最高行政法院行政-TPAA,101,判,59,20120119,1

最 高 行 政 法 院 判 決
101年度判字第59號
上 訴 人 交通部
代 表 人 毛治國
訴訟代理人 謝心味 律師
被 上訴 人 台灣自來水股份有限公司第十二區管理處
代 表 人 廖世宗
送達代收人 李建興
橋區三民路2段253號

上列當事人間公路法事件，上訴人對於中華民國100年5月9日臺
北高等行政法院99年度簡字第770號判決，提起上訴，本院判決如下：

主 文
原判決廢棄。
被上訴人在第一審之訴駁回。
第一審及上訴審訴訟費用均由被上訴人負擔。

理 由
一、被上訴人所屬板橋服務所先後於民國98年3月31日、98年6月11日分別因上訴人所屬公路總局代養縣道114線51k+662～51k+665、省道臺3線5k+620～5k+621.5段（下稱系爭路段）之自來水管線漏水，需辦理搶修，經以交通部公路總局第一區養護工程處（下稱養護工程處）緊急搶修報備單傳真至養護工程處所屬中和工務段（下稱中和工務段）同意辦理，惟遲至98年11月18日、98年11月4日始填送挖掘公路申請書。
上訴人以被上訴人所屬板橋服務所未依「交通部公路總局受理挖掘公路作業程序手冊」（下稱挖掘公路作業手冊）第三、㈡、3點規定於3日內補辦申請，視同擅自挖掘公路，而依公路法第72條第1項規定，以99年1月25日交授公字第0990003029號函，各處罰鍰新臺幣（下同）3萬元，並發給99年1月22日交違字第1-6號及第1-7號裁處書（下稱99年1月22日裁處書），旋為補行裁處書用印，以99年2月2日交授公字第0991000734號函重行附送99年2月1日交違字第1-6號（更）及第1-7號（更）裁處書（下稱原處分），並將99年1月22日裁處書作廢，被上訴人不服，提起訴願，經遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、被上訴人起訴主張：被上訴人於搶修前既已報備獲得同意，雖未於事後即時補正相關資料手續，然上訴人亦未催告被上訴人限期改善，且公路法並未規定補正期限，縱挖掘公路作業手冊訂有未於3日內補辦申挖手續，視同擅挖之規定，惟此僅屬行政規則，並未對外發生法律效力，上訴人以此作為裁罰依據，除其內容已違反公路法之規範外，亦違反法律保留原則及授權明確性原則等語，求為判決訴願決定及原處分均撤銷。
三、上訴人則以：被上訴人傳真系爭路段緊急搶修報備單至中和工務段辦理公路搶修，傳真之報備單上已載明補正許可程序之期限為3日，惟被上訴人遲至98年11月18日及98年11月4日始提出申請，依照挖掘公路作業手冊第三、㈡、3點規定，逾期視同擅挖公路處理，而依公路法第72條第1項規定，以原處分裁處被上訴人各3萬元罰鍰，並無違法等語，資為抗辯，求為判決駁回被上訴人之訴。
四、原審為上訴人敗訴之判決，係以：（一）基於公共安全及時效性，管線單位因事故需作緊急搶修時，如已先以電話或傳真告知該管公路主管機關並獲同意後所為之挖掘公路搶修行為，即與未經申請公路主管機關許可擅自挖掘公路之情形有異，而不得任意依公路法第72條第1項前段規定加以裁罰。
（二）上訴人所屬公路總局為提昇交通服務品質，維護轄區內路面平整，並兼顧管線機構因業務上需要，必須挖掘道路埋設管線，乃於97年10月間修訂挖掘公路作業手冊，故屬於兼具行政程序法第159條第2項第1款及第2款性質之行政規則。
按挖掘公路作業手冊第三、㈡、3點其後段關於逾期視同擅挖公路處理之規定，而得依公路法第72條第1項前段之規定，處以3萬元以上15萬元以下之罰鍰，顯係以行政規則增加公路法第72條第1項前段所未規定之處罰對象，復無法律明確之授權，揆諸司法院釋字第619號解釋及釋字第638號解釋理由意旨，業已違反憲法第23條所規定之法律保留原則及法治國家處罰法定與處罰明確性原則甚明。
（三）本件上訴人所舉「桃園縣道路挖掘管理自治條例」（下稱桃縣道路自治條例）雖亦有類似挖掘公路作業手冊第三、㈡、3點之規定，惟桃縣道路自治條例係桃園縣議會就其自治事項，經由法定程序通過自治條例，自與憲法第23條所規定之法律保留原則及法治國家處罰法定與處罰明確性原則無違，此與挖掘公路作業手冊第三、㈡、3點既非法律、亦非自治條例，又無法律明確之授權，而無任何民主正當性基礎之行政規則，顯不相同。
至於上訴人另舉之改制前臺北縣道路挖掘管理自治條例第16條亦未規定「逾期申請，應視同擅自挖掘處罰」，而係加倍收取管理費用，此與挖掘公路作業手冊第三、㈡、3點之規定，亦不相同，尤不足以作為上開規定合憲性之論據等詞，為其判斷之基礎。
五、本院查：（一）對於適用簡易程序之裁判提起上訴，須經本院許可，且該許可以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，行政訴訟法第235條定有明文。
所謂法律見解具有原則性，係指該事件所涉及之法律問題意義重大，而有加以闡釋之必要情形而言；
如對行政命令是否牴觸法律所為之判斷，或就同類事件高等行政法院所表示之見解相互牴觸，有由本院統一法律上意見或確認其意見之必要情形屬之。
本案上訴人既引用原審法院99年度簡字第657、886號判決之意旨，主張原判決所持之法律見解與之牴觸，自有加以闡釋之必要，應認本訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性，上訴人提起上訴，應予准許，合先敘明。
（二）按「為加強公路規劃、修建、養護，健全公路營運制度，發展公路運輸事業，以增進公共福利與交通安全，特制定本法；
本法未規定者，依其他法律之規定。」
「公路用地，非經許可，不得使用。
擅自使用、破壞公路用地，或損壞公路設施時，應由公路主管機關取締之。
使用公路用地設置管線或其他公共設施時，使用人應填具申請書，並檢附工程計畫書，向公路主管機關申請許可後，始得設置。
公路主管機關除向使用人徵收許可費外，並應向使用人徵收公路用地使用費，優先用於公路之修建、養護及管理。
但基於公共利益或特殊需要考量者，得減徵或免徵公路用地使用費。」
「管線機構或其他工程主辦機關（構）為埋設管線或其他工程，必須挖掘公路時，應依前條第2項規定申請公路主管機關許可，並繳交許可費，始得施工。
但緊急搶修，得以電話或傳真先行告知該管公路主管機關後，迅即辦理，並於事後補正許可程序。」
「擅自使用、破壞公路用地或損壞公路設施者，處新臺幣3萬元以上15萬元以下罰鍰；
公路主管機關並應責令其回復原狀、償還修復費用或賠償。」
公路法第30條第1項、第2項，第30條之1第3項，第72條第1項分別定有明文。
另依交通部公路總局97年10月修訂之挖掘公路作業手冊第三、㈡、3點「緊急搶修案件申挖單位須先以電話或傳真路權管理單位報備，並於3日內檢附相關證明資料及搶修施工相片辦理申挖手續（假日順延），逾期視同擅挖公路處理。」
本件被上訴人所屬板橋服務所先後於98年3月31日、98年6月11日分別因系爭路段之自來水管線漏水，需辦理搶修，經以養護工程處緊急搶修報備單傳真至中和工務段同意辦理，惟遲至98年11月18日、98年11月4日始填送挖掘公路申請書。
上訴人以被上訴人所屬板橋服務所未依挖掘公路作業手冊第三、㈡、3點規定於3日內補辦申請，視同擅自挖掘公路，而依公路法第72條第1項規定，各處罰鍰3萬元，乃原審本於職權調查認定之事實，且為兩造所不爭，自得執為本院判決之基礎。
（三）被上訴人主張其搶修前既已報備獲得同意，雖未於事後即時補正相關資料手續，然上訴人亦未命限期改善，且公路法並未規定補正期限，縱挖掘公路作業手冊訂有未於3日內補辦申挖手續，視同擅挖之規定，惟此僅屬行政規則，並未對外發生法律效力，上訴人以此作為裁罰依據，除其內容已違反公路法之規範外，已違反法律保留原則及授權明確性原則等語。
原審審理後亦認上開規定挖掘公路埋設管線應依公路法第30條第2項檢附申請書及工程計畫書向公路主管機關申請許可並繳交許可費後始得施工，否則公路主管機關得依公路法第72條第1項前段規定裁處。
惟因考量管線因事故需作緊急搶修，由於具有時效性，應可由管線單位先以電話或傳真告知該管公路主管機關後迅即搶修，並於事後補正許可程序，以維護公共安全（公路法第30條之1第3項立法理由參照）。
顯見基於公共安全及時效性，管線單位因事故需作緊急搶修時，如已先以電話或傳真告知該管公路主管機關並獲同意後所為之挖掘公路搶修行為，即與未經申請公路主管機關許可擅自挖掘公路之情形有異，而不得任意依公路法第72條第1項前段規定加以裁罰。
此外，公路法第30條之1第3項雖規定管線單位應於緊急搶修後補正許可程序，惟未規定補正之期限以及未於期限內補正許可程序即應「視同擅自挖掘」或有何處罰之法律效果，亦未具體明確授權主管機關另以命令定之，則公路主管機關即不得另以法規命令或行政規則將違反公路法第30條之1第3項但書所定應履行補正許可程序義務之管線單位，增列為公路法第72條第1項前段所未規定之處罰對象，否則即違反憲法第23條所規定法律保留原則之意旨及法治國家處罰法定與處罰明確性之要求等情，固非全然無見。
惟查，司法院釋字第443號解釋理由書載明：「至何種事項應以法律直接規範或得委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異：諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之；
涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；
若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。」
故行政機關於法規未明文訂定，根據行政目的考量，就執行法律之細節性、技術性次要事項，基於其職權訂定統一之行政規則，作為所屬各機關行使裁量權準據，原非法所不許。
公路法第30條之1第3項後段因未定明事後補正之期間，上訴人所屬公路總局本於主管機關之權責，於97年10月間修訂挖掘公路作業手冊，其第三、㈡、3點乃規定「緊急搶修案件申挖單位須先以電話或傳真路權管理單位報備，並於3日內檢附相關證明資料及搶修施工相片補辦申挖手續（假日順延），逾期視同擅挖公路處理。」
其訂定意旨在於補充法令規定之明顯缺漏，而其內容則為使公路法第30條之1第3項後段所定之「事後補正許可程序」更為明確，讓上訴人所屬各機關處置具一致性標準，不致因認知不同而形成相異處分，以落實公路法之立法目的；
而其所定3日補正期間與逾期視同擅自挖掘，依上訴人所陳，係參諸新北市道路挖掘管理自治條例第16條、臺北市道路挖掘管理自治條例第4條、高雄市道路挖掘管理自治條例第27條第3項之規定，則上開挖掘公路作業手冊第三、㈡、3點所定，並未逾越公路法第30條之1第3項「事後補正許可程序」之規範目的範圍內，尚與行政罰法處罰法定主義及法律保留、授權明確性原則無違。
從而上訴人援引上開規定以原處分裁處被上訴人各3萬元罰鍰（共2件），於法即無不合。
原審不察，將原處分及訴願決定均予撤銷，顯有判決不適用法規之違法，上訴人執上開各節指摘判決違背法令，應認上訴為有理由，爰由本院本於原審上開確定之事實，將原判決廢棄，並駁回被上訴人在第一審之訴。
（四）又原審99年度簡字第657號判決以同上理由駁回被上訴人之訴，被上訴人不服，提起上訴，亦經本院100年度裁字第687號裁定駁回上訴在案，併此指明。
六、據上論結，本件上訴為有理由。
依行政訴訟法第256條第1項、第259條第1款、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 1 月 19 日
最高行政法院第五庭
審判長法官 黃 合 文
法官 鄭 忠 仁
法官 劉 介 中
法官 帥 嘉 寶
法官 陳 鴻 斌

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 101 年 1 月 20 日
書記官 王 福 瀛