臺灣臺南地方法院行政-TNDA,108,簡,112,20200610,1

臺灣臺南地方法院行政訴訟判決 108年度簡字第112號
109年5月20日辯論終結
原 告 映誠股份有限公司


代 表 人 謝維洲

訴訟代理人 周宇修律師
被 告 臺南市政府環境保護局

代 表 人 謝世傑
訴訟代理人 黃紹文律師
黃溫信律師
上列當事人間廢棄物清理法事件，原告不服臺南市政府中華民國108年9月30日府法濟字第000000000號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主 文

一、訴願決定及原處分除關於如附表所示之108年5月21日、108年6月15日、108年6月20日、108年6月25日、108年6月26日、108年7月6日裁處書外，其餘均撤銷。

二、原告其餘之訴駁回。

三、訴訟費用由被告負擔二分之一，其餘由原告負擔。

事實及理由

壹、程序事項：被告之代表人原為林淵淙局長，業於109年2月21日改由謝世傑局長繼任，茲被告具狀聲明由謝世傑局長以代表人身分承受訴訟，核無不合，先予敘明。

貳、事實概要：

一、緣行政院環境保護署環境督察總隊南區督察大隊(下稱：環保署督察大隊)會同原處分機關、內政部警政署保安警察第七大隊第三中隊第三小隊，於105年6月2日配合臺灣臺南地方檢察署至台南市○○區○○段000地號土地(下稱:系爭土地)，執行環檢警聯合大型環保犯罪案件稽查，現場發現堆置疑似焚化爐底渣廢棄物(下稱：系爭底渣廢棄物)，經被告機關於網路申報系統，查知以前開土地作為系爭底渣廢棄物最終棄置使用地點者為原告及第三人○○○○○有限公司、○○○○有限公司，被告機關乃於105年8月1日邀集臺北市政府環保局、苗栗縣政府環保局、屏東縣政府環保局及原告至現場勘查(臺中市政府環保局未派員前往會勘)後，認定原告雖於網路申報該批產品「已使用完成」，惟系爭底渣廢棄物卻仍堆置於系爭土地上，顯未依廢棄物清理法第12條第1項暨一般廢棄物回收清除處理辦法第34條第1項授權行政院環境保護署(下稱：環保署)修正公告之垃圾焚化廠焚化底渣再利用管理方式第5點第1款之規定，完成再利用行為，被告機關乃依廢棄物清理法第50條第2款規定，除另案裁處第三人○○○○○有限公司及○○○○有限公司外，另以105年11月8日環事廢裁字第000000000號裁處書，裁處原告新臺幣（下同）1,200元罰鍰，並限期於105年12月14日前改善。

原告不服提起訴願，案經台南市政府以106年1月25日府法濟字第0000000000號訴願決定書予以駁回，原告不服提起行政訴訟，分別經高雄高等行政法院以107年1月25日106年度訴字第114號判決駁回、最高行政法院以108年3月8日108年度判字第99號判決駁回而確定在案。

二、嗣被告機關據上開基礎處分，以原告未於前揭處分限期改善期限（105年12月14日）前完成改善為理由，依廢棄物清理法第50條第2款規定，自105年12月14日改善期限屆滿之翌日即自105年12月15日起，按日連續裁處原告1,200元，並於按日連續裁處書內命原告限期改善。

其後，原告於106年8月18日提出處置計畫書，經被告機關審核後，同意原告展延至107年1月8日前清理完畢。

三、惟被告機關再於附表所列之「原處分機關派員稽查日期」，派員至系爭土地現場復查，發現原告並未於107年1月8日前完成改善，且未依「違反廢棄物清理法按日連續處罰執行準則」第6條第1款規定報請被告機關查驗，乃自107年1月9日起，依廢棄物清理法第50條第2款規定，按日連續裁處訴願人1,200元罰鍰，並於裁處書內命原告限期改善。

原告不服其中49件裁處書（自108年5月21日起至108年7月8日，罰鍰金額計5萬8,800元，詳附表），分別檢具108年7月9日、108年7月11日、108年7月18日(2份)、108年8月1日、108年8月9日、108年8月15日等7份「訴願書」，提起訴願，經訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

參、本件原告主張：

一、被告機關未分別合法送達上述49次按日連續處罰之處分（下稱原處分），已顯屬違法：

（一）按「主管機關依廢棄物清理法第61條授權訂定之違反廢棄物清理法按日連續處罰執行準則第3條第2項：『本法所稱改善完成，指完成前項改善行為，並檢齊證明文件報請處分機關查驗，經處分機關查驗符合規定者。』

據此規定，依同法第50條或第51條第2項受限期改善處分之相對人，如未檢齊證明文件報請處分機關查驗，處分機關未查驗，則處分相對人是否已完成改善之事實未明，然所得出之法律效果乃『未完成改善』，處分機關得按日連續處罰之。

該規定即為處分相對人就是否完成改善負客觀舉證責任之規定。

因此，於改善期限屆滿後，處分相對人未檢齊證明文件報請處分機關查驗，處分機關毋庸經查驗其是否確實未完成改善，即得處罰。

…處分相對人受同法第50條或第51條第2項限期改善處分發生依期完成改善之單一行政法上義務，在其完成改善前，此違反行政法上義務狀態持續中，於處分機關處罰後（處分書送達後）始切斷其單一性，之後如仍未完成改善者，方構成另一違反行政法上義務行為。

再者，上開法律規定屆期仍未完成改善者，得按日連續處罰之目的，係督促處分相對人依期改善，處分機關以處分相對人未完成改善而處罰之，如果不即時送達處分書，使其知悉連續處罰之壓力而儘速改善，反而便宜行事，僅按日裁罰合併送達，即無法達到督促處分相對人完成改善之目的，與按日連續處罰之立法目的有違。

因此，處分機關必須於處分書送達後始得再為處罰。」

最高行政法院108年4月份庭長法官聯席會議決議有所明文。

（二）準此，縱然法規係授權行政機關得按日連續處罰行為人，然根據前開最高行政法院決議，若行政機關將按日之裁罰合併送達，將有違按日連續處罰之意旨而違法。

（三）查，依照本件事實，被告機關雖作成49次按日連續處罰之處分，然僅對原告送達六次，分別為：1.環稽字0000000000號函合併送達7次處罰2.環稽字0000000000號函合併送達7次處罰3.環稽字0000000000號函合併送達7次處罰4.環稽字0000000000號函合併送達7次處罰5.環稽字0000000000號函合併送達7次處罰6.環稽字0000000000號函合併送達7次處罰7.環稽字0000000000號函合併送達7次處罰

（四）然查，依照前開最高行政法院決議，縱然為按日連續處罰，亦不得因便宜行事而未按日將處罰送達於原告。

質言之，原處分之作成，除未有合法送達原告外，亦與按日連續處罰立法目的不符，自非適法，應予撤銷。

二、承上，依照前述最高行政法院決議，被告機關按日連續處罰之正當性，係建立於行為人因未於期限內改善。

然，本件系爭49件處分作成迄今，被告機關皆無法合理說明究竟原告何以未有改善完成，顯與行政程序法第5條之明確性原則不符，應予撤銷：

（一）按，「行政行為之內容應明確。」行政程序法第5條有所明文。

（二）次按，「前處分諭命原告改正違法行為，乃為設定義務之處分；

首須使公平交易法第20條第1項第3款差別待遇該等競爭法中高度不確定法律概念具體化，涵攝適用現實生活，藉以解釋導引出原告行為不法之內涵，而令原告能了解其行為何以該當於差別待遇，始能正確履行其「改正」義務﹔此乃行政處分明確性之基本要求。

復因本件原處分之作成，係以原告未履行前處分所設定之義務為由，依公平交易法第40條第1項後段所為之裁罰暨續行改正處分，是而，前處分所設定改正義務之違反，即係原處分裁罰之構成要件，就裁罰要件之揭示，更必須明確至原告能預見其何種作為或不作為構成義務之違反，且可經由司法機關審查加以確認者，始可認已符合處罰明確性原則，而得據以為原處分之基礎。」

臺北高等行政法院106年訴字第1630號判決亦有所闡釋。

質言之，行政機關因人民未於期限內為改善而為裁處時，應使人民明確知悉應如何改善，該裁罰方屬適法。

（三）查，被告機關於甲證1之106年環事字第OOOOOOOOOO號函審查同意原告之廢棄物處置計畫書時，僅稱需將底渣資源化產品全數清除完畢。

後被告機關派員至系爭土地現場複查，僅稱原告未於108年1月8日改善完畢，即開始按日連續處罰。

然如何才算改善完畢，何處未達被告機關之標準，被告機關皆未置一詞。

（四）更且，被告機關作成49次系爭處分並送達6次之函文中，亦多僅泛稱原告於被告機關派員複查時未改善完畢，仍未揭示應如何改善、朝何方向改善。

原告實已盡所能配合，卻無法得知被告要求為何，即遭每日不停的處罰。

就此而言，被告機關逕自作成49次系爭處分，卻無法在該49次系爭處分中具體且特定原告的改正義務範圍為何，使原告無法遵法履行改正義務，顯然與前述行政程序法第5條及臺北高等行政法院106年訴字第1630號判決之意旨有違，鈞院自應予以撤銷。

三、況且，系爭土地所被棄置之廢棄物，亦顯然與原告所生產之水洗底渣不同，自不能認該等廢棄物係由原告所棄置，亦不應認原告因此生有改善義務：

（一）余○○公證人108年度南院民公慶字第OOOOO號事實體驗公證書亦指出，相關地點即臺南市○○段OOO、OOO、OOOOO、OOOO、OOOOOO、OOOOOO、○○段OOO、OOOOO、OOOOO、OOO、OOO等地號於開挖後，「開挖露頭附近地面有大小不一的石礫狀結塊」，足資認定上述物品顯非屬原告所生產之水洗底渣，蓋原告生產之底渣均經水洗，與上開地點的廢棄物明顯不同。

（二）余○○公證人108年度南院民公慶字第OOOOO號事實體驗公證書更指出，系爭土地於開挖後，「露出面的表面有大小不一的石礫狀結塊」，「開挖露頭附近地面有大小不一的石塊」，「露出面的表面下層及最上層為多大小不一的石礫狀結塊」，「露出面的表面上層為多為土壤少石礫狀結塊」，足資認定上述物品顯為原確定判決作成前即已存在且非屬原告所生產之水洗底渣，且該等物品係由不同人所堆置甚明。

四、再者，原告放置於系爭土地之物品非為廢棄物清理法所規範之廢棄物，而係原告經專業再利用處理後所形成「道路級配粒料底層及基層」之資源化產品，被告機關處罰原告應繳納共計58,800元之罰鍰，顯有違誤：

（一）行為人堆置之物應為廢棄物清理法定義之廢棄物，始有廢棄物清理法中處罰條款之適用：1.按「本法所稱廢棄物，分下列二種：一、一般廢棄物：由家戶或其他非事業所產生之垃圾、糞尿、動物屍體等，足以污染環境衛生之固體或液體廢棄物。

二、事業廢棄物：(一)有害事業廢棄物：由事業所產生具有毒性、危險性，其濃度或數量足以影響人體健康或污染環境之廢棄物。

(二)一般事業廢棄物：由事業所產生有害事業廢棄物以外之廢棄物。」

、「一般廢棄物回收、清除、處理之運輸、分類、貯存、排出、方法、設備及再利用，應符合中央主管機關之規定，其辦法，由中央主管機關定之。」

、「一般廢棄物再利用之類別及管理方式，由中央主管機關會商再利用用途之中央目的事業主管機關公告之。」

廢棄物清理法第2條第1項、第12條第1項及一般廢棄物回收清除處理辦法第34條第1項分別定有明文。

2.再按行政院環境保護署101年10月17日環署廢字第0000000000A公告之垃圾焚化廠焚化底渣再利用管理方式(下稱再利用管理方式)，其中第二(三)點規定：「底渣之資源化，指再利用前先經篩分、破碎或篩選等前處理，並視資源化產品分類用途需要，採穩定化、熟化或水洗方式處理之程序。」

、第八(三)點規定：「底渣及資源化產品應依據來源焚化廠之不同，採分廠分區貯存及標示，且其貯存區內物品堆置高度不得超過圍牆高度。」

。

3.依上開廢棄物清理法等規定及條文制定脈絡，應可認屬於廢棄物清理法中一般廢棄物者，僅限於再利用行為前之焚化爐底渣，若焚化爐底渣已經再利用之專業處理，即成為資源化產品，則已不在廢棄物清理法所定義一般廢棄物之範圍內，此皆可由上開相關法令、辦法等訂定脈絡看出，否則何須於上開再利用管理方式第八(三)點規定中，特將「底渣」及「資源化產品」分列兩項陳明。

是應認經再利用處理行為後所生之「資源化產品」非屬廢棄物清理法中之「廢棄物」，縱有堆放資源化產品之行為，亦不得以廢棄物清理法作為處罰之依據。

（二）另訴外人「○○○○○有限公司」業曾於系爭土地上堆置道路級配粒料底層及基層，則被告機關即應深入探查究竟系爭土地上之物品應屬何人所有及倒置：1.另查，原告完成底渣再利用並交付予○○工程行，並由○○工程行載運至系爭土地之日期為104年8月6日，此後原告即未再有將資源化產品交由○○工程行載運或堆置於系爭土地之行為，此有焚化爐底渣妥善再利用證明文件可資佐證(甲證4)。

而據原告所知，訴外人「○○○○○有限公司」曾自105年2月9日至同年4月14日止，載運22,717.31公噸之道路級配粒料底層及基層並放置於系爭土地上，顯見被告機關至系爭土地稽查前，亦有他人曾於系爭土地上放置道路級配粒料底層及基層，且堆放之數量更大於被告機關稽查所發現之8,000立方公尺，足見並非僅有原告曾載運道路級配粒料底層及基層至系爭土地。

2.是被告機關實不能單以原告曾申報於系爭土地完成再利用，即草率認定於系爭土地上之物品均係原告所有、放置，而應深入探查究竟系爭土地上之物品應屬何人所有及倒置，則被告機關上開認定，顯有倒果為因之情，更有違反依法行政原則之虞，並非妥適。

（三）縱認原告不得隨意堆置資源化產品，然此些資源化產品已交予施○○，所有權人也為施○○，非原告得任意處理：1.經查，原告公司具備將焚化爐底渣再利用而製成資源化產品之技術，其也一直奉公守法的遵守上開再利用管理方式所規定之方式為底渣再利用之行為，是並未有被告機關所以為之原告未完成再利用行為之違法。

又原告雖曾於104年3月至8交付物品予○○工程行負責人施○○，而施○○再將此些產品載運至工程地點即臺南市第OOO○○○自辦市地重劃工程，即被告機關稽查之系爭土地。

然查，原告交付之物品，係經底渣再利用技術所產出之資源化產品即「道路級配粒料底層及基層」，已非屬於廢棄物，則原告將資源化產品交付予施○○，並由施○○載運至系爭土地放置之行為，即無廢棄物清理法規範之餘地。

2.再者，原告於資源化產品製成並交付予○○工程行之負責人施○○後，此些資源化產品即屬於施○○所有，縱認此些資源化產品不得堆置於系爭土地上，業非原告所得處置及改善，而應由此些資源化產品之所有人(即施○○)始得處理，否則原告擅自介入處理，即有違犯民刑法相關法規之可能，則被告機關逕命原告改善，實有強人所能之情。

五、再者，原處分有違行政法上之比例原則，並存有裁量濫用之瑕疵，更未就有利不利之情形一併注意，且未依職權調查證據，實有違行政法賦予行政機關之客觀性義務，應為違法之行政處分：

（一）原處分顯有違反行政程序法規範之比例原則，且有裁量怠惰之情事，而構成裁量濫用之違法：1.按「行政行為，應依下列原則為之：一、採取之方法應有助於目的之達成。

…三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」

、「行政機關行使裁量權，不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的。

」行政程序法第7、10條分別載有明文。

2.又按上開廢棄物清理法及相關子辦法等之法規規範目的無非以環境保護為出發點，而祈透過一般廢棄物之妥善再利並製成資源化產品等方式，達到土地零污染等最終之理想，並以處以罰鍰之方式來矯正違法之行為人。

故仍應以未確實完成再利用或未依規定清理廢棄物之人為規範對象，且行為人倒置之物亦須為該法所定義之廢棄物，始能以該法處罰或按日連續處罰，方符該法之規範目的。

3.查，原告前既已依法於系爭土地上完成並網路申報再利用行為完畢，並無違反廢棄物清理法；

縱認原告曾將資源化產品交予○○工程行並由○○工程行運至系爭土地放置，然原告交付之物品亦非廢棄物清理法所規範之廢棄物，業非被告機關於系爭土地上查獲之系爭物品，況原告早已將資源化產品交付予○○工程行負責人施○○，此些資源化產品之所有人即為施○○，非為原告。

被告機關未查明實際堆置系爭物品之人，僅單以原告曾於系爭土地申報再利用，即率以此認定系爭物品為原告所棄置，並以此對原告為裁罰。

4.然查，系爭物品既非原告所棄置，被告機關以按日連續處罰之方式命原告清除系爭物品自無法達成上開廢棄物清理法禁止行為人隨意棄置廢棄物之目的，更有強人所難之情，如此違反比例原則之裁量，亦非妥當。

（二）被告機關未依職權調查證據，且未就當事人有利之事項為注意：1.按「行政機關就該管行政程序，應於當事人有利及不利之情形，一律注意」行政程序法第9條定有明文。

是行政機關於作成行政處分時，本應就有利不利之情形，一併注意，尤其係侵害人民權益甚大之裁處處分，更應謹慎遵循此條規定。

2.查被告機關於作成原處分之過程中，早已知悉原告曾主張系爭物品並非原告所有及棄置，此有被告機關105年11月2日環事字第OOOOOOOOOOB號函可證，既原告已為如此主張，被告機關本於上開行政程序法第9條賦予之客觀性義務，更應依職權查明實際堆置系爭物品之人及系爭物品所屬之人為何。

被告機關竟仍僅單以原告曾申報再利用製成資源化產品而交予○○工程行載運至系爭土地放置之行為，即率以此推定系爭物品為原告所棄置，然如前所述，系爭物品係為廢棄物，而原告公司所生產則為資源化產品，兩者本不相同，且此些資源化產品於交付施○○後之產權亦非屬原告而係施○○所擁有，被告機關既未查明實際棄置系爭物品之人為何，業錯認資源化產品之所有權人為原告，而認定原告即為行為人，顯有倒果為因之情事，更未就對原告有利情事為一併注意，而為不利原告之裁處處分，原處分顯有瑕疵，認事用法上亦非妥當。

等情，並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。

肆、被告則以：

一、檢附本件裁處之七次函文送達證書及裁處書，均已依法送達於原告，原告收受送達時間依先後次序分別為108年6月14日、108年6月19日、108年6月24日、108年6月25日、108年7月5日、108年7月17日，108年7月18日，先此敘明。

二、最高行政法院108年4月份庭長法官聯席會議決議認「主管機關依廢棄物清理法第61條授權訂定之違反廢棄物清理法按日連續處罰執行準則第3條第2項：『本法所稱改善完成，指完成前項改善行為，並檢齊證明文件報請處分機關查驗，經處分機關查驗符合規定者。』

據此規定，依同法第50條或第51條第2項受限期改善處分之相對人，如未檢齊證明文件報請處分機關查驗，處分機關未查驗，則處分相對人是否已完成改善之事實未明，然所得出之法律效果乃『未完成改善』，處分機關得按日連續處罰之。

該規定即為處分相對人就是否完成改善負客觀舉證責任之規定。

因此，於改善期限屆滿後，處分相對人未檢齊證明文件報請處分機關查驗，處分機關毋庸經查驗其是否確實未完成改善，即得處罰」。

本件原告並未依清運計劃內容及數量報請被告查驗，且實際上系爭土地上仍有堆置物未清運，被告依法予以按日連續處罰，自屬依法有據。

三、該決議雖認「處分相對人受同法第50條或第51條第2項限期改善處分發生依期完成改善之單一行政法上義務，在其完成改善前，此違反行政法上義務狀態持續中，於處分機關處罰後（處分書送達後）始切斷其單一性，之後如仍未完成改善者，方構成另一違反行政法上義務行為。

再者，上開法律規定屆期仍未完成改善者，得按日連續處罰之目的，係督促處分相對人依期改善，處分機關以處分相對人未完成改善而處罰之，如果不即時送達處分書，使其知悉連續處罰之壓力而儘速改善，反而便宜行事，僅按日裁罰合併送達，即無法達到督促處分相對人完成改善之目的，與按日連續處罰之立法目的有違。

因此，處分機關必須於處分書送達後始得再為處罰。」

，惟查：

(一)、所謂決議係法院內部所表達之意見，並非法律，如於判決內引用決議為其法律適用之依據，其性質與位階應係等同於命令，究竟如何執行按日處罰，最高行政法院曾亦有判決意旨認「又按行政執行法第31條規定：『（第1項）經依前條規定處以怠金，仍不履行其義務者，執行機關得連續處以怠金。

（第2項）依前項規定，連續處以怠金前，仍應依第27條之規定以書面限期履行。

但法律另有特別規定者，不在此限。』

由行政院以80年5月14日臺80法字第15316號函檢送「行政執行法重行修正草案」請立法院審議，其總說明第17-(五)點記載：「怠金僅係督促履行之手段，非以懲罰為目的。

執行機關對違反不行為義務或非可代替之行為義務者，宜儘量以怠金督促義務人履行，不宜驟以直接強制執行，俾符合間接強制優先之原則，爰明定得反復處以怠金及其程序。

惟如其他法律對反復處怠金之程序另有特別規定者，自應依其規定。」

（參見立法院公報第87卷第42期第243頁）暨行政執行法審查會、行政院重行修正條文對照表第33條說明第2點記載：「怠金僅係促使義務人自動履行之間接強制執行手段，非就義務人違反其義務所為的處罰，故不發生『一行為不二罰之原則』之問題。

由於不行為義務或非可由他人代履行之行為義務，性質上較適於以怠金為執行方法，故處以怠金後，如義務人仍不履行，執行機關宜儘量以怠金執行之，不宜驟以直接強制為執行，爰明定得反復處以怠金，俾為執行之法律依據。

惟反復處以怠金前，仍應依第29條之規定以書面限期履行，以保障義務人之權益。

……則該其他法律對反復處怠金之程序既有特別規定，自應依其規定，爰設但書之規定。」

（參見立法院公報第87卷第42期第220~222頁）以觀，足見原判決謂廢棄物清理法第53條及第55條關於按日連續處罰之規定，係屬行政執行法第31條第2項所指之特別規定，上訴人援引行政執行法上開規定，指摘被上訴人為按日連續處罰前未再以書面命其履行而有違誤云云，尚不足採。

另按日連續處罰之目的既在督促上訴人履行其改善之義務，而非對其過去違反義務行為之制裁，被上訴人自無庸再逐日檢驗以確認上訴人是否仍有原違章行為存在，且法無明文規定被上訴人應於按日連續處罰時逐日作成並逐次送達處分書，上訴人執此指摘被上訴人按日連續處罰之處分非按日作成，與督促人民履行公法上義務之意旨有違云云，尚非可取等節」（最高行政法院102判字第557號判決參照）。

(二)、本件被告前於105年11月8日係以環事廢裁字第OOOOOOOOO裁處書，認原告違反廢棄物清理法第12條第1項及一般廢棄物回收清除處理辦法（下稱回收清理辦法）第34條第1項授權行政院環境保護署（下稱環保署）修正公告之垃圾焚化廠焚化底渣再利用管理方式（下稱焚化底渣再利用管理方式）第5點第1款規定之事實明確，爰依廢棄物清理法第50條第2款規定，裁處原告罰鍰1,200元，並限期於105年12月14日前改善，並要求應儘速於清理前提出處置計畫書，載明相關處置作為並經本局核准後進行改善，屆期未完成改善者，按日連續處罰，已清楚明確載明內容及命其改善之行為事項，該第1次之罰鍰處分，係就行為人過去違反義務行為所科處之罰鍰，在性質上屬於「秩序罰」。

其後如行為人屆期仍未完成改善者，主管機關施以按日連續處罰，係對義務人反覆科處一定數額之金錢，使其心理上發生強制作用，以間接促其自動履行義務之強制方法，此則為督促其履行此項改善義務之「執行罰」。

揆諸按日連續處罰之目的，乃在可藉由不斷的處罰，促使行為人履行其公法上義務，其規範目的並非在過去義務違反之制裁，而係針對將來義務履行所採取之督促方法，應屬行政執行法第31條第2項所指之特別規定，於法無明文之規定下，主管機關自無庸再逐日檢驗以確認行為人是否仍有未改善情形存在（本件原告所引決議意見亦採此見解），且法無明文規定主管機關應於按日連續處罰時逐日作成並逐次送達處分書，限期改善處分，乃按日連續處罰處分之基礎處分，該限期改善處分除自始無效外，在未經撤銷、廢止或未因其他事由而失其效力前，其效力繼續存在，受處分人於未改善之前，由於被科以限期改善且亦被告以主管機關可施以按日連續處罰，則在未改善之前，本得預見有被連續處罰之不利益，其未限期改善之態度既仍在持續中，自符合得按日連續處罰之要件，上開決議所謂「於處分機關處罰後（處分書送達後）始切斷其單一性，之後如仍未完成改善者，方構成另一違反行政法上義務行為」，似與不履行義務之狀態始終持續存在即得科罰之性質有違。

又本件原告先後有提出清理計劃並經被告核備，但原告並未依程序呈報已完成清除之行為，本件係逐日連續處罰，被告並主動由相關業務人員進行現場稽查，再將稽查結果上簽由主管決行後由裁罰單位裁處，需有一定之行政流程時間，不可能逐日裁罰並逐日送達，雖有合併送達之情形，但其中有五次係合併7件裁處書，僅有一次係合併14件，但尚屬合理，且是否合併送達，尚難即認無法達到督促處分相對人完成改善之目的，而與按日連續處罰之立法目的有違背，更與裁處處分是否有違法之情形無關，原告所主張之決議意旨亦未指明如何送達方符法規之意旨，難認具體而得以之為審酌判斷之依據，亦乏法令之依據，應難認足採。

四、本件並無行政處分內容不明之情形，原告對於基礎處分所質疑之法律意見，並非本件之爭執所應審酌之事項：

(一)、被告先以105年11月8日環事廢裁字第000000000號裁處書，為下列2項事項：(1)依廢棄物清理法第12條第1項暨一般廢棄物回收清除處理辦法第34條第1項授權環保署修正公告之垃圾焚化廠焚也底渣再利用管理方式第5點第1款及廢棄物清理法第50條第2款之規定，裁處原告罰鍰1,200元。

(2)被告儘速於清理前提出處置計劃書，載明相關處置作為並經原告核准後進行改善，限期改善日期為105年12月14日，屆期未完成改善，按日連續處罰。

嗣原告於106年8月提出處置計畫書，經被告審核後，以106年12月6日環事字第OOOOOOOOOO號函同意原告展延至107年1月8日前清理完畢。

是以，原告所不服之被告自108年1月22日起至108年4月1日按日連續裁處原告1200元罰鍰等70件裁處書，其所依據之105年11月8日環事廢裁字第000000000號裁處書，原告業已就該裁處書不服提起行政救濟，分別經106年1月25日府法濟字第OOOOOOOOOO號訴願決定、高雄高等行政法院107年1月25日106年度訴字第114號判決、最高行政法院108年3月8日108年度判字第99號判決予以駁回確定，原告未依期改善，被告據以連續處罰，自屬有據。

(二)、如上所述，原告於收受「基礎處分」後，即曾依處分之意旨，已先後向被告提出「廢棄物處置計畫書」，針對系爭土地上廢棄物之數量、特性、處理方式、作法，時程及流向擬定計劃並據以執行，故所謂之限期改善即係命原告將申報堆置於系爭土地上之廢棄物依予以清除處理至合乎法規之流向地點，其相關之執行方式業經原告自行提出具體執行過程並送被告核備同意，原告卻主張有行政處分記載內容不明確之情形，顯屬無據。

五、參酌廢棄物清理法第12條第1項規定：「一般廢棄物回收、清除、處理之運輸、分類、貯存、排出、方法、設備及再利用，應符合中央主管機關之規定，其辦法由中央主管機關定之。」

廢棄物清理法第50條第2款規定：「有下列情形之一者，處新臺幣1,200元以上6,000元以下罰鍰。

經限期政善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰：二、違反第12條之規定。」

資源回收再利用法第19條第1項規定：「再生資源未依規定回收再剩用者，視為廢棄物，應依廢棄物清理法規定回收、清除、處理。」

行政程序法第110條第3項規定：「行政處分未經撤銷、廢止，或未因其他事由而失效者，其效力繼續存在。」

違反廢棄物清理法按日連續處罰執行準則第3條規定：「前條所稱改善，指因違反本法及其相關規定，經處分機關處分後，所為停止違規行為、清理廢棄物、使受污染環境復原或為其他應遵行事項等行為。

本法所稱改善完成，指完成前項改善行為並檢齊證明文件報請處分機關查驗，經處分機關查驗符合規定者。」

違反廢棄物清理法按日連續處罰執行準第6條規定：「日連續處罰之起算日，依下列規定：一、未於改善期限屆滿前檢齊完成改善證明文件，向處分機關報請查驗者，自其改善期限屆滿之翌日起算。

二、於改善期限屆滿前檢齊完成改善證明文件，向處分機關報請查驗者，經處分機關於改善期限屆滿前進行查驗，認其未改善完成者，自改善期限屆滿之翌日起算；

處分機關於改善期限屆滿後進行查驗，認其未改善完成者，自查驗日起算。」

，本件被告依法裁處並無違誤。

又原告前亦曾對被告不同期間相同情形之連續裁處提出訴願及訴訟請求撤銷，均遭法院判決駁回確定（鈞院107年度簡字第46號判決、高雄高等行政法院108年度簡上字第7號），請予參酌。

六、本件處分雖有合併之情形，但非一行為兩罰，亦無得撤銷之違法情事：

(一)按本件被告係因違反廢棄物清理法第12條暨一般廢棄物回收清除處理辦法第34條第1項公告之垃圾焚化廠焚化底渣再利用管理方式五、（一）之規定，未於期內改善完成，乃經被告依同法第50條之規定「按日連續處罰」。

最高行政法院決議理由內認「處分相對人受同法第50條或第51條第2項限期改善處分發生依期完成改善之單一行政法上義務，在其完成改善前，此違反行政法上義務狀態持續中，於處分機關處罰後（處分書送達後）始切斷其單一性，之後如仍未完成改善者，方構成另一違反行政法上義務行為。」

，似指在送達後且未改善，始另有可罰之另一違反行政法上義務行為之存在，此部分之決議由似指涉有一行為二罰之爭議，有再予釐清之必要。

(二)按行政法上科以一定金錢之處罰，依其法律之依據及性質包含行政秩序罰及行政執行罰，前者散見於於行政法規之條文規定，後者可見於行政執行法，又行政秩序罰所科罰之違反行政法之樣態可分為狀態犯或繼續犯。

其一、若法律係處罰產生違法狀態之行為，而對於違法狀態之繼續不再將其評價為違規行為構成要件之一部分，且違法狀態之終止有待行為人或主管機關為另一排除違法狀態之行為時，此為狀態犯。

其二、若違法狀態之繼續是因為違規行為之繼續，只要行為人停止其違規行為，違法狀態即終止，而違法狀態之繼續為違規行為構成要件之一部分時，此為繼續犯。

就行為之起迄而言，狀態犯係於造成違法狀態之構成要件完成時結束；

繼續犯係於違法狀態終止，即違規行為終了時才結束，狀態犯應適用造成違法狀態時行為之法律；

繼續犯應適用違規行為終了時之法律。

(三)本件原告係未依廢棄物清理法第12條暨一般廢棄物回收清除處理辦法第34條第1項公告之垃圾焚化廠焚化底渣再利用管理方式五、（一）之規定，將廢棄物任意傾倒堆置於第三人之土地上，經被告依同法第50條第2款之規定處新臺幣一千二百元以上六千元以下罰鍰並限期改善，且告知屆期仍未完成改善者，按日連續處罰，有前基礎處分可按。

故探究本件原告違反行政法之樣態應係屬行為完成後之狀態犯，即被告之違法堆置行為業已完成，但違法堆置之狀態仍存續，被告基礎處分係就其違法行為為科處行政秩序罰，並命其負有清除改善之義務，在未改善前其已完成行為所造成之不法狀態仍存續，為使行為人排除其所造成之違法狀態，乃又立法規定在未排除改善前，得按日連續處罰，故本件按日處罰之事項乃係因未經改善之違法狀態之繼續存在，而不是因被處分人有另一新之違反行政義務之行為存在。

此一立法之目的如同決議內容所稱「按日連續處罰之目的，係督促處分相對人依期改善」，並非被處分人有新的違反義務之行為，且其目的既係在督促處分相對人依期改善其已造成之狀態，行政法院判決之前例亦認按日連續處罰之規定，實係屬行政執行法第31條之特別規定，性質上非屬行政罰，而係行政執行罰（參102年判字第557號判決）。

依以上之說明，代理人認為基礎處分之裁罰係屬行政罰法上之裁罰，且係對造成不法狀態之行為科以處分之裁罰（罰鍰並命限期清除），而本件爭訟之標的處分，則係因被處分人遲未履行改善去除繼續存在之不法狀態，為達履行改善之目的所為之行政執行科罰，基於此一理解，不論按日處罰之處分是否逐日送達，此單一違法狀態在未排除前均繼續恆定存在，亦不會發生是否因送達而切斷其單一性之問題（切斷其單一性，似應係就行為科罰時方會有此問題）。

本件之爭訟處分性質上係屬督促被處分人履行之行政執行罰，原告未完成改善行為，被告依法逐日裁處，依法自無違誤可言。

(四)又決議內容雖又指「如果不即時送達處分書，使其知悉連續處罰之壓力而儘速改善，反而便宜行事，僅按日裁罰合併送達，即無法達到督促處分相對人完成改善之目的，與按日連續處罰之立法目的有違。

因此，處分機關必須於處分書送達後始得再為處罰。」

，但行政處分是否違法，應係審查其是否違反法規之規定及是否合乎裁量，其是否能充分達成其行政目的，應非是否違法之判斷基準，法規既賦與主管機關得按日連續處罰之權限，主管機關依法裁處自難認有何違法。

且本件因不法清除處理之情節甚重，原告公司人員且亦涉及刑事案件，故被告於查獲違規後，即列為重點追蹤執行改善事項，於本件處分前，被告即已持續對此一未改善之違法繼續狀態逐日科罰，前後己有二年多之期間，原告亦早預見並知悉應儘速改善否則會受連續處罰之壓力，並因此兩造前此已有多案爭訟，故原告依上開決議內容指稱被告本件處分有(逐日分別裁處）合併送達之情形，乃認處分有違法得撤銷之情形，實難認有法理上之依據。

又處分之送達乃係處分對外發生效力之方法或條件（參行政程序法第110條），但與行政處分之內容是否違法並無關，而送達方法有一定之方式，但可否即時送達於被處分人，並非處分機關行政流程內所能完全掌握，依原告所引最高行政法院之主張，似謂如對D日未完成清除而予科罰，該處分若於D+4日送達，則對未完成清除違法狀態之D+1、D+2、D+3日即均不得再為逐日處罰，在法理上實難以理解，亦造成行政裁處之效力之不確定性而難以執行，故本件原告之主張應不可採。

(五)依修法之沿革，廢棄物清理法第50條按日連續處罰規定，在90年10月4日修正前，原係規定於同法第23條，又23條於63年制定時，並無按日連續處罰規定，該規定係於74年修法時參酌同法第21條之規定移列，又同法第21條於63年7月16日制定時，條文為「依前三條之規定處以罰鍰後仍不改善者，得按日處罰之」，立法理由為「為求貫徹本法之規定，故對經依前三條規定處罰後，仍未依限改進者，明定得按日處罰，以增強其效果」。

69年4月1日修正時，條文則修正為「依前三條規定之罰鍰，得按日連續處罰，至其改善或處理完成之日為止」，修法理由為「依現行規定，對違反本法者，須處以罰鍰後仍不改善，始得按日處罰，惟實務上，違規行為經告發後移送至執行單位執行處罰，再將處分書送達行為人，需若干時日，此期間違規行為得以繼續存在，如不予取締，對環境清潔妨礙極大，爰仿空氣污染防制法第十二條第三項予以修正，以利執行」，依其修法之原意，顯係在改善之前，均得「按日」予以處罰。

(六)又空氣污染防制法第十二條第三項之原規定則為「違反第五條第一項第一款之規定者，處五百元以上五千元以下罰鍰，並禁止其販賣或使用。

違反第五條第一項第二款至第五款規定之一者，處一百元以上一千元以下罰鍰；

其違反者為工商廠、場，處五百元以上五千元以下罰鍰。

前項罰鍰，得按日連續處罰，至其改善或處理完成之日為止。」

立法理由三則謂「違反第五條第一項第二款至第五款者，除對工商廠場規定較一般住戶為重之處罰外，並明訂得按日連續處罰，俾收禁止及改善之效」。

可見按日連續處罰之立法目的，係在對不改善者依遲延未改善之日數均得獨立予科罰，但非要求主管機關「按日」做成裁罰處分並單獨送達，本件之裁處亦符合上開之意旨，自難認有何違誤可言。

(七)因廢棄物清理法有「按日連續處罰」之規定，於91年乃制定有「違反廢棄物清理法按日連續處罰執行準則」（依依廢棄物清理法第六十一條規定訂定），其中第6條規定「按日連續處罰之起算日，依下列規定：一、未於改善期限屆滿前檢齊完成改善證明文件，向處分機關報請查驗者，自其改善期限屆滿之翌日起算。

二、於改善期限屆滿前檢齊完成改善證明文件，向處分機關報請查驗者，經處分機關於改善期限屆滿前進行查驗，認其未改善完成者，自改善期限屆滿之翌日起算；

處分機關於改善期限屆滿後進行查驗，認其未改善完成者，自查驗日起算。」

，第第7條規定「按日連續處罰中，經完成改善，檢齊證明文件送達處分機關者，自送達之翌日起暫停按日連續處罰。」

，本件被告所為裁處處分，均係依該準則辦理，自難謂有何違誤。

(八)另參酌大法官釋字第604號解釋「道路交通管理處罰條例第八十五條之一得為連續舉發之規定，就連續舉發時應依何種標準為之，並無原則性規定。

雖主管機關依道路交通管理處罰條例第九十二條之授權，於九十年五月三十日修正發布『違反道路交通管理事件統一裁罰標準及處理細則』，其第十二條第四項規定，以『每逾二小時』為連續舉發之標準，衡諸人民可能因而受處罰之次數及可能因此負擔累計罰鍰之金額，相對於維護交通秩序、確保交通安全之重大公益而言，尚未逾越必要之程度」，且該條現行法亦有得連續逕行舉發之規定，並無要求逐次舉發裁罰並送達，本件依廢棄物清理法第50條已明定得「按日連續處罰」，亦係為基於行政目的所為之特定規定，原告既有未完成清除之事實狀態，即符合按日連續處罰之要件，並不因裁處有合併送達之情形而會產生違法之情形，再予敘明。

(九)又行政法規定，關於改善排除義務未依期限履行者，其法律效果有不同之法律規定，有規定「按日連續處罰」者（涉及法規名稱者6項，涉及法條內容者有40條，如被證七），有規定「按次連續處罰」者（均涉及法條內容計67條，如被證八）。

其中「按日連續處罰」者，多係環境法規之規定，考量所以如此之原因，乃於環境之破壞行為或狀態有其持續性及重大性，不能等待，故特別科以違反義務者即時實施改善行為之義務，故本質上本件之廢清法第50條實有執行罰之特質，在兩種法條文義及目的不同之情況下，自應分別予以解釋適用，例如依違反空氣污染防制法按日連續處罰執行準則修正草案總說明，即以「違反空氣污染防制法按日連續處罰執行準則(下稱本準則)於九十二年七月二十三日發布施行後，迄今未修正。

本次修正係配合一百零七年八月一日修正公布之空氣污染防制法(下稱本法)，將按日連續處罰修正為按次處罰，爰擬具『違反空氣污染防制法按日連續處罰執行準則』修正草案，其修正要點如下：一、明定本準則適用對象，修正準則名稱；

另配合本法修正，刪除按日連續處罰之規定，修正為按『次』處罰。

（本準則名稱、修正條文第一條及第二條）二、因應本法已將按日連續處罰修正為按次處罰，因此主管機關對公私場所固定污染源有無違反行政法上義務，應逐次依職權調查事實及證據，以作為裁罰之基準，毋需再行規範裁罰之起算日、暫停日、暫停日後繼續處罰及停止日之規定，爰刪除之。

（現行條文第三條至第六條）」，即相關之解釋適用，應依法條之不同規定為不同之處理，本件之「按日連續處罰」，既具在督促行為人履行對未來的義務，自無裁罰送後始有切斷其單一性之問題。

(十)最高行政法院108年4月份第2次庭長法官聯席會議決議結論，已產生如下之問題： ⒈認義務人未陳報已完成改善前即可連續裁罰以促其改善， 顯然是在督促行為人履行對未來（改善）的義務而可依日 計算連續處罰，但卻認每次裁罰送達始發生切斷之效果， 但既非係在非難義務人過去違法行為，本即無為避免一行 為兩罰而以前裁罰送達切斷其可罰違法行為次數之必要， 前後之論述實有矛盾。

⒉本件之決議內容忽略了實際執行之現狀，致架空了「按日 連續處罰」之可能性，反影響法規所欲達成之行政目的， 且使符合法條科罰之事件因送達期日先後處於合法或違法 之不確定狀態，造成實務上認定合法裁罰之認定標準不一 之情形，例如 鈞院前108年簡字第76號判決，係認前裁罰 送達日之翌日（單一日）始符合切斷再予裁罰之要件，認 該翌日之裁罰合法，另案臺中高等行政法院106年訴字第87 號判決（最高行政法院108年度判字第280號受理上訴判決 駁回）則係認前裁罰送達日之當日（單一日）符合切斷其 行為單一性，而認該當日之裁罰合法，適用上杆格難以遵 行。

且法條亦未規定應逐日切斷其單一性，何以前裁罰送 達後，僅發生當日或翌日始切斷其行為單一性之效果，而 不是一段期間均可列為新之單一行為而得予科罰，令人難 以理解。

等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴 。

伍、兩造之爭點：㈠本件按日連續處罰之基礎處分，是否被撤銷、廢止，或未因其他事由而失效？㈡被告是否可按日裁罰合併送達？㈢被告裁處有無違反明確性原則？

陸、本院之判斷︰

一、應適用法令：1.廢棄物清理法(1)第12條第1項：「一般廢棄物回收、清除、處理之運輸、分類、貯存、排出、方法、設備及再利用，應符合中央主管機關之規定，其辦法由中央主管機關定之。」

(2)第50條第2款：「有下列情形之一者，處新臺幣1,200元以上6,000元以下罰鍰。

經限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰：二、違反第12條之規定。」

2.資源回收再利用法第19條第1項：「再生資源未依規定回收再利用者，視為廢棄物，應依廢棄物清理法規定回收、清除、處理。」

3.執行準則（依廢棄物清理法第61條規定訂定）(1)第2條：「執行機關或其上級主管機關依本法為行政罰，應於處分書載明處分事由，其須限期改善者，應載明改善內容、期限、完成改善之應檢具證明文件及屆期未改善完成者，按日連續處罰之相關規定。」

(2)第3條：「（第1項）前條所稱改善，指因違反本法及其相關規定，經處分機關處分後，所為停止違規行為、清理廢棄物、使受污染環境復原或為其他應遵行事項等行為。

（第2項）本法所稱改善完成，指完成前項改善行為，並檢齊證明文件報請處分機關查驗，經處分機關查驗符合規定者。」

(3)第6條：「按日連續處罰之起算日，依下列規定：一、未於改善期限屆滿前檢齊完成改善證明文件，向處分機關報請查驗者，自其改善期限屆滿之翌日起算。

二、於改善期限屆滿前檢齊完成改善證明文件，向處分機關報請查驗者，經處分機關於改善期限屆滿前進行查驗，認其未改善完成者，自改善期限屆滿之翌日起算；

處分機關於改善期限屆滿後進行查驗，認其未改善完成者，自查驗日起算。」

4.行政程序法第110條第3項：「行政處分未經撤銷、廢止，或未因其他事由而失效者，其效力繼續存在。」

5.最高行政法院108年4月份第2次決議：「主管機關依廢棄物清理法第61條授權訂定之違反廢棄物清理法按日連續處罰執行準則第3條第2項：『本法所稱改善完成，指完成前項改善行為，並檢齊證明文件報請處分機關查驗，經處分機關查驗符合規定者。』

據此規定，依同法第50條或第51條第2項受限期改善處分之相對人，如未檢齊證明文件報請處分機關查驗，處分機關未查驗，則處分相對人是否已完成改善之事實未明，然所得出之法律效果乃『未完成改善』，處分機關得按日連續處罰之。

該規定即為處分相對人就是否完成改善負客觀舉證責任之規定。

因此，於改善期限屆滿後，處分相對人未檢齊證明文件報請處分機關查驗，處分機關毋庸經查驗其是否確實未完成改善，即得處罰。

處分相對人受同法第50條或第51條第2項限期改善處分發生依期完成改善之單一行政法上義務，在其完成改善前，此違反行政法上義務狀態持續中，於處分機關處罰後（處分書送達後）始切斷其單一性，之後如仍未完成改善者，方構成另一違反行政法上義務行為。

再者，上開法律規定屆期仍未完成改善者，得按日連續處罰之目的，係督促處分相對人依期改善，處分機關以處分相對人未完成改善而處罰之，如果不即時送達處分書，使其知悉連續處罰之壓力而儘速改善，反而便宜行事，僅按日裁罰合併送達，即無法達到督促處分相對人完成改善之目的，與按日連續處罰之立法目的有違。

因此，處分機關必須於處分書送達後始得再為處罰。」

二、本件按日連續處罰之基礎處分，尚未被撤銷，則後續之按日連續處罰，自無違誤：

(一)、「行政處分未經撤銷、廢止，或未因其他事由而失效者，其效力繼續存在。」

行政程序法第110條第3項定有明文。

本件被告機關先以105年11月8日環事廢裁字第OOOOOOOOO號裁處書，為下列2項事項：（1）依廢棄物清理法第12條第1項暨一般廢棄物回收清除處理辦法第34條第1項授權環保署修正公告之垃圾焚化廠焚化底渣再利用管理方式第5點第1款及廢棄物清理法第50條第2款之規定，裁處原告罰鍰1,200元。

（2）命原告儘速於清理前提出處置計畫書，載明相關處置作為並經被告機關核准後進行改善，限期改善日期為105年12月14日，屆期未完成改善，按日連續處罰。

嗣原告於106年8月18日提出處置計畫書，經被告機關審核後，以106年12月6日環事字第OOOOOOOOOO號函同意原告展延至107年1月8日前清理完畢，有上開2函影本附卷可稽。

是以，原告所不服之被告機關自108年5月21日起至108年7月8日按日連續裁處原告1,200元罰鍰等49件裁處書（詳附表），其所依據之被告機關105年11月8日環事廢裁字第000000000號裁處書，原告業就該裁處書不服提起行政救濟，分別經台南市政府以106年1月25日府法濟字第OOOOOOOOOO號訴願決定、高雄高等行政法院107年1月25日106年度訴字第114號判決、最高行政法院108年3月8日108年度判字第99號判決予以駁回確定。

本件按日連續處罰之基礎處分，既未被撤銷或失效，則後續之按日連續處罰，自無違誤。

原告主張處分有違比例原則，裁量濫用之瑕疵，未就有利不利之情形一併注意，及未依職權調查證據，有違行政法賦予行政機關之客觀性義務云云，顯有誤會，不足採信。

(二)、次查，被告機關於上開展延改善期限屆滿之次日即107年1月9日至108年5月20日派員稽查，並於108年5月21日至108年7月8日派員復查，發現原告確實未於展延期限前完成改善，且未依「違反廢棄物清理法按日連續處罰執行準則」第6條第1款規定報請被告機關查驗，據此認定原告未於展延期限前完成改善，乃自107年5月21日起，依廢棄物清理法第50條第2款規定，按日連續裁處原告1,200元罰鍰，揆諸前揭規定及說明，自屬有據。

三、被告按日裁罰合併送達，係便宜行事，無法達到督促處分相對人完成改善之目的，與按日連續處罰之立法目的有違：

(一)「處分相對人受同法第50條或第51條第2項限期改善處分發生依期完成改善之單一行政法上義務，在其完成改善前，此違反行政法上義務狀態持續中，於處分機關處罰後（處分書送達後）始切斷其單一性，之後如仍未完成改善者，方構成另一違反行政法上義務行為。

再者，上開法律規定屆期仍未完成改善者，得按日連續處罰之目的，係督促處分相對人依期改善，處分機關以處分相對人未完成改善而處罰之，如果不即時送達處分書，使其知悉連續處罰之壓力而儘速改善，反而便宜行事，僅按日裁罰合併送達，即無法達到督促處分相對人完成改善之目的，與按日連續處罰之立法目的有違。

因此，處分機關必須於處分書送達後始得再為處罰」。

(最高行政法院108年4月份第2次庭長法官聯席會議參照)

(二)查被告機關雖作成49次按日連續處罰之處分，然僅對原告送達七次，分別為： 1.環稽字0000000000號函合併送達7次處罰。

2.環稽字0000000000號函合併送達7次處罰。

3.環稽字0000000000號函合併送達7次處罰。

4.環稽字0000000000號函合併送達7次處罰。

5.環稽字0000000000號函合併送達7次處罰。

6.環稽字0000000000號函合併送達7次處罰。

7.環稽字0000000000號函合併送達7次處罰。

(三)查按日連續處罰之規定，旨在警惕督促行為人履行義務，改善違規情事，維護附近居民健康；

是處分機關對於行為人予以按日連續處罰，自須依循前揭執行準則規定，踐行告戒程序，且法條既明定為『按日』，除應證明處罰之日確有違規事實存在外，且處分書開具應依未完成改善之日逐日作成，並「按日送達」舉發通知書或處分書，用符連續處罰促使行為人及早改善違規行為，維護國民健康之立法目的。

且依照前開最高行政法院決議，縱為按日連續處罰，亦不得因便宜行事而未按日將處罰送達於原告。

質言之，原處分之作成，除未有合法送達原告外，亦與按日連續處罰立法目的不符，自非適法，應予撤銷。

經查，上開七次送達分別為108年6月14日、108年6月19日、108年6月24日、108年6月25日、108年7月5日、108年7月17日、108年7月18日，此有臺南市政府環境保護局送達證書七紙(本院卷第357-364頁)附卷可稽。

則108年5月21日係第一件，108年6月15日、108年6月20日、108年6月25日、108年6月26日、108年7月6日，分別為送達後之翌日，此六件裁處書符合處分機關必須於處分書送達後始得再為處罰之要件，自無違法，是以，除上開六件裁處書外，其餘裁處書均違背處分機關必須於處分書送達後始得再為處罰之要件，此部分原告之訴為有理由，其餘裁處書處分，自難認適法，應予撤銷。

至於被告以臺中高等行政法院採送達當日切斷其行為當一性云云，本院認為採當日即切斷，將產生裁罰書係當日上午或上午作成？送達係上午或下午何時送達之不確定性，徒增認定之困難，不若本院採裁罰書送達之翌日，明確且符合最高行政法院108年4月份第2次決議之「處分機關必須於處分書送達後始得再為處罰」意旨，附此敘明。

四、被告裁處書未違反明確性原則：

(一)本件並無行政處分內容不明之情形，原告對於基礎處分所質疑之法律意見，並非本件之爭執所應審酌之事項。

1、本件基礎處分即105年11月8日環事廢裁字第000000000號裁處書，原告業已就該裁處書不服提起行政救濟，分別經106年1月25日府法濟字第OOOOOOOOOO號訴願決定、高雄高等行政法院107年1月25日106年度訴字第114號判決、最高行政法院108年3月8日108年度判字第99號判決予以駁回確定。

2、原告於收受上開「基礎處分」後，即依處分之意旨，已先後向被告提出「廢棄物處置計畫書」，此有原告公司106年6月20日映字第0000000000號函附卷可稽（本院卷第437-445頁），針對系爭土地上廢棄物之數量、特性、處理方式、作法，時程及流向擬定計劃並據以執行，故所謂限期改善即係命原告將申報堆置於系爭土地上之廢棄物予以清除處理至合乎法規之流向地點，其相關之執行方式業經原告自行提出具體執行過程並送被告核備同意，此有被告106年9月7日環事字第OOOOOOOOOO號函及併附：臺南市安南自辦市○○○區○○段000地號廢棄物處置計書可稽(本院卷第447-469頁)，自無不明確之情形，原告主張有行政處分記載內容不明確云云，顯屬無據。

五、原告尚未改善完成：

(一)主管機關依廢棄物清理法第61條授權訂定之違反廢棄物清理法按日連續處罰執行準則第3條第2項：「本法所稱改善完成，指完成前項改善行為，並檢齊證明文件報請處分機關查驗，經處分機關查驗符合規定者。」

據此規定，依同法第50條或第51條第2項受限期改善處分之相對人，如未檢齊證明文件報請處分機關查驗，處分機關未查驗，則處分相對人是否已完成改善之事實未明，然所得出之法律效果乃「未完成改善」，處分機關得按日連續處罰之。

該規定即為處分相對人就是否完成改善負客觀舉證責任之規定。

因此，於改善期限屆滿後，處分相對人未檢齊證明文件報請處分機關查驗，處分機關毋庸經查驗其是否確實未完成改善，即得處罰。

(最高行政法院108年4月份第2次庭長法官聯席會議參照)

(二)質言之，於改善期限屆滿後，處分相對人應主動檢齊證明文件報請處分機關查驗，而非由處分機關每日查驗其是否完成改善，處分機關乃處於被動查驗，查本件原告並未檢齊證明文件報請處分機關查驗，經處分機關查驗符合規定，自難認已改善完成，準此，被告依法裁處並無違誤。

柒、綜上，被告依據查得資料，核定除如附表所示之108年5月21日、108年6月15日、108年6月20日、108年6月25日、108年6月26日、108年7月6日裁處書外，認事用法尚有違誤，訴願決定予以維持，難認適法，原告訴請撤銷該部分之訴願決定及原處分，為有理由，應予撤銷。

其餘部分原告之訴為無理由，應予駁回。

捌、本件判決基礎已經明確，兩造其餘的攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述的必要，一併說明。

據上論結，本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第79條，判決如主文。

中 華 民 國 109 年 6 月 10 日
行政訴訟庭 法 官 侯明正
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院提出上訴狀，上訴狀並應記載上訴理由，表明關於原判決所違背之法令及其具體內容或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實，並依法繳納上訴費用新台幣3,000元。
其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（上訴狀及上訴理由書均須按他造人數附繕本），如逾期未提出上訴理由書者，本院毋庸再命補正，由本院逕以裁定駁回上訴。
中 華 民 國 109 年 6 月 10 日
書記官 陳世明


附表：
┌──┬───────┬─────────┬──────┬───────┬───────┐
│編號│    函號      │    裁處書編號    │  違反日期  │ 原處分機關派 │  裁處書實際  │
│    │              │                  │            │  員稽查日期  │   送達日期   │
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│1   │原處分機關108 │108年6月11日環事廢│108年5月21日│ 108年5月22日 │此七件裁處書均│
│    │年6月11日環稽 │裁字第000000000號 │            │              │於108年6月14日│
│    │字第0000000000├─────────┼──────┼───────┤送達原告公司  │
│    │號函（裁處書7 │108年6月11日環事廢│108年5月22日│ 108年5月22日 │（送達證書於本│
│    │份）          │裁字第000000000號 │            │              │院卷第357頁） │
│    │              ├─────────┼──────┼───────┤              │
│    │              │108年6月11日環事廢│108年5月23日│ 108年5月23日 │              │
│    │              │裁字第000000000號 │            │              │              │
│    │              ├─────────┼──────┼───────┤              │
│    │              │108年6月11日環事廢│108年5月24日│ 108年5月24日 │              │
│    │              │裁字第000000000號 │            │              │              │
│    │              ├─────────┼──────┼───────┤              │
│    │              │108年6月11日環事廢│108年5月25日│ 108年5月27日 │              │
│    │              │裁字第000000000號 │            │              │              │
│    │              ├─────────┼──────┼───────┤              │
│    │              │108年6月11日環事廢│108年5月26日│ 108年5月27日 │              │
│    │              │裁字第000000000號 │            │              │              │
│    │              ├─────────┼──────┼───────┤              │
│    │              │108年6月11日環事廢│108年5月27日│ 108年5月27日 │              │
│    │              │裁字第000000000號 │            │              │              │
├──┴───────┴─────────┴──────┴───────┴───────┤
│        以上7件經原告公司以108年7月9日映字第0000000000號函檢送訴願書聲明不服          │
├──┬───────┬─────────┬──────┬───────┬───────┤
│2   │原處分機關108 │108年6月14日環事廢│108年5月28日│ 108年5月28日 │此七件裁處書均│
│    │年6月14日環稽 │裁字第000000000號 │            │              │於108年6月19日│
│    │字第0000000000├─────────┼──────┼───────┤送達原告公司  │
│    │號函（裁處書7 │108年6月14日環事廢│108年5月29日│ 108年5月29日 │（送達證書於本│
│    │份）          │裁字第000000000號 │            │              │院卷第358頁） │
│    │              ├─────────┼──────┼───────┤              │
│    │              │108年6月14日環事廢│108年5月30日│ 108年5月30日 │              │
│    │              │裁字第000000000號 │            │              │              │
│    │              ├─────────┼──────┼───────┤              │
│    │              │108年6月14日環事廢│108年5月31日│ 108年5月31日 │              │
│    │              │裁字第000000000號 │            │              │              │
│    │              ├─────────┼──────┼───────┤              │
│    │              │108年6月14日環事廢│108年6月1日 │ 108年6月3日  │              │
│    │              │裁字第000000000號 │            │              │              │
│    │              ├─────────┼──────┼───────┤              │
│    │              │108年6月14日環事廢│108年6月2日 │ 108年6月3日  │              │
│    │              │裁字第000000000號 │            │              │              │
│    │              ├─────────┼──────┼───────┤              │
│    │              │108年6月14日環事廢│108年6月3日 │ 108年6月3日  │              │
│    │              │裁字第000000000號 │            │              │              │
├──┴───────┴─────────┴──────┴───────┴───────┤
│        以上7件經原告公司以108年7月11日映字第0000000000號函檢送訴願書聲明不服         │
├──┬───────┬─────────┬──────┬───────┬───────┤
│3   │原處分機關108 │108年6月19日環事廢│108年6月4日 │ 108年6月4日  │此七件裁處書均│
│    │年6月20日環稽 │裁字第000000000號 │            │              │於108年6月24日│
│    │字第0000000000├─────────┼──────┼───────┤送達原告公司  │
│    │號函（裁處書7 │108年6月19日環事廢│108年6月5日 │ 108年6月5日  │（送達證書於本│
│    │份）          │裁字第000000000號 │            │              │院卷第359頁） │
│    │              ├─────────┼──────┼───────┤              │
│    │              │108年6月19日環事廢│108年6月6日 │ 108年6月6日  │              │
│    │              │裁字第000000000號 │            │              │              │
│    │              ├─────────┼──────┼───────┤              │
│    │              │108年6月19日環事廢│108年6月7日 │ 108年6月10日 │              │
│    │              │裁字第000000000號 │            │              │              │
│    │              ├─────────┼──────┼───────┤              │
│    │              │108年6月19日環事廢│108年6月8日 │ 108年6月10日 │              │
│    │              │裁字第000000000號 │            │              │              │
│    │              ├─────────┼──────┼───────┤              │
│    │              │108年6月19日環事廢│108年6月9日 │ 108年6月10日 │              │
│    │              │裁字第000000000號 │            │              │              │
│    │              ├─────────┼──────┼───────┤              │
│    │              │108年6月19日環事廢│108年6月10日│ 108年6月10日 │              │
│    │              │裁字第000000000號 │            │              │              │
├──┴───────┴─────────┴──────┴───────┴───────┤
│        以上7件經原告公司以108年7月18日映字第0000000000號函檢送訴願書聲明不服         │
├──┬───────┬─────────┬──────┬───────┬───────┤
│4   │原處分機關108 │108年6月20日環事廢│108年6月11日│ 108年6月11日 │此七件裁處書均│
│    │年6月21日環稽 │裁字第000000000號 │            │              │於108年6月25日│
│    │字第0000000000├─────────┼──────┼───────┤送達原告公司  │
│    │號函（裁處書7 │108年6月20日環事廢│108年6月12日│ 108年6月12日 │（送達證書於本│
│    │份）          │裁字第000000000號 │            │              │院卷第360頁） │
│    │              ├─────────┼──────┼───────┤              │
│    │              │108年6月20日環事廢│108年6月13日│ 108年6月13日 │              │
│    │              │裁字第000000000號 │            │              │              │
│    │              ├─────────┼──────┼───────┤              │
│    │              │108年6月20日環事廢│108年6月14日│ 108年6月14日 │              │
│    │              │裁字第000000000號 │            │              │              │
│    │              ├─────────┼──────┼───────┤              │
│    │              │108年6月20日環事廢│108年6月15日│ 108年6月17日 │              │
│    │              │裁字第000000000號 │            │              │              │
│    │              ├─────────┼──────┼───────┤              │
│    │              │108年6月20日環事廢│108年6月16日│ 108年6月17日 │              │
│    │              │裁字第000000000號 │            │              │              │
│    │              ├─────────┼──────┼───────┤              │
│    │              │108年6月20日環事廢│108年6月17日│ 108年6月17日 │              │
│    │              │裁字第000000000號 │            │              │              │
├──┴───────┴─────────┴──────┴───────┴───────┤
│        以上7件經原告公司以108年7月18日映字第0000000000號函檢送訴願書聲明不服         │
├──┬───────┬─────────┬──────┬───────┬───────┤
│5   │原處分機關108 │108年7月2日環事廢 │108年6月18日│ 108年6月18日 │此七件裁處書均│
│    │年7月3日環稽字│裁字第000000000號 │            │              │於108年7月5日 │
│    │第0000000000號├─────────┼──────┼───────┤送達原告公司  │
│    │函（裁處書7份 │108年7月2日環事廢 │108年6月19日│ 108年6月19日 │（送達證書於本│
│    │）            │裁字第000000000號 │            │              │院卷第361、362│
│    │              ├─────────┼──────┼───────┤頁）          │
│    │              │108年7月2日環事廢 │108年6月20日│ 108年6月20日 │              │
│    │              │裁字第000000000號 │            │              │              │
│    │              ├─────────┼──────┼───────┤              │
│    │              │108年7月2日環事廢 │108年6月21日│ 108年6月21日 │              │
│    │              │裁字第000000000號 │            │              │              │
│    │              ├─────────┼──────┼───────┤              │
│    │              │108年7月2日環事廢 │108年6月22日│ 108年6月24日 │              │
│    │              │裁字第000000000號 │            │              │              │
│    │              ├─────────┼──────┼───────┤              │
│    │              │108年7月2日環事廢 │108年6月23日│ 108年6月24日 │              │
│    │              │裁字第000000000號 │            │              │              │
│    │              ├─────────┼──────┼───────┤              │
│    │              │108年7月2日環事廢 │108年6月24日│ 108年6月24日 │              │
│    │              │裁字第000000000號 │            │              │              │
├──┴───────┴─────────┴──────┴───────┴───────┤
│        以上7件經原告公司以108年8月1日映字第0000000000號函檢送訴願書聲明不服          │
├──┬───────┬─────────┬──────┬───────┬───────┤
│6   │原處分機關108 │108年7月11日環事廢│108年6月25日│ 108年6月25日 │此七件裁處書均│
│    │年7月12日環稽 │裁字第000000000號 │            │              │於108年7月17日│
│    │字第0000000000├─────────┼──────┼───────┤送達原告公司  │
│    │號函（裁處書7 │108年7月11日環事廢│108年6月26日│ 108年6月26日 │（送達證書於本│
│    │份）          │裁字第000000000號 │            │              │院卷第363頁） │
│    │              ├─────────┼──────┼───────┤              │
│    │              │108年7月11日環事廢│108年6月27日│ 108年6月27日 │              │
│    │              │裁字第000000000號 │            │              │              │
│    │              ├─────────┼──────┼───────┤              │
│    │              │108年7月11日環事廢│108年6月28日│ 108年6月28日 │              │
│    │              │裁字第000000000號 │            │              │              │
│    │              ├─────────┼──────┼───────┤              │
│    │              │108年7月11日環事廢│108年6月29日│ 108年7月1日  │              │
│    │              │裁字第000000000號 │            │              │              │
│    │              ├─────────┼──────┼───────┤              │
│    │              │108年7月11日環事廢│108年6月30日│ 108年7月1日  │              │
│    │              │裁字第000000000號 │            │              │              │
│    │              ├─────────┼──────┼───────┤              │
│    │              │108年7月11日環事廢│108年7月1日 │ 108年7月1日  │              │
│    │              │裁字第000000000號 │            │              │              │
├──┴───────┴─────────┴──────┴───────┴───────┤
│        以上7件經原告公司以108年8月9日映字第0000000000號函檢送訴願書聲明不服          │
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│7   │原處分機關108 │108年7月15日環事廢│108年7月2日 │ 108年7月2日  │此七件裁處書均│
│    │年7月16日環稽 │裁字第000000000號 │            │              │於108年7月18日│
│    │字第0000000000├─────────┼──────┼───────┤送達原告公司  │
│    │號函（裁處書7 │108年7月15日環事廢│108年7月3日 │ 108年7月3日  │（送達證書於本│
│    │份）          │裁字第000000000號 │            │              │院卷第364頁） │
│    │              ├─────────┼──────┼───────┤              │
│    │              │108年7月15日環事廢│108年7月4日 │ 108年7月4日  │              │
│    │              │裁字第000000000號 │            │              │              │
│    │              ├─────────┼──────┼───────┤              │
│    │              │108年7月15日環事廢│108年7月5日 │ 108年7月5日  │              │
│    │              │裁字第000000000號 │            │              │              │
│    │              ├─────────┼──────┼───────┤              │
│    │              │108年7月15日環事廢│108年7月6日 │ 108年7月8日  │              │
│    │              │裁字第000000000號 │            │              │              │
│    │              ├─────────┼──────┼───────┤              │
│    │              │108年7月15日環事廢│108年7月7日 │ 108年7月8日  │              │
│    │              │裁字第000000000號 │            │              │              │
│    │              ├─────────┼──────┼───────┤              │
│    │              │108年7月15日環事廢│108年7月8日 │ 108年7月8日  │              │
│    │              │裁字第000000000號 │            │              │              │
├──┴───────┴─────────┴──────┴───────┴───────┤
│        以上7件經原告公司以108年8月15日映字第0000000000號函檢送訴願書聲明不服         │
├──┬────────────────────────────────────────┤
│總計│               以上共計49件裁處書（＝7件＋7件＋7件＋7件＋7件＋7件＋7件）        │
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證據名稱附表
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│證據編號│        證         據        名        稱             │  證據出處  │  頁數  │
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│原告附件│系爭49件臺南市政府環境保護局執行違反廢棄物清理法案件裁│  本院卷一  │ 27-75頁│
│一      │處書                                                  │            │        │
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│原告附件│臺南市政府108年9月30日府法濟字第0000000000號訴願決定書│  本院卷一  │78-92頁 │
│二      │                                                      │            │        │
├────┼───────────────────────────┼──────┼────┤
│原證一  │被告106年9月7日環事字第0000000000號函（併附：106年8月 │  本院卷一  │95-201頁│
│        │臺南市安南自辦市○○○區○○段000地號廢棄物處置計畫書 │            │        │
│        │）                                                    │            │        │
├────┼───────────────────────────┼──────┼────┤
│原證二  │臺灣臺南地方法院所屬民間公證人余000 公證人108年度南院 │  本院卷一  │203-264 │
│        │民公慶字00000號事實體驗公證書                         │            │   頁   │
├────┼───────────────────────────┼──────┼────┤
│原證三  │臺灣臺南地方法院所屬民間公證人余000 公證人108年度南院 │  本院卷一  │265-308 │
│        │民公慶字00000號事實體驗公證書                         │            │   頁   │
├────┼───────────────────────────┼──────┼────┤
│原證四  │焚化底渣妥善再利用證明文件                            │  本院卷一  │  309頁 │
├────┼───────────────────────────┼──────┼────┤
│原證五  │被告機關105年11月2日環事字第0000000000B號函           │  本院卷一  │311-313 │
│        │                                                      │            │   頁   │
├────┼───────────────────────────┼──────┼────┤
│原證六  │臺南市政府108年9月30日府法濟字第0000000000號訴願決定書│  本院卷二  │ 41-60頁│
├────┼───────────────────────────┼──────┼────┤
│被證一  │系爭49件臺南市政府環境保護局執行違反廢棄物清理法案件裁│  本院卷一  │357-364 │
│        │處書之送達證書                                        │            │   頁   │
├────┼───────────────────────────┼──────┼────┤
│被證二  │系爭49件臺南市政府環境保護局執行違反廢棄物清理法案件裁│  本院卷一  │365-433 │
│        │處書                                                  │            │   頁   │
├────┼───────────────────────────┼──────┼────┤
│被證三  │臺南市政府環境保護局執行違反廢棄物清理法案件105年11月8│  本院卷一  │  435頁 │
│        │日環事廢裁字第000000000號裁處書                       │            │        │
├────┼───────────────────────────┼──────┼────┤
│被證四  │原告公司106年6月20日映字0000000000號函（併送：106年6月│  本院卷一  │437-469 │
│        │臺南市安南自辦市○○○區○○段000地號廢棄物處置計畫書 │            │頁      │
│        │）；被告106年9月7日環事字第0000000000號函（併附：106年│            │        │
│        │8月臺南市安南自辦市○○○區○○段000地號廢棄物處置計書│            │        │
│        │）                                                    │            │        │
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│被證五  │廢棄物清理法第21條之歷次立法理由                      │  本院卷二  │  33頁  │
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│被證六  │空氣污染防制法第12條之歷次立法理由                    │  本院卷二  │  35頁  │
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│被證七  │中央法規查詢結果（查詢關鍵字：「按日連續處罰」）      │  本院卷二  │  73頁  │ 
├────┼───────────────────────────┼──────┼────┤
│被證八  │中央法規查詢結果（查詢關鍵字：「按次連續處罰」）      │  本院卷二  │  75頁  │ 
└────┴───────────────────────────┴──────┴────┘