日內配合辦理交換相關事宜，屆期未配合辦理或申請人拒不接受核定結果者，執行機關應註銷其申請案。」

九二一地震災區國私有土地交換作業辦法第1條、第12條第1項及第3項亦分別定有明文。

八、另按九二一震災重建暫行條例係政府基於災區人民受特別災害，為有效及迅速推動震災災後之重建工作，以重建城鄉、復興產業、恢復家園而制定，可知九二一震災重建暫行條例之目的重在災區之迅速重建，恢復家園。

是依上開規定，災區原已建築使用之私有建築用地經變更為非建築用地，於一定條件下，得申請與鄰近國有非公用建築用地辦理交換，政府應協助完成，此係災區人民以其私有土地與公有土地交換，雖有民法上互易之性質，惟屬政府為顧及地震受災區之人民得早日重建家園，並行使公權力予以審查及核准，並非純屬行政機關代表國庫出售或出租公有財產之行為，有關依上開規定之土地交換事項之核准事項，應屬公法上之範疇(被告於本件審理中亦改稱於本件其拒絕原告土地之交換，係為公法上之行政處分)。

又各級地方政府所管之直轄市有、縣（市）有、鄉（鎮、市）有非公用土地，得準用九二一地震災區國私有土地交換作業辦法，辦理土地交換事項，另為有效及迅速推動震災災後之重建工作，以恢復家園，申請辦理土地交換，執行機關將核定結果通知申請人，申請人應於15內配合辦理交換相關事宜，屆期如未配合辦理或申請人拒不接受核定結果者，執行機關即應註銷其申請案。

九、次按「行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，皆屬行政處分，不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異。」

大法官釋字第423號解釋意旨可資參照，是行政法院關於行政機關對人民之公文書，應不拘泥於文字，而應由爭執事項之法令規定及意旨，行政機關職掌之權限及範圍，人民請求之依據，及相關情形，予以實質認定是否為行政處分。

又依行政程序法第93條及94條之規定，行政機關作成行政處分有裁量權時，於不違背行政處分之目的及與該處分之目的具有正當合理之關聯下，得為有條件之附款。

十、經查，本件緣原告所有坐落改制前臺中縣豐原市水源重劃區內已建築之私有房地，因921地震建物毀損，被告為辦理921震災重建，經改制前臺中縣議會同意及報經行政院核准(本院卷54頁)，依據921震災重建暫行條例第36條及921地震災區國私有土地交換作業辦法規定，將臺中縣豐原市○○段557地號等2筆縣有土地與921地震車籠埔斷層帶豐原市○○○○區○○段384地號等32筆私有土地辦理交換（原告提供交換之私有土地為臺中縣豐原市○○段383地號，依據96年5月31日公開抽籤結果，可交換縣有土地標示為暫編地號南嵩段558-A006地號，經辦理正式分割登記後標示為南嵩段558-7地號）。

嗣被告以97年3月6日府財產字第0970062646m號函通知原告略以：「主旨：台端等2人申請921地震車籠埔斷層帶豐原市水源重劃區內私有土地與本縣縣有土地以地易地案，請依說明辦理，．．．本交換案請於文到3個月內提出辦理，逾期視為無意辦理交換。

．．．」(同卷55,56頁)。

按依九二一地震災區國私有土地交換作業辦法第12條第3項已規定，申請人向執行機關申請辦理土地交換，執行機關將核定結果通知申請人，並定15日期間由申請人配合辦理交換相關事宜，屆期未配合辦理或申請人拒不接受核定結果者，執行機關應註銷其申請案，又土地交換須執行機關與申請人相互配合，方可完成，非單方可獨自為之，如申請人經執行機關核准交換土地後，申請人事後無意交換，執行機關亦無從單方與申請人交換土地，是被告定3個月之期間通知原告限期提出辦理交換，所定期間較上開規定之15日期間為長，且與辦理土地交換手續所需之時間，亦屬相當。

而被告於核定土地交換函內已明言逾期視為無意辦理交換，依此文義及前開規定，應認被告係以原告於3個月內提出辦理土地交換，為原告申請核准土地交換案之附款，而此附款種類係屬解除條件，於條件成就時，失其效力(民法第99條參照)。

又被告上開核定所附前揭附款，有九二一地震災區國私有土地交換作業辦法第12條第3項規定作為依據，符合行政程法第8條規定之誠實信用原則(期間甚為餘裕，並明確告知逾期視為無意辦理交換，不影響原告正當合理之信賴)，亦不違反該行政處分之目的且具有正當合理之關聯(行政程序法第93條及94條之規定），自得為之。

原告因未於通知後3個月內提出辦理土地交換，致解除條件成就，原告原申請經核准之土地交換案，因而失其效力，至原告縱使有將系爭土地辦理分割之舉，亦非屬有向被告提出辦理土地交換之情形。

另依被告上開核定函已明確記載「逾期視為無意辦理交換」已明確表達原告如逾期辦理土地交換，被告即不再與之交換土地。

依此文義用語及相關情形，即有註銷申請核准土地交換案之意，準此，於上開解除條件成就時，原核定之交換土地處分即已失其效力，此並未違反原告所指稱之行政程序法第5、8、9條規定，及司法院大法官會議釋字第313號、367號解釋意旨。

從而，原告於99年年2月3日向被告申請「執行臺中縣豐原市水源重劃區斷層帶附近因震災毀損之已建築用地辦理以地易地計畫」之權利，被告以99年3月3日府財產字第0990040552號函即原處分復原告略以：「主旨：台端等2人申請執行豐原市水源重劃區斷層帶附近因震災毀損之已建築用地辦理以地易地計畫案，復如說明，．．．．．．台端等2人未於期限內提出申請，本府（即被告）自可認定已無意辦理交換，所請再辦理交換案，依法無據，歉難同意。」

等語(同卷61頁)，依其意旨應認係對於已因解除條件成就，致核定交換土地之處分失效，所為之確認，而為確認性之行政處分，且該處分亦屬有據，並無違誤之處。

、至原告於97年3月底收受被告97年3月6日府財產字第0970062646m號函，並於97年3月30日委由代書張春香代為辦理(同卷27頁委任書)，此為原告所是承，然因張春香遲未辦理土地交換相關事宜，迄99年1月22日始將原申請資料返還原告，原告乃遲至99年2月3日再向被告提出申請，按未依限於3個月內提出辦理，此係原告代理人之過失所致。

又按公法與私法，雖各具特殊性質，然二者亦有其共通適用之法理，最高行政法院52年判字第345號判例可資參照；

而「債務人之代理人或使用人，關於債之履行有故意或過失時，債務人應與自己之故意、過失負同一責任」為民法第224條定有明文，是此規定於公法上債務之履行，亦得類推適用。

本件因原告所委任代書張春香之過失，致延誤被告所定之辦理期限，原告自不得主張非屬其之遲誤。

另被告原處分(99年3月3日府財產字第0990040552號函)說明欄第3項雖稱：「至於台端等2人所陳本府違反行政程序法相關規定及請本府另為註銷之行政處分乙節，因本案屬私經濟行為，與授權明確原則及行政處分尚無關連，併此敘明。」

等語，對於本件是否為公法上之爭執，並不生影響。

、綜上所陳，本件原告於99年2月3日向被告申請「執行臺中縣豐原市水源重劃區斷層帶附近因震災毀損之已建築用地辦理以地易地計畫」之權利，經被告以原處分函復，依上開規定及說明，並無違誤，訴願決定以本件性質乃屬私法上契約行為，應循民事訴訟程序以求解決，而予以訴願不受理，雖有未合，其結論並無不同，仍應予以維持，原告請求撤銷原處分及訴願決定，為無理由，應予駁回。

又本件事證已明，兩造其他陳述，與本件判決結果均不生影響，爰不再予論述，均併予敘明。

、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 100 年 1 月 26 日
臺中高等行政法院第三庭
審判長法 官 沈 應 南
法 官 王 德 麟
法 官 許 武 峰
以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；
如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 100 年 1 月 31 日
書記官 許 騰 云