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最 高 行 政 法 院 判 決
102年度判字第439號
上 訴 人 經濟部智慧財產局
代 表 人 王美花
被 上訴 人 社團法人中華音樂著作權協會
代 表 人 吳楚楚
訴訟代理人 吳啟玄 律師
彭若鈞 律師
上列當事人間有關著作權事務事件，上訴人對於中華民國101年8月22日智慧財產法院101年度行著訴字第2號行政判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文
原判決廢棄，發回智慧財產法院。
理 由
一、被上訴人前於民國（下同）99年8月11日召開第6屆第1次會員大會，會中決議修正通過該會衛星電視台、購物頻道及有線電視公開播送概括授權使用報酬率（下稱系爭使用報酬率），復於99年9月3日函報上訴人備查，並於100年1月1日公告。
嗣中華民國衛星廣播電視事業商業同業公會等共40家公會、協會或公司以系爭使用報酬率之訂定過程及內容，未與利用人協商且收費計算方式不合理等事由，爰依據著作權集體管理團體條例（下稱集管條例）第25條第1項規定，向上訴人申請就系爭使用報酬率為審議。
案經上訴人依集管條例第25條第2項規定於100年2月14日公告於網站上，嗣東森得意購股份有限公司等4家公司陸續備具相關資料向上訴人申請審議，經其列為審議程序參加人，並依集管條例第25條第4項規定，分別於100年9月8日及同年10月19日召開100年第10次及第12次著作權審議及調解委員會，針對系爭使用報酬率審議事項進行諮詢，並於參酌前揭委員會決議、國內經濟狀況、利用人產業現狀及音樂利用情形，依據集管條例第25條第4項規定，決定變更被上訴人所定之使用報酬率計算基準及數額，並以100年10月31日智著字第10016003141號函將審議結果通知被上訴人、各申請人及審議程序參加人。
被上訴人不服，提起訴願，經決定駁回，遂向原審法院提起行政訴訟。
嗣經原審法院判決撤銷訴願決定及原處分，上訴人不服，乃提起本件上訴。
二、被上訴人起訴主張：上訴人禁止被上訴人向有線電視收取使用報酬，違反法律保留原則，增加法律所無之限制，屬越權裁量違法情節重大，並於審議程序具有重大瑕疵之違法，應將原處分撤銷；
原處分關於衛星電視台、購物頻道使用報酬率及有線電視部分之審定結果，增加集管條例所無之限制，不法侵害被上訴人之契約自由權利，且未對有利被上訴人之事項加以注意而有違行政程序法第9條規定，並以與是否需要調整使用報酬費率無關之因素，變更被上訴人公告關於購物頻道之使用報酬率，已違反「不當連結禁止原則」；
各該申請人於審議程序均未提出相關之資料供上訴人參考，依集管條例第25條第1項、第5項規定及第24條第5項之立法理由，上訴人應限期命各申請人提出相關資料作為審議參考，或駁回申請人之申請，然上訴人對此等重大瑕疵視若無睹而繼續審議，於審議程序上存有重大違法之情事等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、上訴人則以：上訴人審酌雙方意見及諮詢著審會專家學者之意見，並考量我國以往實務授權情況後，依集管條例第25條第4項之規定，將被上訴人公告之「二階段收費架構」，審查回復原先之「一階段收費架構」，則有線電視台費率即有一大部分被衛星電視台及購物頻道費率所取代，故該項費率之訂定已無必要，遂依集管條例第25條第8項規定禁止實施，另因有線電視台播送之「自製頻道節目」及「境外頻道節目」部分，未包括於前揭授權範圍內，上訴人並未限制或禁止被上訴人向有線電視台收取相關費用。
又費率之本質即在避免集管團體濫用其優勢地位及刑事訴追權，大幅遽增費率，乃限制集管團體僅得於審定之費率下與利用人議定使用報酬，故增訂備註部分與其他費率本質並無二致，自非屬增加法律所無之限制；
衛星電視台之營業收入包括SNG轉播收入、藝人經紀收入、演唱會門票販售收入等，均無利用音樂之可能，如將該等收入納入計費基礎，顯屬不當擴大費率計算基礎，故上訴人以過去雙方合意之「前一年度廣告總收入加上總授權收入總額」作為計費基礎，要無不當；
上訴人考量購物頻道費率係於98年審議通過，於市場上實施僅約2年時間，與衛星電視台費率已在市場上實施多年之情況不同，另參酌國內經濟狀況、利用人產業規模、音樂利用情形等情，認無理由即行調整。
決定維持原訂費率，尚屬合理。
申請人業依集管條例第25條第1項規定，於申請審議時，備具書面理由並敘明其認為合理之費率，上訴人於審議過程中，亦認本案爭點明確，雙方之意見陳述充分，並無特別須請申請人補正之事項及資料，自無命申請人補正或駁回其申請之必要等語，資為抗辯，求為判決駁回被上訴人之訴。
四、原審撤銷訴願決定及原處分，係以：有關費率審議之決定為行政處分，而該行政處分係由上訴人之著作權審議及調解委員會考量當時市場狀況及相關仲團與利用人利用型態以決定之，即得考量過去、現在與未來之情況為之，故該處分應屬有裁量權之處分，是上訴人為系爭行政處分並附有附款以達行政及公益目的之達成，於法尚無不合；
原處分有關衛星電視台費率備註部分，並非新增之限制條件，而係將被上訴人修訂前原公告之衛星電視台費率之備註部分加以回復，而該備註部分係經原處分機關98年第6次著作權審議及調解委員會會議所審定；
此外，上訴人於審定費率及備註時即已審酌現行市場費率、利用之性質及數量、國外相同類別著作且利用情形相似之使用報酬率等因素，是被上訴人訴稱該備註部分係增加集管條例所無之限制，並違反「著作權集體管理團體使用報酬率審議參考原則」及行政程序法第9條規定云云，尚無足採。
有關變更衛星電視台費率計費基礎及架構部分，衛星電視台之營業收入包括如SNG轉播收入、藝人經紀收入等，均無利用音樂之可能，如將該等收入納入計費基礎，顯屬不當擴大費率計算基礎，況原費率計算基礎（即前一年度廣告總收入加上授權總收入總額）已於市場上實行多年，被上訴人本次變更並未與利用人進行協商，復未提出任何資料說明利用人之各項營業收入與利用著作之關連性，故上訴人以過去雙方合意之「前一年度廣告總收入加上總授權收入總額」作為計費基礎，即無違法不當；
有關刪除最低收費金額部分，依前揭審議通過之計費基礎，利用人因利用著作所獲致之經濟上利益越高，被上訴人即可收取較多之使用報酬，適足以反映利用人因利用著作所獲致之利益；
此外，依被上訴人與衛星電視台業者所簽訂之契約，其契約不問利用人之廣告是否確有實際利用其管理之音樂著作，利用人均須按上開費率支付報酬，即已考量著作財產權人與利用人雙方之權益保障，被上訴人主張原處分刪除最低收費金額將使音樂產業萎縮，傳播產業受到影響，即無可採。
上訴人曾於98年4月29日審議通過被上訴人之購物頻道費率，並溯及至98年1月1日生效，是被上訴人之購物頻道費率業於99年12月31日實施屆滿2年，被上訴人乃得於100年1月1日公告新修訂之購物頻道費率，亦即已不受集管條例第47條但書之拘束；
另原公告之購物頻道費率，上訴人參酌國內經濟狀況、利用人之產業規模、音樂利用情形等因素，認該項費率於市場實施期間尚短，並無即行變更之必要，爰決定維持原公告之費率，於法尚無不合。
利用人依集管條例第25條第1項之規定申請審議時，已備具書面理由並敘明其認為合理之費率，是以申請人已提供相關之市場資訊，供上訴人作為判斷基礎，況有無命雙方當事人補正相關資料之必要，取決於上訴人之裁量，而本件費率經著作權審議及調解委員會審議時，各委員亦認本案爭點明確，雙方之意見陳述清楚、充分，並無特別須請申請人補正之事項及資料，上訴人自無命申請人補正或駁回其申請之必要。
惟依集管條例第25條第4項之修正理由已例示其所稱變更「使用報酬率計算基準、比率或數額」為「例如：廣播電視之公開播送收費未依頻道屬性區分，審議時得再予細分；
原訂使用報酬率以坪數計算，審議時得改為以房間數計算等。」
，是以利用人依集管條例第25條第1項所得申請審議之事項，應限於使用報酬之計算基準、比率或數額，倘有多數利用人時，究應由何利用人支付使用報酬，始得簡化授權及協商成本，並使利用人及集管團體取得利益最大化，則應由集管團體及利用人自行協商，尚非利用人所得申請審議之事項，從而上訴人依集管條例第25條第4項所得變更之事項，亦應限於使用報酬之計算基準、比率或數額，而不包括向何利用人收取報酬之部分；
至於被上訴人與衛星電視台過去所簽訂授權契約書之授權範圍包括有線電視系統台至收視家用戶之部分，惟被上訴人於將來所簽訂之授權契約尚非不得變更其授權範圍未及於上開部分之公開播送，此部分核屬其私權及契約自由之行使，況依著作權法公開播送之定義，衛星電視台上下鏈及有線電視台將自衛星接收之節目訊號以線纜系統傳送至收視戶之行為均屬公開播送行為，被上訴人本得就此二公開播送之行為分別訂定費率，並無重複收費之問題，而依各國集管團體對於有線電視台利用行為收費情形所示，日本JASRAC、韓國KOMCA亦均有向有線電視台收費之情形，故原處分禁止被上訴人向有線電視台收取公開播送（衛星電視台及購物頻道部分）之使用報酬，於法尚非有據。
綜上，本件原處分就禁止被上訴人向有線電視台收取公開播送（衛星電視台及購物頻道部分，不包括自製頻道節目及境外頻道節目）之使用報酬部分，於法尚有未合，訴願決定未予糾正，亦有未洽等詞，為其判斷之基礎。
五、本院按：㈠行政程序法雖僅於第112條就行政處分無效規定：「行政處分一部分無效者，其他部分仍為有效。
但除去該無效部分，行政處分不能成立者，全部無效。」
但無效與違法而得撤銷，僅係程度上之差異，並無本質不同，是以行政處分一部分違法，若非除去該違法部分將造成整體行政處分不能成立，否則應單就違法得撤銷之部分撤銷之，而保留其餘合法部分。
從而，原告提起撤銷行政訴訟，其訴之聲明雖係撤銷全部行政處分，但行政法院經審理結果，認原行政處分部分違法而應撤銷，另有部分合法者，若違法應撤銷部分不致造成整體行政處分不能成立者，應於主文為部分撤銷，部分駁回之諭知。
另從實務操作面言之，若未在主文為部分撤銷，部分駁回之諭知，以主文明確表示何者為有利於原審原告，何者有利於原審被告，將導致於在理由中可分部分不利之當事人，無從行使上訴權，以致於該案因之而確定，縱使重作處分，亦仍受該確定判決拘束，導致形式有利卻實質受不利益結果，自非妥適。
㈡經查，原判決判決理由第四、(三)認定原處分變更以「前一年營業收入」作為計算費率之基礎及刪除最低收費金額，並無違法不當；
係指衛星電視台審議之費率。
於判決理由第四、(四)另認原處分以原公告之購物頻道費率為98年著審會審議通過並實行，僅適用2年時間，而維持被上訴人修訂前原公告之費率，並未違反集管條例第47條但書之規定；
則係指購物頻道所審議之費率。
上開部分均屬合法。
但於判決理由第四、㈥則認原處分有關禁止被上訴人向有線電視台收取公開播送（衛星電視台及購物頻道部分，不包括自製頻道節目及境外頻道節目）之使用報酬，變更被上訴人所公告採取之「二階段」收費架構部分，則屬違法，而此一部分則係關於MUST有線電視台部分。
㈢綜觀上開三個部分，應係對不同電視台或頻道費率之審議，似可為分別之行政處分，而得個別就違法與否觀察之，亦可於判決主文為部分撤銷，部分駁回之諭知。
因本件爭議性質與行政機關裁量有關，本件既經發回，自應向當事人詢明原行政處分是否可分？若部分撤銷有無影響費率之訂定或審酌？其影響大小及特性？係直接必然相關或僅係裁量因素上（包括經濟上社會上）反射性利害關係（例如稅務案件上，漏稅額多寡當然是裁罰之審酌因素，但通說及實務均認補稅行政處分與裁罰行政處分係屬可分）？等情，因本件事實不明，本院無法作法律判斷，自應發回原審再重為調查審理。
㈣再按行政訴訟法第125條規定：「行政法院應依職權調查事實關係，不受當事人主張之拘束。
審判長應注意使當事人得為事實上及法律上適當完全之辯論。
審判長應向當事人發問或告知，令其陳述事實、聲明證據，或為必要之聲明及陳述；
其所聲明或陳述有不明瞭或不完足者，應令其敘明或補充之。
陪席法官告明審判長後，得向當事人發問或告知。」
經查，我國行政程序法及行政訴訟法均採取技術性極高之立法政策，舉凡訴訟種類或行政行為（包括行政處分、行政契約及事實行為等等）之結構等等均屬之。
所以行政訴訟執法者，無可避免必須受此高度技術性法律之拘束，於具體案件必須分析行政處分內容及當事人主張，以辨明或闡明應適用何種訴訟類型，若未盡闡明義務而為判決，其判決即屬違背法令。
㈤又行政處分附款依其性質有屬獨立行政處分或僅係行政處分之一部分而不可分割者，附款若為負擔屬於獨立行政處分，自得單獨為撤銷之標的。
但若係期限或條件，既係行政處分之一部分，自應提起課予義務訴訟，請求行政法院判令行政機關作成不附期限或條件之行政處分。
特別對作成附款之行政處分係屬裁量性質者（參行政程序法第93條第1項前段），更應提起課予義務訴訟，不能提起撤銷訴訟，蓋若對全部包括所依附之處分請求撤銷，勢必連對處分相對人有利之所依附處分亦一併撤銷，殊屬荒謬；
若僅撤銷附款部分，顯由行政法院代替行政機關，強制作成行政機關不能或不欲作成之決定，顯係侵害行政機關之裁量權，有違權力分立原則。
㈥經查，原處分所審定如附件所示衛星電視台第1至4頻道費率，加註「集管團體向利用人收取之使用報酬未達以本項費率標準者，每年亦不得超過前一年各類頻道實收使用報酬數額之百分之十」部分，原判決認係屬有裁量權之處分，而且係上訴人為達行政及公益目的之達成，就系爭行政處分附加條件之附款，則本件究得否提起撤銷訴訟將被依附之處分內容一併撤銷？非無疑義。
本件既經發回，自應由原審法院再就此部分訴訟類型再為斟酌闡明。
㈦從而，經核本件上訴為有理由，應將原判決廢棄，發回原審法院。
六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 7 月 18 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 黃 合 文
法官 鄭 忠 仁
法官 帥 嘉 寶
法官 林 惠 瑜
法官 劉 介 中
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 102 年 7 月 18 日
書記官 張 雅 琴
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