最高行政法院行政-TPAA,104,判,337,20150618,1

最 高 行 政 法 院 判 決
104年度判字第337號
上 訴 人 臺北市閩南同鄉會
代 表 人 陳銀枝
訴訟代理人 黃蓓蓓 律師
被 上訴 人 臺北市政府社會局
代 表 人 許立民
上列當事人間人民團體法事件，上訴人對於中華民國104年1月22日臺北高等行政法院103年度訴字第1629號判決，提起上訴，本院判決如下：

主 文

原判決關於駁回後開第二項部分及該訴訟費用均廢棄。

原處分關於停止上訴人第8屆理事、監事職權部分，及該部分訴願決定均撤銷。

其餘上訴駁回。

廢棄部分第一審及上訴審訴訟費用由被上訴人負擔，駁回部分上訴審訴訟費用由上訴人負擔。

理 由

一、上訴人為社會團體，於民國100年8月20日召開第9屆第1次會員大會改選理、監事，並報請被上訴人核備理事、監事之異動，經被上訴人認其會員大會之會員資格審定及選舉票格式與人民團體選舉罷免辦法第5條及第7條第1項第3款規定不符，乃依人民團體法第58條第1項規定，以100年12月19日北巿社團字第10046570500號函撤銷其第9屆第1次會員大會關於理事、監事選舉之決議，限期於101年2月29日前重新辦理改選。

上訴人不服，循序提起行政訴訟後經駁回確定。

嗣被上訴人再以102年6月6日北巿社團字第10238050700號函通知上訴人，限期於102年9月15日前召開會員大會改選理事、監事（下稱訴訟後「第1次限期改選」），上訴人函報其理事長吳雪山於○年○月○日病故，會務難以執行。

被上訴人依人民團體法第32條規定，以102年9月13日北巿社團字第1243161000號函指定常務理事陳銀枝擔任理事會召集人及第9屆第1次會員大會主席，並辦理事、監事改選等事宜。

嗣上訴人於102年12月7日召開第9屆第1次會員大會改選理事、監事，並報請被上訴人核備理事、監事之異動，經被上訴人認本次理、監事選舉有集體圈寫選票及未事前審定會員資格之會員參與選舉之情事，與104年1月22日修正前督導各級人民團體實施辦法（下稱修正前實施辦法）第4條及人民團體選舉罷免辦法第5條、第16條、第18條規定不符，乃依人民團體法第58條第1項規定，以103年1月14日北巿社團字第10330212600號函撤銷其第9屆第1次會員大會關於理、監事選舉之決議，並限期於103年4月15日前重新辦理第9屆理、監事改選（下稱訴訟後「第2次限期改選」）。

上訴人再於103年4月12日召開第9屆第1次會員大會改選理事、監事，但於103年4月21日檢送該次會議紀錄予被上訴人時說明因有未完成報到手續之會員與非會員進入會場擾亂，致無法改選理、監事。

被上訴人認上訴人經通知限期改選理、監事，逾期仍未完成，乃依人民團體法第58條第1項及修正前實施辦法第19條、第20條規定，以103年5月1日北巿社團字第10336613700號函（下稱原處分）命上訴人限期整理，並停止上訴人第8屆理、監事之職權。

上訴人不服，循序提起行政訴訟，經原審於104年1月22日以103年度訴字第1629號判決駁回，乃提起本件上訴。

惟本件訴訟繫屬（103年10月24日）前，修正前實施辦法第20條第1項前段規定即經103年8月1日司法院釋字第724號解釋宣告違反憲法第14條、第15條及第23條規定，至遲於解釋公布之日起屆滿1年失其效力，上開實施辦法第20條、第20條之1、第20條之3復經主管機關內政部於104年1月22日修正發布（下稱修正後實施辦法）。

二、上訴人起訴主張：㈠上訴人第9屆理、監事未能順利改選，並非全體理監事懈怠職責所致，原處分逕停止其職權，有欠公允。

㈡上訴人並無違反法令、章程或妨害公益情事案件，被上訴人前亦未曾依人民團體法第58條第1項規定就上訴人會務處理有「警告」「撤銷決議」或「限期令其改善」之先行處分，逕依同條項規定命為限期整理，亦有違法等語，求為判決訴願決定及原處分均撤銷。

三、被上訴人則以：㈠上訴人召開3次大會，均無法為第9屆理、監事改選會議，為維護上訴人組織運作及全體會員權益，被上訴人始依人民團體法第58條第1項及修正前實施辦法第19條規定，命上訴人限期整理，復依同辦法第20條規定，停止上訴人理事、監事之職權，此舉並非歸責於第8屆理、監事所為之處分，而係依據上開法令而生之法律效果。

㈡被上訴人103年1月14日北市社團字第10330212600號函雖未使用「限期改善」，但究其內容係要求上訴人依法條規定，限期在103年4月15日前重新辦理第9屆理、監事選舉，即係限期改善之意，上訴人主張被上訴人未先命上訴人限期改善即直接作成限期整理之處分云云，要無足採等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，略以：㈠上訴人係屬人民團體中之社會團體，其組織與活動應依人民團體法相關規定所規範，另有關選舉罷免事項應依該法及其授權之人民團體選舉罷免辦法辦理。

上訴人第8屆理事、監事任期於99年11月22日屆滿，依人民團體法第20條規定，上訴人應自99年10月22日起1個月內辦理改選，上訴人屆期未能改選完成，復經被上訴人3次通知限期改選，迄今仍未完成改選，原處分乃依人民團體法第58條第1項第2款規定，命上訴人限期整理，原無不合。

至於修正前實施辦法第20條第1項之規定無非重申作成限期整理處分後，所生理事、監事解任，職權當然停止之法律效果，無悖於法律保留原則，原處分依此停止上訴人理事、監事之職權，於法並無不合。

㈡被上訴人命訴訟後第1次限期改選時，即於函文說明三載明：「請於102年9月15日前召開第9屆第1次會員大會改選理監事，逾期被上訴人將依人民團體法第58條規定辦理」；

命訴訟後第2次限期改選時，亦於函文說明三載明：「貴會第9屆第1次會員大會理監事選舉結果，確與實施辦法第4條、人民團體選舉罷免辦法第5條及第18條等法規不符，爰依人民團體法第58條規定否准貴會第9屆第1次會員大會理監事選舉結果，並請依限於103年4月15日前重新辦理第9屆理監事選舉事宜」有前開兩份函文在卷為憑，顯見被上訴人已給予上訴人相當期限之改善機會。

上訴人因故未能完成改選，縱非可歸責於全體理、監事，但客觀上，既已無從合法辦理第9屆理、監事改選，確有妨害公益情事，為使其會務儘速運作正常，被上訴人自得為人民團體法第58條第1項第2款限期整理之處分。

因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴等語。

五、上訴意旨略謂：㈠修正前實施辦法第20條第1項規定，業經司法院釋字第724號解釋宣告違憲，不應再予適用。

原判決理由仍指上開規定無悖於法律保留原則，顯然違憲，且上開條文業於104年1月22日經修正，原判決卻仍適用修正前規定，亦有不當。

㈡原處分若未經撤銷，在上訴人經限期整理，而「上訴人第8屆理事、監事之職權被停止」之情況下，勢必無法依修正後實施辦法第20條第1項規定「應即由全體理事及監事共同組成整理小組……於期限內完成整理工作」；

而原處分機關亦無從依修正前實施辦法第20條第1項規定「由主管機關就非現任理事、監事之會員（會員代表）中遴選五人或七人組織整理小組」。

質言之，在舊法業經修法而不再適用之情況下，為真正解決人民團體所生之紛爭，並貫徹人民團體自治、自律之精神，原處分亦應予以撤銷，否則後續整理工作將難以進行等語，求為廢棄原判決。

六、本院核原判決關於維持原處分命上訴人限期整理部分，並無違誤；

關於維持原處分停止上訴人第8屆理事、監事職權部分，則有適用法規不當之違背法令。

茲分別論述如下。

㈠關於命上訴人限期整理部分：1.按人民團體之組織與活動，應依人民團體法之規定，為該法第1條前段所揭示﹔其第58條第1項：「人民團體有違反法令、章程或妨害公益情事者，主管機關得予警告、撤銷其決議、停止其業務之一部或全部，並限期令其改善；

屆期未改善或情節重大者，得為左列之處分：一、撤免其職員。

二、限期整理。

三、廢止許可。

四、解散。」

第66條：「人民團體選任職員之選舉罷免、工作人員之管理與財務之處理，其辦法由中央主管機關定之。」

分別定有明文。

據上開法律第66條授權，主管機關內政部定有人民團體選舉罷免辦法，其第33條前段規定：「人民團體之理事、監事應於任期屆滿前一個月內辦理改選，如確有困難時，得申請主管機關核准延長，其期限以不超過三個月為限，……。」

是以，在我國人民團體法所建構的公權力監督法制下，人民雖有結社自由，但團體之運作及相關職員之選舉，基於憲法第23條所示必要條件下，非不得由公權力管制其正當性，但其應遵行之程序及法律效果，仍應以法律定之，或由立法機關授權行政機關以命令定之。

2.人民團體選任職員之選舉罷免，既經人民團體法第66條授權予主管機關訂定其規範，人民團體選舉罷免辦法第33條前段亦僅就人民團體之理事、監事改選期限而為技術性規範，應肯認其無逾越母法授權，自值援用。

而人民團體理事、監事如屆期未能改選，當屬違反法令及章程，主管機關得依人民團體法第58條第1項規定，對人民團體為警告、撤銷其決議、停止其業務之一部或全部，並限期令其改善；

屆期未改善或情節重大者，並得為撤免其職員、限期整理、廢止許可或解散之處分。

而主管機關為限期整理此等管制處分之際，當然必須與行政程序法所示比例原則相符，選擇最具功能性，而侵害最小之手段為之，否則，亦屬違法。

但是，上開管制處分雖屬不利處分，但係主管機關基於協助人民團體自主發展之職權，為排除人民團體自治功能失調之危害，並防止此危害之擴大，所採取具有前瞻性、預防性之限制當事人結社自由之保全措施，其目的不在對過往違反公法秩序之行為予以處罰，要非行政罰性質，原不以人民團體或其理、監事就理、監事之改選未果具有可歸責性為要件。

3.上訴人係屬人民團體中之社會團體，其第8屆理事、監事任期於99年11月22日屆滿，原應自99年10月22日起1個月內辦理改選，上訴人經被上訴人3次通知限期改選，迄今仍未完成改選之事實，業經原審認定在案，核與卷證資料相符。

據此事實，上訴人自99年11月22日起其自治功能，即已無從發揮，被上訴人3次限期改選，無異於諭命限期改善，然迄原處分103年5月1日作成，歷時2年有餘，上訴人均未能完成理事及監事之改選，其團體顯然無法自主運作，幾達喪失團體本質之程度，可謂情節重大，被上訴人依人民團體法第58條規定，選擇命上訴人限期整理，重整其自律規範及功能，可認適當，合於比例原則。

原判決肯認原處分此部分適法，並無不合。

上訴人於原審中執詞其就理監事未能如期改選並無可歸責，不應予以處罰；

又執詞被上訴人為限期整理之處分過重云云，而指稱原處分關於限期整理部分違法，而對原判決維持該部分處分為不服，諒係對限期整理處分之性質（單純不利處分，而非行政罰）有所誤會所致，其上訴意旨並無可採，核無理由，應予駁回。

㈡關於命上訴人第8屆理事、監事停止職權部分：1.按「督導各級人民團體實施辦法」並非經立法院通過之法律，亦非法律授權得制定之法規命令，乃係人民團體法之中央主管機關內政部為執行該法而訂定發布者，原不得對人民之權利有所限制。

是修正前實施辦法第20條第1項：「人民團體經主管機關限期整理者，其理事、監事之職權應即停止」規定部分，違反憲法第23條法律保留原則，侵害憲法第14條、第15條保障之人民結社自由及工作權，應自司法院釋字第724號公布之日起，至遲於屆滿一年時，失其效力；

此經103年8月1日上揭文號司法院解釋宣示在案。

從而，修正前實施辦法第20條：「（第1項）人民團體經主管機關限期整理者，其理事、監事之職權應即停止，由主管機關就非現任理事、監事之會員（會員代表）中遴選5人或7人組織整理小組，並指定一人為召集人，於指定後3個月內完成整理工作。

（第2項）整理小組未依職權辦理整理工作，主管機關得於前項指定期間屆至前，予以改組。」

之規定，業經內政部遵循上開解釋之意旨，於104年1月22日公布修正為：「（第1項）人民團體經主管機關限期整理者，應即由全體理事及監事共同組成整理小組，並互推一人為召集人，於期限內完成整理工作。

（第2項）前項整理小組員額未滿5人時，整理小組應由會員（會員代表）中擇定適當人員補足。

但整理小組總員額不得逾章程所定理事及監事員額之總和。

人民團體依前二項規定組成整理小組後，應於30日內報請主管機關備查。」

修正後之規定，已刪除修正前實施辦法中主管機關得命理事、監事停止職權，及主管機關遴選非原理、監事之人士為整理小組之規定，改由整理小組應由全體理事及監事共同組成。

核修正後實施辦法第20條規定，就主管機關依人民團體法第58條命限期整理後，如何予以具體化而為闡釋，屬執行法律細節性、技術性事項，且將限期整理之權限由原規定之「接管」回歸予人民團體，改由該團體原理、監事於主管機關監督下自行整理，未剝奪人民結社自由等基本權，尚符合人民團體自治、自律之精神，與前揭司法院解釋意旨亦無不合。

職是，行政機關於規定修正後，就命人民團體限期整理後之未結事務應即援用，始符依法行政之原則。

2.又，主管機關依人民團體法第58條所為之人民團體限期整理處分；

以及為具體化該處分，而依修正前實施辦法第20條第1項所為命人民團體理事、監事停止職務之處分，原則上均具有持續性，其效力直到整理完畢才結束；

此種處分效力內容，與在作成時即已確定並實現之「一次（時）性行政處分」，有所不同。

「一次（時）性行政處分」，其效力內容既然於處分完成時即已確定並實現，則作成該處分所要求的法定構成要件，僅與處分時的事實及法令有關，因而在判斷處分是否合法與適當時，以處分作成時的法令與事實狀態為準。

然限期整理及命理、監事停止職務此種持續性之處分所需要之法定構成要件不只應於處分作成時具備，也應於其效力存續期間保持符合的狀態，故而，法院在判斷上開處分違法與否時，有必要採持續監控之模式。

3.修正前實施辦法第20條第1項既經司法院釋字第724號解釋宣告違憲，但基於主管機關調整法規權限之尊重，並考量解釋客體之性質、影響層面及修改所需時程等因素，避免因違憲而立即失效，造成規範真空狀態或法秩序驟然發生重大之衝擊，乃不宣告違憲之法規立即失效，而宣告定期失效，但此不影響司法院大法官宣告法規違憲之本質，有司法院釋字第725號解釋理由可參。

是以，主管機關依修正前實施辦法第20條第1項所為命人民團體理、監事停止職權之處分，既為持續性處分，法院本應持續監控其合法狀態是否始終存在；

而此處分之法規依據違反合憲秩序，經司法院解釋予以宣示後，主管機關於裁判終結前，復已修正規定俾以合憲，法院基於遵守依合憲性法律裁判之義務，亦必須依裁判當時合憲有效之法規為基準，審查此處分之合法性是否存在，否則無以達到行政訴訟保障人民權益之目的。

尤其，不論修正前後之實施辦法第20條規定，均屬母法「限期整理」此一持續性處分如何具體化之闡釋性規則，惟其闡釋之內容互相扞格，無從割裂適用。

於闡釋性規則經大法官宣告違憲且經主管機關修改，而限期整理處分仍未終結時，終須就二者內容互相扞格之闡釋性規則予以選擇適用，否則限期整理處分根本無從實現，此際，當然不能選擇修正前不合憲之實施辦法以規制處分之執行，否則不僅無法落實修法美意，亦有失於人民權利之保障。

4.承前所述，原判決認被上訴人得依人民團體法第58條第1項規定命上訴人限期整理乙節，固無違誤；

但被上訴人所引據命停止上訴人理、監事職權之修正前實施辦法第20條第1項前段，業於原審訴訟繫屬前即經司法院解釋宣告違憲，原判決不察，仍認修正前實施辦法第20條第1項前段關於人民結社自由之限制，於法律保留原則無違，援以適用並審查原處分此部分之合法性，而為合法之認定，自屬判決適用法規不當，而有違背法令。

上訴意旨指陳於此，為有理由，此部分判決應予廢棄。

5.原處分關於命上訴人理事、監事停止職權部分，所引據之修正前實施辦法第20條第1項前段於原處分作成後經司法院解釋宣告違憲，而主管機關復於本件訴訟繫屬終結前就該規定予以修正，刪除主管機關得命理事、監事停止職權，及主管機關遴選非原理、監事之人士為整理小組規定，改由整理小組應由全體理事及監事共同組成；

以上法規之沿革，俱為確定之事實。

揆諸前揭說明，本院自應依合憲性秩序就原處分此部分為適法與否之審查，就原處分此部分，以及維持該部分之訴願決定均為違法之宣告，而予撤銷，以符法治。

被上訴人於本件訴訟確定後，應即依修正後實施辦法第20條、第20條之1及第20條之3規定進行原處分關於命上訴人限期整理後續事宜。

㈢綜上，原判決關於維持原處分命上訴人限期整理部分，並無違誤，上訴人求予廢棄，為無理由；

原判決關於維持停止上訴人第8屆理事、監事職權部分，則有適用法規不當之違背法令，上訴人求為廢棄，為有理由，並由本院基於確定之事實自為判決，就原處分關於停止上訴人第8屆理事、監事職權部分，及該部分訴願決定均予撤銷。

七、據上論結，本件上訴一部有理由，一部無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第256條第1項、第259條第1款、第104條，民事訴訟法第79條，判決如主文。

中 華 民 國 104 年 6 月 18 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 江 幸 垠
法官 沈 應 南
法官 闕 銘 富
法官 楊 得 君

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 104 年 6 月 18 日
書記官 吳 玫 瑩