最高行政法院行政-TPAA,104,判,309,20150611,1

最 高 行 政 法 院 判 決
104年度判字第309號
上 訴 人 王樂生
訴訟代理人 陳尹章 律師
被 上訴 人 外交部
代 表 人 林永樂

上列當事人間薪資事件，上訴人對於中華民國103年12月18日臺
北高等行政法院103年度訴字第1193號判決，提起上訴，本院判決如下：

主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。

理 由
一、上訴人係駐菲律賓代表處大使，於民國102年5月15日配合被上訴人業務需要，奉召返國，復於同年8月11日返回任所。
其返國期間因停留逾1個月，經被上訴人以103年1月14日外人給字第10341501890號函（下稱原處分）通知上訴人以：「主旨：駐菲律賓代表處王大使樂生因業務需要奉召於上（102）年5月15日返國，至同年6月15日屆滿一個月。
由於返國停留逾一個月，依規定須自6月16日起至返回任所前一日（8月10日）期間（下稱系爭期間）改支國內薪津，請查照。
說明：……三、依上揭函示，本案王大使配合我政府召回政策，返國期間核予公假並自逾一個月起改支國內薪，爰自6月16日起至返回任所前一日（8月10日）期間改支國內薪津（時任官職等簡任第13職等年功俸3級，800俸點），其國內薪包含本（年功）俸、專業加給及主管職務加給，應核發總計新臺幣（下同）232,871元整……。」
上訴人不服，提起復審，遭復審駁回，乃提起本件行政訴訟，經原審法院判決駁回其訴，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：
（一）其因執行我國政府啟動對菲制裁措施而奉召返國，根本不符外交部駐外人員輪調作業要點（下稱輪調要點）中所指
第32、33點規定之輪調情形，是被上訴人依據輪調要點核予上訴人返國逾1個月期間改支國內薪之行政處分，不僅
於法無據，且有違誤及不當之處。
（二）參諸司法院釋字第483號、第605號、第707號解釋意旨，關於公務人員之薪俸制度均須符合法律保留原則。故行政
院人事行政總處（下稱人事總處）102年9月18日總處給字第1020046530號函（下稱102年9月18日函）中所提「相關做法業已成為行政慣例」，顯已明確牴觸法律保留原則與
公務人員保障法第15條之規定，乃為不法之慣例。
且過去實務沿用輪調要點處理薪資支領之相關做法，既屬違法之
便宜行事，亦不應產生行政自我拘束之效力。
（三）上訴人於國內期間亦按正常工作作息至被上訴人5樓之臨時辦公室辦公，並未有任何請假之事實存在，被上訴人無
權依公務人員請假規則與駐外機構館長因公返國注意要點
核予上訴人公假。被上訴人任意錯置程序，曲解法令，其
所核予之公假，當然錯誤，且上訴人自始至終未曾看過相
關核予公假之公文。
（四）縱被上訴人欲比附援引輪調要點第32點之規定，則超過期限1個月應扣除之薪資部分，應僅能扣除「地域加給」，
而非可全數予以扣除。蓋上訴人回國後仍續行館長職務，
且係配合政府制裁措施返國，故館長職務加給並無任何應
予扣除之理由，而上訴人於菲律賓當地之住宅租賃事實上
仍持續支出，房租補助費更無扣除之理由。被上訴人未就
各項加給予以區分，即一概予以扣除，該情形顯違比例原
則等語，求為判決撤銷復審決定及原處分，併命被上訴人
應給付上訴人19,757.57美元。
三、被上訴人則以：
（一）輪調要點及駐外人員薪資計算給付方法規定外調人員之駐外薪津，自離開國境之日起支；調部人員之駐外薪津，自
抵達國境之日截止。惟駐外工作期間如有特殊事由，因故
返回國內停留逾1個月時，除上述輪調要點之規範外，為
期周妥及各駐外機關間做法一致，人事總處100年6月20日局給字第1000036137號書函釋明，不論假別均自返國合計超過1個月，改支國內薪資，故被上訴人所訂之相關行政
規則及人事總處102年9月18日函釋，內容並未涉及外交領事人員法定加給之變更，僅係就外交領事人員何時應支領
國內薪，何時應支領駐外薪資所為之執行上之細節性規定
，並未違反法律保留原則。
（二）上訴人改支國內薪之行政處分與是否核予公假乙節並無必然相關，人事總處102年9月18日函重點並非駐外人員是否核予公假或有無請假，而係著眼於駐外人員長期離開駐地
，返國已逾1個月以上，並於國內生活，基於衡平考量，
應改支國內薪。又有我國前駐利比亞代表處馬副代表超遠
、涂秘書智永及陳秘書思行等均曾因駐在國情勢變動，奉
核館處暫時停止運作，人員均撤返國內且停留在臺期間長
短難以估計，處理方式均與本案一致並無例外之情形。且
當初召回大使屬緊急事件，若事後無給予公假，難道大使
係論以曠職？
（三）被上訴人改支上訴人返國逾1個月之國內薪行政處分，並未停支其他補助費。眷屬補助費部分，查上訴人配偶係擔
任公校教師之公職人員並未留職停薪，另其兩名子女均已
完成大學學業，依駐外人員眷屬補助費支給要點規定，不
符支領眷屬補助費要件。房租補助費部分，上訴人為我派
駐菲律賓代表處大使，係居住在由我政府於菲國租賃之大
使職務宿舍，宿舍租金係由被上訴人每月撥付，非直接撥
入上訴人之薪資帳戶，無上訴人所稱扣除其房租補助費之
情事等語，資為抗辯，並求為判決駁回上訴人在原審之訴
。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：
（一）上訴人既為我國駐外大使，無論是接受政府任務重點提示、返國宣誓或是依被上訴人96年12月26日訂定之「駐外機構館長因公返國注意要點」第1點規定（涉國家利益之重
大公務及被上訴人任務提示等7項情形）而返國，皆符合
輪調要點第32點第2項及第33點規定之業務特殊需要。
繫於返國期間在國內生活之事實，其生活費用與國內公務人
員無異，為期與其他國內公務人員待遇衡平，返國期間超
過1個月，不論假別均自返國合計超過1個月者，應改支國內薪資。
是被上訴人依輪調要點第32點、第33點及人事總處102年9月18日函作成原處分，核認上訴人奉召返國停留逾1個月之期間，應改支國內薪津，於法洵屬有據；至於
人事總處102年9月18日函僅係在闡明參照輪調要點之相關規定，駐外人員請假返國期間，不論假別均自返國起超過
1個月者，應改支國內薪資之作法，與行之有年之行政慣
例無違，並非援據行政慣例為法令之依據。上訴人主張系
爭期間伊因政府執行對菲制裁措施，奉召返國，非屬輪調
要點之輪調情形，不適用輪調要點之相關規定，不得改支
國內薪，原處分違反法律保留原則云云，並非可採。
（二）依輪調要點第2點規定：「本要點所稱駐外人員，係指駐外各館、團、處編制內職員，不包括雇員。」，駐外館館
長（大使）自屬駐外館處編制內職員，是輪調要點第33點規定之「外館人員」，解釋上自包含館長在內。又駐外人
員從事涉外工作，必須離鄉背井派赴國外服務，因業務特
殊需要及因應國外生活所需，遂核予駐外人員較高薪資，
惟駐外人員請假返國期間，繫於返國期間在國內生活之事
實，其生活費用與國內公務人員無異，為期與其他國內公
務人員待遇衡平，返國期間超過1個月，不論假別或返國
執行之公務為何，均自返國合計超過1個月者，應改支國
內薪資。故上訴人於系爭期間既有奉召返國停留逾1個月
之事實，不論其假別及返國執行公務具體內容為何，自返
國超過1個月，應改支國內薪資。
（三）被上訴人外交領事人員在國內期間按其銓敘審定官職等級，依國內薪資結構（本俸、專業加給及主管職務加給）給
薪，派赴國外服務期間，亦依據當事人銓敘審定之官職等
級（俸點）及工作地點，改按國外薪資結構（本俸、地域
加給及館長職務加給）給薪。上訴人本職是駐外機構大使
，係屬主管職務，於102年間返國第1個月內（自102年5月15日至103年6月15日止）被上訴人仍依國外薪標準（含館長職務加給）核給，自屆滿1個月後，改依國內薪標準支
給（含主管加給），無論是國外薪或國內薪均未扣除其主
管職務加給，且上訴人奉召返國期間，事實上已離開菲國
，不在駐地期間，由張泰來公使代理館務，爰駐菲律賓代
表處分別於102年7月31日菲行字第10200005610號函及同年8月19日菲行字第10200006070號函略以，上訴人王樂生於102年5月15日奉召返國，自是日起由張公使泰來代理，並請領代理期間之館長職務加給；再者，被上訴人改支上
訴人返國逾1個月之國內薪，並未停支其他補助費，如上
訴人配偶係擔任公校教師之公職人員並未留職停薪，另其
兩名子女均已完成大學學業，依駐外人員眷屬補助費支給
要點規定，不符支領眷屬補助費要件。又上訴人為我派駐
菲律賓代表處大使，係居住在由我政府於菲國租賃之大使
職務宿舍，宿舍租金係由被上訴人每月撥付，非直接撥入
上訴人之薪資帳戶，系爭期間並無扣除其房租補助費，則
上訴人於系爭期間因符合公務返國逾1個月之前提事實，
自應改支國內薪，此與其公務返國後究執行何種工作內容
無涉，該期間自不得再行支領館長職務加給，被上訴人按
其當時官職等級（俸點）改依國內薪標準支給（含主管加
給），自無違誤，因將復審決定及原處分均予維持，駁回
上訴人之訴。
五、上訴意旨略謂：
(一)上訴人之國外薪資、館長加給及地域加給是否依原審認定屬細節性、技術性之事項，無法鉅細靡遺於法律中訂定，而法律自得授權主管機關以命令定之，與司法院大法官向來之見解不同，是有統一法律見解之必要，並有法律原則重要性。
(二)國外薪資計算依據是否依原審認定屬執行上之細節性規定，而得由被上訴人所訂之輪調要點逕行規範，與司法院大法官向來之見解不同是有統一法律見解之必要，並有法律原則重要性。
(三)駐外人員之所在，雖有所更動，然於職務身份未有更動之情況下，實不應拒絕支付職務加給。
然被上訴人竟於法律授權範圍外，自行訂立輪調要點第32、33點，擅自更動職務加給之計算方式，嚴重影響公務人員之重大權益，即有不法之處。
(四)上訴人每日至外交部上班，處理菲館之業務，且被上訴人亦未曾核予上訴人公假。
被上訴人事後於103年1月14日宣稱給予之公假，時間上不但有可議之處，實質上其亦無權依公務人員請假規則任意核予上訴人公假。
是上訴人是否確實由被上訴人核假，原判決竟對上訴人於原審之主張置之不理，逕行認定上訴人奉召返國屬輪調要點第33點之情形，已有判決不備理由之違誤。
(五)張泰來公使因代理館務，並請領代理期間之館長職務加給，係屬公務員職務代理加給，與本件上訴人之薪資無涉，且被上訴人指示張泰來公使代理館務之舉，違背各機關職務代理應行注意事項所限制職務代理之規定，更遑論可以此推論其有為核予上訴人公假之行政處分。
(六)原處分欠缺妥適性，其執行之結果，將造成有功受罰之後果，不但失之公平，損害政府鼓勵優良公務員之美意，嚴重打擊公務人員之士氣云云。
六、本院經核原判決並無違誤，茲就上訴理由再論斷如下：（一）憲法第18條規定人民有服公職之權利，旨在保障人民有依法令從事公務，暨由此衍生享有之俸給請求等權利，國家
則對公務人員有給予俸給等維持其生活之義務（司法院釋
字第575號、第605號、第658號解釋參照）。
是公務人員俸給之計算，關係俸給之多寡，涉及公務人員受憲法保障
服公職權利之重要事項，而屬法律保留之事項，自須以法
律明定之；若立法機關以法律授權行政機關發布命令為補
充規定時，其授權之目的、內容、範圍應明確。惟在母法
概括授權情形下，行政機關所發布之施行細則或命令究竟
是否已超越法律授權，不應拘泥於特定法條所用之文字，
而應就該法律本身之立法目的，及其整體規定之關聯意義
為綜合判斷（司法院釋字第394號、第480號、第612號解釋參照）。
（二）「公務人員之俸給，依本法行之。」
「本法所用名詞意義如下：……五、加給：係指本俸、年功俸以外，因所任職
務種類、性質與服務地區之不同，而另加之給與。」「加
給分下列三種：一、職務加給：……二、技術或專業加給
：三、地域加給：對服務邊遠或特殊地區與國外者加給之
。」「本法各種加給之給與條件、類別、適用對象、支給
數額及其他事項，由考試院會同行政院訂定加給給與辦法
辦理之。」
為公務人員俸給法（下稱俸給法）第1條、第2條、第5條及第18條第1項所規定。
公務人員之加給涉及不同之職務種類、繁重與危險程度、技術、專業、地域、資
格條件等細節性、技術性之事項，顯無法鉅細靡遺皆於法
律中訂明，此乃上開第18條授權規定之所由。
行政院業已會同考試院依上開第18條規定之授權訂定發布公務人員加給給與辦法（下稱加給給與辦法），依其第13條規定：「本辦法各種加給之給與條件、類別、適用對象、支給數額
，依行政院所訂各種加給表辦理。」查考試院及行政院依
憲法規定各司其職權，並無上下隸屬關係，因而此條規定
依其文義，應解為由行政院訂定各種加給表後，兩院同意
依該表辦理，並非考試院轉授權行政院訂定各種加給表。
從而，行政院所定各種加給表即成為加給給與辦法之一部
分，並適用於全國公務人員。既經法律授權考試院及行政
院會同訂定辦理，自無違反行政法上之法律保留原則，亦
無轉授權之問題，與司法院釋字第524號解釋意旨尚無扞格。
（三）外交領事人員雖係依特別法律（公務人員任用法第32條及駐外外交領事人員任用條例第1條參照）任用，仍具公務
人員身分；且因派駐國外人員所行使職務較國內服務人員
特殊，工作內容及服勤難易、危險程度亦與國內服務人員
差異甚大，國家因此給與較高之俸給。是同為外交領事人
員，在國內服務期間，係與一般公務員同依行政院所訂公
務人員俸額表、公務人員專業加給表，支領本（年功）俸
及專業加給，主管人員另依主管職務加給表支領主管職務
加給；至派赴國外服務期間，則依據當事人銓敘審定之官
職等級及派駐國家，改按外交部駐外人員薪俸表及地域加
給標準表所訂數額，分別支領駐外人員本（年功）俸及地
域加給，另擔任館長職務人員，改依外交部駐外人員館長
職務加給表所訂數額支給館長職務加給。上開外交部駐外
人員薪俸表、地域加給標準表及館長職務加給表雖由外交
部擬訂，但均報經行政院核定後始實施，依上開說明，亦
屬行政院依前揭法律授權訂定之合法有效之法規命令，且
有利於駐外人員，依上開說明，自與公務人員俸給法及加
給給與辦法規定及法律保留原則無違。上訴意旨主張其國
外薪資、館長加給及地域加給，並非屬細節性、技術性之
事項，依司法院向來解釋，應屬法律保留事項，不得以命
令定之云云，乃上訴人之歧異法律見解，並無可取。
（四）再，俸給法第3條規定：「公務人員之俸給，分本俸（年功俸）及加給，均以月計之。服務未滿整月者，按實際在
職日數覈實計支；
……。」
另加給給與辦法第8條第1項亦規定：「加給均以月計支。但當月服務未滿整月者，按當
月實際在職日數覈實計支。」可知，公務人員薪俸原則上
應依其實際在職服務情形以月計支。外交部鑒於輪調派駐
國外人員因駐在國情勢變動暫時返國，或因業務需要公差
籌辦開館業務，有暫時返國情形時，其薪津、假別核給發
放標準不一，為求公平一致，於91年9月18日修正該部自訂輪調要點時，增訂第33點規定：「外館人員因業務特殊需要，或調任時辦理簽證所需，必須返國處理再行赴任者
，其在國內停留期間之差假及薪津，比照第32點第2項標準核給……。」
而同要點第32點係規定：「（第1項）駐外人員調任館長奉召返國宣誓或接受任務提示者，核予21日公假……，仍支領外館薪，惟不含地域加給及館長加給
。（第2項）因業務特殊需要必須延長停留期限者，至多
得支領1個月外館薪，超過期限改支國內薪。」依此，外
交部派駐國外之外館人員，如因業務特殊需要或接受任務
提示返國停留期間，至多得支領1個月外館薪，超過期限
應改支國內薪。查輪調要點規範對象僅及於被上訴人之屬
官（即外交領事人員），內容為關於被上訴人之駐外人員
輪調作業期間、外派資格、暫緩輪調及輪調人員返國（赴
任）期限、途中程期、安（搬）家公假等規範機關內部秩
序及運作之一般抽象性規定，且輪調人員關於返國（赴任
）期限、途中程期、請假、薪俸支領方式，均牽動外交部
內部之人力調配、預算執行等業務，外交部因此將上開事
項明訂於輪調要點，資為規範機關內部秩序及運作之準據
，既經外交部於訂定及歷次修正時以通函（見原處分卷所
附輪調要點）下達，自具有拘束訂定機關外交部、其下級
機關及屬官之效力（參行政程序法第160條、第161條）。
上開要點第32點、第33點規定僅係就外交領事人員何時應支領國內薪，何時應支領駐外薪資所為執行薪資給付義務
之細節性規定，並未涉及外交領事人員法定加給之變更，
無違俸給法定原則，且以停留1個月為國內薪、國外薪之
計算基準，與上開俸給法第3條及加給給與辦法第8條第1項規定意旨亦屬相符，又駐外人員返國，不論假別均自返
國合計超過1個月者，改支國內薪資，已成行政慣例，於
被上訴人機關內部一體適用（參人事行政總處102年9月18日函），與司法院釋字第443號、第614號解釋意旨並無不合。原判決亦已論述被上訴人所訂之輪調要點及上開行政
院人事總處之函釋，係考量駐外人員從事涉外工作，必須
離鄉背井派赴國外服務，因業務特殊需要及因應國外生活
所需，核予駐外人員較高薪資，惟駐外人員請假返國期間
，繫於返國期間在國內生活之事實，其生活費用與國內公
務人員無異，為期與其他國內公務人員待遇衡平，返國期
間超過1個月，不論假別均自返國合計超過1個月者，應改支國內薪資等由甚明。上訴意旨以被上訴人於法律授權範
圍外，自行訂定輪調要點第32點、第33點擅自更動職務加給之計算方式，並作為原處分之依據，與司法院向來解釋
有異，原判決予以維持，有判決不備理由等違誤云云，仍
屬其歧異之法律見解，無可採取。
（五）本件係因上訴人派駐菲律賓任期中，配合被上訴人業務需要奉召返國，停留國內逾1個月，致系爭期間依規定改支
國內薪所生爭議，要與被上訴人於上訴人返國期間得否依
輪調要點規定核給公假及能否指派他人代理其菲館館長職
務，係屬二事。原判決已詳論上訴人於系爭期間既有奉召
返國停留逾1個月之事實，不論其假別及返國執行公務具
體內容為何，自返國超過1個月，應改支國內薪資，亦不
得再行支領館長職務加給等項，核無不合。上訴意旨指稱
原判決就其於原審所為被上訴人停留國內期間仍在部內處
理菲館業務、被上訴人有無任意核給公假職權及指示他人
代理館務有無違背職務代理規定等項主張置之不論，有理
由不備之違法云云，仍無足採據。
七、綜上所述，原判決認事用法核無違誤，並已就其認定事實之依據及得心證之理由，予以論述，對上訴人在原審之主張如何不足採之論據取捨等事項，亦均有詳為論斷，其所適用之法規與應適用之法規並無違背，與解釋、判例亦無牴觸，並無所謂判決不適用法規或適用不當等違背法令之情形，上訴人乃係以其法律上見解之歧異，指摘原判決有判決不適用法規及適用法規不當之當然違背法令，尚非可採。
上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違誤，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
八、據上論結，本件上訴為無理由。
依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 6 月 11 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 沈 應 南
法官 闕 銘 富
法官 楊 得 君
法官 江 幸 垠

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 104 年 6 月 12 日
書記官 邱 彰 德