臺灣高等法院臺中分院民事-TCHV,98,上國易,1,20090331,1

臺灣高等法院臺中分院民事判決 98年度上國易字第1號
上 訴 人 臺中市政府
法定代理人 甲○○
訴訟代理人 陳光龍律師
被上訴人 乙○○
上列當事人間請求國家賠償事件，上訴人對於中華民國97年11月14日臺灣臺中地方法院97年度國字第13號第一審判決提起上訴，本院於98年3月17日言詞辯論終結，判決如下：

主 文

上訴駁回。

第二審訴訟費用由上訴人負擔。

事實及理由

一、被上訴人起訴主張：㈠被上訴人為臺中市中華國小教師，原服務於臺中市軍功國小，於民國91年7月獲得國立中正大學法律學碩士學位，並於同年9月12日向上訴人申請改敘薪級；

經上訴人以91年10月23日府人任字第0910158281號函核定薪額為本薪新臺幣（下同）390元。

被上訴人不服，依法提出申訴、再申訴，經臺灣省教師申訴評議委員會（以下簡稱省評會）決定：「再申訴有理由，臺中市教師申訴評議委員會原評議決定應不予維持，原措施機關應依本評議書之意旨另為適法之處分。」

，惟上訴人負責之公務員於93年2月16日府人任字第0930023946號函，仍以原薪級核定相同之內容、理由核定被上訴人薪級為390元。

嗣雖於93年7月28日以府人任字第0930118904號函，將被上訴人薪級改敘為410元，並註銷原處分，被上訴人再次提出申訴，然遭臺中市教師申訴評議委員會（以下簡稱市評會）決定不受理；

被上訴人復提起再申訴，經省評會評議後決定：「再申訴有理由。

臺中市教師申訴評議委員會原評議決定應予撤銷，並對原申訴案進行實體評議。」

，市評會遂於94年6月30日重行召開評議委員會議進行實體評議，惟仍評議決定為：「申訴駁回」。

被上訴人仍不服，提起再申訴，經省評會95年4月20日第94038號再申訴評議書評議決定：「再申訴有理由，臺中市教師申訴評議委員會原評議決定不予維持，原措施機關依本評議書之意旨另為適當之處置。」

；

然上訴人於95年5月22日府人任字第0950097713號重新核定被上訴人薪級之函文，仍將被上訴人薪額核定為本薪410元。

被上訴人就其核定結果再次提出申訴，經市評會於95年12月13日評議決定：「申訴有理由。

臺中市政府應依本評議書之意旨另為適當之處置。」

。

㈡查被上訴人在職進修期間，除85及86學年度進修留職停薪年資不計服務年資外，其餘進修期間即87、89及90學年度（其中87學年度第2學期、及89學年度第1學期被上訴人更辦理休學），係被上訴人寫作論文期間，並未利用上班時間，亦未影響教學工作，自不應扣除學經歷牴觸3年之年資。

況市評會95年12月13日評議決定亦認定：上訴人應依評議書之意旨另為適當之處置，並於理由書內明確敘明，上訴人應准被上訴人寫作論文期間之學經歷併予採計，該評議已告確定，上訴人本即應依教師法第32條規定，依市評會評議書之意旨，改核定被上訴人之薪額為475元，並補發薪資差額。

詎上訴人於97年5月15日府人任字第0970107519號函重行審查核定被上訴人薪額時，不遵守確定評議決定，仍核定被上訴人薪級為本薪410元，顯於法未合。

又教育部非本案之權責主管機關，亦非爭訟救濟機關，所為函釋並非行政處分，亦非司法裁判，對於系爭個案並無拘束力；

上訴人一再以教育部函示為據，並謂其係依法行政，實乃對法制誤解之結果。

㈢按公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任。

公務員怠於執行職務，致人民自由或權利遭受損害者亦同。

國家賠償法第2條第2項定有明文。

上訴人負責之公務員迄今仍未依法改敘被上訴人之薪級，此乃怠於執行職務，且有故意過失之情，致被上訴人受有薪資差額之損害計535,014元。

經被上訴人於96年12月7日敘明理由向上訴人請求國家賠償，惟仍遭上訴人於97年3月25日以府法賠字第0970066934號函拒絕賠償，被上訴人爰依上開國家賠償法規定提起本訴，請求上訴人負損害賠償責任等語。

並聲明求為判決：⒈上訴人應給付被上訴人535,014元，及自國家賠償請求書送達上訴人之翌日（即96年12月8日）起至清償日止，按年息5%計算之利息。

⒉被上訴人願供擔保，請准宣告假執行。

二、上訴人則辯以：依公立學校教職員敘薪辦法第1條規定：「公立學校教職員薪級之核敘，除專科以上學校教員外，依本辦法之規定。」

，又按公立學校教職員敘薪標準表說明第5點規定：「學歷與經歷時間牴觸者擇一採認」，及教育部79年6月25日台（79）人字第29733號函、81年4月27日台（81）人㈠字第21328號函、87年11月23日台（87）人㈠字第87129726號函、88年2月23日台（88）人（1）字第88015296號函、88年8月26日台（88）人㈠字第88101688號函、93年1月30日台人㈠字第0930009716號函、教育部95年5月16日台人㈠字第0950069671號函、及96年1月22日台人㈠字第0960010899號等函示內容，以進修期間之服務年資不得作為採計提敘薪級之用，上訴人既係依教育部訂頒之公立學校教職員敘薪辦法、及歷年函釋相關規定，審查被上訴人取得碩士學位後申請改敘薪級案，認應扣除被上訴人學經歷牴觸3年年資，乃核定其薪級為410元，依法並無違誤。

按有效下達之行政規則，具有拘束訂定機關、其下級機關及屬官之效力。

行政程序法第161條定有明文。

被上訴人進修及寫作論文期間並未利用上班期間且不影響教學，應否扣除學經歷年資一節，迭經上訴人函請教育部釋示，教育部96年7月20日台人㈠字第0960104843號函既仍以應依前函意旨辦理，上訴人係依法行政，並無故意或過失不法侵害被上訴人權益之情事等語。

三、原審判決：上訴人應給付被上訴人535,014元，及自96年12月8日起至清償日止，按年息5%計算之利息。

並分別酌定相當擔保金，為假執行及得免為假執行之宣告。

四、上訴人不服原判決，提起本件上訴，於本院聲明，求為判決：㈠原判決廢棄。

㈡上開廢棄部分，被上訴人於第一審之訴及其假執行之聲請均駁回。

並補充陳述稱：㈠依教師法第32條、教師申訴評議委員會組織及評議準則第24、32條規定，申訴案件經評議確定者，主管教育行政機關應確實依據評議書主文執行，若有補救措施者，應於評議書主文中載明，俾便主管教育行政機關執行。

惟市評會95年12月13日評議主文僅記載「申訴有理由。

臺中市政府應依本評議書之意旨另為適當之處置。」

等語，並未敘及具體補救措施，則上訴人於97年5月15日以府人任字第0970107519號函重行審查核定被上訴人之薪額時，雖未將被上訴人寫作論文期間之學經歷併予採計，然並無違反教師法第32條規定之情形。

㈡又按法務部83年2月15日（83）法律字第03258號函示以：「教師申訴評議委員會係根據貴部（教育部）所頒『教師申訴評議委員會暫行設置要點』而設置，依其規定該評議會並非法定之機關，僅屬具有諮商性質之任務編組，其所作成之評議書，尚須經主管教育行政機關之採行，並通知關係人及學校，始有行政上之拘束力，故其所作之決議，應無強制性。」

，可知教師申訴評議委員會所作成之評議書僅具有諮商性質，並無強制性。

㈢再按最高行政法院93年度判字第1059號判決意旨，教師待遇法律制定以前，不能無適當之規範，主管機關教育部訂定公立學校教職員敘薪辦法及其依職權作成之解釋性函令，作為辦理薪級核敘之依據，乃為保障教師權利義務而設，就法律保留之審查，應採取容許之態度，而認其繼續有效。

是以，上訴人於教師待遇條例完成立法前，依據公立學校教職員敘薪辦法及教育部函示對於被上訴人敘薪，並無故意、過失可言。

原判決認上訴人有未依法行政之過失，且未有阻卻違法事由之存在，被上訴人主張為正當，該認定顯有違誤等語。

五、被上訴人於本院聲明，求為判決：上訴駁回。並補充陳述稱：㈠上訴人以市評會95年12月13日評議主文未敘及具體補救措施云云，惟查，該評議主文已明確表示上訴人應「依本評議書意旨另為適當之處置」，並於評議理由中明文指出：「本案原措施機關應准予申訴人寫作論文期間之學、經歷併予採計」，上訴人重行核定被上訴人薪級時，未將被上訴人寫作論文期間之學經歷併予採計，顯未依前揭評議書意旨另為處置，而有違反教師法第32條規定。

上訴人雖又稱被上訴人向省評會提起再申訴，所主張之「希望獲得具體補救措施」，已據省評會評議書認為「請求並無效力」云云，惟省評會評議並不影響上開市評會評議決定及效力，且省評會評議理由中亦明確肯定市評會之評議決定，並指出：原措施機關即應依教師法第32條、及教師申訴評議委員會組織、及評議準則第32條規定執行改核等語。

㈡又上訴人以法務部83年2月15日（83）法律字第03258號函，主張教師申訴評議委員會所作成之評議書並無強制性，應屬於具有諮商性質之情形云云。

惟查，前開函釋係於教師法84年8月9日公佈施行之前所作成，當時教師申訴評議委員會並非法定機關，所為評議自無強制性。

教師法公佈施行後，於第29條至33條明定教師申訴評議委員會之法律地位、及所作成評議之效力。

是上訴人所舉之法務部函釋，明顯與教師法規定不符，自無可採。

況法務部嗣於89年7月ll日（89）法律決字第022085號函已指出：教師申訴評議一經確定，主管機關即應確實執行等語。

㈢再行政法院對於行政處分之違法性已有認定，民事或刑事法院即不得再為實體審查而為相左之認定。

最高法院93年台上字第2014號判決意旨參照。

查系爭之行政處分，業經台中高等行政法院96年度訴字第335號判決認定：上訴人另為處置之內容業已明確，該申訴評議一旦確定，上訴人依教師法第32條規定，即應據以確實執行，准被上訴人於寫作論文期間之學經歷併予採計。

上訴人答辯理由仍認應依教育部函釋辦理，其所為之處置如牴觸上開市評會評議決定意旨，即屬違反教師法第32條規定等語甚詳，原審判決認上訴人違反教師法第32條規定，與行政法院該判決認定相符，並無違誤之處。

六、查被上訴人主張其為臺中市中華國小教師，原服務於臺中市軍功國小，於91年7月獲得國立中正大學法律學碩士學位後，同年9月12日向上訴人申請改敘薪級，並經上訴人以91年10月23日府人任字第0910158281號函核定薪額為本薪390元；

被上訴人不服，多次提起申訴、再申訴，嗣經市評會95年12月13日評議決定，上訴人應依其評議書之意旨，另為適當之處置，並於該理由書內明確說明，上訴人應准被上訴人寫作論文期間之學經歷併予採計，且該申訴評議，因上訴人未提起再申訴，已告確定；

惟上訴人97年5月15日府人任字第0970107519號函，仍扣除被上訴人學經歷牴觸3年之年資，而核定被上訴人之薪級為本薪410元；

又被上訴人寫作論文期間之學經歷如併予採計（即不扣除學經歷牴觸3年之年資），計算被上訴人自91至96學年度之薪資，應補發薪資之差額合計為535,014元；

又被上訴人已於96年12月7日敘明理由向上訴人請求國家賠償，惟仍遭上訴人以97年3月25日以府法賠字第0970066934號函拒絕賠償等情，業據被上訴人提出台中市政府91年10月23日府人任字第0910158281號函、97年5月15日府人任字第0970107519號函、97年3月25日府法賠字第0970066934號函附拒絕賠償理由書，及台中市教師申訴評議委員會95年12月13日評議書等件為證，並為上訴人所不爭執，堪信被上訴人上開之主張為真實。

惟被上訴人主張其寫作論文期間，並未利用上班時間，亦未影響教學工作，不應扣除其學經歷牴觸3年年資，上訴人仍未依市評會95年12月13日評議決定之理由，改核定被上訴人薪額為475元，並補發上開薪資差額，上訴人違反教師法第32條規定，且有故意、過失、及怠於執行職務行為，致被上訴人受有上開薪資差額之損害，自得依國家賠償法第2條第2項規定，請求上訴人賠償一節，則為上訴人所否認，並以上詞置辯。

經查：㈠按教師對主管教育行政機關或學校有關其個人之措施，認為違法或不當，致損其權益者，得向各級教師申訴評議委員會提出申訴。

申訴案件經評議確定者，主管教育行政機關應確實執行，而評議書應同時寄達當事人、主管機關及該地區教師組織。

教師法第29條第1項、第32條定有明文。

查市評會95年12月13日評議書認被上訴人申訴有理由，上訴人應依其評議書之意旨另為適當之處置；

並於理由內敘明：「本件關於申訴人（即被上訴人）有無『利用上班時間書寫論文』一事，原則上應由主張有該事實之一方負舉證責任，而原措施機關（即上訴人）並未能提出證據證明申訴人有所違失，且申訴人亦主張其並無利用上班時間書寫論文，並提出相關事證附卷足稽，堪認申訴人所訴可採。

本案原措施機關應准予申訴人寫作論文期間之學經歷併予採計。」

等語甚詳（見原審卷第82至90頁）。

又上開評議業已確定，為兩造所不爭。

則依教師法上開規定，申訴案件經教師申訴評議委員會評議確定者，主管教育行政機關即應確實執行，亦即上訴人依該評議結果，採計被上訴人於寫作論文期間之學經歷年資，並准被上訴人申請改敘薪級。

惟上訴人於97年5月15日府人任字第0970107519號函未採計被上訴人於進修期間之服務年資，仍核定被上訴人之薪額為本薪410元（見原審卷第127至129頁），上訴人上開處置行為，顯然違反教師法第32條規定。

上訴人雖辯稱：其就被上訴人權益及適用法令疑義，已函請上級主管機關教育部多次釋示在案，其悉依教育部訂定之敘薪辦法、及解釋性函令審查被上訴人之申請改敘薪級案，其係依法行政，並無違誤云云，並提出教育部歷年來上開函文為證（見外放證物），惟按教師法屬法律位階之規定，而教育部上開函示僅具行政命令釋示效力，依中央法規標準法第11條規定，命令不得抵觸法律。

法律位階高於命令，命令與法律有所抵觸時，應以法律規定為準，行政命令要無凌駕法律規定之效力，上訴人徒以教育部頒佈之公立學校教職員敘薪辦法暨敘薪標準表、及教育部上開函示，拒依教師法第32條規定依法行政，其所屬公務員自屬怠於執行職務，要堪認定。

㈡上訴人雖又以：市評會95年12月13日已確定之評議決定主文僅記載「申訴有理由。

臺中市政府應依本評議書之意旨另為適當之處置。」

，並未敘及具體補救措施；

且被上訴人就前揭評議決定提起再申訴時主張之「希望獲得之具體補救」，亦經省評會再申訴評議書認為其「請求並無效力」，則上訴人於97年5月15日重行審查核定被上訴人之薪額時，未將被上訴人寫作論文期間之學經歷併予採計，並無違反教師法第32條之規定等語。

惟查，上開市評會評議主文雖僅表示上訴人應依該評議書意旨另為適當之處置，而未將具體補救措施載明於評議主文中，然其於評議理由已明確指示上訴人應准予被上訴人寫作論文期間之學、經歷併予採計，已如前述；

則上訴人重行核定被上訴人薪級時，未將被上訴人寫作論文期間之學經歷併予採計，即難謂上訴人有依前揭評議書意旨另為處置，而無違反教師法第32條之情事。

次查，被上訴人因不服前開市評會「申訴有理由」之評議決定，而對其希望獲得具體補救有漏未評議、及未具體指明上訴人應為之處分，已於96年2月2日向省評會提起再申訴，而省評會96年5月10日評議決定，雖駁回被上訴人之再申訴，然其於再申訴評議書理由二中已明確表示：因被上訴人於95年9月16日（市評會95年9月12日審議該案並為評議決定後）始追加「希望獲得具體補救措施」，有違行政訴訟法第111條第1、2項及同法第112條第1項之規定限制提起反訴時間之法理，即訴之變更追加應於行政訴訟言詞辯論終結前為之，故被上訴人追加之請求並無效力等語（見本院卷第59頁）；

又於該評議書理由三明確指出：「原評議書對於原措施機關行政處分之不當有詳盡之建議，除依教師申訴評議委員會組織及評議準則第24條規定，於評議書主文指明：『申訴有理由。

台中市政府應依本評議書意旨另為適當之處分。』

外，並於評議理由六明確指示：『本案原措施機關應准申訴人寫作論文期間之學經歷併予採計。』

，至於再申訴人請求『追究原措施機關相關承辦人員違法侵害教師權益之責任』，非教師申訴評議委員會之職責。

追加請求『改核定再申訴人薪額為475元，改提敘部分追溯至原措施機關審定之日生效，並補發各項差額』，則為原措施機關依市評會就本案評議決定，併予採計再申訴人寫作論文期間之學經歷時權責審核事項。

再申訴人既已獲有理由之評議，原措施機關亦未於不變期間提起再申訴，已無提起再申訴之可能，原評議於確定後，原措施機關即應依教師法第32條、及教師申訴評議委員會組織及評議準則第32條規定執行改核」等語綦詳（見本院卷第59、60頁）。

即省評會駁回被上訴人之再申訴之主因，乃被上訴人已獲得市評會有理由並確定之評議，原措施機關本即應依教師法第32條、及教師申訴評議委員會組織、及評議準則第32條規定執行改核，而認被上訴人再申訴為無理由。

惟仍肯認上訴人應依市評會上開評議決定，併予採計被上訴人寫作論文期間之學經歷年資。

是上訴人逕以省評會評議理由中，就被上訴人主張之希望獲得具體補救措施，表示其請求並無效力一節，拒將被上訴人於寫作論文期間之學經歷併予採計，而認其無違反教師法第32條規定，係斷章取義，並曲解省評會上開評議意旨，洵非可採。

㈢上訴人再以：教師申訴評議委員會所作成之評議書僅具有諮商性質，並無強制性，上訴人依據權責核定被上訴人薪額，難認有違法情事等語，固據其提出法務部83年2月15日（83）法律字第03258號函為證；

惟查，上訴人所提前開函釋係於教師法84年8月9日公布施行前所作成，當時教師申訴評議委員會並非法定機關，所為評議自無強制性；

然教師法公布施行後，於第29條至第33條明定教師申訴評議委員會之法律地位及所作成評議之效力，則申訴評議決定即具有拘束教師、及原處分機關之效力。

前揭法務部函釋，已與現行教師法規定不符，自無採用之餘地。

㈣另按行政法院對於行政處分之違法性已有認定，民事或刑事法院就此即不得再為實體審查而為相左之認定（最高法院93年台上字第2014號判決意旨參照）。

查被上訴人本件申請改敘薪級一案，業經台中高等行政法院96年度訴字第335號判決認定：「查改敘薪級之決定，係主管機關就公法上之具體事件所為之決定而對外發生法律效果之單方行政行為，核屬行政處分。」

、「是關於被告（即上訴人）另為處置之內容業已明確，該申訴評議一旦確定，被告機關依教師法第32條規定，即應據以確實執行，准原告（即被上訴人）寫作論文期間之學經歷併予採計。

被告答辯理由認應另依教育部函釋辦理，其所為之處置如牴觸上開市評會評議決定意旨，即屬違反教師法第32條之規定。」

（見原審卷第108、111、112頁）。

台中高等行政法院上開判決既已就本件改敘薪級之行政處分為上開之認定，本院即不得再為相左之認定。

是上訴人一再主張其悉依教育部訂定並有效下達之敘薪辦法、及依職權作成之解釋性函令辦理，依法並無違誤云云，因牴觸市評會95年12月13日已確定評議決定意旨，且違反教師法第32條規定，自無可採。

七、按公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任。

公務員怠於執行職務，致人民自由或權利遭受損害者亦同。

國家賠償法第2條第2項定有明文。

又國家賠償法第2條第2項後段所謂公務員怠於執行職務，係指公務員對於被害人有應執行之職務而怠於執行者而言；

換言之，被害人對於公務員為特定職務行為，有公法上請求權存在，經請求其執行而怠於執行，致人民自由或權利遭受損害者，即得依上開規定，請求國家負損害賠償責任（最高法院72年台上字第704號判例意旨參照）。

次按國家賠償法第2條第2項後段所稱之公務員怠於執行職務之消極不作為國家賠償責任，自保護規範理論擴大對人民保障而言，凡國家制定法律之規範，不啻授與推行公共政策之權限，而係為保障人民生命、身體及財產等法益，且該法律對主管機關應執行職務之作為義務有明確規定，並未賦予作為或不作為之裁量餘地，如該管機關公務員怠於執行職務行使公權力，復因具有違法性、歸責性及相當因果關係，致特定人之自由或權利遭受損害者，即應負上開消極不作為之國家賠償責任（最高法院92年度台上字第69號判決意旨參照）。

查被上訴人申請改敘薪級案，業經市評會95年12月13日評議決定確定，而教師法第32條明定申訴案件經評議確定者，主管教育行政機關應確實執行，則上訴人所屬公務員於重行審查改核被上訴人薪額時，即無不作為之裁量權，應依已確定之評議意旨為適當之處分。

惟本件卻經被上訴人多次申訴、再申訴後，上訴人於97年5月15日重行審查核定被上訴人薪額時，仍未按上開確定評議意旨，將被上訴人寫作論文期間之學經歷併予採計，而仍核定被上訴人薪級為本薪410元，上訴人所屬公務員對被上訴人之請求，未依已確定評議決定改核其薪級，係屬怠於執行職務，而致被上訴人薪資財產權利受有損害，依上開見解，上訴人自應負國家賠償責任。

八、綜上所述，被上訴人本於國家賠償法第2條第2項後段規定，訴請上訴人應給付未依法改敘薪級，致其受有薪資差額之損害535,014元，及自96年12月8日起至清償日止，按年息5%計算之利息，為有理由。

原審以被上訴人之請求，核屬有據，予以准許，並就兩造陳明願供擔保請准宣告假行，及免為假執行之聲請，分別酌定相當擔保金額併准許之，均核與法相符，上訴人猶執詞上訴，為無理由，應予駁回。

九、本案事實已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，不足以影響本判決結果，爰不一一論述，併此敘明。

據上論結：本件上訴為無理由，依民事訴訟法第449條第1項、第78條，判決如主文。

中 華 民 國 98 年 3 月 31 日
民事第四庭 審判長法 官 陳蘇宗
法 官 黃永祥
法 官 張浴美
以上正本係照原本作成。
不得上訴。
書記官 阮正枝
中 華 民 國 98 年 3 月 31 日
Ｍ