最高行政法院行政-TPAA,101,判,6,20120112,1

最 高 行 政 法 院 判 決
101年度判字第6號
上 訴 人 吳水合
訴訟代理人 柳正村 律師
被 上訴 人 臺中市政府
代 表 人 胡志強

上列當事人間祭祀公業事件，上訴人對於中華民國100年8月11日
臺中高等行政法院100年度訴字第34號判決，提起上訴，本院判決如下：

主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。

理 由
一、上訴人依祭祀公業條例第6條、第8條及第56條規定，以98年10月22日申報書檢附相關文件向臺中市龍井區公所（下稱龍井區公所）申報「潘那熙」為祭祀公業公告，並請求於公告期滿後核發派下全員證明書，經該公所予以書面審查後，以98年10月28日龍鄉民字第0980022956號公告「潘那熙」派下現員名冊、派下全員系統表及不動產清冊，徵求異議。
該公所復以98年10月28日龍鄉民字第0980023332號函檢陳上開公告請被上訴人刊登電腦網站周知，及以98年10月28日龍鄉民字第0980023331號函檢送上開公告請上訴人於公告之日起刊登當地通行之一種新聞紙連續三日。
嗣經被上訴人審認龍井區公所函報之本案資料有未符法規情事，乃以98年12月2日府民宗字第0980368334號函復臺中市龍井區公所，拒絕刊登該所98年10月28日龍鄉民字第0980022956號公告文於所屬網站。
上訴人復以99年7月26日申請書向被上訴人請求將系爭龍井區公所公告文刊登於所屬網站，經被上訴人99年8月3日府民宗字第0990235979號函通知龍井區公所否准。
上訴人不服，提起訴願遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、上訴人起訴主張：（一）按祭祀公業條例第10條所稱「書面審查」，依內政部88年12月22日台（88）內民字第8809372號函釋意旨，係指「應檢附文件是否具齊，程式是否相符」。
本件上訴人依祭祀公業條例第8條、第9條規定檢附相關文件，申報潘那熙登記，公告期滿無人異議，行政程序已完成，依祭祀公業條例第13條規定，公所「應核發」派下全員證明書，故就核發與否，被上訴人並無行政裁量權。
（二）本公業土地於日據時期土地台帳記載：「業主亡潘那熙、管理吳德輝」，35年間舊土地登記謄本記載：「所有權人潘那熙、管理人吳德輝」，目前土地登記謄本記載：「所有權人潘那熙、管理者吳德輝」，故上訴人提出之公文書土地登記謄本所有權人登記為自然人，但設有管理人，又提出祭祀事實之照片，表明願意依祭祀公業條例第56條規定申報為祭祀公業，受理機關無實質審查權。
又被上訴人所稱之總登記申報書為私文書，雖記載吳水合為使用人，僅說明吳水合為申報人而已，並不影響吳德輝為管理人之記載。
而現行土地登記謄本亦記載管理人吳德輝而非記載使用人，僅是申報過程錯誤記載為使用人。
另本件土地登記為自然人，但設有管理人，形式上顯非一般繼承事件，但被上訴人實質審查認定為無人繼承之土地，已違反祭祀公業條例第56條及內政部97年6月2日內授中民字第0970033107號及內政部88年12月22日台（88）內民字第8809372號等函釋意旨。
（三）被上訴人99年8月3日府民宗字第0990235979號函消極拒絕在電腦網站刊登公告文，致龍井區公所後續工作無從辦理，直接損害上訴人之權利，即為行政處分。
又上開內政部99年6月18日函釋已明確說明縣市政府為監督機關，被上訴人既非主管機關，但卻可以實質認定本件非祭祀公業案件，實非妥適；
訴願決定亦認系爭土地登記名義為自然人，不得為祭祀公業申報，亦有違反祭祀公業條例第56條及上開內政部函釋。
另上訴人之母為「潘阿怣」，與享祀人潘那熙同姓氏，潘那熙為潘阿怣之親屬，因潘那熙並無繼嗣人，而吳德輝亦無後嗣，所以收養吳水合，故潘阿怣與潘那熙之親屬關係因無戶籍資料不敢臆測，所以申報書沿革僅記載潘那熙為吳德輝之故人，此為享祀人與設立人不同姓氏之緣由。
且派下員有多數人才需要過半數派下員出具同意書，如僅派下員一人，則該派下員已為全體派下員，自無須再出具同意書。
（四）本件起訴之請求為申請被上訴人將系爭公告文電腦網路刊登30日，請求之基礎不變，爰依行政訴訟法第8條、第111條第3項第2款之規定，追加聲明第2項給付之訴等情，聲明求為判決：1、撤銷訴願決定及原處分。
2、被上訴人應將臺中市龍井區公所98年10月28日龍鄉民字第0980022956號公告文於被上訴人電腦網站刊登公告文30日。
三、被上訴人則以：（一）本件得否依祭祀公業條例第56條以祭祀公業性質之申報，應具備：1、有管理人之記載者：依日治時期土地臺帳內容，不動產清冊內列土地所有權人均登載為「潘那熙」吳德輝管理，並無記載管理人。
臺灣省土地關係人繳驗憑證申報書有三種，繳驗憑證應記載檢附之權利憑證，如無土地登記簿謄本及租約關係存在之權利憑證，應即提出四鄰證明即保證書，本件上訴人是用保證書，具保證人共計4位，此總登記時之繳驗憑證申報書及所附權利憑證之保證書可證，吳水合各為土地之使用人及保證人，並非所申報潘那熙沿革，係其先祖吳德輝為財產設立人。
2、具有祭祀公業性質及事實者：祭祀公業並無統一之名稱，故本條例施行前以祭祀公業以外名義登記，並以祭祀祖先為目的而設立之獨立財產，具有祭祀公業之性質與事實，經申報人舉證者，即可準用本條例申報及登記之規定。
3、祖先牌位記載享祀人、設立人等姓名及祭祀祖先活動事實之情形：享祀人係受祭祀公業所奉祀之人，多為設立人之尊長或先祖設立人及其子孫均稱為派下，派下員依宗祧繼承之傳統均以派下之男系子孫為限，女子、贅婿或養子為派下員之情形則屬例外。
管理人則為受任管理祭祀公業財產之人，通常選任派下員擔任為原則。
惟本申報案未詳實提出享祀人、設立人不同姓氏之原由。
吳水合的母親潘阿怣與贅夫謝旺生有長男、次男、參男及四男謝水合，謝水合於14年4月15日被出養予吳德輝，而戶政謄本僅至潘后納，無法找到潘那熙的來源。
4、申報人出具已知過半數派下員願意以祭祀公業案件辦理之同意書：查其派下員名冊僅有申報人吳水合一人。
（二）依祭祀公業條例第2條規定，本條例施行前已存在之祭祀公業，其申報事項之處理、派下全員證明書之核發及變動事項之處理，係屬區公所權責，本件被上訴人99年8月3日府民宗字第0990235979號函，純屬機關間內部公文往返，尚無對上訴人權益發生直接法律效果，應非行政處分。
又本件所有權人潘那熙，吳德輝或吳水合只是土地之使用人，但沒有持分，是具保證人保證潘那熙是所有權人而已，故不是其繼承人。
倘若本件係祭祀公業潘那熙，上訴人即可擔任設立人，一般管理人捐土地祭祀，可祭祀不同姓氏，惟祭祀公業條例第56條是以祭祀公業性質來辦理是為解決繼承之要件，本件被上訴人因發現有很多瑕疵，且涉及財產很多，為預防日後糾紛及避免國家賠償及衍生訴訟，故不准予公告等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）上訴人於99年7月26日申請被上訴人應將臺中市龍井區公所98年10月28日龍鄉民字第0980022956號公告文，刊登於被上訴人所屬電腦網站30日，經被上訴人99年8月3日府民宗字第0990235979號函通知龍井區公所否準。
核被上訴人該函復之意旨，乃消極拒絕在其電腦網站刊登公告文，直接損害上訴人之權利，該函自屬行政處分。
（二）直轄市、縣（市）主管機關依祭祀公業條例第2條之規定，既有祭祀公業法人登記事項之審查暨祭祀公業法人業務之監督及輔導之權責，則被上訴人就臺中市龍井區公所辦理本件上訴人祭祀公業之申報，自得加以審查。
（三）依上訴人所提出「潘那熙」不動產清冊及土地登記謄本等記載，該土地所有權人為「潘那熙」，管理者為「吳德輝」，然依上訴人申報資料中之日治時期土地臺帳內容，不動產清冊所列土地所有權人登載為「潘那熙」，「潘那熙」於日治時期明治44年土地所有權登記時已亡故，所有權人「潘那熙」並無祭祀公業之記載，「吳德輝」亦非記載為祭祀公業「潘那熙」之管理人，僅為該土地之管理者，而依光復後土地關係人繳驗憑證申報書內容，上訴人僅係為所有權人「潘那熙」所有土地之使用人，故依上訴人所申報之潘那熙沿革，核與土地登記事實不符。
（四）依祭祀公業條例第56條之立法理由，適用祭祀公業條例第56條之規定，須符合土地登記簿以公業、祖嘗、嘗、祖公烝、百世祀業、公田、大公田、公山等名義登記，並以祭祀祖先為目的而設立之獨立財產，具有祭祀公業之性質與事實之要件。
惟本件不動產土地清冊所列之所有權人，登記為亡者「潘那熙」，並無以公業、祖嘗、嘗、祖公烝、百世祀業、公田、大公田、公山等名義為登記，其性質僅為類似自然人死亡無人辦理繼承之土地。
又「吳德輝」之父為「吳清祥」，母為「林氏市」，上訴人雖主張上訴人之母親「潘阿怣」，與「潘那熙」同姓氏，「潘那熙」為「潘阿怣」之親屬，惟上訴人並未舉證以資證明「潘那熙」為吳德輝之祖先，故本件祭祀公業之申報，既不符合祭祀公業條例第56條之規定，則臺中市龍井區公所以98年10月28日龍鄉民字第0980023331號函准許公告徵求異議，即與祭祀公業條例之規定有違。
（五）內政部97年6月2日內授中民字第0970033107號函釋與本件情形並不相同，故尚難援引適用於本件。
再參酌祭祀公業條例第56條之立法理由，既已明定須以祭祀祖先為目的而設立之獨立財產，具有祭祀公業之性質與事實為要件，惟上訴人既無法證明「潘那熙」為吳德輝之祖先，上訴人主張依臺灣民事習慣調查報告，祭祀公業享祀人不限於設立人之祖先，雖非其祖先，設立人亦可抽出一部分財產祭祀之云云，尚無可採等語，因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
五、上訴意旨略謂：（一）本件上訴人即申報人吳水合於98年10月22日依據祭祀公業條例第8條、第9條規定檢附相關文件，向台中市龍井區公所申報潘那熙登記，經台中市龍井區公所書面審查後，以98年10月28日龍鄉民字第0980023331號函准許公告30日期限徵求異議，申報人已於98年10月29日、30日、31日連續三天刊登報紙徵求異議，公告期滿無人異議，則申報人之一切行政程序皆依祭祀公業條例第8、10、11、13條規定及內政部函釋辦理，公告期滿無人異議，行政程序已完成，依祭祀公業條例第13條規定「應核發」並非規定「得核發」，惟台中市政府98年12月2日府民宗字第0980368334號函示，認定申報人屬不適格，致龍井區公所無法核發派下全員證明書暨相關資料，否准本件祭祀公業之申報案，顯違反行政程序規定。
（二）原審判決理由認定因系爭土地登記名義為『潘那熙』自然人，並非祭祀公業；
日治時期土地台帳記載土地所有權人「潘那熙」吳德輝管理，但總登記時申報書記載吳水合為土地使用人及保證人；
本件土地總登記簿謄本等均無記載祭祀之性質與事實名義登記；
本申報案未詳實提出享祀人潘那熙與吳德輝間有祖先關係；
縣市主管機關得審核祭祀公業申報業務是否合法；
祭祀公業條例第56條規定僅限於祭祀祖先為目的而設立之祭祀公業；
上訴人所陳報之潘那熙沿革，核與土地登記事實不符等情，均有判決不備理由之違法。
縱不能依祭祀公業條例第56條為祭祀公業之申報，上訴人以祭祀他人祖先為由，仍可依祭祀公業條例第8、9條辦理申報，惟原審判決漏未審酌，亦有判決不備理由之違法等語。
六、本院按：（一）「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；
在直轄市為直轄市政府；
在縣（市）為縣（市）政府；
在鄉（鎮、市）為鄉（鎮、市）公所。
主管機關之權責劃分如下：……二、直轄市、縣（市）主管機關：㈠祭祀公業法人登記事項之審查。
㈡祭祀公業法人業務之監督及輔導。
三、鄉（鎮、市）主管機關：本條例施行前已存在之祭祀公業，其申報事項之處理、派下全員證明書之核發及變動事項之處理。
……」「本條例施行前已存在，而未依祭祀公業土地清理要點或臺灣省祭祀公業土地清理辦法之規定申報並核發派下全員證明書之祭祀公業，其管理人應向該祭祀公業不動產所在地之鄉（鎮、市）公所（以下簡稱公所）辦理申報。」
、「第六條之祭祀公業，其管理人或派下員申報時應填具申請書，並檢附下列文件：一、推舉書。
但管理人申報者，免附。
二、沿革。
三、不動產清冊及其證明文件。
四、派下全員系統表。
五、派下全員戶籍謄本。
六、派下現員名冊。
七、原始規約。
但無原始規約者，免附。
前項第五款派下全員戶籍謄本，指戶籍登記開始實施後，至申報時全體派下員之戶籍謄本。
但經戶政機關查明無該派下員戶籍資料者，免附。
」、「公所受理祭祀公業申報後，應就其所附文件予以書面審查；
其有不符者，應通知申報人於30日內補正；
屆期不補正或經補正仍不符者，駁回其申報。」
、「公所於受理祭祀公業申報後，應於公所、祭祀公業土地所在地之村（里）辦公處公告、陳列派下現員名冊、派下全員系統表、不動產清冊，期間為30日，並將公告文副本及派下現員名冊、派下全員系統表、不動產清冊交由申報人於公告之日起刊登當地通行之一種新聞紙連續3日，並於直轄市、縣（市）主管機關及公所電腦網站刊登公告文30日。」
、「祭祀公業派下現員或利害關係人對前條公告事項有異議者，應於公告期間內，以書面向公所提出。」
、「異議期間屆滿後，無人異議或異議人收受申復書屆期未向公所提出法院受理訴訟之證明者，公所應核發派下全員證明書；
其經向法院起訴者，俟各法院均判決後，依確定判決辦理。
前項派下全員證明書，包括派下現員名冊、派下全員系統表及不動產清冊。」
、「本條例施行前以祭祀公業以外名義登記之不動產，具有祭祀公業之性質及事實，經申報人出具已知過半數派下員願意以祭祀公業案件辦理之同意書或其他證明文件足以認定者，準用本條例申報及登記之規定；
財團法人祭祀公業，亦同。
前項不動產為耕地時，得申請更名為祭祀公業法人或以財團法人社團法人成立之祭祀公業所有，不受農業發展條例之限制。」
為祭祀公業條例第2條第1項、第6條第1項、第8條、第10條第1項、第11條、第12條第1項、第13條及第56條所明定。
（二）依祭祀公業條例第11條之規定，公所於受理祭祀公業申報後，除應於公所、祭祀公業土地所在地之村里辦公處公告、陳列，及交由申報人刊登當地通行之新聞紙連續3日外，尚須於直轄市、縣市主管機關電腦網站刊登公告文30日，此為法定必備之程式。
本件被上訴人既已否准上訴人於被上訴人之電腦網站刊登公告文30日之請求，則上訴人祭祀公業申報及徵求異議之行政程序即尚未完成，上訴意旨主張申報人已於98年10月29日、30日、31日連續3天刊登報紙徵求異議，公告期滿無人異議，則申報人之一切行政程序皆依祭祀公業條例第8、10、11、13條規定及內政部函釋辦理，其行政程序業已完成，依祭祀公業條例第13條規定「應核發」並非規定「得核發」，惟被上訴人否准本件祭祀公業之申報，顯違反行政程序云云，核無足採。
（三）依內政部97年6月2日內授中民字第0970033107號函釋意旨，祭祀公業之土地固不以登記於非自然人名下為限，惟本件被上訴人否准上訴人之請求，主要係以上訴人無法提出具有祭祀公業性質及事實之証明為依據，亦即上訴人無法証明吳德輝係以管理祭祀公業之性質而管理「潘那熙」所有之土地，亦無法証明潘那熙與吳德輝間具有祖先關係，而非僅以系爭土地登記於「潘那熙」自然人名下即否准上訴人之請求。
原審認本件上開內政部函釋與本件情形並不相同，尚難比附援引，核無違誤。
（四）上訴人援引臺灣民事習慣調查報告，主張祭祀公業享祀人不限於設立人之祖先云云，核與祭祀公業條例第56條之立法理由，明定須以祭祀祖先為目的而設立之獨立財產，具有祭祀公業之性質與事實之要件相違背，自屬不足憑採，原審不採該臺灣民事習慣調查報告，即無判決違背法令之情事。
又祭祀公業條例第8條、第9條僅係有關祭祀公業申報之應備文件等程序規定，而同條例第56條則係有關祭祀公業申報之實體審查，兩者併行不悖，缺一不可，上訴人主張其縱不能依祭祀公業條例第56條為祭祀公業之申報，仍可以祭祀他人祖先為由，依祭祀公業條例第8條、第9條辦理申報云云，亦無足採。
（五）綜上所述，原判決並無違誤，上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。
依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 1 月 12 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 鍾 耀 光
法官 黃 淑 玲
法官 鄭 小 康
法官 林 樹 埔
法官 陳 秀 媖

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 101 年 1 月 13 日
書記官 王 福 瀛