臺灣臺中地方法院行政-TCDA,106,簡,99,20171212,1

臺灣臺中地方法院行政訴訟判決 106年度簡字第99號
106年11月28日辯論終結
原 告 韓貿開發有限公司
代 表 人 吳馥瑜
訴訟代理人 林至偉律師
被 告 臺中市政府衛生局
代 表 人 呂宗學
訴訟代理人 蔡凱勛
王永慶
上列當事人間化粧品衛生管理條例事件，原告不服臺中市政府中華民國106年8月18日府授法訴字第1060129948號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主 文

原告之訴駁回。

訴訟費用由原告負擔。

事實及理由

一、事實概要：原告所營事業包括「化粧品批發業」、「化粧品零售業」等項目，其分別於附表所示時間及頻道宣播如附表編號1、2之化粧品廣告內容，並佐以產品使用前後比較圖片，整體表現有虛偽誇大情事，經宜蘭縣政府衛生局以民國105年11月15日衛食藥字第1050026485號函送被告查處，復經被告審認附表編號1、2廣告皆違反化粧品衛生管理條例第24條第1項規定，爰依同法第30條規定，以106年5月1日中市衛食藥字第1060041195號行政裁處書（下稱原處分）各裁處罰鍰新臺幣（下同）3萬元，共計6萬元。

原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、原告主張：㈠本件不應適用行政院衛生署於102年3月26日以署授食字第0000000000號令發布之「化粧品得宣稱詞句例示及不適當宣稱詞句列舉」（下稱系爭行政規則）：系爭行政規則所列舉之「不適當宣稱詞句」，如第2項第7款所稱「涉及保證」之「採用安全設計，不必擔心使用錯誤」、「不易引起過敏」、「衛生署認證，品質保證」等文句，以及第2項第2款僅「彩妝用化粧品」始得宣稱具改變身體外觀之功效之規範限制，均已逾母法所定「虛偽誇大」之可能文義範圍，對化妝品廣告之詞句使用增加母法所無之限制，而與法律保留原則相悖。

另系爭行政規則針對具有相同涵義之詞句，部分規範於化粧品得宣稱詞句，部分卻規範於不適當宣稱詞句中，實有悖於行政程序法第6條之平等原則，依此，上開解釋性行政規則因其內容實質違法而無效，鈞院應不予適用。

㈡縱認系爭行政規則合法有效，本件被告亦未依該標準認定之，且其認定結果又與其先前作成之廣告核定結果相悖，原處分顯有違行政程序法第4條之依法行政原則及同法第8條之誠信原則：⒈被告僅摘錄附表2則廣告之部分特定內容，而未以廣告全盤欲傳遞之訊息及整體上下文句結構、語意，與廣告內容整體呈現予消費者之意象而為綜合判斷，即遽認定系爭二則廣告內容有虛偽誇大之情，其認事用法自有違誤。

⒉附表編號1之廣告並無暗示其具醫療效果或為未能實現之保證等內容：查附表編號廣告1之產品除含氧化鋅及二氧化鈦等防曬劑，並有水解猴麵包樹萃取、辣薄荷萃取等具嫩白效果之成分；

且該廣告於播出前向被告機關申請核定時，即已獲許可得使用「嫩白」、「給肌膚完美的修復力，延緩皮膚老化，給肌膚嫩白有光澤」等文句。

是以，該廣告產品既含防曬之成分，即得防止紫外線對黑色素細胞之刺激，而達抑制黑色素生成之目的，復含具美白、嫩白效果之萃取物，亦可加速表皮層黑色素之代謝，則其宣稱使用該產品四週後即得美白、淡化黑色素，要無何虛偽、誇大可言；

況被告亦未證明上開廣告之宣稱有何無法完整實現之情，復於核定得使用「美白」等文句後，再就表達相類意涵之廣告內容，率爾指摘其違法，顯有違誠信原則。

至廣告中雖使用「曬白機」之詞句，惟「曬白機」早經醫療實務認定不具任何療效，廣為一般民眾所周知，則被告機關以系爭廣告運用「曬白機」之詞彙，即認定其暗示具醫療效果，顯屬誤會而不足採。

⒊另附表編號2廣告亦未保證不能實現之效果：查附表編號2廣告產品之成分，除有具嫩白肌膚效果之珍珠粉外，尚有二氧化鈦及氧化鋅等幾可阻隔所有波長之UVA及UVB之物理性防曬成分，而氧化鋅已經醫學實證幾得阻隔所有紫外線（即UVA及UVB），則於表皮層施用該產品，即可達成抑制黑色素生成進而美白皮膚之功效，故上開廣告內容有關「100%物理防曬」、「100%阻斷紫外線」、「抑制黑色素生成」等詞句，即未反於現實或言過其實，遑論有被告所指虛偽、誇大之情。

況上開廣告於播出前向被告申請核定時，亦經其許可而得使用諸如「幫助肌膚全天候有效隔絕陽光、紫外線傷害」、「能確實阻斷紫外線」、「給肌膚抗老及嫩白肌膚功效」等文句於前，惟被告竟於原告實際使用相類詞句後，未具體說明上開廣告之內容，究有何虛偽誇大之處，即率爾作成悖反之認定，被告所為顯有違誠信原則。

㈢綜上，系爭行政規則之內容悖於平等原則及法律保留原則而屬違法，被告僅以其為據所為之原處分自有理由不備之瑕疵；

退步言，被告亦未依系爭行政規則所訂之審查標準就附表之廣告為整體觀察，況上開上開廣告所使用之詞彙，並無系爭行政規則揭櫫不適當宣稱之內容，且其內容均經被告事前審核通過後始播出，是原告要無何違章行為。

然被告竟未附具實質理由，即遽以化妝品衛生管理條例第30條第1項規定相繩，是其裁罰處分自屬違法。

並聲明：訴願決定及原處分均撤銷、訴訟費用由被告負擔。

三、被告則以：㈠附表編號1廣告部分：⒈按系爭行政規則附表二之化粧品不適當宣稱詞句列舉：「一、涉及醫療效能，(二)宣稱的內容易使消費者誤認該化粧品的效用具有醫療效果，或使人誤認是專門使用在特定疾病：2.化粧品不可能達到整型外科之效果…」、「二、涉及虛偽或誇大，(二)涉及改變身體外觀等…化粧品並無改變人體自然老化之皮膚表徵或天生體質所造成之外觀等功能，目前僅得藉醫學美容改善相關問題。」

及「(七)涉及保證，說明：宣稱對於化粧品的保證內容，但於現有科學驗證或實際使用上均無法完整實現，或與保證內容仍有相關程度的差距者」。

然查，附表編號1廣告之播出內容，顯欲透過「曬白機療程專用」等之表述，以暗喻方式藉此影射該化粧品可達到有如使用醫療器材般的功效，足使消費者誤認該化粧品的效用具有醫療美白的效果；

另該廣告「四週可白四個色階」、「不曬傷不曬黑還要愈曬愈白」、「四週美白586%」、「四週可淡化980%黑色素」等內容，更已涉及該化粧品之保證，而使消費者有所誤認，加以廣告內容併用前後圖對照方式隱喻外觀上改變之差異性，然化粧品並無改變人體自然老化之皮膚表徵或天生體質所造成之外觀等功能，目前僅得藉醫學美容改善相關問題，是其廣告內容亦涉及改變身體外觀，而有虛偽誇大。

⒉次按衛生福利部食品藥物管理署105年2月「化粧品衛生管理條例暨相關法規彙編」第224、225頁，化粧品中含有美白效能成分彙整表，臚列13項含有美白效能成分，惟查附表編號1之廣告化粧品所含成分均未包括上開13項成分在內。

又查，原告於105年5月25日經被告依當時規定核准之中市衛粧廣字第00000000號廣告核定表，就原告廣告申請內容中之「不怕肌膚變黑及斑點問題」文句即未經核定許可認定在案，故原告於為化粧品廣告時，即能預見「不怕肌膚變黑及斑點問題」文句及與之相類或相同意旨之詞句如『四週可白四個色階』、『不曬傷不曬黑還要愈曬愈白』、『四週美白586%』、『4週可淡化980%黑色素...讓黑色素斬草除根』等，其使用將有涉虛偽誇大之情，是原告於為化粧品廣告即更應注意查證該等詞句之是否適法，而此亦非原告所不能為之；

況且原告又係從事化粧品批發業之公司組織，從事化粧品業務相關行為（包含為化粧品廣告）本應留意並遵循相關法令從事業務之推行，並就業務內容自我檢視是否符合相關法規，系爭廣告內容既已涉及虛偽誇大，依法即應受罰，故原告空言主張「ORIKS高效UV超輕透防曬精華」含防曬成分，得宣稱不曬黑、美白等云云均屬無理由之辯解，顯不可採。

㈡附表編號2廣告之部分：⒈按系爭行政規則附表二化粧品不適當宣稱詞句列舉，「二、涉及虛偽或誇大：(四)涉及化粧品製法、成分、含量，說明：宣稱之內容易使消費者誤認該化粧品具有一定成分、含量或製法者；

(七)涉及保證，說明：例1：100％天然…」。

次按「化粧品廣告法令及審查手冊(第5版)」第3章化粧品廣告宣稱詞句規定：壹、化粧品成分及其廣告可宣稱之效果（美白、抗菌、收斂等），二、可於含藥化粧品廣告宣稱美白效能之成分僅「AscorbylTetraisopalmit-ate」，用途為抑制黑色素形成。

查附表編號2廣告宣稱：「100%物理防曬」、「讓『黑色素』斬草除根!」、「100%阻斷紫外線」等語，顯欲透過上開表述，使消費者誤認該化粧品可達到科學驗證或實際使用上均無法完整實現之功效，已涉及虛偽誇大之保證。

又查該廣告產品並未添加該黑色素抑制成分，足使消費者誤認該化粧品具有特定成分及含量美白劑，是其廣告內容已涉及使消費者誤認該化粧品具有一定成分、含量之廣告而有虛偽誇大。

⒉又查，參酌衛生福利部食品藥物管理署2008年12月01日常見問答：「一般市售防曬產品對防曬效果之標示有SPF及PA2種：標示SPF之防曬效果抗UVB之效果指標為防曬係數（SunPro tection Factor, SPF），係指經紫外線照射，受防曬劑保護皮膚產生紅斑之最少紫外線量與無防曬劑保護皮膚產生紅斑之最少紫外線量之比值。

換言之，若一般人在太陽下曝曬10分鐘即會曬傷，使用SPF15之防曬產品，即可以延長被曬傷的時間15倍，亦即150分鐘始曬傷。

另標示PA之防曬效果抗UVA之效果指標為PA（Protection grade of UVA)，PA+：延緩皮膚曬黑時間2至4倍、PA++：延緩皮膚曬黑時間4~8倍、PA+++：延緩皮膚曬黑時間8~16倍、PA++++：延緩皮膚曬黑時間16倍以上。」

，換言之，防曬產品僅能達到減少皮膚受紫外線照射量，使皮膚可經較長時間才曬黑，而未能達到完全遮蔽之效果，更無法達到不曬黑之功效。

原告於上開廣告宣稱「100%物理防曬」、「100%阻斷紫外線」等表述，足使消費者誤認該化粧品可達到科學驗證或實際使用上均無法完整實現之功效，而有涉虛偽誇大之保證。

㈢綜上，附表所示廣告確已涉違反化粧品衛生管理條例第24條第1項之規定涉及虛偽誇大之情形，核認原告違反該條項規定屬實，原處分並無違法，本件原告之訴為無理由，並聲明：駁回原告之訴、訴訟費用由原告負擔。

四、本院之判斷：㈠按化粧品衛生管理條例第3條規定：「本條例所稱化粧品，係指施於人體外部，以潤澤髮膚，刺激嗅覺，掩飾體臭或修飾容貌之物品；

其範圍及種類，由中央衛生主管機關公告之。」

、第24條第1項規定：「化粧品不得於報紙、刊物、傳單、廣播、幻燈片、電影、電視及其他傳播工具登載或宣播猥褻、有傷風化或虛偽誇大之廣告。」

」、第30條第1項前段規定：「違反第24條第1項或第2項規定者，處新臺幣5萬元以下罰鍰。」

。

另依同法第34條授權訂定之「化粧品衛生管理條例施行細則」第20條規定：「化粧品廣告之內容，應依本條例第24條第1項規定，不得有左列情事：一、所用文字、圖畫與核准或備查文件不符者。

…三、名稱、製法、效用或性能虛偽誇大者。

四、保證其效用或性能者。

五、涉及疾病治療或預防者。

…」係為執行母法第24條規定，並以資區隔化粧品衛生管理條例第3條「化粧品」及藥事法第6條所稱：「本法所稱藥品，係指左列各款之一之原料藥及製劑：一、載於中華藥典或經中央衛生主管機關認定之其他各國藥典、公定之國家處方集，或各該補充典籍之藥品。

二、未載於前款，但使用於診斷、治療、減輕或預防人類疾病之藥品。

三、其他足以影響人類身體結構及生理機能之藥品。

四、用以配製前3款所列之藥品。」

關於「藥品」之定義，所為之細節性、技術性及例示性事項，尚無違反母法授權意旨，應得為本院所採用。

㈡查本件如事實概要所述之情事，除爭點事項外，為兩造所不爭執，亦有宜蘭縣政府衛生局105年11月15日衛食藥字第1050026485號函、附表編號1、2化粧品廣告違規紀錄表及電視播出畫面擷圖、陳述意見書、原處分及臺中市政府106年8月18日府授法訴字第1060129948號訴願決定書等資料附卷可稽（見本院卷第2至8頁、第51頁至第60頁），洵堪認定。

茲兩造有所爭執者厥為：附表編號1、2之化粧品廣告是否確有被告所指虛偽誇大之情事。

經查：⒈附表編號1廣告宣稱該廣告產品具有4週美白586%、淡化980%黑色素之功效，惟於訴願及本院審理中原告均未能提出相關證據以資佐證。

又化粧品一般僅具有潤色髮膚、刺激嗅覺、掩飾體臭或（從事視覺效果上）修飾容貌之功能，化粧品衛生管理條例第3條定有明文，不可能達到整型外科或醫學美容之效果，亦無改變生理結構之功能。

但上開廣告宣稱該產品具有「美白及淡化黑色素」等改變人體自然老化皮膚特徵之功能，並搭配前後對照圖，使消費者誤認該產品具有美白、淡化黑色素等醫學美容效果，而對產品究屬化妝品、藥品或醫療行為之性質產生混淆，揆諸上開規範意旨說明，屬虛偽誇張廣告。

另附表編號2廣告之部分，該廣告雖稱產品具有「100%物理防曬」、「100%阻斷紫外線」之功效，惟所謂防曬產品實僅得延緩皮膚遭紫外線照射曬傷之時間，而非能完全阻絕紫外線照射乙節，有衛生福利部食品藥物管理署常見問答網頁1紙在卷可參（見本院卷第95頁）。

參以原告迄至本件訴訟程序中，始終未能提出相關科學數據或者實驗室報告等事證，證明上開廣告之產品效能超越一般防曬產品且能完全隔絕紫外線。

原告於欠缺科學理論及實證研究等相關資訊，仍然逕行使用上開誇大產品效能、保證不實效用之廣告詞，同時使用無法驗證真偽之使用前後對照圖，吸引消費者購買，自屬虛偽誇大之廣告。

依此，附表編號1、2廣告均已違反化粧品衛生管理條例第24條第1項規定，應堪認定。

⒉原告雖稱：附表編號1、2廣告播出前，其曾依化粧品衛生管理條例第24條第2項向被告申請核定時，並被告許可得使用諸如「給肌膚抗老及嫩白肌膚功效」、「幫助肌膚全天候有效隔絕陽光、紫外線傷害」、「能確實阻斷紫外線」等廣告文句，而本件附表編號1、2亦使用上開許可之使相類詞句，應無違反同條第1項之虞等語。

惟查，觀「ORIKSel高效UV超輕透防曬精華」化粧品（即附表編號1廣告產品）之化粧品廣告申請核定表，被告雖核可原告得播出：「保濕、防曬、嫩白」、「延緩皮膚老化，給肌膚嫩白有光澤」等廣告內容，惟被告所核定之廣告內容，均無述及該產品有「四週美白586%。

4週可淡化980%黑色素」科學效能之內容，甚而刪除原先廣告提案所稱：「不怕肌膚變黑及班點問題」、「可以幫助肌膚對抗日照問題，避免肌膚受到因日照而帶來的傷害」、「不同於一般防曬品」等涉及醫療效能及保證之用語，益徵附表編號1廣告內容實非妥適。

另針對被告原先所核定「ORIKS韓國正夯全效防曬組」化粧品（即附表編號2廣告產品）之廣告內容，實為說明上開產品具高防曬係數，具全天候有效隔絕陽光、紫外線傷害之功效等情，要無保證該產品具有100%物理防曬、隔絕紫外線之功效，此有上開產品化粧品廣告申請核定表在卷可參（見本院卷第38頁背面至第40頁背面）。

然而本件原告播放附表編號1、2之廣告內容，確與被告事前核可之內容不符，甚且包括被告不予許可之廣告內容，核原告所為，係以送審之形式合法外觀，掩飾不符審核內容之違法實質，而為虛偽誇大之廣告。

原告僅因被告核可使用「嫩白」、「防曬」之文句，即認其得任意使用「4週美白586%」、「淡化980%黑色素」、「100%防曬」等廣告用詞，實屬無稽，自難以此免責，原告上開主張，要無足採。

㈢綜上所述，原告前開主張均不足採，原處分並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。

原告訴請撤銷原處分及訴願決定，為無理由，應予駁回。

㈣本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊、防禦方法，核與判決結果不生影響，爰不逐一論述。

據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第236條、第98條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 106 年 12 月 12 日
行政訴訟庭法 官 張升星
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。
上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中 華 民 國 106 年 12 月 12 日
書記官 莊金屏
附表：
┌──┬─────┬──────┬─────────────────┐
│編號│播出時間  │ 播出頻道   │        播出內容                  │
├──┼─────┼──────┼─────────────────┤
│ 1  │105年6月29│聯禾有線電視│1.廣告名稱：                      │
│    │日16時46分│股份有限公司│「ORIKSel高效UV超輕透防曬精華」   │
│    │至17時23分│第46頻道森森│化粧品廣告(案件編號：105TA1119)   │
│    │          │百貨U-Lifel │2.廣告內容（摘錄）：              │
│    │          │台          │「不曬傷、不曬黑、還要愈曬愈白…隨│
│    │          │            │身曬白機讓肌膚不怕黑、四週可白四個│
│    │          │            │色階。…曬白機療程專用→美白晶華素│
│    │          │            │、豔陽下、不曬傷不曬黑還要越曬越白│
│    │          │            │/沒有斑。…美白長效定型，四週美白 │
│    │          │            │586%。4週可淡化980%黑色素…讓『黑 │
│    │          │            │色素』斬草除根！…。」            │
├──┼─────┼──────┼─────────────────┤
│ 2  │105年7月12│聯禾有線電視│1.廣告名稱：                      │
│    │日14時13分│股份有限公司│「ORIKS韓國正夯全效防曬組」化粧品 │
│    │至14時45分│第34頻道EHS2│廣告(案件編號：105TA1121)，       │
│    │          │東森購物台  │2.廣告內容：                      │
│    │          │            │「…100%物理防曬…。…讓『黑色素』│
│    │          │            │斬草除根！100%阻斷紫外線…。」    │
└──┴─────┴──────┴─────────────────┘