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最 高 行 政 法 院 判 決
102年度判字第429號
上 訴 人 柏統實業股份有限公司
代 表 人 陳世明
訴訟代理人 金 鑫 律師
呂靜玟 律師
被 上訴 人 行政院環境保護署
代 表 人 沈世宏
訴訟代理人 潘正芬 律師
陳修君 律師
上列當事人間廢棄物清理法事件，上訴人對於中華民國102年1月30日臺北高等行政法院100年度訴更一字第187號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文
原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。
理 由
一、事實：㈠被上訴人為落實資源回收工作，於民國87年1月間成立資源回收管理基金管理委員會（下稱基管會）以辦理廢輪胎、廢潤滑油、廢電池等廢棄物回收管理業務。
基管會依據「應回收廢棄物回收清除處理補貼申請審核管理辦法」（下稱補貼申請審核管理辦法）核定受補貼機構資格，並依政府採購法規定辦理公開招標擇定稽核認證團體，於90年起委託財團法人臺灣產業基金會（下稱產基會）辦理執行受補貼機構之稽核認證作業，被上訴人再依產基會提報之稽核認證量，核發補貼費予受補貼機構。
上訴人於88年8月10日獲得被上訴人准予登記為認證補貼之資源化工廠─廢輪胎磨粉，並於92年7月16日配合法令變更，重新登記為廢輪胎處理業受補貼機構。
嗣經臺灣桃園地方法院檢察署（下稱桃園地檢署）檢察官偵查發現，上訴人自90年2月至96年2月間（下稱系爭期間）多次以不實進料操作紀錄及報表供產基會查核（歷次虛增數量及補貼費金額詳如原判決附表所示），被上訴人依此而核給補貼費（歷次核給補貼費處分下合稱為前處分）總計金額為新臺幣（下同）267,999,961元，其中因誤信上訴人所呈報之虛增數量（共計6,781,894公斤）而核給之補貼費為21,702,060.8元，並經起訴在案。
被上訴人遂以公法上不當得利之法律關係，提起本件給付訴訟，追繳上訴人已領取之21,702,060.8元補貼費。
經原審法院98年10月28日以97年度訴字第1191號判決：上訴人應給付被上訴人21,702,060.8元，及自97年5月29日起至清償日止，按年息之5％計算之利息。
訴訟費用由上訴人負擔。
上訴人不服，提起上訴，經本院100年9月22日以100年度判字第1639號判決將97年度訴字第1191號判決廢棄，發回原審法院更為審理，經原審以100年度訴更一字第187號判決駁回，上訴人不服，提起上訴。
㈡被上訴人並於100年11月22日以環署基字第1000102204號函（下稱撤銷補貼處分）撤銷前處分超過246,297,900.2元部分，於100年11月23日送達，上訴人不服此撤銷補貼處分，提起訴願，經訴願駁回後，提起行政訴訟，由原審法院以101年度訴字第1266號判決駁回上訴人之訴，上訴人不服提起上訴，為本院以102年度判字第383號判決（下稱本院前確定判決）駁回。
二、被上訴人起訴主張：（一）請求返還補貼費法源依據：1.被上訴人業依臺灣高等法院98年度上訴字第3379號刑事判決及本院100年判字第1639號判決意旨，以100年11月22日環署基字第1000102204號函，確認上訴人於90年2月至96年2月期間不當領取應回收廢棄物回收清除處理補貼費（下稱補貼費）總計21,702,060.8元，並撤銷前揭期間超過246,297,900.2元部分（即267,999,961元－21,702,060.8元=246,297,900.2元）之補貼處分。
另被上訴人前已於96年5月5日依補貼申請審核管理辦法第14條第1項第3款規定廢止上訴人廢輪胎類處理業之受補貼機構資格，並依職權停止補貼費之核發，及追繳上訴人已領取之補貼費，該處分業經確定在案，被上訴人自得以之作為一般給付訴訟追繳補貼費之法源依據。
2.縱認所引前揭辦法條款不得為被上訴人追繳補貼費之法源依據，被上訴人亦已於原審起訴時明確表明係自認定上訴人不當領取補貼費而依同辦法第13條第3款規定追繳上訴人已領取之補貼費（因前已因其他事由停止補貼在案，毋須再為停止處分），自得類推適用行政程序法第127條規定並準用民法有關不當得利之規定請求返還。
再退步言，縱認系爭條款皆不得單獨為被上訴人追繳補貼費之法源依據，且據本院100年度判字第1639號判決意旨「起訴狀之送達不能認為行政機關作成撤銷授益行政處分之處分」被上訴人亦已考量上訴人詐領系爭期間之補貼費之情事既經前述刑事判決確認，遂依補貼申請審核管理辦法第13條第3款、行政程序法第117條、第118條及第127條（適用）等更為嚴謹之程序，再行確認應追繳上訴人系爭期間溢領之補貼費、將系爭期間之補貼處分在超過一定金額以上部分予以撤銷，並依前揭規定及準用民法有關不當得利之規定請求上訴人返還。
（二）關於請求返還補貼費金額認定依據：關於上訴人93年10月15日至96年2月間受託處理訴外人普利司通公司委託訴外人巨豐公司清除之未落地胎，因非屬被上訴人補貼項目，其中應申報扣除之稽核認證量543.63公噸部分，因僅申報扣除43.41公噸，以每公噸3,200元計算，該部分所溢領之補貼款合計1,600,704元，已為臺灣高等法院98年度上訴字第3379號判決認定（上訴人所屬人員於該案並未上訴，業經確定在案），故上訴人溢領被上訴人至少1,600,704元之補貼款，上訴人亦未否認。
另縱認刑事判決所述上訴人虛增鐵架重量之溢領方式無從證明或虛增有限，其亦已至少溢領被上訴人21,781,088元之補貼款，與當時檢察官起訴，一審刑事判決認定之溢領金額21,702,060.8元極為接近，足認當時檢察官起訴，一審刑事判決認定之基礎即「柏統公司自90年2日至96年3月詐領環保署補助款統計表」及其統計來源之上訴人資料有一定之可信度。
訴請上訴人給付被上訴人21,702,060.8元，及自起訴狀送達翌日即97年5月29日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息。
三、上訴人則以：（一）被上訴人係早在97年5月12日向原審法院提起訴訟前，即知悉上訴人有涉及前述詐領補助費之情事及經檢察官提起公訴之事實，從而認定上訴人係不當領取補助費，認應依補貼申請審核管理辦法第13條規定向上訴人追繳，並便宜行事，以97年5月5日廢止上訴人受補貼資格之行政處分，作為撤銷授益處分之依據，而提起返還不當得利之行政訴訟。
故被上訴人於97年5月12日即知有撤銷原因。
被上訴人遲至100年11月22日始發函，就其於90年2月至96年2月期間核發上訴人之廢輪胎回收清除處理補貼費在超過246,297,900.2元部分予以撤銷，顯已逾行使撤銷權之二年除斥期間。
（二）補貼申請審核管理辦法第13條並未授權被上訴人得予撤銷原授益處分之權限，被上訴人在上述辦法未訂明得為撤銷之情形之下，逕以撤銷補貼處分撤銷所核發之超過一定金額部分之補貼費，自屬違反法律保留原則。
行政程序法第117條係規定關於不得撤銷違法行政處分之情形，同法第118條則係關於經撤銷之違法行政處分溯及既往失其效力之規定，均與本件之情形不同，被上訴人援引作為本件撤銷之依據，於法未合。
（三）撤銷補貼處分撤銷補助款額度範圍計算基礎顯乏根據：1.就虛增廢輪胎地磅單重量部分，係因上訴人龍潭廠區前曾於89年間發生火災，波及上訴人所購入之大約一千多公噸廢輪胎，上訴人為滅火，乃將輪胎全部掩埋，並將輪胎庫存帳面歸零，當作全部損失。
其後公司人員陸續將掩埋之輪胎挖出，發覺上開廢輪胎仍可作為回收處理之用途，然因該批失火輪胎未列入帳面庫存，為消化該批輪胎之數量，上訴人當時經理范淑英遂便宜行事，指示職員田美玉、徐偉珍以虛載進廠地磅（即大地磅）單之方式陸續將該批因火災被掩埋之輪胎之數量增列於磅單之數字中，而逐步將掩埋之輪胎數量予以清除，目的並非為虛增稽核認證量。
2.上訴人領取該補貼費之費率計算依據係產基會所核發廢輪胎稽核認證量證明單，即廠商實際之進料量（小磅，係指廢輪胎進料處理前過磅磅秤），而非以廠商所提供之進廠廢輪胎地磅單（大磅，保持廢輪胎清運進廠過磅磅秤）之數量作為核發基礎，此業經產基會於99年2月6日以99財臺產基字第0995126號函回覆前揭刑案受理法院說明甚詳，有該回函附於臺灣高等法院99年度上訴字第3379號刑事卷內足稽。
3.該批上訴人所購入但因受火災波及之廢輪胎，被上訴人並未能舉證證明該等不詳來源之廢輪胎係屬不受回收補助之未落地胎，此可見臺灣高等法院98年度上訴字第3379號刑事判決書可稽，因此尚難謂上訴人有以此方法詐領補助款之事實。
即使依臺灣高等法院刑事確定判決之審認結果，亦僅判定：上訴人就未落地胎超出申報重量部分因未由產基會自稽核量中加以扣除，致向被上訴人溢領補貼費計1,600,704元而已，並未認定上訴人有向被上訴人詐領21,702,060.8元之情形。
4.原處分所計算之溢領補貼費根據為「上訴人詐領環保署補貼費金額統計表」，而該表係調查機關依據96年3月7日於上訴人處所查扣之會計資料光碟所作統計表上帳面庫存量與實際庫存量差額所製作。
然查該會計資料光碟之製作人田美玉於刑案審判中表示扣案光碟中記載之90年2月至96年3月之庫存數量表並非上訴人之內部會計帳資料，田美玉僅負責登載第一欄輪胎進場量，另實際進場量是田美玉自行預佑，預估沒有任何標準，輪胎庫存量、實際庫存量又為電腦自動計算而成，即難認上述庫存數量表內記載之數據為真實無誤。
從而，被上訴人根據該數量表所製作之統計表內之各項數額即難認為真正，自不能作為判斷之基礎；
另本院100年度判字第1639號判決亦揭示該帳面庫存量既屬虛偽，何以能作為計算之依據。
又何以用帳面庫存量與實際庫存量之差額計算上訴人以不明來源廢輪胎不當領取補貼費？故被上訴人所為撤銷補貼處分以「柏統公司詐領環保署補貼費金額統計表」，作為撤銷補助款額度範園計算基礎，顯乏根據等語，資為抗辯，求為判決駁回被上訴人之訴。
四、原審為不利於上訴人之判決，係以：（一）上訴人於系爭期間內確有虛增可回收再利用一般廢棄物進場量之事實，此不僅為上訴人所不爭執，並為桃園地檢署96年度偵字第16798號偵查案件、臺灣桃園地方法院（下稱桃園地院）97年度訴字第510號刑事案件及臺灣高等法院98年度上訴字第3379號刑事案件認定在案，上開刑事判決復已確定在案，此有上開各該案號起訴書、判決書在卷可稽，自堪認定。
雖上訴人仍否認以此詐取補貼費，但自承：「因上訴人龍潭廠區前曾於89年間發生火災，火災發生時所購一千多公噸廢輪胎亦遭受波及而燃燒，為求滅火，乃將輪胎全部掩埋，並將輪胎庫存帳面歸零。
其後陸續將掩埋之輪胎挖出，發覺上開廢輪胎仍可回收處理，但因該批失火輪胎未列入帳面庫存，為消化該批輪胎之數量，被告經理范淑英遂指示職員田美玉、徐偉珍、以虛載進廠地磅單之方式，陸續將該批因火災被掩埋之輪胎之數量增列於磅單之數字中，而逐步將掩埋之輪胎數量予以清除。」
等語在案，不論其言是否全部屬實，但上訴人為處理非依正常回收程序取得之不詳來源廢輪胎，並順利領得被上訴人核發之補貼費，乃藉由虛增進廠重量之方式，避免其投料量、產出量遽增，與其庫存量未能維持合理之比例，而為產基會稽核查知，故有長期修改進廠磅單而虛增進廠廢輪胎重量之行為，應可認定。
至於上訴人所稱此舉仍屬處理「雖經掩埋但仍係得受補貼之廢棄物」云云，徵諸前述廢輪胎回收貯存清除處理方法及設施標準第8條第1項第8款規定，上訴人遇有此種天災人禍之事由致不能處理回收業務時，對尚未處理完竣之廢棄物並非「就地掩埋，再取回重新處理」，而係應擬定處置應變計畫，經被上訴人核定，始為正辦。
上訴人捨此途而不為，虛增處理之廢棄物，自應認係非依正常回收程序取得之不詳來源廢棄物，而無相對應之生產、輸入之事業主繳納回收清除處理費，則上訴人所為之處理，即不應受補貼。
（二）上訴人出具不實資料致產基會前所為之稽核認證為錯誤，原無從認定上訴人有任何補貼費構成要件事實之該當，被上訴人依錯誤資料所為之稽核認證量而為前處分補貼費之核給，其實無據。
然則：1.依前開刑案之扣案光碟內容（98年度保字第1655扣押物編號2），其中有上訴人庫存帳面資料，而其90年2月至95年12月之庫存數量表格式，其中輪胎列部分，分為輪胎進場量、實際進場量、處理量、輪胎庫存量、實際輪胎庫存量五列，已據原審法院前審當庭勘驗明確，配合上訴人前述虛增進場重量之陳述可知，該庫存數量表，乃為上訴人各月虛增進場量、增加處理量及調整庫存量之紀錄甚明。
2.證人田美玉即上訴人職員雖證稱「實際進場量」係其自行填寫，並無意義云云，惟上訴人為經核准設立之受補貼機構，其有符合作業程序之相關設備，就進廠過磅部分，電腦會自動顯示過磅之重量，並列印磅單，且每日均可列印全部進廠量資料，根本無須再以人工登載之必要，然以扣案之環新公司入廠重量紀錄表（96年度偵字第7111號案卷第24-29頁）以觀，田美玉（95年6月至10月部分）及徐偉珍（95年11月至96年3月部分）於貨車進場時，均須再將重量記載於簿冊，顯與常情不合，依其等於偵查中所述，該資料乃為記錄正確淨重及虛增淨重，其等並能明確指出如何各項數字及記號之意義，故田美玉於偵查中所述，應較為可採，而以田美玉及徐偉珍於平日即就虛增及實際重量詳實紀錄，其等再依該紀錄據以製作扣押光碟內之各年各月庫存資料，即可合理說明，該庫存資料表其實即屬上訴人內帳，就其資料可相當程度推計上訴人實際處理得受補助之廢輪胎數量。
3.依前述扣案光碟內之庫存數量表，統計後製有「柏統公司自90年2月至96年3月詐領環保署補助款統計表」。
依該表之統計資料顯示，上訴人於系爭期間之進場量總計為6,707,989公斤，經認證之處理量（含虛增部分）為77,548,935.7公斤，該帳面庫存量及實際庫存量之差額為6,781,894公斤。
因處理業者將進場廢棄物重量扣除處理量，即為庫存量，由上表實際庫存量均呈負數情形以觀，堪認虛增進場重量部分，確有用以投料。
而該表實際庫存量與帳面庫存量之差額，本係上訴人為相應實際進場量與輪胎（帳面）進場量差額之設計，以避免帳面輪胎量累計，然實際庫存量呈負數之不合理現象，是實際庫存量與帳面庫存量之差額原應與虛增進場量相當。
惟上訴人系爭期間投料處理後之實際庫存量與其帳面庫存量之差額，與虛增進場量未能一致（虛增進場量小於帳面及實際庫存量差額），顯然上訴人除所虛增進場量部份外，另有不詳來源輪胎投料處理，僅以虛增進場量為其虛增應受補貼處理量之依據，尚非得當。
是以，被上訴人以該帳面庫存量及實際庫存量之差額，作為上訴人未依規定處理廢輪胎數量之認定標準，並參酌廢輪胎稽核認證作業流程說明7⑶所示關於廢棄物處理業同時處理受補助可回收再利用廢棄物與不受補助之事業廢棄物時，受補助之處理量乃「全數廢棄物處理之稽核認證量－事業廢棄物進場（廠）量」之原則，據此計算上訴人因此不法領取之補貼費金額為21,702,060.8元（計算式：6,781,894x3.2=21,702,060.8，每公斤補貼金額為3.2元），乃為合理。
（三）撤銷補貼處分是否罹於除斥期間之認定：上訴人長期以不實文件詐取補償費，被上訴人於知悉桃園地檢署就上訴人之負責人、職員等以詐欺、偽造文書等罪嫌於96年11月14日提起公訴後，旋於97年5月12日提起本件給付訴訟，並經原審法院98年10月28日以97年度訴字第1191號判決肯認其以本件起訴狀視為撤銷處分，而為其公法上不當得利請求全部勝訴之判決，上訴人不服，提起上訴，經本院100年9月22日以100年度判字第1639號判決將原判決廢棄，判決理由指明不得以本件起訴狀為撤銷前處分之行政處分，被上訴人即於100年11月22日作成撤銷補貼處分以撤銷前處分。
是以，被上訴人其實於知悉違法核發補貼費時，即已採取法律行動，之所以遲未撤銷前處分，系出於法律爭議，遽以形式觀察而認定被上訴人怠於行使職權，已有失公允。
徵諸實務運作現況，因行政程序法第121條第1項未仿效德國法例設但書規定，致使相對人基於詐欺、脅迫或賄賂而獲得授益處分，因除斥期間經過未能撤銷所導致之利益失衡，應如何處理，業已長期困擾實務界，據此，法務部現已著手研擬修正上開法文，擬仿德國法增列但書排除條文。
行政程序法第121條第1項關於行使撤銷權除斥期間之規定，其目的在於調和「依法行政原則」與「信賴保護原則」對峙狀態，二者位階及價值原無軒輊，惟在相對人係基於詐欺、脅迫或賄賂而獲得授益處分的情形，機關適用法律之正確性係由其所破壞，相對人毫無值得保護之信賴可言，此際，其實並無法之正確性與安定性相抗衡之疑義，蓋已無值得保護之信賴，自應依法行政。
行政程序法第121條第1項未修正前，於文字含義理解上，雖無從逕得出如德國聯邦行政程序法第48條第4項但書明文特定事由撤銷權除斥期間排除適用之規定，但就該法文法律目的之探究，其法律目的絕不在保護「不值得保護之信賴」。
是以，應以目的論縮減填補之，摒除撤銷權除斥期間於無值得保護之信賴時之適用。
據上，自被上訴人知悉前處分違法部分有撤銷原因時起，至其行使撤銷權雖已逾2年，但前處分之所以違法，既係出於上訴人以不實文件詐欺所致，則被上訴人行使撤銷權即不受除斥期間之限制，其以前撤銷處分撤銷前處分超過246,297,900.2元部分，並無不法。
（四）被上訴人得請求公法上不當得利範圍之認定：前處分違法部分既經撤銷補貼處分撤銷，則上訴人受領前開補貼費給付之法律上原因，即因撤銷而不存在，且致被上訴人受有損害，則被上訴人主張上訴人應依公法上不當得利之規定，返還前開不當領取補貼費21,702,060.8元，為有理由，應予准許。
因撤銷補貼處分係於100年11月23日始行送達上訴人，是前處分違法部分亦係於當日始經撤銷，被上訴人於翌日起方得對上訴人行使公法上不當得利返還請求權，是其雖以本件起訴狀繕本送達以代催告，並請求自起訴狀繕本送達上訴人翌日起（即97年5月29日）至清償日止按年息5％計算之法定利息，惟其既自100年11月24日起始得對上訴人主張不當得利，則相對應給付之法定遲延利息，亦應於當日起算，而非自本件起訴狀繕本送達翌日起算等詞，為其判斷之基礎。
五、本院按：對行政處分提起撤銷訴訟，該處分之合法性為撤銷訴訟訴訟標的之內容，如撤銷訴訟經法院實體判決認處分並無違法而駁回原告之訴確定者，行政處分之合法性已有實質確定力（既判力），該撤銷訴訟之當事人均應受其拘束，後訴訟法院亦應以該確定判決為基礎作成判決，不能為相反於該確定判決內容之判斷，此即撤銷訴訟判決既判力之確認效。
查上訴人不服撤銷補貼處分循序提起行政訴訟，經本院駁回上訴人之上訴確定，該撤銷補貼處分經確定判決確認為合法，此為既判事項。
本件被上訴人請求上訴人返還其所受補貼之不當得利訴訟，兩造及本院應受撤銷補貼處分為合法既判事項之拘束。
原判決認上訴人受領補貼費21,702,060.8元，構成不當得利，結論無不合。
惟被上訴人之撤銷補貼處分函同時載：「另本署於本案違法情事發現後，已暫緩核發貴公司96年1月、96年11月至97年1月之補貼費1,107萬1,376元。
經相抵後貴公司應返還本署溢領之補貼費為1,063萬0,684.8元」（原審更審卷第60頁及第61頁），此為原審事實審言詞辯論終結前存在之事實，則被上訴人是否主張抵銷？如是，是否及在如何之範圍內發生抵銷之法律效果，攸關本件之判決結果，原審法院應依職權調查此項事實，闡明兩造為攻擊防禦。
原判決置此未論，未盡職權調查義務，不適用行政訴訟法第125條規定不當。
原判決有不適用法規不當之違背法令事由，上訴意旨雖未指摘及此，然本院調查原判決是否違背法令，不受上訴理由之拘束（行政訴訟法第251條第1項），原判決既有可議，難予維持，仍應認上訴有理由。
因原判決違背法令影響事實之確定及判決結果，自應由本院將原判決廢棄，發回原審法院更為審理。
六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 7 月 11 日
最高行政法院第五庭
審判長法官 林 茂 權
法官 楊 惠 欽
法官 姜 素 娥
法官 蕭 惠 芳
法官 吳 東 都
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 102 年 7 月 11 日
書記官 莊 子 誼
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