最高行政法院行政-TPAA,102,判,436,20130718,1

最 高 行 政 法 院 判 決
102年度判字第436號
上 訴 人 錢鑫奎
訴訟代理人 鄭志政 律師
被 上訴 人 財政部國有財產署
代 表 人 莊翠雲
訴訟代理人 王寶輝 律師

上列當事人間拆遷補償事件，上訴人對於中華民國102年2月27日
臺北高等行政法院100年度訴字第32號判決，提起上訴，本院判決如下：

主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。

理 由
一、上訴人原獲配住行政院新聞局（於民國101年5月20日裁撤，下稱新聞局）經管的臺北市○○區○○○路○段眷舍（下稱系爭眷舍）及附連之同區光華段三小段114-2地號等土地（下稱系爭土地）。
59年間，因拓寬道路拆除部分系爭眷舍，當時陽明山管理局並以59年7月22日陽明地用字第15015號函通知上訴人領取障礙房屋補償新臺幣（下同）17,102.8元。
因系爭眷舍後段不在拓建道路線上，上訴人申請保留免予拆除，經陽明山管理局以60年2月15日陽明地用字第4239號函（下稱陽明山管理局60年2月15日函）同意暫予保留，但連接拆除部分加整修免礙觀瞻，已領自建部分補償應行繳還，上訴人依該函於60年5月13日繳還道路補償費17,102.8元。
嗣66年、74年間，上訴人先後二次向新聞局借支加建整修。
95年12月14日新聞局依中央機關學校國有眷舍房地處理要點（下稱處理要點）規定，報請行政院公務人員住宅及福利委員會核定，就系爭眷舍房地辦理騰空標售。
行政院96年6月7日核定准予辦理後，96年6月13日新聞局以新總庶字第0960008427號函通知上訴人，依處理要點第8點規定自行政院核定之日96年6月7日起3個月內自行遷出者，由機關給予1次補助費或選擇承購公教住宅、國民住宅。
因上訴人拒絕返還眷舍，97年間，新聞局以上訴人無權占有系爭土地為由，向民事法院訴請拆屋還地並給付不當得利，獲勝訴判決確定。
上訴人認為其任職新聞局期間配住的眷舍是臺北市○○○路○段○○○號房屋（下稱447號房屋），而非449號房屋，於拓寬道路拆除大部分後，留下約22.5平方公尺，因該部分不在拓建道路線上，經陽明山管理局同意暫予保留，上訴人並繳還已領之補償17,102.8元，嗣新聞局復同意上訴人自費擴建整修，79年11月16日上訴人向稅捐單位申報設立稅籍，該447號房屋應係上訴人所有。
而上訴人信賴補償費繳還即有權使用，詎447號房屋仍被拆除，新聞局自應給予適當的補償，且上訴人有值得保護的信賴利益。
故99年6月間，上訴人以99年6月及99年6月7日函向新聞局請求給付補償。
新聞局認為前陽明山管理局收回拆遷補償費與其無關，而以99年6月17日新總庶字第0990009137號函（下稱新聞局99年6月17日函）表示無核發補償費之理由，上訴人不服提起訴願，經決定不受理後，提起行政訴訟（後因新聞局裁撤，本件所涉系爭土地係由財政部國有財產局接管，原審法院准許該局聲明承受訴訟。
又財政部國有財產局因配合行政組織改造，改制為財政部國有財產署，並自102年1月1日起生效），經原審法院以100年度訴字第32號判決駁回上訴人之訴。
上訴人仍不服，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：（一）由447號房屋納稅義務人為上訴人可知，該447號房屋係上訴人所有。
陽明山管理局徵收拓寬道路，因系爭眷舍後段不在道路線上，予以保留，上訴人將原獲得的補償費17,102.8元交還給陽明山管理局，後來新聞局復同意上訴人自費擴建整修。
（二）上訴人返還補償費，即信賴可以繼續居住該屋，惟該屋仍被拆，上訴人即有信賴利益。
本件是因補償費返還問題，提起撤銷及給付訴訟，係公法關係。
陽明山管理局60年2月15日函是授予利益的行政處分，上訴人信賴補償費繳還後，有權使用447號房屋並擴建，詎行政機關收繳補償費後再利用民事訴訟拆屋，被上訴人為土地的管理機關，自應給予適當的補償，且上訴人有值得保護的利益等語，依行政訴訟法第4條、第7條及第8條第1項前段規定求為判決訴願決定及新聞局99年6月17日函均撤銷；
被上訴人應給付上訴人700萬元及自原審起訴狀繕本送達翌日起，至清償日止，按年息5%計算之利息。
三、被上訴人則以：（一）上訴人因任職新聞局而獲配眷舍，79年間上訴人退職，眷舍使用目的完畢即應交還，惟上訴人堅不交還。
新聞局請求交還眷舍過程中，竭盡所能協助上訴人請領搬遷補償費，均不為上訴人接受。
95年間，新聞局奉命清理管領之眷舍，97年4月對上訴人提起民事訴訟，民事法院判決上訴人應拆屋還地並給付不當得利確定，此乃民事糾紛，與行政爭訟無涉。
上訴人放棄得依法請領搬遷補償費之權利，誓言對抗法律，終致無從依法獲得補償。
縱上訴人依法得請領搬遷補償金，核發補償金機關亦非新聞局，新聞局無給付義務。
（二）前陽明山管理局於59年間因拓寬道路需要拆除部分系爭眷舍，並給付補償費。
上訴人當時為該等眷舍配住人，因上訴人於領取相關補償費後，有部分未為拆除，故陽明山管理局請求上訴人繳還未拆除部分之補償費。
上訴人為無權占用，自無權請求搬遷補助費。
上訴人空言主張信賴保護及信賴補償，究有何行為表現足使上訴人產生信賴，未見上訴人說明，本件訴訟欠缺請求權基礎等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）關於上訴人依行政訴訟法第4條、第7條規定，訴請撤銷新聞局99年6月17日函及合併請求損害賠償部分：本件上訴人主張有信賴利益補償請求權，而新聞局99年6月17日函拒絕給付補償的答復，不影響信賴利益補償之事實狀態是否存在的效果，不具法效性，自非行政處分（參見本院93年度判字第544號判決意旨）。
則上訴人訴請撤銷訴願決定及新聞局99年6月17日函，於法未合，此部分為不備起訴要件，並非合法。
又新聞局99年6月17日函內容，除說明兩造間關於眷舍爭議，已經民事法院判決確定外，僅在表達陽明山管理局收回拆遷補償費與新聞局無關之拒絕補償意思表示。
上訴人以此主張新聞局99年6月17日函是撤銷陽明山管理局60年2月15日函，並不可取。
故上訴人依行政訴訟法第7條規定併為請求時，須所據以合併之行政訴訟已經行政法院實體審究且為勝訴判決，其合併之請求始有獲得實體勝訴判決可言。
上訴人訴請撤銷新聞局99年6月17日函部分既不合法，則合併請求損害賠償700萬元及其利息部分，自於法未合。
（二）關於上訴人依行政訴訟法第8條第1項前段規定，訴請被上訴人給付信賴利益補償700萬元及其利息部分：觀之陽明山管理局60年2月15日函，其內容係系爭眷舍後段因不在拓建道路線上，陽明山管理局同意暫免拆除，但須繳還自建補償的文義，不能認為是針對上訴人與新聞局間，上訴人是否有權使用系爭眷舍，或447號房屋係經同意使用新聞局管理之土地，所為具法效性的決斷，當非所稱之信賴基礎，而新聞局基於民事法律關係，主張上訴人無權占有而訴請拆屋還地的行為，係私法上權利義務的行使，更非廢棄原信賴基礎之公權力行為，則上訴人以此為由主張信賴利益受損，訴請被上訴人給付信賴利益補償，自屬無據，即無理由等語，為其論據。
是原審將訴願決定予以維持，以上訴人之主張一部不合法、一部無理由，駁回上訴人之訴。
五、本院查：(一)所謂行政處分，依訴願法第3條第1項及行政程序法第92條第1項規定，係指中央或地方行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。
行政處分之要素包含有行為（行政機關公法上之意思表示）、行政機關、公權力、單方性、個別性及法效性等。
至行政機關所為通知、單純事實之敘述、理由之說明、就法令或行政契約約定條款所為釋示、重申及行政指導等，並未對外直接發生法律上效果，即非行政處分。
是以行政機關對人民請求的拒絕，並非盡屬行政處分。
對於請求作成行政處分，如核定損失補償金額予以拒絕者，為行政處分；
對於請求作成事實行為，如給付一定損失補償金額予以拒絕者，並不會影響事實狀態如損失補償是否存在的效果，不具有法效性，即非行政處分。
本件上訴人雖認部分的系爭447號眷舍經陽明山管理局同意保留而未拆除，上訴人已於60年5月間繳還拆遷補償，並經被上訴人同意擴建整修，因被上訴人訴請拆屋還地，而主張其對被上訴人有信賴利益補償請求權，而請求被上訴人給付補償金額，該事實給付請求權，本無需再經行政機關另以行政處分進一步的具體確認。
則被上訴人99年6月17日拒絕給付補償的答復，不影響信賴利益補償之事實狀態是否存在的效果，而不具法效性，即非行政處分。
原審因認上訴人訴請撤銷訴願決定及被上訴人99年6月17日函部分，不備起訴要件，於法尚無不合。
次按行政訴訟法第7條規定：「提起行政訴訟，得於同一程序中，合併請求損害賠償或其他財產上給付。」
係因行政機關之違法處分，致人民權利或法律上利益受損害者，經提起行政訴訟後，其損害有能除去者，有不能除去者。
其不能除去者，自應准許人民於提起行政訴訟之際，合併請求損害賠償或其他財產上之給付，並省訴訟手續重複之煩。
至於向行政法院附帶提起損害賠償之訴，應適用行政程序，而其實體上之法律關係，仍以民法有關規定為依據，自不待言。
被上訴人99年6月17日函之內容，除說明兩造間關於眷舍爭議，已經民事法院判決確定外，僅在表達陽明山管理局收回拆遷補償費與被上訴人無關而拒絕補償之意思表示，應屬事實之通知，並不生公法上直接之法律效果，亦非行政處分。
上訴人主張該99年6月17日函是撤銷陽明山管理局60年2月15日函，亦屬無據。
則上訴人依行政訴訟法第4條、第7條規定，訴請撤銷被上訴人99年6月17日函及合併請求損害賠償部分，均非合法。
上訴意旨略以：給付一定損失予以拒絕者，是核定損失補償金額之先程序，損失補償金額都予拒絕者，則根本就不必核定損失補償金額，此為邏輯之必然性；
惟後階段之核定損失補償金額既然都是行政處分，則先階段之給付一定損失補償被拒絕，更當認為係行政處分。
如依原判決所載，被上訴人承接新聞局99年6月17日拒絕給付補償之答覆，不影響信賴利益之事實狀態是否存在之效果，不具法效性，惟迄今上訴人領不到任何補償金是事實，足見原判決理由矛盾且理由不備而違背法令云云，並非可採。
(二)次查，所謂信賴保護原則係指人民因相信既存之法秩序，已獲取權利或法律上之利益，不得因嗣後法秩序發生變動，使其遭致不能預見之損害而言。
故須行政機關對外已有表示國家意思或事實行為之信賴基礎存在，當事人因而表現具體之信賴行為，因行政機關去除該信賴基礎，致使當事人既得權益受損害，始符合信賴保護原則之適用要件。
本件陽明山管理局60年2月15日函，其內容係記載「該三戶所配住在士林中山路行政院新聞局宿舍後段既不在拓建道路線上可暫予保留但連接拆除部份須加整修免礙觀瞻該員等已領自建部分補償應行繳還」等語，所表達的是行政院新聞局宿舍後段因不在拓建道路線上，陽明山管理局同意暫免拆除，但須繳還自建補償的文義，不能認為是針對上訴人與行政院新聞局間，上訴人是否有權使用系爭眷舍，或系爭447號房舍係經同意使用被上訴人管理之土地，所為具法效性的決斷，當非所稱之信賴基礎，而被上訴人基於民事法律關係，主張上訴人無權占有而訴請拆屋還地的行為，係私法上權利義務的行使，更非廢棄原信賴基礎之公權力行為，則上訴人以此為由主張信賴利益受損，依行政訴訟法第8條第1項前段規定，訴請被上訴人給付信賴利益補償700萬元及其利息部分，亦乏論據。
(三)又認定事實為事實審法院之職權，而證據證明力之評價或事實之如何調查，事實審法院有衡情斟酌之權，苟已斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，並未違背論理法則、經驗法則或證據法則，即不能指為違法。
而所謂判決不備理由係指判決全然未記載理由，或雖有判決理由，但其所載理由不明瞭或不完備，不足使人知其主文所由成立之依據；
至於判決理由矛盾，係指判決有多項理由，且互相衝突，無以導出判決之結論而言。
另證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定亦異於該當事人之主張者，不得謂為原判決有違背法令之情形。
本件原判決已就上訴人請求撤銷訴願決定及原處分（被上訴人99年6月17日函），並據以合併請求損害賠償部分，不備起訴要件；
另請求給付信賴利益補償部分，則為無理由等情，論述甚詳，並無所謂判決理由不備或理由矛盾之違背法令情形。
另說明訴請撤銷訴願決定、被上訴人99年6月17日函及合併請求損害賠償部分，原應以裁定駁回，為求裁判卷證齊一及訴訟經濟，併以判決駁回，經核認事用法並無違誤。
上訴人其餘述稱各節，無非重述為原審所不採之陳詞，乃上訴人以其對法律上見解之歧異，就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，委無可採。
原判決所適用之法規與本件應適用之法規並無違背，與解釋判例，亦無牴觸，並無違背法令之情形。
上訴意旨指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，
六、據上論結，本件上訴為無理由。
依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 7 月 18 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 黃 合 文
法官 劉 介 中
法官 帥 嘉 寶
法官 林 惠 瑜
法官 鄭 忠 仁

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 102 年 7 月 18 日
書記官 王 福 瀛