最高行政法院行政-TPAA,104,判,131,20150326,1

最 高 行 政 法 院 判 決
104年度判字第131號
上 訴 人 中國石油化學工業開發股份有限公司
兼被上訴人
即原審原告
代 表 人 沈慶京
訴訟代理人 蔡朝安律師
李益甄律師
李琳華律師
被 上訴 人 臺南市政府
兼 上訴 人
即原審被告
代 表 人 賴清德
訴訟代理人 張訓嘉律師
上列當事人間土壤及地下水污染整治法事件，上訴人對於中華民國102年11月22日高雄高等行政法院100年度訴更一字第47號判決，各自提起上訴，本院判決如下：

主 文

原判決關於撤銷訴願決定及原處分命上訴人中國石油化學工業開發股份有限公司應繳納費用，其撤銷範圍超過新臺幣203,316元部分暨該訴訟費用部分均廢棄，發回高雄高等行政法院。

上訴人臺南市政府其餘上訴駁回。

上訴人中國石油化學工業開發股份有限公司上訴駁回。

駁回上訴部分，上訴審訴訟費用由兩造上訴人各自負擔。

理 由

壹、上訴人中國石油化學工業開發股份有限公司（下稱中石化公司）安順廠前身為臺灣碱業股份有限公司（下稱臺碱公司）安順廠（下稱安順廠），該廠曾於民國60年代末期生產五氯酚鈉，嗣因法令禁止而停止生產；

臺碱公司與中石化公司於72年4月1日依公司法合併，臺碱公司於合併後消滅，中石化公司為存續公司。

嗣土壤及地下水污染整治法（下稱土污法）於89年2月2日制定公布，經臺南市政府環境保護局（下稱南市府環保局）於90年間調查結果，安順廠區因生產流程致土壤中戴奧辛含量超過土壤污染管制標準，上訴人臺南市政府（下稱臺南市政府）乃依土污法第11條第2項前段規定，以91年4月11日南市環水字第09104007660號公告，將臺南市安南區鹽田段（下稱鹽田段）668地號土地公告為土壤污染控制場址；

復以92年12月1日南市環水字第09204023661號公告修正，將鹽田段668、668-1、668-2、668-4、668-5、668-6地號6筆土地全部（下稱安順廠區），鹽田段544-2、541-2、543、545地號4筆土地全部及同段550、551、552地號3筆緊鄰二等九號道路以東50公尺範圍內之土地（下稱二等九號道路東側草叢區）公告為土壤污染控制場址；

以上場址污染物為戴奧辛及汞，含量超過土壤污染管制標準（汞20mg/kg，戴奧辛1,000ng-TEQ/kg）。

嗣臺南市政府於92年12月9日提報上開控制場址初步評估結果（符合「土壤及地下水污染控制場址初步評估辦法」第2條第1項第3款「控制場址之單一污染物濃度超過土壤或地下水污染管制標準20倍以上」及第4款「依『土壤污染評分(Ts)』及『地下水污染評分(Tgw)』計算污染總分Ｐ值達20分以上」規定），經行政院環境保護署（下稱環保署）審核後，由環保署以93年3月19日環署土字第0930020257號公告安順廠區及二等九號道路東側草叢區為土壤污染整治場址（下稱系爭整治場址），並請臺南市政府依土污法辦理後續事宜（臺南市政府另以92年12月1日南市環水字第09204023671號公告，將臺南市○○區○○○號道路1K+800至2K+815段【即鹽田段529地號等39筆土地，下稱二等九號道路】公告為土壤污染控制場【下稱系爭控制場址】；

以92年3月20日南市環水字第09204005660號公告及93年1月14日南市環水字第0930400099-1號公告修正：將單一植被區【即鹽田段668-3、669地號2筆土地】、海水貯水池【即659地號等23筆土地】及上述安順廠區、二等九號道路、二等九號道路東側草叢區劃定為污染管制區【下稱系爭污染管制區】）。

臺南市政府為辦理前揭場址之調查評估及應變必要措施，乃執行6項計畫（內容如下：第1項計畫－「中石化安順廠海水貯水池池水處理研究及定期捕抓銷燬魚體計畫」：新臺幣（下同）976,212元；

第2項計畫－「臺南市中石化安順廠污染控制場址之二等九號道路緊急應變－污染物移除工作計畫」：46,799,833元；

第3項計畫－「中石化臺南安順廠污染管制相關緊急應變工作計畫」：1,271,030元；

第4項計畫－「中石化安順廠污染防治監督計畫(一)」：2,158,806元；

第5項計畫－「中石化安順廠污染防治監督計畫(二)」：8,668,125元；

第6項計畫－「臺南市中石化安順廠整治場址土壤及地下水污染範圍調查及整治工作建議計畫【含擴約增加工作計畫5,412,000元】」：28,912,000元，下稱系爭6項計畫），並由土壤及地下水污染整治基金（下稱整治基金）代為支應費用合計88,786,006元。

嗣臺南市政府依土污法第38條規定，以97年6月20日南市府環水字第09722014930號函（下稱原處分）命中石化公司於同年7月31日前將前揭費用繳入整治基金帳戶，逾期未繳即移送行政執行處強制執行。

中石化公司不服，提起訴願，遭決定不受理後，提起行政訴訟，經原審法院98年度訴字第100號判決（下稱原審前判決）：「訴願決定及原處分關於原告（即中石化公司）應繳納之費用超過88,430,139元部分均撤銷。

原告其餘之訴駁回。

（訴訟費用部分略）」中石化公司對不利部分不服，提起上訴，經本院100年度判字第1655號判決（下稱本院前判決）：「原判決（即原審前判決）關於駁回原告（即中石化公司）在第一審其餘之訴暨該部分訴訟費用廢棄，發回高雄高等行政法院。」

因訴願決定及原處分關於命中石化公司繳納之費用超過88,430,139元（即355,867元）部分，經原審前判決撤銷後，臺南市政府未提起上訴而告確定；

另中石化公司於102年10月22日行政訴訟言詞辯論意旨續狀及言詞辯論時均陳明其訴之聲明第1項：「訴願決定及原處分關於原告（即中石化公司）應繳納之費用除確定部分外，其餘88,430,139元於超過12,137,934元部分均撤銷。」

故原審法院審理範圍不包括355,867元及12,137,934元部分。

案經原審法院審理後，更為100年度訴更一字第47號判決（下稱原判決）：「訴願決定及原處分關於原告（即中石化公司）應繳納之費用超過76,066,477元部分均撤銷。

原告其餘之訴駁回。

（訴訟費用部分略）」兩造對不利部分均表不服，各自提起上訴。

貳、中石化公司起訴主張略以︰

一、中石化公司雖合併臺碱公司而繼受安南區之土地，惟中石化公司始終未曾於該場址有任何利用、開發或生產之行為，自未對該土地有任何污染行為。

況臺碱公司是否為土污法所稱之污染行為人，因年代久遠，難以確認，自應由臺南市政府舉證證明。

倘臺南市政府無法查明何人為系爭污染場址之污染行為人，即應依環境基本法第4條第3項規定，由政府負起整治之責，不應強令中石化公司負污染整治責任。

原審法院93年度訴字第941號、94年度訴字第296號判決及本院96年度判字第1953、1954號判決，均係對臺南市政府依土污法第13條規定實施「中石化安順廠海水貯水池及鹿耳門溪出海口魚體戴奧辛含量採樣及檢體計畫」，其費用是否得向中石化公司求償所為，與本件尚非同一事件，依最高法院72年度第4次民事庭會議決議所示，其判斷並無既判力，原審法院自得依法審酌中石化公司之主張。

又前開判決肯認臺南市政府之求償範圍僅限於「計畫之執行期間內」所生之「必要費用」，惟臺南市政府於本件所請求之費用，有多項均非計畫期間所支出，亦非執行計畫所必要。

另土污法第22條僅明定整治基金之法定用途，至於該基金所墊支之費用，得否向污染行為人求償，則應視是否符合土污法第38條規定而定，故臺南市政府不得以該基金會已核可支應為由，要求中石化公司負擔系爭費用。

二、縱認中石化公司為系爭整治場址之污染行為人，惟得依土污法第38條規定請求之費用，應以符合同法第12條、第13條、第16條或第17條第3項之要件者為限。

依土污法第12條規定，僅支出於「整治場址範圍內」之污染範圍調查及影響環境評估費用（下稱調查評估費用），方為土污法第38條之求償範圍。

又依土污法第13條第1項辦理控制場址或整治場址之應變必要措施而支出相關費用，應限於控制或整治場址內，始得依同法第38條規定命污染行為人繳納相關費用。

另污染物濃度若達土壤或地下水污染管制標準之場址，依土污法第11條第2項規定，所在地主管機關應公告其為控制場址，再報請中央主管機關公告為整治場址後，始得依土污法第12條就「整治場址」進行調查評估，或依土污法第13條就「控制場址或整治場址」採取應變必要措施。

在未公告為控制場址或整治場址之前，主管機關雖得採取相關措施，惟其性質應屬土污法第7條第5項之緊急必要措施，或第11條第1項之管制污染源措施，或第14條第2項之管制措施，皆非土污法第38條之求償範圍。

臺南市政府未循前揭法定之公告程序，逕將屬土污法第7條、第11條及第14條之相關措施，納入系爭6項計畫中執行，其雖援引土污法第13條規定為法令依據，然論諸實際，其計畫內容尚非依控制場址或整治場址實際狀況所採取之應變必要措施，臺南市政府責令中石化公司負擔系爭費用，顯與法治國家之依法行政原則有悖，茲分述如下：

(一)第1項計畫「中石化安順廠海水貯水池池水處理研究及定期捕抓銷毀魚體計畫」所涉者為安順廠海水貯水池，其海水係曝露於地面之上的水體，尚非土污法第2條第2款之地下水，底泥亦不合土污法所定土壤之定義，應無土污法第13條規定之適用。

況第1項計畫施行之場所即海水貯水池僅為污染管制區，而非土污法第13條所稱之控制場址或整治場址，臺南市政府於污染管制區採行之管制措施所生費用，並非土污法第38條之求償範圍。

臺南市政府雖以土污法第13條規定並未將採取應變必要措施之地域限於控制場址或整治場址，亦未限定必須針對土壤或地下水等受體辦理；

惟如該地域確對周圍民眾或環境有所危害，則主管機關自應詳加調查，儘早將之公告為控制場址或整治場址，其後才能依法命污染行為人負擔費用，否則豈非謂主管機關可不踐行其依法公告控制場址或整治場址之義務，即得任意以應變必要措施名義加諸人民費用。

然自本件觀之，臺南市政府自93年迄今均以應變必要措施名義於海水貯水池進行各項工程，並不斷命中石化公司負擔相關費用，其所為究屬便宜行事而非符合土污法第13條之法定要件，自不應命中石化公司負擔相關費用。

(二)臺南市政府徵收二等九號道路，卻未依法清理，致污染擴大而遭公告為污染控制場址，依土污法第2條第12款第3目規定，其應負污染行為人責任。

再自第2項計畫「臺南市中石化安順廠污染控制場址之二等九號道路緊急應變－污染物移除工作計畫」之單據以觀，其費用支付日期自93年11月至96年3月止，惟系爭控制場址業於94年5月26日經臺南市政府以「污染介質已移除，並回填客土」等由，公告解除列管，解除控制場址列管後所採行之措施，應非屬土污法第13條之應變必要措施，自不得就該措施之費用向中石化公司求償。

(三)第3項計畫「中石化臺南安順廠污染管制相關緊急應變工作計畫」旨在處理海水貯水池溢流管埋設工程，場域為海水貯水池，其並未經公告為控制場址或整治場址，而僅依土污法第14條公告為「污染管制區」，臺南市政府於污染管制區採行之管制措施，其所生費用並非土污法第38條之求償範圍，自不得向中石化公司求償。

另本項巡守費用之支出旨在避免民眾無視告示牌，越過圍籬，捕食海水貯水池之魚類，臺南市政府將巡守範圍擴大至其他範圍，與其原訂計畫目的並無關聯，自不得將該規劃失當之費用，責由中石化公司承擔。

況本項計畫之執行期間係於93年8月12日至93年9月7日，惟臺南市政府求償之巡守費用，期間卻為93年5月至94年4月。

就計畫期間外11個月份之巡守費用部分，自當悉予剔除。

(四)第4項計畫「中石化安順廠污染防治監督計畫(一)」工作項目包括：⑴歷史及污染背景相關資料彙整分析（海水貯存池、鹼氯及五氯酚工廠、二等九號道路、單一植被區、草叢區）；

⑵協助南市府環保局推動二等九號道路污染移除相關作業；

⑶貯水池底泥及池水污染調查工作及相關協辦事項；

⑷協助南市府環保局監督中石化公司進行相關污染改善工作及其他協辦事項。

其中大部分工作均與海水貯水池有關，非土污法第13條所規範之情形。

又觀諸本項計畫之各個工作項目，包括安順廠污染背景之調查、協助二等九號道路污染移除相關作業，以及協助海水貯水池底泥及池水污染調查工作，並監督中石化公司進行相關污染改善工作等，其既屬監督中石化公司進行污染改善之長期工作計畫，自非應變必要措施，詎臺南市政府竟將此種費用責令中石化公司負擔，有違土污法第13條規定。

(五)依第5項計畫「中石化安順廠污染防治監督計畫(二)」期末報告內容觀之，該計畫工作項目包括：⑴場址相關基本資料蒐集及污染現況彙整；

⑵協助南市府環保局研擬相關工作計畫及招標文件；

⑶研擬海水貯水池底泥清理計畫；

⑷執行場址地下水定期監測；

⑸進行場址健康風險評估；

⑹協助辦理緊急應變工作；

⑺執行場址巡守及安置區管理；

⑻其他工作及行政支援。

其中，項目⑹係執行：①因天災導致死亡魚產撈捕、海水貯水池土堤補強及緊急設置告示牌之部分，係與海水貯水池有關，為土污法第14條之管制措施，不得依土污法第38條向中石化公司求償；

②因民眾陳情有污染擴散之虞而查證系爭場址附近之鹽工宿舍、竹筏港溪及周界魚塭等工作，因該查證區域未經宣告為控制或整治場址，應屬土污法第7條及第11條之查證措施，亦不得向中石化公司求償。

而項目⑺之巡守範圍包含：①公告污染管制區（即海水貯水池），其巡守措施為土污法第14條之管制措施，不得向中石化公司求償；

②竹筏港溪、鹿耳門溪、禁養區（按，此為停養區而非臺南市政府所稱禁養區）魚塭，為土污法第7條及第11條之緊急必要措施，亦不得向中石化公司求償；

③二等九號道路污土暫存區，因其於94年6月1日起開始執行巡守工作，惟二等九號道路於94年5月26日即解除控制場址公告，是就此部分，臺南市政府所採巡守措施並無法律依據，自不得向中石化公司求償。

另依臺南市政府所提示之計畫期末報告，巡守工作重點乃置於為知名魚場之鹿耳門溪，其既非整治、控制場址，復非管制區，是該巡守工作支付之費用，不應由中石化公司承擔。

項目⑸則係為判斷控制場址應否公告為整治場址（土壤及地下水污染控制場址初步評估辦法第6條參照），應為土污法第11條第2項規定之初步評估，依法本不得向中石化公司求償。

項目⑷部分，其目的乃為評估廠區之地下水污染範圍是否擴大，而於整治場址範圍外之周界魚池、潛在污染區附近及地下水下游匯流區進行監測，其實施範圍既非在控制場址或整治場址內為之，自不得向中石化公司求償。

項目⑶部分，與海水貯水池有關，為土污法第14條之管制措施，不得依土污法第38條向中石化公司求償。

至項目⑴、項目⑵及項目⑻之費用，多屬行政支援性質，其主要內容既非以控制、整治場址為其對象，則行政支援之費用亦已失其附麗而應予剔除。

(六)依原判決附表一至附表五臺南市政府所求償之費用細目（即第1項至第5項計畫之費用明細），可區分為「委辦費用」及「行政費用」兩類，惟自第1項至第5項計畫內容觀之，不僅包含依法應由臺南市政府編列預算支應之公務支出（即「公務支出」費用）、各項計畫執行期間以外發生之費用（即「超出期間」費用），甚且涵蓋與系爭污染完全無關之費用（即「完全無關」費用），其餘費用支出亦與土污法第13條所定要件多有不符，自難責令中石化公司負擔。

三、第6項計畫「臺南市中石化安順廠整治場址土壤及地下水污染範圍調查及整治工作建議計畫（含擴約增加工作計畫）」共支出28,912,000元，依土污法第12條規定，僅支出於「整治場址範圍內」之調查評估費用12,137,934元部分，為中石化公司應負擔者，其餘尚非土污法第38條規定得求償之範圍：⑴原計畫經費中業務費用項次1中之「水域底泥採樣」180,000元、「底泥依土壤污染管制標準分析戴奧辛濃度」900,000元、「底泥依土壤污染管制標準分析汞濃度」72,000元、「底泥溶出分析戴奧辛濃度」50,000元、「底泥溶出分析汞濃度」4,000元；

業務費用項次2「可能污染區查證費」5,054,000元；

業務費用項次3中之「處理建議計畫書」30,000元；

業務費用項次5「整治場址相關工作技術指引」600,000元及管理費2,212,500元，均與整治場址之調查評估無關，應予減除。

其餘費用應按污染範圍調查費用及可能污染區查證費用之比例分攤，則與整治場址之污染調查或環境評估相關者僅有3,384,641元，與污染區調查費用9,400,000元，共計12,784,641元。

⑵增加工作計畫經費項次1「管制區外增加調查」1,750,000元；

項次2「水域底泥採樣」375,000元、「底泥依土壤污染管制標準分析戴奧辛濃度」350,000元、「底泥依土壤污染管制標準分析汞濃度」72,000元；

項次3「水域底泥採樣」45,000元、「底泥甲基汞檢測」98,000元，均與整治場址之污染調查或環境評估無關，扣除後僅有2,722,000元。

第6項計畫期末報告之記載，其範圍遍及安順廠區、單一植被區、二等九號道路草叢區及海水貯水池等污染範圍，其中屬整治場址者僅有安順廠區及二等九號道路東側草叢區，如依此區域占全部範圍之比例分攤前述費用，則至多僅有12,137,934元方屬與整治場址之調查及環境評估有關之費用（計算式：(12,784,641元＋2,722,000元)×(廠區154,602.52㎡＋草叢區15,718.09㎡)÷(廠區154,602.52㎡＋單一植被區47,270.01㎡＋草叢區15,718.09㎡)＝12,137,934元）。

四、臺南市政府委託第三人執行土污法第13條應變必要措施，其未合法移轉土污法第13條之行政委託權限，且整治場址外之調查評估亦不符土污法第13條規定，該部分之費用自不得向中石化公司求償。

臺南市政府另以「行政處分」形式所請求之費用內容，無非為民法第127條所定之項目，中石化公司主張時效消滅，自非無據。

縱認土污法溯及既往，惟依行政程序法第131條規定，公法上之請求權亦早已消滅。

五、從而，原處分命中石化公司支付之系爭費用逾12,137,934元部分，非但涵括計畫執行期間外所發生之費用，且包含與系爭6項計畫完全無關之支出，不符土污法第12條或第13條之要件，自非同法第38條所定得求償之範圍等語，爰求為判決訴願決定及原處分所命繳納之費用除確定部分外，其餘88,430,139元於超過12,137,934元部分均撤銷。

叄、臺南市政府答辯略以：

一、中石化公司為系爭場址之污染行為人，已經原審法院93年度訴字第941號及94年度訴字第296號、本院96年度判字第1953號、96年度判字第1954號、98年度判字第1373號及98年度判字第1404號等判決確定在案。

系爭場址污染濃度高，污染影響範圍廣泛，除安順廠本身、其周遭之二等九號道路及東側草叢區皆被畫為整治或控制場址外，緊鄰安順廠旁之海水貯水池（污染管制區），依中石化公司所提「臺南市中國石油化學工業開發股份有限公司前臺碱安順廠及二等九號道路東側草叢區土壤污染整治場址污染整治計畫（98年5月15日定稿本）」（下稱整治計畫）亦證實因系爭場址污染擴散遭受嚴重之汞及戴奧辛污染。

另竹筏港溪、鹿耳門溪及系爭場址周界陸地，亦證實因系爭場址污染擴散遭受嚴重之汞及戴奧辛污染。

二、依本院102年度8月份第1次庭長法官聯席會議決議可知，土污法第13條應變必要措施之執行，應視控制場址或整治場址實際狀況為之，不限於控制場址或整治場址內。

又依土污法第13條文義、歷來司法判決、中央主管機關之見解及比較法之參照解釋，污染場址之污染擴散及影響範圍追查，乃屬應變必要措施之一環。

質言之，土污法第12條第1項明定主管機關調查評估整治場址之義務，並未排除主管機關依同法第13條就整治場址以外追查污染擴散及影響範圍之權責。

且依土污法第7條第5項規定緊急必要措施之執行主體為污染行為人，主管機關未代為支應費用，同法第38條自無將其納為求償範圍之必要；

同法第14條係授權主管機關得公告管制區範圍及公告人民於管制區內不得為特定作為，不會有費用產生，同法第38條自無將其納為求償範圍之必要。

另應變必要措施之判斷要件為是否係為減輕系爭場址污染危害或避免其污染擴散，故凡係為污染場址污染危害減輕或擴散防免所採取之措施，即屬應變必要措施。

縱該措施與其所歸屬計畫名稱未盡相符，無損於該措施係依修正前土污法第13條，為處理系爭場址污染事宜所採取之應變必要措施之判斷。

鑑於本件污染事件，已造成環境及居民嚴重之傷害，臺南市政府為防免污染繼續擴大或儘快減輕污染危害，依土污法第13條採取系爭6項計畫委辦費部分之應變必要措施，皆屬於法有據，茲分述如下：

(一)本院96年度判字第1953及1954號判決已肯認類似第1項計畫中之定期捕捉及銷毀控制或整治場址外之受污染魚體措施，係屬土污法第13條第1項第8款之應變必要措施，臺南市政府認此種應變必要措施亦屬同條項第5款之態樣，故認此2款皆為本計畫之法源依據。

第1項計畫委辦費部分，推定其執行範圍位於海水貯水池。

本計畫一般事物費及差旅費部分，除少數涉及海水貯水池以外，多屬整體場址之行政支援費用。

原判決附表一「推定為海水貯水池所支出」欄中，以「※」表推定於海水貯水池產生之應變必要措施費用（包含委辦費及其他非委辦費之費用），本計畫此部分費用為932,040元，餘為涉及系爭場址整體之支援費用。

(二)第2項應變必要措施「二等九號道路緊急應變－污染物移除工作計畫」5項子計畫之委辦費部分，包括：⑴「二等九號道路1K＋800~2K＋815段封閉圍籬設置」委辦費用82,320元；

⑵「臺南市○○○號道路（1K+800~2K+815段）污染調查、設計、監造（包括監督）及清除驗證工作計畫」委辦費用5,958,000元；

⑶「臺南市○○○號道路（1K+800~2K+815段）污染介質安置區設置工程」委辦費用18,396,836元，本子計畫所涉之勞工安全衛生管理費、品質管理費、營造綜合保險費、包商利潤營業稅等費用均為一般工程編列之費用，中石化公司主張臺南市政府該支出違法云云，實屬無據；

且第三人之所以願意協助執行計畫，本係有利潤考量，而該工程所需人力、物力均非臺南市政府公務人員能力所及，自有委由第三人執行之必要；

⑷「臺南市○○○號道路（1K+800~2K+815段）污染移除安置暨道路回填工程」委辦費用28,885,848元，污染場址之資訊公開為應變必要措施之一環，臺南市政府為使民眾理解二等九號道路實際污染狀況及安置區等設置之目的，乃規劃於安置區之東北角設置教育展示設施，具體落實修正前土污法第13條保障民眾知的權益之立法目的。

又整治場址周界污染擴散及影響範圍查證為應變必要措施之一環，環境品質監測作業係為避免因施工導致系爭場址污染物擴散，噪音監測部分則係為確保工地環境保護符合噪音管制法，此等措施均係為避免系爭場址污染擴散及減輕污染危害。

至勞工安全及衛生管理費、品質管理費、營造綜合保險費、包商利潤、稅捐等，均為工程編列之合理費用。

另本子計畫於原定之94年5月14日完工，惟至道路回填完畢欲點交給營建署時，營建署方提出「道路中心土方高程應恢復原狀」之要求，廠商只得配合辦理，復94年6月2日起豪大雨導致安置區（存放被挖起污染物之區域）之不透水布破裂，廠商即配合展開安置區改善工程，安置區改善工程完成於94年8月8日，為確認裝有污染物之太空包完好，南市府環保局進場抽驗，直至94年12月22日完成抽驗及最後一次部分驗收。

惟無論係解除公告前或後所給付之工程款，皆係為同一應變必要措施工程所支付，工程之付款時點在申報完工及完成驗收之後本屬常態，臺南市政府何時給付工程款與系爭工程款是否屬於應變必要措施所生費用，並無關連。

至原處分以土污法第12條作為求償依據之一，應屬誤植，惟原處分既仍列有第13條作為求償依據，自不影響本項計畫求償之合法性。

⑸「臺南市○○○號道路（1K+800~2K+815段）污染調查－土壤樣品委外分析計畫」委辦費用97萬元，此子計畫係為評估二等九號道路土壤受污染範圍、深度及嚴重程度，以正確執行移除措施。

(三)第3項應變必要措施「中石化安順廠污染管制相關緊急應變工作計畫－中石化安順廠海水貯水池溢流管埋設工程」之委辦工作係考量海水貯水池為體積甚大之水體，且其底泥污染濃度較高，故本計畫於接近海水貯水池水表面處埋設溢流管，使海水貯水池之水體在其水壓與附近水體之水壓失衡時，得與附近水體流通，以緩減其水壓，足見本計畫係為避免系爭場址污染擴散與減輕系爭場址污染危害之應變必要措施。

又本計畫工作內容包含派人巡守系爭場址及其周界，避免民眾誤入系爭場址或於其周界受污染水體捕捉受污染之魚介類，此工作項目歷來皆有助於第一時間內勸離垂釣民眾，及發現海水貯水池土堤崩塌等緊急狀況，通知相關單位搶修，對於系爭場址污染擴散防免具有直接成效。

(四)第4項應變必要措施「中石化安順廠污染防治監督計畫(一)」之委辦費用1,767,500元，係針對系爭場址污染本身之防治監督或對於應變必要措施執行之監督，其目的係為避免系爭場址污染持續擴散，及確保應變必要措施執行之有效性，此與土污法第16條就整治計畫執行之監督，乃屬二事。

又各應變必要措施所涉計畫名稱為何，與該實際執行措施是否為應變必要措施之判斷無涉。

(五)第5項應變必要措施「中石化安順廠污染防治監督計畫(二)」之子工作項目為：⑴為場址相關基本資料蒐集及污染現況彙整；

⑵協助南市府環保局研擬相關工作計畫及招標文件；

⑶研擬海水貯水池底泥清理計畫；

⑷執行場址地下水定期監測；

⑸進行場址健康風險評估；

⑹協助辦理緊急應變工作；

⑺執行場址巡守及安置區管理；

⑻其他工作及行政支援等項目。

其中工作項目⑷、⑸屬整體場址內之工作；

工作項目⑶之子工作項目「海水貯水池測量」，推定係為海水貯水池所生應變必要措施費用，花費268,500元；

工作項目⑹為實作實算，推定係於系爭場址及海水貯水池外執行之應變必要措施，花費1,847,350元；

工作項目⑺花費1,342,500元，其範圍包含廠區、單一植被區、草叢區、二等九號道路污土暫存區、海水貯水池及其排水道、竹筏港溪及公告禁養之魚塭，無論其巡守範圍為何，皆有24小時巡守之必要，故本工作項目之花費應推定係於控制或整治場址範圍內所生；

其餘工作項目，包含⑴、⑵及⑻項下之「出席相關會議」等同時涉及控制及整治場址內及外之應變必要措施工作項目，皆係由本計畫之人力資源執行，因本計畫採取契約總價給付之承包方式，並非實作實算，故本計畫初始即係由臺南市政府提出需要執行之總工作項目，經由採購程序，確認決標金額後，以決標金額為總給付金額，無論盈虧，均由廠商自行承擔風險及利益，涉及由人力資源予以支應之工作項目，皆由人事費用支應，並無鉅細靡遺規定何者工作項目應佔人力資源多少部分、估算應為多少金額等。

況此等工作項目均係為減輕系爭場址污染之核心工作項目，故就此等工作項目而言，實無從認定及計算與系爭場址無關之場外應變必要措施費用之金額。

(六)第6項應變必要措施「臺南市中石化安順廠整治場址土壤及地下水污染範圍調查及整治工作建議計畫」委辦工作項目包含「場址相關背景資料彙整研析」、「場址污染範圍調查」、「可能污染範圍查證」、「調查結果資訊整合」、「評估對環境影響」、「後續處理建議計畫書」、「研擬整治場址相關工作技術指引」。

核均屬臺南市政府依土污法第13條第1項規定，為減輕污染危害或避免污染擴大，所採取應變必要措施。

三、除上述系爭第1項至第5項計畫委辦費部分，其他原判決附表一至附表五項下所列委辦費以外之其他費用，說明如下：⑴系爭場址污染嚴重，影響範圍廣大，其污染危害減輕及擴散防免相關事宜千頭萬緒，而污染處理事宜之進行，除須付出相當人力以外，亦須有相當物力以為支應，包含一般辦公設備、文具、書櫃、電腦設備等，臺南市政府已提出支出費用之明細表，並有相關單據影本（含粘貼憑證用紙、誤餐費申請單、發票、領據、收據等）附卷可佐，經核均屬合理且必要之支出費用，並經整治基金會依土污法第13條第3項規定核可代為支應。

是上開費用之支出與臺南市政府為執行其應變必要措施，顯有其必要性。

復因系爭場址污染問題嚴重，所須處理事務負擔龐大且錯綜複雜，臺南市政府歷來均定由專人處理，並為系爭場址特別設有專案辦公室，專門承辦人所執行之措施均為處理系爭場址污染而生，相關設備及物品費用，均屬為執行應變必要措施所生費用。

臺南市政府於前審提出財產借據及物品保管清冊，其上借用人及保管人亦均為系爭場址污染處理之專門承辦人。

另系爭場址所涉議題複雜，國內無人有相關承辦或處理經驗，為加強污染防治事項決策之正確性，故有相關書籍費用支出。

又由土污法第13條第1項第2款「告知居民停止使用地下水或其他受污染之水源」、第3款「豎立告示標誌」等規定可知，場址之污染狀況及處理進度等資訊公開措施亦為應變必要措施之一環，故教育展示設施、說明會等系爭場址資訊公開措施，亦屬應變必要措施。

⑵原處分所涉執行小組及專案小組等所生誤餐費及差旅費部分，臺南市政府依「土壤及地下水污染整治個案監督作業要點」規定，分別設置專案小組及執行小組。

專案小組邀集環保署、衛生署、營建署、經濟部、臺南市政府衛生局、工務局、環保局、專家學者、環保團體、當地居民代表等，協助系爭場址污染處理及決策等相關事宜，執行小組則協助個別計畫及措施之監督與建議。

系爭場址專案小組及執行小組均係臺南市政府為減輕系爭場址污染危害及避免污染擴散，依法所成立之小組。

故因系爭場址之污染處理事宜，導致臺南市政府須額外支出邀集專家學者等與會研商之費用，故求償與會專家學者之誤餐費及差旅費。

誤餐費係因系爭場址污染所涉議題龐雜，致使會議無法於上午全數研商完畢，須供與會人員用餐，俾利該會議續行討論所生等語，爰求為判決除確定部分外，中石化公司其餘之訴均駁回。

肆、原判決略以：

一、中石化公司安順廠前身為臺碱公司安順廠，曾於60年代末期生產五氯酚鈉，因法令禁止而停止生產，嗣經南市府環保局於90年間調查結果，該廠區因生產流程，致土壤中戴奧辛含量超過土壤污染管制標準，經臺南市政府依土污法第11條第2項前段規定，以91年4月11日南市環水字第09104007660號公告，將鹽田段668地號公告為土壤污染控制場址，復以92年12月1日南市環水字第09204023661號公告修正，將安順廠區及二等九號道路東側草叢區公告為土壤污染控制場址，並經環保署以93年3月19日環署土字第0930020257號公告上開安順廠區及二等九號道路東側草叢區為整治場址，系爭整治場址污染物為戴奧辛及汞。

又系爭整治場址中之戴奧辛及汞污染，係臺碱公司所生產五氯酚鈉未妥善儲存及以電解法製造鹼、氯之過程中所造成，故臺碱公司為該場址之污染行為人；

嗣中石化公司與臺碱公司合併後，臺碱公司於合併後消滅，中石化公司則為存續公司，應概括承受臺碱公司所應負土污法等相關規定之責任等情，業經本院96年度判字第1953號及第1954號判決認定在案（以上2件訴訟事件之基礎事實，均係因本件臺南市政府前於93年間鑑於本件中石化公司安順廠之土壤及地下水污染情況，已使附近居民疑似食用附近魚類致體內戴奧辛含量偏高，為避免污染擴大，遂依土污法第13條第1項規定採取應變必要措施，進行「中石化安順廠海水貯水池及鹿耳門溪出海口魚體戴奧辛含量採樣及檢體計畫」，並依同條第3項規定由土壤及地下水污染整治基金代為支應費用652,221元，臺南市政府旋依土污法第38條規定限期命中石化公司繳納該筆款項，中石化公司不服該通知繳款函，以臺碱公司非系爭場址之污染行為人、其與臺碱公司合併後，亦無承受臺碱公司有關污染場址之責任，即非系爭場址之污染行為人等由，而提起行政訴訟，案經原審法院93年度訴字第941號及94年度訴字第296號判決中石化公司之訴駁回。

中石化公司不服，提起上訴，經前揭本院判決駁回中石化公司之上訴而告確定），有上開本院判決附原審法院98年度訴字第100號卷可稽，故中石化公司為造成系爭整治場址遭污染物「戴奧辛」及「汞」污染之污染行為人，堪予認定。

又據中石化公司所提整治計畫第5.2節「污染範圍及污染程度」所載：「……。

以下就分別公告污染區內外彙整說明如下：……海水貯水池底泥之污染程度不論是戴奧辛或汞，均以A4區（將海水貯水池分為A1-A4區）最為嚴重，尤其位於廢水沈積池之排放口附近，底泥汞濃度最高為1,410mg/kg，戴奧辛濃度最高為6,560ng-TEQ/kg。

整體而言，若以土壤污染管制標準為基準（汞20mg/kg；

戴奧辛1,000ng-TEQ/kg），汞濃度最高為管制標準70倍，戴奧辛濃度為6.5倍。

……而污染現況及成因研判如下：⑴由歷年來工廠配置圖及現場勘查結果發現，海水貯水池至少有5處自廠區而來的排水溝，顯見海水貯水池為早期廠區廢水排放之受體，且汞濃度大致和這些排放口成正相關，尤其廢水沈積池附近汞濃度最高達1,410mg/kg。

另外底泥汞濃度裡層明顯高於表層，亦可推測是因為較早期工廠運作期間排放所造成之結果。

⑵五氯酚工廠西側排水溝（目前已回填）附近底泥之戴奧辛濃度不但為海水貯水池最高區域，且與汞污染不同，表層反較裡層為高，而五氯酚工廠之土壤經檢測大都受到嚴重戴奧辛污染，故推測雨水逕流為海水貯水池底泥受戴奧辛污染之主要原因之一。」

、「……本場址關切物質為土壤汞及戴奧辛，其特性為不溶於水但易吸附於顆粒中，原始產出區域分別為原鹼氯工廠及五氯酚工廠的製程區，除可能藉由暴雨漫淹擴散外，主要流佈途徑為藉由廢水池沿著溝渠流入海水貯水池及竹筏港溪，造成水域底泥的污染，進而影響水域生態。

其中藉由舊渠道排入竹筏港溪的污染物曾因順流排向下游之四草湖內海，導致四草湖養殖漁民群起抗議，於民國60年代後前臺碱公司將所有製程廢水全部排入自有海水貯水池，因此海水貯水池底泥持續累積高濃度污染物。

竹筏港溪則因曾經承受舊渠道廢水排放，……研判污染物藉由漲、退潮汐之影響，將污染擴散至竹筏港溪上游……。

單一植被區則單純為石灰污泥廢棄物棄置……此區推測戴奧辛主要是由關場前後之廢水排放，經由地表逕流水或揚塵帶入。

草叢區早期為魚塭或窪地，四分之三以上之地區均埋有廢棄物……若根據前臺碱員工表示，廢水池污泥清理後運至場外掩埋處理，位置可能是二等九號道路東側一帶，更增加了本區污染是棄置掩埋之可信度。」

等語；

以及該整治計畫之「場址概念模式示意圖」中紅色箭頭（戴奧辛及汞之擴散途徑），亦足證本件污染物戴奧辛及汞之污染危害，已由中石化公司安順廠區擴散污染系爭污染管制區，甚至污染管制區外之竹筏港溪部分河段，是中石化公司為造成系爭污染管制區及管制區外竹筏港溪部分河段污染之污染行為人，亦堪認定。

二、按土污法第11條第1項、第2項及同法施行細則第12條第2項規定可知，各級主管機關對於有污染之虞之場址有查證之義務，其經查證後發現超過污染管制標準者，應公告為控制場址，並應編列預算，執行控制場址初步評估事宜。

是以前開規定之查證，係針對有污染疑慮且尚未公告之場址；

倘擬查證之區域已公告為控制場址，並經初步評估有危害國民健康及生活環境之虞時（即有行為時土壤及地下水污染控制場址初步評估辦法第2條第1項規定之4款情形），所在地主管機關應報請中央主管機關審核後公告為整治場址，適用土污法第12條規定進行整治場址之調查評估措施。

主管機關在公告前之查證及初步評估所支出之費用，依土污法第22條第2項第1款、第38條前段規定，不得申請由整治基金代為支應或命污染行為人負擔。

又因整治場址之污染程度較為嚴重，而有危害國民健康及生活環境之虞，故土污法第12條第1項乃規定應對整治場址進行污染範圍調查及對環境影響之評估，且整治計畫之執行亦須依調查評估之結果執行。

另由於整治場址之污染物，可能透過地表逕流所夾帶之污染表土或風力傳送之沈降微粒等途徑擴散，故污染物之污染範圍並非一定僅在整治場址「範圍內」，可能擴及鄰近區域，故主管機關依土污法第12條第1項規定進行污染範圍及環境影響之調查評估，應不以污染整治場址範圍內為限，俾查明污染物之實際污染範圍及對環境之影響（至主管機關因調查整治場址外之污染範圍，發現另有污染物濃度達管制標準之狀況，是否再依土污法第11條第2項規定一併或分階段公告場址外採樣點位所在地號為控制場址及辦理初步評估等事宜，乃係另事）。

主管機關上開為調查整治場址之污染範圍及評估對環境影響所支出之費用，依土污法第12條第5項及第38條前段規定，得命污染行為人負擔。

臺南市政府進行原處分所載第6項「臺南市中石化安順廠整治場址土壤及地下水污染範圍調查及整治工作建議計畫（含擴約增加工作計畫）」，係委託財團法人工業技術研究院負責執行，共支付28,912,000元，而該計畫內容為場址相關背景資料彙整研析、場址污染範圍調查、可能污染範圍查證、辦理調查成果之資訊整合、評估對環境之影響、提出後續處理建議計畫書、研擬整治場址相關工作技術指引及增加調查等項目，有該計畫之期末報告附卷可稽。

綜上計畫之工作項目可知，上開計畫顯屬主管機關依土污法第12條第1項規定所為對系爭整治場址污染範圍調查及影響環境評估之措施。

況且，中石化公司所提出之整治計畫亦載明係以系爭第6項計畫之調查評估結果訂定該整治計畫（至於原處分請求之法律依據雖記載：「土污法第12條第1、5項、第13條第1項第8款、第2、3項及第38條」，然上開計畫究係依土污法第12條第1項或第13條第1項規定所實施，仍應以該計畫內容為準）。

故臺南市政府因實施上開計畫所支出之費用28,912,000元，自得依土污法第38條規定限期命中石化公司全部繳納。

中石化公司主張前揭計畫所支出之費用28,912,000元，僅限於整治場址「範圍內」之費用12,137,934元始得向其求償云云，自不足取。

三、關於主管機關依土污法第13條規定，辦理應變必要措施，是否限於控制或整治場址「範圍內」，業經本院102年度8月份第1次庭長法官聯席會議(二)決議：「依99年2月3日修正公布前土壤及地下水污染整治法第13條第1項及第38條規定，所在地主管機關為減輕污染危害或避免污染擴大，而依控制場址或整治場址實際狀況，採取應變必要措施所支出之費用，得限期命污染行為人繳納。

其立法目的，在於防止損害擴大及消除危害。

鑑於控制場址或整治場址所生之污染危害，可能僅在該場址範圍內，或擴及鄰近區域。

故所在地主管機關調查評估確認相關污染危害，係由該場址造成時，為減輕污染危害或防止污染擴大，即應依實際污染狀況及需要，採取應變必要措施，是其依同法第38條規定，命污染行為人繳納費用時，應不以該場址範圍內所支出者為限，始符立法之本意。」

是中石化公司主張土污法第13條規定之應變必要措施，僅限控制或整治場址「範圍內」云云，自不足採。

四、土污法第13條規定應變必要措施之判斷，為是否係為減輕污染危害或避免污染擴大，縱該措施與其所歸屬計畫名稱未盡相符，亦無損於該措施係依土污法第13條規定，為處理污染場址事宜所採取之應變必要措施。

又所在地主管機關依土污法第13條第1項所採應變必要措施，既係因控制場址或整治場址實際狀況之所需，為達管制防止損害之擴大或減輕污染危害之目的而實施，所採取之應變必要措施，即須與「減輕污染危害或避免污染擴大」之目的間具有關聯性；

且該等措施的種類、內容和範圍，在執行上，應受比例原則的限制。

是以，原處分命中石化公司繳納原判決附表一至附表五項次所列費用，是否符合土污法第13條規定之要件，即應以上開標準為據。

(一)關於第1項計畫－「中石化安順廠海水貯水池池水處理研究及定期捕抓銷毀魚體計畫」976,212元部分：臺南市政府委託齊天工程股份有限公司（下稱齊天公司）負責執行及施作第1項計畫，共支付930,000元。

依該計畫內容，可分為「定期捕捉銷毀魚體」及「中石化安順廠海水處理研究計畫」等2項。

衡諸該海水貯水池係受安順廠整治場址污染擴散之影響，導致貯水池之底泥污染嚴重，池中魚體戴奧辛濃度值亦高於一般魚體，為避免居民繼續食用戴奧辛含量偏高之魚體，造成污染危害擴大，臺南市政府依上開計畫委託齊天公司定期捕捉銷毀魚體之費用100,000元部分，加計5%營業稅5,000元，共計105,000元，自屬出於「減輕污染危害或避免污染擴大」之目的，而採取之應變必要措施行為。

另原判決附表一項次20購置「蘭花網」之費用1,400元，係為海水貯水池設置沙包覆蓋使用，經核亦屬應變必要措施所支出之費用，是臺南市政府命中石化公司繳納因上開應變必要措施支出之費用106,400元（105,000元＋1,400元），經核原處分於此範圍內，並無違誤。

至「中石化安順廠海水處理研究計畫」之支出825,000元（930,000元－105,000元）部分，依該計畫期末報告所載，其目的係為「海水貯水池水進行抽取排放前的處理方式，進行初步的研究與規劃」，惟依中石化公司所提98年5月15日整治計畫第七章整治方法第7-116頁所載，該海水貯水池之池水並未依上開計畫而進行池水排放處理，則臺南市政府採取該計畫措施，其所採取之方法顯無助於「減輕污染危害或避免污染擴大」目的之達成，核與比例原則有違，故尚難認為是必要費用，應予剔除。

原判決附表一其餘項次3-10、12-15、17、19、22-30、32所列有關出差旅費、一般事物費等費用部分，經核不僅與土污法第13條「減輕污染危害或避免污染擴大」之目的間無直接關聯性；

且依原判決附表項次說明欄所載用途，該等費用之支出，部分屬臺南市政府一般行政事務費用（如訂報費、文具費），本應由臺南市政府負擔；

部分係臺南市政府為審查及監督相關之調查計畫、健康風險評估及驗證等工作事項所支出之費用（如差旅費），該等費用雖得申請由整治基金支出，惟尚不得命污染行為人負擔，應予剔除（按行為時土污法雖未明文規定該等費用之支出，究竟得否命污染行為人負擔，惟依修正後土污法第12條第13項、第28條第3項、第43條第1項之規定意旨可知，主管機關為審查及監督相關之調查計畫、控制計畫、整治計畫、健康風險評估及驗證等工作事項所支出之費用，得申請由整治基金支出，惟尚不得命污染行為人負擔）。

從而，原處分命中石化公司繳納第1項計畫976,212元，於106,400元範圍內，核無違誤，其餘部分，應予剔除。

(二)關於第2項計畫「臺南市中石化安順廠污染控制場址之二等九號道路緊急應變－污染物移除工作計畫」46,799,833元部分：「二等九號道路1K＋800~2K＋815段封閉圍籬設置」（原判決附表二項次1）委辦費用82,320元，係臺南市政府為實施系爭控制場址二等九號道路污染土壤清除工程，所為必要之應變措施行為，符合土污法第13條第1項第4款及第7款規定。

「臺南市○○○號道路（1K+800~2K+815段）污染調查－土壤樣品委外分析計畫」（原判決附表二項次2）委辦費用970,000元，係為評估二等九號道路土壤受污染範圍、深度及嚴重程度，以正確執行移除措施，符合土污法第13條第1項第7款及第8款規定。

「臺南市○○○號道路（1K+800～2K+815段）污染調查、設計、監造（包括監督）及清除驗證工作計畫」（原判決附表二項次3至6）委辦費用5,958,000元，該計畫之施作地區係在「二等九號道路（1K+800~2K+815段）」，位置與系爭控制場址範圍相符，足認上開計畫均係為配合污染物移除工作而辦理，符合土污法第13條第1項第7款及第8款之規定。

「臺南市○○○號道路（1K+800~2K+815段）污染介質安置區設置工程」（原判決附表二項次7至11）委辦費用計18,396,836元，經核上開工程屬二等九號道路移除污染土回填新土，而為移除及處理污染物（戴奧辛及汞污染）時所採取之必要措施，符合土污法第13條第1項第7款規定。

「臺南市○○○號道路（1K+800~2K+815段）污染移除安置暨道路回填工程」（原判決附表二項次12至24）委辦費用28,885,848元，其中「教育展示設施」支出費用123,198元，加計5%營業稅6,160元，共計129,358元，核與土污法第13條規定「減輕污染危害或避免污染擴大」之目的並無關聯性，尚難認為必要之費用，應予剔除；

其餘28,756,490元（28,885,848元－129,358元）部分，經核均屬二等九號道路移除污染土回填新土，而為移除系爭污染物（戴奧辛及汞污染）時應採取之必要措施，符合土污法第13條第1項第7款規定。

另項次25-44、46-59、62-82、84-109、11-114、117-118、121、127、132-178、182-185、192-193、200、204-205、212-213、217、221、229-239、246-247、250、253-261、265-276、279-324所列有關電話費、管理費、出差旅費、臨時僱工人員之薪資、出席費、加班費、一般事物費等費用部分，不僅與土污法第13條「減輕污染危害或避免污染擴大」之目的間無直接關聯性，且依原判決附表項次說明欄所載用途，該等費用之支出，部分屬臺南市政府一般行政事務費用，本應由臺南市政府負擔，部分係臺南市政府為審查及監督相關之調查計畫、健康風險評估及驗證等工作事項所支出之費用，該等費用雖得申請由整治基金支出，惟尚不得命污染行為人負擔，故應予剔除。

綜上，執行上開計畫，所支出之費用54,163,646元（82,320元＋970,000元＋5,958,000元＋18,396,836元＋28,756,490元），核屬為採取應變必要措施所支出之費用。

惟原處分於第2項計畫僅命中石化公司繳納46,799,833元（臺南市政府業於原判決附表二說明因營建署補助9,265,200元，故僅向中石化公司求償46,799,833元），經減除已經判決確定224,219元部分（即原判決附表二「非屬本件訴訟範圍」欄，經註明「Ⅹ」全部金額及經註明「◎」二分之一金額），應認原處分命中石化公司繳納系爭第2項計畫所支出之費用於46,575,614元範圍內（46,799,833元－224,219元），並無違誤。

(三)關於第3項計畫「中石化臺南安順廠污染管制相關緊急應變工作計畫」1,271,030元部分：本計畫旨在處理海水貯水池土堤崩塌後所採取之修復措施，並因海水貯水池面積甚大，若將其池水完全封閉，則因其水壓無處分散，即有水壓過高導致其邊坡土堤潰堤，反致海水貯水池污染擴散之危險，考量海水貯水池污染濃度較高者為其底泥，故於接近海水貯水池靠近水體表面處「埋設溢流管」，使海水貯水池之水體在其水壓與附近水體失衡時，得與附近水體流通，以緩減其水壓。

臺南市政府為執行上開計畫，於原判決附表三項次15暴斃魚體清運工資費10,800元、項次17搬運沙包填堵水門工資5,400元、項次25土堤崩塌搶修工程費用79,500元、項次26鋁板告示牌7座費用39,900元、項次29北面堤岸土堤修復工程費用55,500元、項次30鋼板圍牆修復工程費用21,903元、項次31溢流管埋設工程費用176,000元、項次32閘門縫止漏修復工程費用46,600元、項次44板車運輸含工資費用4,500元、項次52-54暴斃魚體進場費用2,040元、3,520元、2,340元、項次55暴斃魚體清運竹筏及魚簍租金3天費用8,400元、項次57暴斃魚體清除手撈網8支費用2,560元、項次60暴斃魚體清運吊車費用13,500元，共計472,463元，自屬依系爭場址之實際狀況，出於「減輕污染危害或避免污染擴大」之目的，而採取應變必要措施所支出之費用，符合土污法第13條第1項第8款所規定依「控制場址或整治場址實際狀況」所需，而就「減輕污染危害或避免污染擴大」目的而為應變必要措施。

至於項次1-12、16、33支出費用則為臺南市政府於93年5月至94年4月聘僱臨時人員陳建中、張群等2人負責巡守，惟中石化公司為避免附近居民捕撈海水貯水池之魚類食用，已將該貯水池以鐵絲網為圍籬，與外界隔離，此有現場照片附卷可稽，且臺南市政府亦以告示牌設置為手段，避免不知情之民眾捕撈上開區域內之水產品食用致危害健康，應認已足以提供民眾對本件污染危害之認知，避免污染危害擴大，臺南市政府再以聘僱臨時人員巡守之措施，防止民眾垂釣捕魚，其所採取之方法與欲達成之目的，顯失均衡。

另臺南市政府欲以聘僱臨時人員巡守之方法解決污染土暫存區破損與海水貯水池土堤塌陷等狀況，所採取之方法顯無助於「減輕污染危害或避免污染擴大」目的之達成，經核均與比例原則有違，故該部分費用尚難認為是必要之費用，應予剔除。

另項次13-15、18-20、24、27-28、34-43、45-51、56、58-59、61-64所列有關出席費、出差旅費、工程管理費、電話費、一般事物費等費用部分，不僅與土污法第13條「減輕污染危害或避免污染擴大」之目的間無直接關聯性；

且依原判決附表項次說明欄所載用途，臺南市政府該等費用之支出，部分屬臺南市政府一般行政事務費用，本應由臺南市政府負擔；

部分係臺南市政府為審查及監督相關之調查計畫、健康風險評估及驗證等工作事項所支出之費用，該等費用雖得申請由整治基金支出，惟尚不得命污染行為人負擔，故應予剔除。

綜上，臺南市政府依土污法第13條第1項第8款規定，採取應變必要措施，執行上開計畫，依同法第38條規定命中石化公司繳納1,271,030元，於472,463元範圍內，核無違誤，其餘部分，則應予剔除。

(四)關於第4項計畫「中石化安順廠污染防治監督計畫(一)」2,158,806元部分：臺南市政府委託瑞昶科技股份有限公司（下稱瑞昶公司）負責執行及施作該計畫，承包金額為1,767,500元。

依據該計畫經費配置表及期末報告所載，可知該計畫之內容除部分係對污染物之採樣分析外，其主要目的係為協助臺南市政府推動二等九號道路污染移除安置、海水貯水池池水處理可行性評估、整治基金求償作業與法律諮詢等計畫，也協助臺南市政府審查中石化公司提出之相關工作計畫。

惟上開所載內容不僅與土污法第13條「減輕污染危害或避免污染擴大」之目的間無直接關聯性；

且係為臺南市政府審查及監督相關之調查計畫、健康風險評估及驗證等工作事項所支出之費用，該等費用雖得申請由整治基金支出，惟尚不得命污染行為人負擔，故應予剔除。

另項次4-19、21-24、27、30-34、36-41、43-71所列有關出席費、加班值班費、出差旅費、物品費、通訊費、運費、一般事物費等費用部分，不僅與土污法第13條「減輕污染危害或避免污染擴大」之目的間無直接關聯性；

且依原判決附表項次說明欄所載用途，臺南市政府該等費用之支出，部分屬臺南市政府一般行政事務費用，本應由臺南市政府負擔；

部分係臺南市政府為審查及監督相關之調查計畫、健康風險評估及驗證等工作事項所支出之費用，該等費用雖得申請由整治基金支出，惟尚不得命污染行為人負擔，故應予剔除。

綜上，臺南市政府執行上開計畫，命中石化公司繳納2,158,806元，全部應予剔除。

(五)關於第5項計畫「中石化安順廠污染防治監督計畫(二)」部分8,668,125元部分：臺南市政府委託瑞昶公司負責執行及施作該計畫，委辦費用第1期至第4期款共計7,960,400元（原判決附表五項次1、2、12、14）。

依據該計畫期末報告所載，可知該計畫之工作項目為⑴場址相關基本資料蒐集及污染現況彙整；

⑵協助南市府環保局研擬相關工作計畫及招標文件；

⑶辦理場址地下水定期監測；

⑷進行場址健康風險評估；

⑸研擬海水貯水池底泥清理計畫；

⑹執行場址巡守及安置區管理；

⑺其他工作及行政支援等項目。

關於工作項目⑷部分，行為時土污法雖未明文規定該等費用之支出究竟得否命污染行為人負擔，惟依修正後土污法第28條第3項第9款、第43條第1項之規定意旨可知，主管機關為辦理關於土壤、地下水污染之健康風險評估及管理事項之相關費用，雖得申請由整治基金支出，惟尚不得命污染行為人負擔。

關於工作項目⑶部分，依整治場址污染範圍調查影響環境評估及處理等級評定辦法第5條規定，核屬對整治場址之調查評估事宜，尚與土污法第13條規定之應變必要措施無涉。

至其他工作項目⑴、⑵、⑸、⑹、⑺部分，經核或與土污法第13條「減輕污染危害或避免污染擴大」之目的間無直接關聯性，或已違反比例原則，故均應予剔除。

另項次3-11、15-30、32-44、48-53、58-60、62-72、74-91、93、96-112所列有關臨時僱工薪資、出席費、加班值班費、出差旅費、物品費、通訊費、運費、一般事物費等費用部分，不僅與土污法第13條「減輕污染危害或避免污染擴大」之目的間無直接關聯性；

且依原判決附表項次說明欄所載用途，臺南市政府該等費用之支出，部分屬臺南市政府一般行政事務費用，本應由臺南市政府負擔；

部分係臺南市政府為審查及監督相關之調查計畫、健康風險評估及驗證等工作事項所支出之費用，該等費用雖得申請由整治基金支出，惟尚不得命污染行為人負擔，故應予剔除。

綜上，臺南市政府執行上開計畫，命中石化公司繳納8,668,125元，全部應予剔除。

五、臺南市政府依土污法第12條第1項、第13條第1項及第2項所採取之調查評估措施及應變必要措施，委託訴外人工研院等廠商執行及施作，惟各該廠商僅係負責上開計畫之執行及施作，核其性質乃屬行政助手或行政輔助人，故其辦理上開計畫等工作，非屬行使公權力，無須依行政程序法第16條之規定辦理。

中石化公司主張臺南市政府未依行政程序法第16條之程序合法委託行使公權力，其支出費用不能由中石化公司負擔云云，自不足取。

六、公法上之請求權，依行政程序法第131條第1項及民法第128條第1項規定，應自其請求權可得行使時起算，因5年間不行使而消滅。

準此，臺南市政府之請求權時效，應自臺南市政府依土污法第12條、第13條及第38條支付相關費用後起算，而非自中石化公司污染行為時起算。

臺南市政府自92年9間起陸續執行上開計畫，至臺南市政府於97年6月20日以原處分命中石化公司於97年7月30日以前將款項繳入整治基金帳戶，該請求權尚未罹於時效。

又臺南市政府係對系爭場址進行調查評估措施及採取應變必要措施後，依土污法第38條規定命中石化公司繳納費用，該項請求權係根據土污法第38條規定而來，尚非係對中石化公司主張侵權行為而請求損害賠償，核與侵權行為之消滅時效無涉。

七、綜上，臺南市政府依土污法第12條第1項及第13條第1項、第2項規定，就系爭場址進行調查評估措施及採取應變必要措施，執行上開計畫，並由整治基金代為支應費用後，依同法第38條規定限期命中石化公司繳納該筆款項，於76,066,477元（28,912,000元＋106,400元＋46,575,614元＋472,463元）範圍內，核無違誤，訴願決定就此部分予以不受理，理由雖有不同，惟結論尚無二致，仍應予維持。

中石化公司起訴就此部分求予撤銷，為無理由，應予駁回。

另臺南市政府命中石化公司繳納之金額超過76,066,477元部分，則有違誤，訴願決定未予糾正，尚有未洽，中石化公司起訴就此部分求予撤銷，為有理由，乃將訴願決定及原處分超過76,066,477元部分予以撤銷。

伍、本院查：

一、按89年2月2日制定公布之土污法第1條第1項規定：「為預防及整治土壤及地下水污染，確保土地及地下水資源永續利用，改善生活環境，增進國民健康，特制定本法。」

第2條第12款第1目、第13款、第14款、第16款規定：「本法專用名詞定義如下：……十二、污染行為人：指因有下列行為之一而造成土壤或地下水污染之人：(一)非法排放、洩漏、灌注或棄置污染物。

……十三、污染控制場址：指造成土壤污染或地下水污染來源明確之場址，其土壤或地下水污染物達土壤或地下水污染管制標準者。

十四、污染整治場址：指污染控制場址經初步評估，有嚴重危害國民健康及生活環境之虞，而經中央主管機關審核公告者。

……十六、污染管制區：指依污染控制場址或污染整治場址之土壤、地下水污染範圍所劃定之區域。」

」第7條規定：「(第1項)各級主管機關得派員攜帶證明文件，進入公私場所，為下列查證工作，並得命場所使用人、管理人或所有人提供有關資料：一、調查土壤、地下水污染情形及土壤、地下水污染物來源。

二、進行土壤、地下水或相關污染物採樣。

三、會同有關機關採集農漁產品樣本。

(第2項)前項查證涉及軍事事務者，應會同當地軍事機關為之。

(第3項)對於前二項查證或命提供資料，不得規避、妨礙或拒絕。

(第4項)檢查機關及人員對於查證所知之工商及軍事秘密，應予保密。

(第5項)各級主管機關為查證工作時，發現土壤、地下水因受污染而有影響人體健康、農漁業生產或飲用水水源之虞者，應命污染行為人、場所使用人、管理人或所有人採取緊急必要措施，以減輕污染影響或避免污染擴大。」

第11條第1項、第2項規定：「(第1項)各級主管機關對於有土壤或地下水污染之虞之場址，應即進行查證，如發現有未依規定排放、洩漏、灌注或棄置之污染物時，各級主管機關應先依相關環保法令管制污染源，並調查環境污染情形。

(第2項)前項場址之土壤污染或地下水污染來源明確，其土壤或地下水污染物濃度達土壤或地下水污染管制標準者，所在地主管機關應公告為土壤、地下水污染控制場址（以下簡稱控制場址）；

控制場址經初步評估後，有危害國民健康及生活環境之虞時，所在地主管機關應報請中央主管機關審核後公告為土壤、地下水污染整治場址（以下簡稱整治場址），並於中央主管機關公告後7日內將整治場址列冊，送各該直轄市、縣（市）政府、鄉（鎮、市、區）公所及地政事務所提供閱覽。」

第12條規定：「(第1項)各級主管機關應調查整治場址之土壤、地下水污染範圍及評估對環境之影響。

(第2項)整治場址之污染行為人或污染土地關係人，得於各級主管機關進行調查評估前，提出土壤、地下水調查及評估計畫，經所在地主管機關核定後辦理；

其調查評估結果，應報請所在地主管機關核定。

(第3項)所在地主管機關應將前二項之調查評估結果，報請中央主管機關評定處理等級。

(第4項)污染範圍之調查、影響環境之評估及處理等級之評定方法，由中央主管機關定之。

(第5項)各級主管機關依第1項、第2項規定調查、評估及審查所支出之費用，得由土壤及地下水污染整治基金代為支應。」

第13條規定：「(第1項)所在地主管機關為減輕污染危害或避免污染擴大，應依控制場址或整治場址實際狀況，採取下列應變必要措施：一、命污染行為人停止作為、停業、部分或全部停工。

二、依水污染防治法調查地下水污染情形，並追查污染責任；

必要時，告知居民停止使用地下水或其他受污染之水源，並得限制鑽井使用地下水。

三、提供必要之替代飲水或通知自來水主管機關優先接裝自來水。

四、豎立告示標誌或設置圍籬。

五、通知農業、衛生主管機關，對因土壤污染致污染或有受污染之虞之農漁產品進行檢測。

必要時，應會同農業、衛生有關機關進行管制或銷燬，並對銷燬之農漁產品予以相當之補償。

必要時，限制農地耕種特定農作物。

六、疏散居民或管制人員活動。

七、移除或清理污染物。

八、其他應變必要措施。

(第2項)所在地主管機關對於前項第3款、第4款、第7款及第8款之應變必要措施，得命污染行為人或委託第三人為之。

(第3項)所在地主管機關因前二項所支出之費用，得由土壤及地下水污染整治基金代為支應。

」第14條第1項前段規定：「所在地主管機關應依控制場址或整治場址之土壤、地下水污染範圍，劃定、公告土壤、地下水污染管制區，並報請中央主管機關備查……。」

第38條規定：「依第12條、第13條、第16條或第17條第3項規定支出之費用，所在地主管機關得限期命污染行為人繳納；

屆期未繳納者，得按其規定支出費用加計2倍，命其繳入土壤及地下水污染整治基金並移送法院強制執行。」

及第48條規定：「第7條、第12條、第13條、第16條至第18條、第32條、第36條、第38條及第41條之規定，於本法施行前已發生土壤或地下水污染之污染行為人適用之。」

次按司法院釋字第714號解釋：「中華民國89年2月2日制定公布之土壤及地下水污染整治法第48條規定……。

其中有關『於本法施行前已發生土壤或地下水污染之污染行為人適用之』部分，係對該法施行後，其污染狀況仍繼續存在之情形而為規範，尚未牴觸法律不溯及既往原則及憲法第23條之比例原則，與憲法第15條保障人民工作權及財產權之意旨均無違背。」

再按本院102年度8月份第1次庭長法官聯席會議(二)決議：「依99年2月3日修正公布前土壤及地下水污染整治法第13條第1項及第38條規定，所在地主管機關為減輕污染危害或避免污染擴大，而依控制場址或整治場址實際狀況，採取應變必要措施所支出之費用，得限期命污染行為人繳納。

其立法目的，在於防止損害擴大及消除危害。

鑑於控制場址或整治場址所生之污染危害，可能僅在該場址範圍內，或擴及鄰近區域。

故所在地主管機關調查評估確認相關污染危害，係由該場址造成時，為減輕污染危害或防止污染擴大，即應依實際污染狀況及需要，採取應變必要措施，是其依同法第38條規定，命污染行為人繳納費用時，應不以該場址範圍內所支出者為限，始符立法之本意。」

準此，土污法第7條第5項、第12條、第13條係依序就防治措施（旨在查證作業程序中，各級主管機關應命污染行為人等採取緊急必要措施）、調查評估措施（旨在各級主管機關應調查整治場址之土壤、地下水污染範圍及評估對環境之影響）、管制措施（旨在所在地主管機關為減輕污染危害或避免污染擴大，應依控制場址或整治場址實際狀況所需，採取應變必要措施）等不同程序，分別規定應採取之行政措施，其行政措施之種類、實施地點、實施人、實施內容、實施目的及得否依土污法第38條規定命污染行為人負擔所支出之費用等。

由此可見，土污法以不同法條規範不同程序應採取之行政措施，其規範目的自有不同，故於具體個案，自應審酌行政機關究係在何程序採取何行政措施，據以判斷該行政措施是否符合該法條之規範目的。

又所在地主管機關依土污法第13條第1項為減輕污染危害或避免污染擴大所採取之應變必要措施，固不限於控制場址或整治場址範圍內，惟所在地主管機關依該法條所採取之應變必要措施，既係依控制場址或整治場址實際狀況所需，為達成減輕污染危害或避免污染擴大之規範目的而實施，自應調查評估確認相關污染危害是否由該場址造成，且依該法條所支出之費用必須與為「減輕污染危害或避免污染擴大」之規範目的具有關聯性、必要性，方與行政程序法第7條之比例原則相符，故所在地主管機關應採取應變必要措施之種類、內容及範圍等，自應受比例原則的限制。

復按63年7月26日制定公布之廢棄物清理法第2條第1項第2款規定：「本法所稱廢棄物，分左列二種：……二、事業廢棄物：由事業單位生產過程所產生之灰渣、污泥、廢油、廢酸、廢鹼、廢塑膠及其他廢化學物質或經主管機關認定之廢棄物。」

第12條第1項規定：「產生事業廢棄物之事業機構，其廢棄物應自行或委託民營廢棄物清除處理機構負責清除處理之。」

及第13條規定：「事業廢棄物應妥為貯存，其運輸工具及清除處理方法，應符合主管機關之規定。」

且按64年5月21日訂定發布之同法臺灣省施行細則（91年2月1日廢止）第18條規定：「事業機構所產生之事業廢棄物不得任意傾倒，應備置適當之儲存設備或容器盛裝，不得溢散、飛揚、流出、污染地面或發散惡臭。」

及第20條第1款、第2款、第9款規定：「事業廢棄物處理設備依左列規定：一、污泥處理應備有適合脫水、乾燥或焚化之設備。

二、含汞或其化合物之污泥處理，應備有水泥固型化之設備。

……九、其他廢棄物之處理，應備有各開廢棄物處理之設備。」

二、關於廢棄發回部分：

(一)系爭第1項計畫中關於海水貯水池池水處理研究計畫部分，原判決係依中石化公司所提98年5月15日整治計畫記載，該海水貯水池之池水並未依該計畫進行池水排放處理等語，而認定臺南市政府採取該計畫措施，其所採取之方法顯然無助於達成「減輕污染危害或避免污染擴大」之規範目的，與比例原則有違，尚難認為是必要費用，應予剔除云云，固非無見。

惟依臺南市政府上訴意旨主張在中石化公司提出合法之整治計畫前，該府認有先研究池水抽取處理方式之必要，且該計畫之內容包含「調查水池水量與進出流位置及流量。

若發現有明顯與外界相通之滲漏點，則迅速向南市府環保局反應以便儘速進行阻絕措施」。

況中石化公司援用該計畫措施之執行成果作為其研擬整治計畫之依據，該公司處理海水貯水池池水之原則，與該計畫所研擬之處理原則雷同，難謂該計畫措施完全無助於達成「減輕污染危害」等語，復有支出費用之證據為憑，則臺南市政府究竟有無依該計畫進行池水排放處理？未見原審法院命臺南市政府舉證證明之，並依職權調查該費用之支出是否有助於達成「減輕污染危害或避免污染擴大」之規範目的？中石化公司研擬之整治計畫是否援用該計畫措施之執行成果？竟僅憑上開中石化公司整治計畫之記載，逕認該計畫措施所採取之方法顯然無助於達成「減輕污染危害或避免污染擴大」之規範目的，與比例原則有違，尚難認為是必要費用云云，容有未盡調查能事之違法。

(二)依原判決附表三之記載，系爭第3項計畫之執行期間為93年8月12日至93年9月7日，原判決附表三項次1-12、16、33關於巡守人員費用支出（613,800元）部分，原判決因認中石化公司已設置鐵絲網圍籬將海水貯水池圍住，與外界隔離，臺南市政府亦設置告示牌警示，已足以避免污染危害擴大，臺南市政府再聘僱臨時人員巡守，欲防止民眾捕魚，及解決污染土暫存區破損與海水貯水池土堤塌陷等狀況，所採取之方法顯然無助於達成「減輕污染危害或避免污染擴大」之規範目的，與比例原則有違，尚難認為是必要費用，應予剔除云云，固非無見。

惟設置圍籬及告示牌雖足以防止守法之民眾捕魚，但對於脫序之民眾是否仍需巡守人員勸導驅離？污染土暫存區有無破損與海水貯水池土堤有無塌陷，是否仍需巡守人員巡守提報搶修？且臺南市政府上訴意旨主張中石化公司整治計畫亦肯認，因該府執行巡守之結果，已少見民眾捕魚。

是依海水貯水池之實際狀況，臺南市政府採取再聘僱臨時人員巡守之方法是否無助於達成「減輕污染危害或避免污染擴大」之規範目的，而與比例原則有違？且兩造就巡守人員薪資之支出是否以該計畫執行期間內者為限乙節，既有爭執，即有再調查探求之必要。

(三)原判決依據系爭第4項計畫（依原判決附表四之記載，該計畫之執行期間為93年2月16日至94年2月15日）經費配置表及期末報告所載，認定該計畫之內容除部分係對污染物之採樣分析外，其主要目的係為協助臺南市政府推動二等九號道路污染移除安置、海水貯水池池水處理可行性評估、整治基金求償作業與法律諮詢等計畫，也協助臺南市政府審查中石化公司提出之相關工作計畫等節。

經查，二等九號道路於94年5月26日解除列管，其中對污染物之採樣分析部分，是否亦屬「評估二等九號道路土壤受污染範圍、深度及嚴重程度，以正確執行移除措施，符合土污法第13條第1項第7款及第8款規定」（參見原判決事實及理由欄第伍-四-㈡--2-⑵點）？且協助臺南市政府推動二等九號道路污染移除安置部分，是否與系爭第2項計畫相關，而與土污法第13條「減輕污染危害或避免污染擴大」之規範目的具有關聯性？又海水貯水池池水處理可行性評估部分，是否亦與系爭第1項、第3項計畫相關，而與土污法第13條「減輕污染危害或避免污染擴大」之規範目的具有關聯性？原判決並未說明各該部分為何與土污法第13條「減輕污染危害或避免污染擴大」之規範目的無「直接」關聯性？「直接」關聯性之判準為何？容有判決不備理由之違法。

至整治基金求償作業與法律諮詢、協助臺南市政府審查中石化公司提出之相關工作計畫等部分，倘如原判決所述，與土污法第13條「減輕污染危害或避免污染擴大」之規範目的無直接關聯性，應予剔除，然原判決附表四並未明確劃分此部分費用之支出若干？事證未臻明確。

且兩造就該計畫費用之支出是否以該計畫執行期間內者為限乙節，既有爭執，即有再調查探求之必要。

另原判決並未說明系爭第5項計畫（依原判決附表五之記載，該計畫之執行期間為94年5月18日至95年5月17日）工作項目中之⑴場址相關基本資料蒐集及污染現況彙整；

⑵協助南市府環保局研擬相關工作計畫及招標文件（按，是否如臺南市政府上訴意旨主張，係協助臺南市政府規劃海水貯水池土堤補強工程及竹筏港溪污染物移除工程等？則該措施之執行是否有助於達成「減輕污染危害或避免污染擴大」之規範目的？）；

⑸研擬海水貯水池底泥清理計畫（按，是否如臺南市政府上訴意旨主張，係彙整海水貯水池底泥清除之優缺點，並建議系爭場址最佳阻水方式為打設鋼板樁。

中石化公司所提海水貯水池B區底泥清除施工計畫書是否亦採用打設鋼板樁阻水？則該措施之執行是否有助於達成「減輕污染危害或避免污染擴大」之規範目的？）；

⑹執行場址巡守及安置區管理（按，是否如臺南市政府上訴意旨主張，該計畫執行中發生3次海水貯水池潰堤或有潰堤之虞情事，均因巡守及時發現搶救，始未造成污染擴散？則該措施之執行是否有助於達成「減輕污染危害或避免污染擴大」之規範目的？）；

⑺其他工作及行政支援等部分，為何與土污法第13條「減輕污染危害或避免污染擴大」之規範目的無「直接」關聯性？「直接」關聯性之判準為何？容有判決不備理由之違法。

至此計畫工作項目中之⑶辦理場址地下水定期監測部分，倘如原判決所述，依整治場址污染範圍調查影響環境評估及處理等級評定辦法第5條規定，核屬對整治場址之調查評估事宜，尚與土污法第13條規定之應變必要措施無涉，然原判決附表五並未明確劃分此部分費用之支出若干？事證未臻明確。

且兩造就此計畫費用之支出是否以此計畫執行期間內者為限乙節，既有爭執，即有再調查探求之必要。

又系爭第4項計畫中之健康風險評估之工作項目與系爭第5項計畫中之⑷進行場址健康風險評估部分，原判決因行為時土污法未明文規定該費用之支出究竟得否命污染行為人繳納，而援引修正後土污法第28條第3項第9款、第43條第1項規定之意旨，認主管機關為辦理關於土壤、地下水污染之健康風險評估及管理事項之相關費用，雖得申請由整治基金支出，惟尚不得命污染行為人繳納，卻未敘明可得援引該修正後法條之法律原則為何？容有判決不備理由之違法。

(四)綜上，原判決關於撤銷訴願決定及原處分命中石化公司應繳納費用，其撤銷範圍超過203,316元部分，既有上述判決不備理由之違法情事，且有就上述疑點未予調查釐清之處，而上開情事將影響本案判決結果，故臺南市政府指摘原判決關於此部分違背法令，求予廢棄，為有理由；

又本件事證尚有未明，而有由原審法院再為調查之必要，爰將原判決關於此部分廢棄，發回原審法院詳為調查審認，更為適法之裁判。

三、關於駁回部分：

(一)關於中石化公司上訴駁回部分：(１)原判決就臺碱公司安順廠未妥善儲存所生產之五氯酚鈉，亦未依上揭廢棄物清理法及同法臺灣省施行細則規定，備置適當設備處理其事業廢棄物，致系爭控制場址及整治場址土壤遭受戴奧辛及汞污染，且戴奧辛及汞污染危害已由該場址擴散污染系爭污染管制區及管制區外竹筏港溪部分河段，是臺碱公司為該場址、系爭污染管制區及管制區外竹筏港溪部分河段之污染行為人；

嗣中石化公司與臺碱公司合併，臺碱公司於合併後消滅，中石化公司為存續公司，而土污法施行後，該場址、系爭污染管制區及管制區外竹筏港溪部分河段戴奧辛及汞污染狀況仍繼續存在，中石化公司應概括承受臺碱公司依上揭土污法等相關規定所應負之整治等義務，以減輕污染危害或避免污染擴大等情，業已論述綦詳，揆諸上揭規定、解釋及決議意旨，尚無不合。

是中石化公司上訴意旨主張上揭土污法第2條第12款之污染行為人係採行為責任，自不得命未實施污染行為之人負擔污染行為人之整治責任；

且公法上義務之繼受，須有公法法規為依據，始符法律保留原則；

依公司法第319條準用第75條規定，中石化公司係概括繼受消滅公司（即臺碱公司）之權利義務，「行為」並非概括繼受之標的，原判決據以認定中石化公司為系爭控制場址、系爭整治場址、系爭污染管制區及管制區外竹筏港溪部分河段之污染行為人，有判決適用法規不當、違反法律保留原則之違法。

縱依繼受法理，中石化公司應概括繼受臺碱公司之派生責任，仍應綜合考量中石化公司繼受後經營之可能性、承擔整治責任之能力及可能性等，不應全盤繼受，以中石化公司原有總財產作為擔保，而應有所限制，詎原處分未限縮考量中石化公司所應負擔責任範圍，有違比例原則。

況中石化公司係奉經濟部命令而與臺碱公司合併，卻須承擔臺碱公司污染行為人之整治責任，且年代久遠，系爭場址污染責任確認不易，中石化公司在訴訟上難以取得優勢，終將負擔龐大整治經費，過度侵害中石化公司之財產權，益加彰顯本件整治義務與責任不當轉移，有違公平原則云云，尚難採信。

至本院102年度判字第551號判決核屬個案判決，尚難拘束本案。

是中石化公司上訴意旨主張原判決僅以中石化公司整治計畫暨場址概念模式示意圖所載之臆測詞句，逕認中石化公司安順廠區之污染已擴散至系爭場址區域外而為系爭污染管制區（海水貯水池）及管制區外竹筏港溪部分河段之污染行為人，有判決不備理由及未依職權調查證據之違法云云，尚難採據。

(２)本院前判決參酌環保署95年12月1日環署土字第0950095926號函釋及行政院88年6月24日台88環字第24499號函送立法院之土污法草案總說明等意旨，固認依土污法第13條規定，主管機關採取應變必要措施之場地，必須是列管場址即控制場址或整治場址云云，而受發回之原審法院更為審理時，本應依行政訴訟法第260條第3項：「受發回或發交之高等行政法院，應以最高行政法院所為廢棄理由之法律上判斷為其判決基礎。」

之規定，以上開法律上判斷為其判決基礎，但嗣既經本院102年度8月份第1次庭長法官聯席會議(二)作成上揭決議而有統一之新見解，原審法院自應依該統一之新見解更為審理而為判決。

是原判決依該統一之新見解更為審理而為判決等節，尚無中石化公司上訴意旨主張之判決不適用行政訴訟法第260條第3項規定之違法。

又原判決就臺南市政府委託財團法人工業技術研究院進行系爭第6項計畫，其內容為場址相關背景資料彙整研析、場址污染範圍調查、可能污染範圍查證、辦理調查成果之資訊整合、評估對環境之影響、提出後續處理建議計畫書、研擬整治場址相關工作技術指引及增加調查等項目。

由該計畫之工作項目可知，該計畫顯屬主管機關依土污法第12條第1項規定所為對系爭整治場址污染範圍調查及影響環境評估之措施（原處分雖記載其請求之法律依據為「土污法第12條第1、5項、第13條第1項第8款、第2、3項及第38條」，然觀諸該計畫內容，足見該計畫係依土污法第12條第1項規定實施）。

況中石化公司所提出之整治計畫亦載明係以系爭第6項計畫之調查評估結果訂定該整治計畫，故臺南市政府因實施該計畫所支出之費用28,912,000元，自得依土污法第38條規定限期命中石化公司全部繳納等情，業已論述綦詳，本院核無不合。

是中石化公司上訴意旨主張依土污法第12條規定，僅於「整治場址」之範圍所支出之調查及環境評估費用，方為土污法第38條規定之求償範圍，於「整治場址外區域」所支出之調查評估費用，則屬土污法第11條規定之範疇。

系爭第6項計畫涵蓋「整治場址外區域」部分，不應命中石化公司繳納該部分之費用，詎原判決逕認該計畫所支出之費用全部屬於土污法第12條第1項規定之範圍，顯對該條文之解釋逸脫文義，有判決適用法規不當之違法云云，不足採信。

(３)上揭土污法第11條第2項固規定，所在地主管機關查證結果，認定場址之土壤污染或地下水污染來源明確，其「土壤或地下水污染物濃度達土壤或地下水污染管制標準」者，應公告為土壤、地下水污染控制場址；

惟同法第14條第1項前段規定，所在地主管機關應依控制場址或整治場址之土壤、地下水污染範圍，劃定、公告土壤、地下水污染管制區，並報請中央主管機關備查；

是劃定、公告土壤、地下水污染管制區，除控制場址或整治場址外，其餘污染管制區並未以其「土壤或地下水污染物濃度達土壤或地下水污染管制標準」為要件；

是原判決未調查系爭場址外之其餘污染管制區是否其「土壤或地下水污染物濃度達土壤或地下水污染管制標準」，而以中石化公司整治計畫所載之內容，認定系爭場址外之管制區域受有污染等節，尚無中石化公司上訴意旨主張之未依職權調查系爭場址外之管制區域是否受有污染之重要待證事實，有判決不適用法令之違法等情。

(４)原判決就系爭污染管制區中之海水貯水池因受系爭整治場址污染擴散之影響，導致海水貯水池之底泥污染嚴重，池中魚體戴奧辛濃度值高於一般魚體，為避免居民繼續食用，造成污染危害擴大，臺南市政府執行系爭第1項計畫，依土污法第13條第1項第5款、第8款規定，採取應變必要措施，委託齊天公司定期捕捉銷毀魚體，費用105,000元（含營業稅，原審卷3第170頁之計畫經費配置表「其他直接費用」第6小項），另購置「蘭花網」為海水貯水池設置沙包覆蓋使用，費用1,400元（附表一項次20）部分，均與「減輕污染危害或避免污染擴大」之規範目的具有關聯性、必要性，臺南市政府依同法第38條規定，以原處分命中石化公司繳納106,400元範圍內之費用，並無違誤等情，業已論述綦詳，本院核無不合。

是中石化公司上訴意旨主張海水貯水池係依土污法第14條第1項公告為污染管制區，在其上所為之管制措施，係屬同法條第2項之管制措施，其所生之費用並非土污法第38條之求償範圍。

原判決認臺南市政府執行系爭第1項計畫中之「定期捕捉銷毀魚體」所支出之費用，得命中石化公司繳納，有判決不適用土污法第14條第2項之違法。

縱認「定期捕捉銷毀魚體」係屬土污法第13條規定之應變必要措施，惟中石化公司於91年間即依臺南市政府要求，於海水貯水池周邊增設密封鋼板圍籬，以防止人員入侵，故無居民進入捕捉魚體食用而有污染擴大之可能，且「定期捕捉銷毀魚體」無法消滅海水貯水池中之魚體，而無法達到臺南市政府所謂避免居民繼續食用海水貯水池內魚體，以避免污染危害之行政目的。

從而，系爭第1項計畫中之「定期捕捉銷毀魚體」非屬應變必要措施，與比例原則有違，其所支出之費用應予剔除云云，尚難採信。

(５)原判決就臺南市○○○○○○號道路（1K＋800~2K＋815段）經公告為土壤污染控制場址後，即審酌該場址實際狀況為公眾得往來通行之道路，執行系爭第2項計畫：封閉圍籬設置、污染調查-土壤樣品委外分析計畫、污染調查、設計、監造（包括監督）及清除驗證工作計畫、污染介質安置區設置工程、污染移除安置暨道路回填工程等應變必要措施，因此所支出之費用關於54,163,646元（附表二項次1-24，剔除教育展示設施費用129,358元【含營業稅】）部分，均與「減輕污染危害或避免污染擴大」之規範目的具有關聯性、必要性，符合土污法第13條第1項第4款、第7款及第8款規定；

另原判決附表二項次25-44、46-59、62-82、84-109、111（原判決植為11）-114、117-118、121、127、132-178、182-185、192-193、200、204-205、212-213、217、221、229-239、246-247、250、253-261、265-276、279-324所列有關影印、裝訂、公文櫃、汽油、圖書、隨身碟、餐飲、會議桌、桌巾、墨水匣、電話費、車租、筆記型電腦鋰電池等管理費及旅運費、出席費、加班費、臨時僱工薪資、一般事物費等費用共計1,490,395元部分，不僅與土污法第13條「減輕污染危害或避免污染擴大」之規範目的無關聯性，且該等費用之支出，部分屬臺南市政府一般行政事務費用，本應由該府負擔，部分係該府為審查及監督相關調查計畫等所支出之費用，尚不得命中石化公司負擔，應予剔除（剔除後為52,673,251元）；

惟原處分於系爭第2項計畫僅命中石化公司繳納46,799,833元，經減除已經判決確定部分224,219元，臺南市政府依同法第38條規定，以原處分命中石化公司繳納46,575,614元範圍內之費用，並無違誤等情，業已論述綦詳，本院核無不合。

且二等九號道路固於94年5月26日解除列管，惟仍繼續施作，至94年8月8日始全部竣工，但原判決業於其附表二項次5-6、11、18-23說明欄記載各該款項為該計畫之分期款、分次估驗款、尾款等，尚無中石化公司上訴意旨主張之原判決未詳予調查，逕認中石化公司應繳納該部分之委辦費用，有未依職權調查證據之違法。

另二等九號道路「每50㎥採樣分析」之汞、戴奧辛採樣、「環境品質監測作業」、測量及放樣、污染調查評估報告及移除計畫，雖係於「整治場址外區域」之調查評估費用，但揆諸上揭決議及說明，此等費用及總經費10%之管理費核與「減輕污染危害或避免污染擴大」之規範目的具有關聯性、必要性，符合行政程序法第7條之比例原則。

是中石化公司上訴意旨主張二等九號道路「每50㎥採樣分析」之汞、戴奧辛採樣、「環境品質監測作業」、測量及放樣、污染調查評估報告及移除計畫均係「整治場址外區域」之調查評估費用，臺南市政府未舉證說明總經費10%之管理費為必要費用，均非臺南市政府得求償之範圍云云，尚難採憑。

(６)原判決就海水貯水池面積甚大，若將其池水完全封閉，則因其水壓無處分散，即有水壓過高導致其邊坡土堤潰堤，反致海水貯水池污染擴散之危險，乃考量海水貯水池污染濃度較高者為其底泥，故於接近海水貯水池靠近水體表面處「埋設溢流管」，使海水貯水池之水體在其水壓與附近水體失衡時，得與附近水體流通，以緩減其水壓。

臺南市政府為執行系爭第3項計畫，其中暴斃魚體清運工資費10,800元、搬運沙包填堵水門工資5,400元、土堤崩塌搶修工程費用79,500元、鋁板告示牌7座費用39,900元、北面堤岸土堤修復工程費用55,500元、鋼板圍牆修復工程費用21,903元、溢流管埋設工程費用176,000元、閘門縫止漏修復工程費用46,600元、板車運輸含工資費用4,500元、暴斃魚體進場費用2,040元、3,520元、2,340元、暴斃魚體清運竹筏及魚簍租金3天費用8,400元、暴斃魚體清除手撈網8支費用2,560元、暴斃魚體清運吊車費用13,500元（原判決附表三項次15、17、25-26、29-32、44、52-55、57、60），共計472,463元部分，係屬依系爭污染管制區之實際狀況所採取之應變必要措施，與「減輕污染危害或避免污染擴大」之規範目的具有關聯性、必要性，符合土污法第13條第1項第8款規定。

則臺南市政府依土污法第38條規定，以原處分命中石化公司繳納472,463元範圍內之費用，並無違誤等情，業已論述綦詳，本院核無不合。

是中石化公司上訴意旨主張海水貯水池之溢流管埋設工程屬土污法第14條第2項之管制措施，其所支出之費用不得依同法第38條規定向中石化公司求償。

且依土污法第13條第1項第7款規定進行底泥挖除移除、清理污染物始為適當、必要及有效之應變措施，臺南市政府捨此不為，僅採取「定期捕捉魚體」、「埋設溢流管」等無法有效達成防止污染擴散之措施，原判決未將該等措施所生之費用剔除，與比例原則有悖。

又臺南市政府遲至94年中旬至95年間始於系爭第5項計畫中研擬海水貯水池底泥清除計畫，且迄95年中旬中石化公司自行施作整治作業止，其仍未依其計畫進行底泥清除，自難謂該計畫之研擬有「應變性」及「必要性」。

甚且，中石化公司並不採臺南市政府原先計畫建議之乾式開挖，而係採取較能避免二次污染之濕式疏浚工法，益見臺南市政府於海水貯水池所施作之措施及研擬均不具必要性，而非應變必要措施，該部分費用不得令中石化公司繳納云云，尚難採取。

(７)綜上，原判決駁回中石化公司在第一審其餘之訴部分，所適用之法規與應適用之法規並無違背，與解釋、判例亦無牴觸，並無所謂原判決關於此部分違背法令之情形。

中石化公司上訴意旨，猶執前詞，指摘原判決關於此部分違誤，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

(二)關於臺南市政府其餘上訴駁回部分：(１)原判決及其附表一、三就系爭第1項計畫中原判決附表一項次3-10、12-15、17、19、22-30、32所列有關出差旅費、一般事物費等費用共計33,651元部分；

系爭第3項計畫中原判決附表三項次13-14（原判決植為15）、18-20、24、27-28、34-43、45-51、56、58-59、61-64所列有關差旅費、出席費、工程管理費及電話費、餐飲、碳粉、文具、鐵剪、CD空白片、電池、鐵鏈、鎖、污染防治手冊、宣導手冊、說明會會場地板修理、門窗整修、邀請卡、傳單印製、日本學者住宿費等一般事物費等費用共計169,665元部分，不僅與土污法第13條「減輕污染危害或避免污染擴大」之規範目的無關聯性，且該等費用之支出，部分屬臺南市政府一般行政事務費用，本應由該府負擔，部分係該府為審查及監督相關調查計畫等所支出之費用，尚不得命中石化公司負擔，應予剔除等情，業已論述綦詳，本院核無不合。

是臺南市政府上訴意旨主張，臺南市政府為執行應變必要措施，自須以相當之人力、物力因應。

且臺南市政府之專門承辦人僅承辦系爭場址業務，未處理臺南市政府其他場址業務，原判決未說明渠等為處理系爭場址污染所請費用之支出，為何不符土污法第13條之要件，亦未說明為何歸屬於「一般事務費用」，容有判決不備理由、不適用及不當適用土污法第13條之違法。

另直轄市、縣（市）主管機關自為應變必要措施時，就該應變必要措施之執行予以規劃、招標、召開審查會及驗收，與主管機關審查污染行為人所提出之控制或整治計畫及就其執行為監督，乃屬二事。

舉例而言，系爭第3項計畫項次13-14「中石化安順廠海水貯水池處理研究及定期捕抓魚體計畫廠商評審會議」委員之出席費部分，因臺南市政府編制有法定限額，無足夠人力自為海水貯水池之處理研究及定期捕抓魚體，自有委辦第三人執行該應變必要措施，加以臺南市政府為政府機關，一定金額之委辦計畫須經過公開招標及廠商之評審會議，故有關評審會議之召開為臺南市政府執行該應變必要措施之必要部分，且無該廠商評選會議之召開，臺南市政府依法無從開啟該計畫之執行，顯見該措施之執行有助於減輕污染危害云云，委無可採。

(２)綜上，原判決關於撤銷訴願決定及原處分命中石化公司應繳納費用，其撤銷範圍於203,316元部分，所適用之法規與應適用之法規並無違背，與解釋、判例亦無牴觸，並無所謂原判決關於此部分違背法令之情形。

臺南市政府上訴意旨，猶執前詞，指摘原判決關於此部分違誤，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

陸、據上論結，本件上訴為一部有理由，一部為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第256條第1項、第259條第1款、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第79條，判決如主文。

中 華 民 國 104 年 3 月 26 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 劉 鑫 楨
法官 蕭 忠 仁
法官 劉 穎 怡
法官 汪 漢 卿
法官 吳 慧 娟

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 104 年 3 月 26 日
書記官 彭 秀 玲