最高行政法院行政-TPAA,100,判,2175,20111215,1

最 高 行 政 法 院 判 決
100年度判字第2175號
上 訴 人 經濟部工業局
代 表 人 杜紫軍
訴訟代理人 黃繼岳 律師
陳怡欣 律師
被 上訴 人 行政院環境保護署
代 表 人 沈世宏
訴訟代理人 潘正芬 律師
陳修君 律師
上列當事人間水污染防治法事件，上訴人對於中華民國100年7月14日臺北高等行政法院99年度訴字第2451號判決，提起上訴，本院判決如下：

主 文

上訴駁回。

上訴審訴訟費用由上訴人負擔。

理 由

一、被上訴人依民眾檢舉上訴人所屬觀音工業區服務中心（下稱觀音服務中心）所轄觀○○○區○○道系統（下稱下水道系統）聯合污水處理廠（下稱觀音污水廠）有違法偷排廢水、廢污泥等情事，經調查結果，以觀音服務中心違反水污染防治法（下稱水污法）第19條準用同法第18條授權訂定之水污染防治措施及檢測申報管理辦法（下稱水措管理辦法）第12條規定，依水污法第47條規定，以民國98年2月10日環署水字第0980011965號函附同號裁處書處觀音服務中心罰鍰新臺幣（下同）60萬元。

另以98年2月10日環署水字第0980011965A號函追繳訴外人榮民工程股份有限公司（下稱榮工公司）財產上利益計130,517,099元。

再依行政罰法第20條第2項規定，以98年2月10日環署水字第0980011965B號函（下稱前處分）追繳上訴人財產上利益5,438,212元。

上訴人不服，訴經行政院院臺訴字第0990091949號訴願決定，將前處分撤銷。

經被上訴人重行審查，以上訴人委託榮工公司代操作管理之觀音污水廠處理能力不足，致長期平均日實際處理量超過設計處理量以進行操作，為規避環保主管機關之稽查，有違規繞流偷排廢水、廢污泥，及使用許可登載廢（污）水處理方式以外化學處理藥劑且未作成紀錄之行為，觀音污水廠雖委由榮工公司代為操作管理，惟觀音服務中心仍負監督管理之責，其監督不周致生榮工公司前開違規情事，而該廠放流水質檢測不符標準之原因皆由功能不足所致，是以功能不足之裁處，亦應包含放流水不符標準之懲處效果，觀音服務中心違反水污法第19條準用同法第18條授權訂定之水措管理辦法第12條規定，已另依水污法予以裁處。

又榮工公司就前開違規行為，坐收工業區內廠商廢水及處理費，卻不思改善之道，該公司因設施功能不足偷排而有財產上利益，亦另依行政罰法第20條第1項規定追繳榮工公司財產上利益計130,517,099元。

再依上訴人與榮工公司簽訂之委託經營案契約書（下稱委託契約）第5條第3項約定，該計畫工作產生之累計稅前盈餘乘以回饋金比例，即為回饋金金額，該回饋金比例為4%，且回饋對象及比例如有變更時，應報請上訴人核定等語，足可認定回饋金係由上訴人所支配，又榮工公司依服務建議書將上開4%回饋金中之35%繳交上訴人，上訴人受有回饋金之財產上利益，因行政罰法自95年2月5日起生效施行，自該生效日後始追繳上訴人收受之回饋金，參酌上訴人回饋金收受明細，上訴人95年3月至97年8月所得財產上利益為1,483,180元，乃依行政罰法第20條第2項規定，以99年5月14日環署水字第0990043951號函（下稱原處分）追繳上訴人財產上利益1,483,180元。

上訴人仍不服，提起訴願，經遭決定駁回，上訴人猶未甘服，遂提起本件行政訴訟。

二、上訴人起訴主張：（一）被上訴人既認上訴人應基於觀音污水廠經營主體之地位，依水污法接受行政處罰，自無再依行政罰法第20條規定向上訴人追繳所謂「不當利得」之餘地；

且上訴人收取「回饋金」係基於上訴人與榮工公司簽訂合法之委託契約，自非屬「不當利得」。

被上訴人既認行政罰法第20條第2項所定「違反行政法上義務應受處罰」之「行為人」乃觀音服務中心，上訴人係同條項所定「他人」，今上訴人（他人）又未直接因觀音服務中心（行為人）該違反行政法上義務之行為受有財產上利益，則被上訴人依同條項規定追繳上訴人所受利益，顯未符合行政罰法上開規定之要件，被上訴人適用法律容有不當。

（二）被上訴人就上訴人受有何種財產利益及其數額均未詳加舉證，僅憑「推算」或「推論」作為上訴人所受利益之唯一標準，原處分顯有重大瑕疵。

（三）按行政行為之內容應明確，行政程序法第5條設有明文。

準此，被上訴人依行政罰法第20條第2項追繳上訴人不當利得時，就構成要件所定「行為人違反行政法上義務」之具體內容，自應明確載敘，方屬合法適正。

依被上訴人原處分及裁處理由書所載內容，並綜觀前處分附件之裁處理由書，根本無從判斷被上訴人依行政罰法第20條第2項追繳上訴人不當利得時，其「行為人違反行政法上義務」之「行為」何指，故被上訴人原處分及附件顯然有違行政程序法第5條規定。

（四）依行政罰法第20條第2項規定，行政機關於特定行為人違反行政法上義務行為之具體內容後，自應憑以特定他人直接因此所受財產上利益價值範圍，方得於此等利益價值範圍內向他人酌予追繳，若追繳他人不當利得逾此範圍，即有違行政罰法第20條第2項規定，顯非適法。

而被上訴人原處分追繳之不當利得，顯然逾越上訴人因觀音服務中心違章行為所受財產上利益價值範圍，而與行政罰法第20條第2項規定有違等語，求為判決訴願決定及原處分均撤銷。

三、被上訴人則以：（一）觀音服務中心因榮工公司實施違法行為而違反水污法及其子法相關規定之義務，應受處罰。

上訴人因該等行為受有利益（榮工公司依委託契約第5條規定向其繳交之回饋金）但免受處罰，造成制裁不法行為之嚴重漏洞，故除依水污法處分觀音服務中心，亦有依行政罰法第20條第2項規定向上訴人追繳其不當利得之必要。

上訴人所收取之回饋金，係由下水道系統營運經會計師查核修正後之營運盈餘，依比例繳交而得。

而上訴人於95年3月至97年8月間，實際收受之回饋金金額為1,483,180元，依繳交比例回算，此期間內下水道系統之營運盈餘為105,941,428元，遠低於被上訴人所計算委託代處理廠商之不當利得130,517,099元，顯見觀音服務中心若無違反水污法上義務之行為，下水道系統營運將無盈餘可言，上訴人即無從獲取回饋金，因而上訴人確係因此受有財產上利益。

（二）經審酌後認定上訴人依法陳述意見內容皆無理由，考量該等金額為榮工公司長期違法所得利益，而向上訴人繳交之回饋金，如僅追繳部分金額，則上訴人將因榮工公司致觀音服務中心違反水污法規定義務而受處罰之行為，反而獲有利益。

依行政罰法立法原意，將無法「填補制裁漏洞」。

爰此，被上訴人對於上訴人之不法利益，經裁量決定予以追繳1,483,180元。

（三）上訴人身為工業區主管機關，未盡職責檢討所○○○區○○○○道系統長期功能不足，系統遭處分時任由其「所屬單位」服務中心承受，然於取得不法利益遭追繳時，又想將「所屬單位」服務中心視為一體以求豁免處分，實屬不當。

蓋行政罰法第20條第2項所稱之「行為人」及「他人」應屬功能概念，服務中心與上訴人仍應視為不同規範對象，以免卸責。

再者，上訴人獲取之利益，亦非因其與服務中心之某種法律關係（上下級機關）所取得，而係因服務中心違反水污法相關義務所致，符合行政罰法第20條第2項之要件。

另上訴人與榮工公司間之委託契約，其性質近似於分紅，以實際違法情節而言，上訴人受領之回饋金金額與榮工公司盈餘為固定比例關係，而該公司之盈餘，則因未妥善處理廢（污）水而有巨幅之增加，故於本案中，「違法行為」與上訴人所受「回饋金」間，具有顯著之直接性關聯，被上訴人自得予以追繳。

（四）被上訴人針對前揭有關設施功能不足等事證之認定，係依據水污法相關法規體系架構及現場相關事實、證據所為之合理論斷，且認定違法事實所憑之證據，並不以直接證據為限，間接證據亦包括在內，並非出於臆測，無違證據法則。

原處分認定依據除依直接證據，並綜合多項經合法調查程序所得之多項間接證據，本於推理作用互補，並依經驗法則衡情度理，已足堪認定有關設施功能不足等部分，是故合於證據法則之要求，要無疑義等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，就判決駁回上訴人部分之訴，係以：（一）上訴人雖以觀音服務中心屬其所屬分支機構之一，且無法人格，是被上訴人就觀音服務中心所為之行政處分，實際上即係對上訴人處分，是上訴人既係行政罰法第20條所謂之「行為人」，被上訴人自不得再以同條「他人」之身分對上訴人為原處分所命之追繳行為。

惟行政罰法第20條第2項所稱之「行為人」及「他人」應屬功能概念，服務中心與上訴人仍應視為不同規範對象，以免卸責。

上訴人此部分之主張，尚非可採。

（二）行政罰法第20條第2項之規定，係為避免他人幕後操作行為人（人頭）而形成制裁漏洞，抑或因法制不周致他人無端受利之情形而擬定。

本案因水污法係以觀音服務中心為管制主體，然委託契約簽訂後之回饋金係直接歸屬於上訴人本身，應已符合立法目的之情形。

另因本案追繳處分目的旨在剝奪不法利益，並非行政罰，故應不以行為是否惡意為要件，只要其利益係屬不法，即得追繳。

上訴人以其收取回饋金係基於其與榮工公司簽訂之委託契約，而非基於榮工公司之違法行為，自非不當利得之主張，亦無可採。

（三）前處分係以觀音服務中心2項違法事實（即水污法第19條準用水污法第18條授權所定水措管理辦法第12條及水污法第7條之規定），即追繳上訴人回饋金達5,438,212元，而原處分則係以觀音服務中心6項違法事實（即水污法第19條準用水污法第18條授權所定水措管理辦法第12條、水污法第7條、水污法第19條準用水污法第14條第2項及第18條授權所定水措管理辦法第14條、水污法第19條準用水污法第14條第2項又同時違反水污法第8條、水污法第19條準用水污法第14條第2項及第18條授權所定水措管理辦法第16條規定及水污法第19條準用水污法第14條第2項之規定），然僅追繳上訴人回饋金1,483,180元，是就兩處分而言，原處分所載觀音服務中心違法事實雖較前處分為多，惟追繳金額反較前處分為少，則就此以觀，原處分尚較前處分對上訴人有利，是上訴人此部分之主張，無法證明原處分有違行政程序法第5條之規定，更無從為其有利之證明。

（四）上訴人未能指出被上訴人之判斷違反何環保法規或環境工程學理、原則，僅泛稱被上訴人係以「推算」、「推論」之方式為之，自無可採。

（五）至於上訴人自榮工公司收取95年3月至97年8月之回饋金中，其中營業外收入合計747,633元（含其他收入92,206元及滯納金收入655,427元），以回饋金比例為4%，再由榮工公司依服務建議書中所提上訴人及廠商協進會再各自分得35%、65%之比例，則上訴人上開收取回饋金中營業外收入10,467元部分（即747,633×4%×35%＝10,467）自應予以扣除，即被上訴人實際上應向上訴人追繳之回饋金金額應以1,472,713元（計算方式即原處分追繳金額1,483,180元減去營業外收入10,467元後而得），是原處分追繳金額逾1,472,713元部分於法無據，自應予以撤銷。

綜上所述，被上訴人以榮工公司經營觀音污水廠違反水污法第19條之情事，上訴人因而受有財產上之利益1,483,180元，因而以原處分予以追繳，惟未將其中非屬榮工公司經營觀音污水廠而得之營業外收入10,467元予以扣除，訴願決定就此部分未予糾正，均有違誤，上訴人執此指摘原處分及訴願決定關於此部分違背法令，並求予撤銷，為有理由，應予准許。

至於上訴人其餘請求部分則屬無據，被上訴人以原處分駁回上訴人此部分之請求，於法無違，訴願決定予以維持，亦無違誤，上訴人訴請撤銷此部分之原處分及訴願決定，則無理由，應予駁回等語，為其論據。

五、本院經核原判決並無違誤，茲就上訴理由再論斷如下：(一)按行政處分以書面為之者，應記載主旨、事實、理由及其法令依據，固據行政程序法第96條第1項第2款定有明文。

但觀諸前開規定之目的，在使行政處分之相對人及利害關係人得以瞭解行政機關作成行政處分之法規根據、事實認定及裁量之斟酌等因素，以資判斷行政處分是否合法妥當，及對其提起行政救濟可以獲得救濟之機會，並非課予行政機關須將相關之法令、事實或採證認事之理由等等鉅細靡遺予以記載，始屬適法。

故書面行政處分所記載之事實、理由及其法令依據，如已足使人民瞭解其原因事實及其依據之法令，即難謂有理由不備之違反。

上訴人主張原處分及裁處理由書所載內容，其就「案件事實涵攝於法令構成要件之判斷」及「法律效果斟酌之依據」均未載明，無從使處分相對人知悉行政機關即被上訴人獲致結論之原因而違反「行政行為內容應明確」之規定云云。

惟查，本件被上訴人前依行政程序法第102條及行政罰法第42條規定，通知上訴人陳述意見在案，並依行政程序法第43條及第96條第1項第2款之規範意旨，斟酌全部陳述及調查事證之結果後，認定上訴人陳述意見內容皆無理由，考量該回饋金為榮工公司長期違法所得利益，而向上訴人繳交，如僅追繳部分金額，則上訴人將因榮工公司致觀音服務中心違反水污法規定義務而受處罰之行為，反而獲有利益。

依行政罰法之立法原意，將無法「填補制裁漏洞」，且易使民眾產生官官相護不公之觀感，對於上訴人之上開不法利益，經裁量決定予以追繳1,483,180元(嗣經原判決撤銷營業外收入10,467元部分，餘額為1,472,713元)，並於原處分之說明欄載明處分相對人、法令依據、事實理由、繳款方式及不服行政處分之救濟方法、期間及其受理機關等項，顯已足使上訴人明瞭受處分之原因事實、理由及法令依據，自難謂原處分違反「明確性原則」。

(二)上訴人主張原判決就上訴人獲有被上訴人所謂之「不當利得」究係因觀音服務中心違反水污法相關義務或因榮工公司之違法行為甚或係基於與榮工公司間委託契約第5條規定，前後論述矛盾；

對觀音服務中心究竟違反水污法何等「相關要件」？與上訴人獲致「何等範圍」利益間，有何直接關係？均未敘明，使上訴人無以得知判決主文所由成立之依據，而有判決理由不備及矛盾之違法云云。

然查，所謂判決理由矛盾，指判決所載理由前後牴觸或判決主文與理由不符之情形而言，又所謂判決不備理由，乃判決未載理由、或所載理由不完備、所載理由不明瞭等情形，至所載理由雖稍欠完足，如不影響判決基礎者，尚難謂有理由不備之違法。

乃原審本於職權調查認定之事實，且於判決事實及理由欄六、七、八、九就上訴人之主張一一論駁，並詳述其得心證之理由，經核尚與證據法則、經驗法則與論理法則無違，且無判決不備理由及矛盾之違法。

至於上訴人其餘訴稱各節，乃上訴人以其對法律上見解之歧異，就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，均無可採。

綜上所述，上訴意旨指摘原判決違誤，求予廢棄對上訴人不利之部分，難認有理由，應予駁回。

六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 100 年 12 月 15 日
最高行政法院第五庭
審判長法官 黃 合 文
法官 鄭 忠 仁
法官 劉 介 中
法官 帥 嘉 寶
法官 陳 鴻 斌

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 100 年 12 月 16 日
書記官 王 福 瀛