最高行政法院行政-TPAA,101,判,906,20121012,1

最 高 行 政 法 院 判 決
101年度判字第906號
上 訴 人 李沛芯
趙建維
張健平
杜玉玲
鄭文雄
紀家正
李雅惠
董池偉
共 同
訴訟代理人 邱奕澄 律師
被 上訴 人 桃園縣政府
代 表 人 吳志揚

上列當事人間建築法事件，上訴人對於中華民國101年6月7日臺
北高等行政法院100年度訴字第2112號判決，提起上訴，本院判決如下：

主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。

理 由
一、上訴人等8人均為坐落桃園縣桃園市○○街2至8號「紫金園大廈」地下1層建物（下稱系爭建物）之共有人，系爭建物領有被上訴人核發之81桃縣工建使字第其6號使用執照，其上記載之核准用途為「停車場、小型飲食店或托兒所」。
被上訴人於民國99年4月21日派員至系爭建物檢查，得知上訴人張健平、杜玉玲、鄭文雄及紀家正（下稱上訴人張健平等4人）未經申請許可，擅自將系爭建物經核准作為「車道」部分，變更為停車使用；
上訴人趙建維、李雅惠、董池偉及李沛芯（下稱上訴人趙建維等4人）則未經申請許可，擅自將系爭建物經核准作為「小型飲食店或托兒所」部分，變更為停車使用，乃先後以99年11月9日府工使字第0990436784號函、100年6月22日府工使字第1000230391號函，通知上訴人等恢復原狀或補辦手續。
然上訴人等於期限屆至仍未改善，被上訴人審認上訴人等違反建築法第73條第2項規定，依同法第91條第1項第1款規定，以100年8月12日府工使字第1000321741號、0000000000號、0000000000號、0000000000號、0000000000號、0000000000號、0000000000號、0000000000號裁處書（下依序簡稱原處分一至八），依序對上訴人張健平、杜玉玲、鄭文雄、紀家正、趙建維、李雅惠、董池偉、李沛芯各裁處新臺幣（下同）6萬元罰鍰，並限期於文到3個月內恢復原狀或補辦手續。
上訴人等8人不服，提起訴願遭決定駁回，提起行政訴訟，經原審判決駁回（原審另一原告黃漪漱未上訴）。
二、上訴人等8人起訴主張：（一）上訴人等8人係分別於82年至97年間，透過買賣及法院拍賣等方式，取得系爭建物之應有部分，並依原建商所劃設之停車位置使用迄今，不知系爭建物有未經許可變更使用之情形，即便系爭建物之實際使用狀況有違建築法第73條第2項規定，惟上訴人等8人既係遵循原使用方式使用，對「變更使用」實無任何故意過失。
（二）上訴人張健平等4人所使用之增設停車位，係在原使用執照所核准之停車場空間內，未涉及其他使用空間之變更，依內政部86年7月31日台內營字第8673356號（下稱內政部86年函釋）及88年10月18日台內營字第8809121號函釋（下稱內政部88年函釋）意旨，不構成停車空間與原訂使用不合情事，無需辦理變更使用，故不符合當時建築法第73條後段規定之裁罰要件。
上訴人張健平等4人使用之增設停車位，係在86年以前即經建商與起造人未經申請而變更，被上訴人引用92年之後始修訂新建築法及「建築物使用類組及變更使用辦法」裁處罰鍰，有違法律不溯及既往原則。
況上訴人張健平等4人係信賴內政部以上開函釋就修正前建築法第73條後段所作一致性解釋，對於「不為變更使用執照之不行為」並無認識，自無故意或過失，原處分一至四予以裁罰，自屬違法。
（三）上訴人趙建維等4人雖經被上訴人認定係未經許可，擅自將「小型飲食店或托兒所」變更為停車使用，惟系爭建物被劃定為「小型飲食店或托兒所」之面積，僅為184.51平方公尺，屬一定規模以下之建築物，依建築法第73條第2至4項，及被上訴人依該條第4項之授權，訂定之「桃園縣一定規模以下建築物免辦變更使用執照原則表」規定，該項變更係屬建築法第73條第2項但書所稱「建築物在一定規範以下之使用變更不在此限」範圍內，屬單純室內裝修案，無須辦理使用執照變更。
則被上訴人以上訴人趙建維等4人未經許可而擅將系爭建物變更作為車位使用，以原處分五至八予以裁罰，亦有違誤。
（四）系爭建物於84年時即遭變更使用為現狀，上訴人等8人自無依93年9月14日始施行之「建築物使用類組及變更使用辦法」規定，申請變更之義務等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被上訴人則以：（一）系爭建物內所劃設之車位091、092、093、095，分別為上訴人董池偉、李雅惠、李沛芯、趙建維等人所有，車位007、008、083、085號，則分別為上訴人鄭文雄、紀家正、張健平、杜玉玲等人所有，被上訴人調閱系爭建物平面圖，車位091、092、093、095所在位置原係核定為小型飲食店或托兒所，車位007、008、083、085號所在位置原係核定為車道，被上訴人函請上訴人等8人應依相關規定辦理變更，上訴人等人未提出將系爭建物原核定作為小型飲食店或托兒所及車道部分，變更為汽車停車位使用之時間，係在「建築物使用類組及變更使用辦法」發布前，故被上訴人依現行法令裁處上訴人等8人罰鍰，並限期恢復原狀或補辦手續，並無不合。
（二）「建築物使用類組及變更使用辦法」附表一「建築物使用類組使用項目表」之Ｃ－２組類中，並無停車空間項目，另「桃園縣一定規模以下建築物免辦使用執照原則表」中，亦無上訴人等所稱原使用類組Ｇ－３組或Ｆ－３組建物變更為停車空間無須辦理變更使用執照之規定；
故上訴人等欲將系爭建物原核定作小型飲食店或托兒所及車道使用部分變更為汽車車位，仍應依「建築物使用類組及變更使用辦法」規定，辦理使用執照變更，其等未領得變更使用執照即變更使用，自屬違法等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）按65年1月8日修正之建築法第73條（下稱修正前建築法）規定，縱上訴人等8人主張系爭建物所使用之停車位，乃原建商及起造人，於81年間取得使用執照後，未領得變更執照而增設係屬實情，該等停車位之劃設，仍然違反修正前建築法第73條後段規定。
又內政部86年函釋及88年函釋均在說明建築物在原核准作為停車空間之範圍內，重新劃線增加停車位數，而無涉其他使用空間變更者，始無須依修正前建築法第73條後段規定，辦理變更使用。
惟由系爭建物之建造執照圖說及繪有上訴人張健平等4人所使用停車位之系爭建物平面示意圖二者相互對照，可見該4名上訴人等使用之停車位所在位置，於建造執照圖說中均未劃設車位，另參諸證人馬鴻榮證詞，足見上訴人張健平等4人所使用之停車位，並非位於系爭建物原經核准作為停車空間使用部分，而係將原應作為車輛往來通路之部分面積，變更作為停車空間使用，故非僅在原核准之停車空間範圍內，重新劃線增設停車位，自不符合前揭內政部函釋所述情形。
又系爭建物既為公寓大廈之地下一層，其用途變更自應符合建築法相關規定，上訴人張健平等4人使用之停車位，既將系爭建物平面圖所示應作為車道部分，未領得變更使用執照，而變更為停車空間使用，自已違反修正前建築法第73條後段之規定，實無待主管機關另訂任何細節性或技術性規定再作解釋。
（二）上訴人趙建維等4人所使用之停車位，係在系爭建物原使用執照核准作為托兒所或小型飲食店部分，增設車位使用，故有違反修正前建築法第73條後段規定。
另按內政部在建築法於92年6月5日修正後，於93年9月14日，依92年修正建築法第73條第4項規定之授權，發布「建築物使用類組及變更使用辦法」。
另根據被上訴人於93年12月23日，依92年修正建築法第73條第3項規定之授權，發布之「桃園縣一定規模以下建築物免辦變更使用執照原則表」說明一所示，上訴人趙建維等4人未辦理變更使用執照，即將原核准用途為托兒所或小型飲食店之建物，變更為停車使用，自與92年修正建築法第73條第2至4項規定有所違背。
（三）上訴人等8人使用之停車位，均係在建築法於92年6月5日修正前，未經領得變更使用執照，於系爭建物原核准用途非停車空間之位置所增設，故違反修正前建築法第73條後段規定；
而此一違法狀態，於92年修正建築法施行後仍然存續，且與該修正後法律第73條第2項規定亦有違背。
又被上訴人已於二度發函通知上訴人等8人已違反建築法相關規定，應儘速恢復原狀或補辦手續，則上訴人等8人對其等使用之停車位，不符建築法主管機關依法律授權所發布「建築物使用類組及變更使用辦法」規定之使用類組，亦不符「桃園縣一定規模以下建築物免辦變更使用執照原則表」所定無須辦理變更使用執照之情形，故已違反92年修正建築法第73條第2項規定之情，自知之甚稔。
上訴人等8人既係上述違法車位之使用人，即為92年修正建築法第91條第1項第1款明定之處罰對象，其等疏未查明法律規定，誤認該等車位因非其等違法變更，其等即不負排除責任，任令違法狀態持續而不予排除，對於上述違法行為，縱無故意，亦有重大過失。
則被上訴人依92年修正建築法第91條第1項第1款規定，作成原處分一至八，對上訴人等8人未經核准變更使用而擅自變更使用系爭建物之違法行為予以處罰，認事用法俱無不合等語，因將訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴人8人之訴。
五、上訴意旨略以：（一）被上訴人原處分書僅載違規地點在社區地下一樓未經許可擅自變更做為停車使用，並未載明違規使用地點之具體位置，未明確認定其範圍，原處分命上訴人8人應於100年7月31日前辦理恢復原狀或辦理手續之範圍及方法不明確，係屬事實記載不完備，即屬有瑕疵之違法行政處分，原判決未查，有速斷之嫌。
另原處分記載之違法事實係「未經許可擅自變更作為停車使用」，應解為要求變更使用之行為人負行為責任，則原始建商及起造人方為原處分違法事實所載之行為人，從而，原處分記載之違法事實及實際處罰對象應有未合。
（二）按建築法第73條第2項、第91條第1項第1款規定，行政機關究應處罰建築物所有權人或使用人，應就其查獲建築物有前開違規使用之情形，為合法裁量，並非容許行政機關得恣意選擇處罰之對象。
（三）原處分中系爭建物並非上訴人8人單獨所有，其區分所有權人有數人，上訴人等8人僅為其中部分，另原處分係以該建物有違章事實，尚無從區分本件違章行為係該大樓住戶全體所為或上訴人之行為，僅對上訴人8人裁罰，有裁罰事實認定未明確之瑕疵。
被上訴人僅令上訴人等8人限期回復原狀或補辦手續，而非對全體區分所有權人為之，該改善之要求，尚非上訴人等8人得單獨為之，況地下停車位之管理使用，涉及全體所有權人之分管約定，若需補辦變更手續，亦應由全體區分所有權人為之。
原判決未查，逕認上訴人等8人任令違法狀態持續而不排除，亦有違誤。
（四）依內政部86年函釋及88年函釋，本件起造人於原核准之停車空間範圍內，重新劃線增加停車位數，因不涉及其他使用空間部分，自無需再辦理變更使用，原判決未查，遽認上訴人等所使用之停車位，並非位於系爭建物原經核准作為停車空間使用部分，而將原應作為車輛往來通路之部分，變更作為停車空間使用云云，顯係增加原核准停車場使用方式所無之限制，有判決不適用法規或適用不當之違背法令。
另原建造執照既准起造人將該部分空間做為托兒所或小型飲食店之用，屬風險較高之使用方式，依舉重明輕法理，自不無將該空間變更為風險性較低之停車場使用之理等語。
六、本院查：
（一）按65年1月8日修正公布之建築法第73條原規定：「建築物非經領得使用執照，不准接水、接電，或申請營業登記及
使用；
非經領得變更使用執照，不得變更其使用。」
92年6月5日修正第73條第2至4項規定為：「（第2項）建築物應依核定之使用類組使用，其有變更使用類組或有第9條
建造行為以外主要構造、防火區劃、防火避難設施、消防
設備、停車空間及其他與原核定使用不合之變更者，應申
請變更使用執照。但建築物在一定規模以下之使用變更，
不在此限。」「（第3項）前項一定規模以下之免辦理變
更使用執照相關規定，由直轄市、縣（市）主管建築機關
定之。」
「（第4項）第2項建築物之使用類組、變更使用之條件及程序等事項之辦法，由中央主管建築機關定之。
」第91條第1項第1款規定：「有左列情形之一者，處建築物所有權人、使用人、機械遊樂設施之經營者新臺幣6萬
元以上30萬元以下罰鍰，並限期改善或補辦手續，屆期仍未改善或補辦手續而繼續使用者，得連續處罰，並限期停
止其使用。必要時，並停止供水供電、封閉或命其於期限
內自行拆除，恢復原狀或強制拆除：一、違反第73條第2項規定，未經核准變更使用擅自使用建築物者。…」。
（二）本件上訴人等8人均為系爭建物之共有人，系爭建物領有被上訴人核發之81桃縣工建使字第其6號使用執照，其上記載之核准用途為「停車場、小型飲食店或托兒所」。上
訴人張健平等4人未經申請許可，擅自將系爭建物經核准
作為「車道」部分，變更為停車使用；上訴人趙建維等4
人則未經申請許可，擅自將系爭建物經核准作為「小型飲
食店或托兒所」部分，變更為停車使用。上訴人等8人使
用之停車位，均係在建築法於92年6月5日修正前，未經領得變更使用執照，於系爭建物原核准用途非停車空間之位
置所增設，故違反修正前建築法第73條後段規定；
而此一違法狀態，於92年修正建築法施行後仍然存續，且與該修正後法律第73條第2項規定亦有違背等情，為原審依職權確定之事實，則被上訴人以上訴人等未經許可，擅自將系
爭建物原核准作為車道、托兒所或小型飲食店部分，變更
用途，供作停車使用，以原處分一至八，予以裁罰，及限
期恢復原狀或補辦手續，自非無據，原判決因之將訴願決
定及原處分均予維持，業已詳述其得心證之依據及理由，
並就上訴人等之主張何以不足採取，分別予以指駁甚明，
駁回上訴人等之訴，其認事用法並無違誤。所適用之法規
與該案應適用之法規並無違背，與解釋、判例亦無牴觸，
並無所謂判決不適用法規或適用不當之情形。
（三）復按內政部86年函釋：「按建築物依法附設之停車空間，在原核准之停車空間範圍內，劃設增加之停車位數，如不
涉及其他使用空間之變更，應無需辦理變更使用。…」及
88年函釋：「…建築物於申領使用執照後，僅於原核准之停車空間範圍內，重新劃線增加停車位數，在不涉及其他
使用空間之變更，亦無違反上開條文第3款應設置雙車道
之規定者，尚無違反建築法第73條規定，…」均在說明建築物在原核准作為停車空間之範圍內，重新劃線增加停車
位數，而無涉其他使用空間變更者，始無須依修正前建築
法第73條後段規定，辦理變更使用。
上訴人等未經許可，擅自將系爭建物原核准作為車道、托兒所或小型飲食店部
分，變更用途，供作停車使用，與該二函釋情形不符。上
訴意旨謂原判決未查，遽認上訴人等所使用之停車位，並
非位於系爭建物原經核准作為停車空間使用部分，而將原
應作為車輛往來通路之部分，變更作為停車空間使用云云
，顯係增加原核准停車場使用方式所無之限制，有判決不
適用法規或適用不當之違背法令。另原建造執照既准起造
人將該部分空間做為托兒所或小型飲食店之用，屬風險較
高之使用方式，依舉重明輕法理，自不無將該空間變更為
風險性較低之停車場使用之理，主張有上開二函釋之適用
，顯非可採。
（四）又按行政處分以書面為之者，固應記載主旨、事實、理由及其法令依據，惟此乃為使人民得以瞭解行政機關作成行
政處分之法規根據、事實認定及裁量之斟酌等因素，以資
判斷行政處分是否合法妥當，及對其提起行政救濟可以獲
得救濟之機會。故書面行政處分關於事實及其法令依據等
記載是否合法，即應自該記載是否已足使人民瞭解受處分
之原因事實及依據之法令判定之，而非須將相關之法令、
事實及理由全部加以記載，始屬適法。查本件原處分一至
八說明欄均已詳細記載違法事實、理由及法令依據、證據
，已足使上訴人知悉作成該處分之法規依據、事實認定及
裁量之斟酌因素，核與行政程序法第96條書面行政處分應記載事項之規定等事項，尚無不合。上訴意旨謂原處分未
載明違規使用地點之具體位置，未明確認定其範圍，限期
命上訴人辦理恢復原狀或辦理手續之範圍及方法不明確，
係屬事實記載不完備，屬有瑕疵之違法行政處分，且原處
分記載之違法事實及實際處罰對象未合，原判決未查，有
速斷之嫌，自非可採。
（五）原判決已論斷上訴人等8人使用之停車位，均係在建築法於92年6月5日修正前，未經領得變更使用執照，於系爭建物原核准用途非停車空間之位置所增設，違反修正前建築
法第73條後段規定；
而此一違法狀態，於92年修正建築法施行後仍然存續，且與該修正後法律第73條第2項規定亦有違背。
被上訴人並於99年11月9日及100年6月22日，二度發函通知其等已違反建築法相關規定，應儘速恢復原狀
或補辦手續，上訴人等人任令違法狀態持續而不予排除，
對於上述違法行為，自難辭其責，被上訴人予以裁處，並
無違誤，上訴意旨稱行政機關究應處罰建築物所有權人或
使用人，應就其查獲建築物有前開違規使用之情形，為合
法裁量，並非容許行政機關得恣意選擇處罰之對象。系爭
建物並非上訴人單獨所有，其區分所有權人有數人，上訴
人等僅為其中部分，僅對上訴人裁罰，有裁罰事實認定未
明確之瑕疵。被上訴人僅令上訴人等限期回復原狀或補辦
手續，而非對全體區分所有權人為之，該改善之要求，尚
非上訴人等得單獨為之，況地下停車位之管理使用，涉及
全體所有權人之分管約定，若需補辦變更手續，亦應由全
體區分所有權人為之。原判決未查，逕認上訴人等任令違
法狀態持續而不排除，亦違背法令，亦不足取。上訴人其
餘訴稱各節，無非係重述為原審所不採之陳詞，乃上訴人
以其對法律上見解之歧異，就原審取捨證據、認定事實之
職權行使，指摘其為不當，均無可採。上訴意旨，仍執前
詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁
回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。
依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 10 月 12 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 鍾 耀 光
法官 劉 介 中
法官 蕭 忠 仁
法官 陳 秀 媖
法官 黃 淑 玲

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 101 年 10 月 12 日
書記官 王 史 民