最高行政法院行政-TPAA,104,判,449,20150807,1

最 高 行 政 法 院 判 決
104年度判字第449號
上 訴 人 臺北市政府
代 表 人 柯文哲
訴訟代理人 林傳哲 律師
胡曉玄
計祐生
參 加 人 巧洋實業股份有限公司
代 表 人 張敏雄
訴訟代理人 王昧爽 律師
被 上訴 人 王再益
王敏慧
王雪芬
王敏茹
王文龍
王再源
王科登
共 同
訴訟代理人 張伯時 律師

上列當事人間都市更新事件，上訴人對於中華民國103年12月4日
臺北高等行政法院102年度訴字第785號判決，提起上訴，本院判決如下：

主 文
原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。

理 由
一、被上訴人共有之臺北市○○區○○段○○段○○○○號土地（下稱系爭土地）坐落上訴人於89年6月26日以府都四字第8904521801號公告劃定之萬華區西園國小南側更新地區範圍內。
訴外人楊忠雄於96年5月委託參加人擬具「擬定臺北市○○區○○段○○段○○○○號等22筆土地都市更新事業概要案」（下稱系爭都更概要案），向上訴人申請實施都市更新事業，系爭都更概要案所在基地位於上開西園國小南側更新地區範圍內，並納入被上訴人所有系爭土地，嗣經上訴人以96年10月11日府都新字第09630426700號函核准參加人實施上開都市更新事業概要案之申請。
參加人取得行為時都市更新條例（下稱都更條例）第22條同意比例後，擬具「擬定臺北市萬華區萬大段一小段571地號等22筆土地都市更新事業計畫案」（下稱系爭都更計畫案）向上訴人申請報核，上訴人乃依都更條例第19條規定，於97年5月8日起至同年6月6日辦理公開展覽，其間並於5月29日假臺北市萬華區公所舉辦公聽會，該更新事業計畫經提請98年3月16日臺北市都市更新及爭議處理審議會（下稱都更審議會）第13次、98年9月21日第25次、99年1月18日第29次、100年2月21日第60次會議決議修正後通過，並經上訴人以101年8月7日府都新字第10030490402號函（下稱原處分）核准實施者實施該計畫案，並以副本通知訴外人王再福（於訴願程序中死亡，由其繼承人即王黃梨招、本件被上訴人丙○○、丁○○及戊○○繼承其於系爭土地之所有權，並已登記為分別共有，嗣王黃梨招應有部分移轉予丙○○及丁○○，而由丙○○及丁○○承當其訴訟。
）及被上訴人乙○○、庚○○、辛○○、己○○。
被上訴人不服，提起訴願經決定駁回，遂提起行政訴訟。
二、被上訴人起訴主張：（一）被上訴人自始表示不同意參與系爭都更計畫案，也不斷向上訴人及所屬都更處陳情，也曾在97年6月4日寄存證信函給參加人，嚴正聲明其應將系爭土地自都更範圍中刪除，101年9月24日被上訴人亦嚴正聲明不參與系爭都更計畫案，都更處卻強制將被上訴人共有之系爭土地劃入都更範圍內。
又被上訴人除系爭土地外，緊鄰隔壁臺北市○○區○○街○○巷○○號○○○號、18號及20號同為臺北市萬華區萬大段一小段之574、573、572、563地號土地，且為4樓層屋齡38年以上的老舊公寓，也可以自地重建或自主辦理都市更新，且該土地所有權人亦為系爭土地的共有人。
既然系爭都更計畫案原西北側臺北市○○區○○段○○段○○○○號等8筆土地總面積520平方公尺能自本案劃出去，那被上訴人家族系爭土地223平方公尺如加上574、573、572、563等地號398平方公尺，總計621平方公尺也可以要求自主都市更新或者重建，被上訴人不同意參與都市更新的系爭土地卻被強行劃入都市更新範圍內，實已侵害被上訴人自主都更之權益。
況都更範圍內申請人楊忠雄持有土地總面積為1,714平方公尺，加上其妻汪小英5平方公尺，合計為1,719平方公尺即可自行都更，何需強行將系爭土地劃入都市更新範圍內。
（二）按都更條例第19條第1項之規定，就上訴人96年10月11日府都新字第09630426700號函核准實施該都更概要案，其說明欄僅通知同意參與都市更新事業概要之土地及合法建築物所有權人，而非通知「更新單元範圍內土地、合法建築物所有權人、他項權利人、囑託限制登記機關及預告登記請求權人」。
（三）都市更新固採多數決模式，然非無所限制，訴外人楊忠雄96年5月委託參加人擬具系爭都更概要案若排除系爭土地後，仍可實施都市更新計畫，並無影響促進都市土地有計畫之再開發利用、都市機能之復甦，即不得以多數決模式，多數霸凌少數之非正義方式決定本件都更案。
（四）就99年1月18日第29次都更審議會會議紀錄之記載，參加人已報核逾期，然參加人既未重新提會審議，則上訴人之原處分之核定即屬無據。
又上訴人所提4次都更審議會會議組成委員名單、資格及簽到簿記載，其中關於委員之組成，除符合臺北市都市更新及爭議處理審議會設置要點（下稱都更審議會設置要點）第3點第1項第1款者外，其餘委員均同時兼具同條項第2款及第3款之身分，可證上訴人關於都更審議會歷次會議委員之組成顯有瑕疵，其作成之決議即屬無效。
（五）依參加人98年4月30日巧字第098043002號函，說明四固記載「隨函檢附協議合建方案說明」，然其後所附之「合建方案說明」之第4、5、6頁，並未隨函檢附予被上訴人，此就該函本文前後頁均蓋有騎縫之章，但其後所附之第4、5、6頁，未蓋有騎縫章即明。
又就98年10月21日為參加人擔任實施者擬具「擬定臺北市○○區○○段○○○○號等22筆土地都市更新事業計畫案」，召開涉及以都更條例第25條之1實施方式，更新單元內外所有權人參與都市更新事業意願協調會之會議決議二記載：「請實施者以權利變換方式估算更新前後相關價值，並提供該估算價值及修正後建築規劃設計草案資料，與更新單元內外所有權人續為協調，確認其是否納入本案更新單元範圍，並將協調情形及協調結果提供本處，作為後續審議參考。」
足徵參加人未提出關於權利變換之分配方式。
（六）參加人101年7月提出之系爭都更計畫案核定版（下稱核定版），該核定版第3頁「臺北市都市更新審議資料」總樓地板面積欄記載為11,935.36㎡，然其第36頁則記載建築總樓地板面積為12,789.97平方公尺，如此前後不符之記載，上訴人仍予核定，實有重大違失。
又參加人訴訟代理人103年1月23日傳真文之成本收入計算方式，參加人之分配計算實有不公：首就成本費用分配部分，違建戶應負擔之成本費用約31,223,700元，其分配坪數面積為346.93坪，每坪負擔成本為31,223,700÷346.93＝90,000元。
實施者及土地所有權人應負擔之成本費用為440,524,688元，分配坪數為（11,935.36㎡－1,146.87㎡）×0.3025＝3263.52坪，每坪負擔成本為440,524,688÷3263.52＝134,984.52元，可見地主每坪多分擔44,984.52元。
再就地主分配價值部分，違建戶分配價值每坪35.33萬元；
地主部分為每坪175,101.46元。
被上訴人所有系爭土地，102年1月公告土地現值為141,305元/平方公尺（每坪為467,123.97元），103年1月公告土地現值為158,305元/平方公尺（每坪為523,322.31元），明顯高於參加人訴訟代理人傳真文所載之價值，是原處分依上開不公平之分配計算所為核定，亦有重大違失等語，聲明求為判決：訴願決定、原處分關於臺北市○○區○○段○○段○○○○號等22筆土地都市更新範圍內系爭土地部分均撤銷。
三、上訴人則以：（一）本件係屬上訴人於89年6月26日公告劃定之萬華區西園國小南側更新地區範圍內，前經訴外人楊忠雄依臺北市都市更新自治條例（下稱臺北市都更自治條例）第12條第1項第2款規定劃定更新單元，並擬具事業概要，申請實施都市更新事業。
實施者就前開核准之概要範圍，依都更條例第19條規定申請實施都市更新事業，洵無不合。
又本件更新單元面積達2,090平方公尺，面積大於2,000平方公尺，故有關更新單元之劃定，按95年12月1日修正公布之臺北市都更自治條例第12條第1項規定，並無違誤。
另被上訴人固未出具事業計畫同意書，然都更條例第22條係採多數決之模式，如達符合法令規定之同意比例門檻，即可報請審議，上訴人依法受理並為後續相關程序，均為依法行政，並無違法。
（二）都更條例第19條第1項之規定，其目的在於促使實施者擬訂之都市更新事業計畫為利害關係人所得知。
觀諸上訴人96年10月11日府都新字第09630426700號函，僅係依都更條例第10條核定訴外人楊忠雄之事業概要，並非都更條例第19條之事業計畫。
況被上訴人既未舉證有何因96年10月11日函未通知被上訴人並使被上訴人受有損害之事實，且作成原處分之過程中，被上訴人均已知悉劃定更新單元並於歷次會議均明確表達意見，並經實施者回應或處理，又經都更審議會審議時審酌，被上訴人已受相當之程序保障，被上訴人執此爭執原處分違法顯無理由。
（三）按都更條例第16條及臺北市都更審議會設置要點第2點、第3點第1項之規定，依此成立之都更審議會委員成員，係由府內有關機關代表和府外專家學者所組成，所為之審議核復決議具有高度屬人性、專業性、經驗性之專業判斷，屬於判斷餘地，其專業認定自應受行政機關及司法機關尊重。
又就都更審議會委員之組成比例，均符合都更審議會設置要點第3點第3項之規定，且上訴人之成員均未達2分之1，絕無上訴人以人數優勢強行通過決議之情形。
另上訴人聘派審議會委員時，依都更審議會設置要點第3點第1項第2款之規定，上訴人並無強制其擔任之權力，故均先向具有上開專門學識經驗之專家學者詢問其擔任委員之意願，如受詢問者有意願擔任委員即予以聘任，因專家學者本無義務擔任委員，僅係因熱心公益而參與，故同時亦具有同點第3款「熱心公益人士」之資格。
（四）原處分之依據係臺北市都更自治條例第12條第1項，因本件更新單元面積達2,090平方公尺，面積大於2,000平方公尺，依上開條項第2款規定而核准更新單元之劃定。
系爭更新單元中之系爭土地面積為223平方公尺，若扣除系爭土地，則本件更新單元將減為1,867平方公尺，不符上開規定。
又按都更條例第10條規定，原處分核准時係以包括系爭土地在內之更新單元舉辦公聽會，更新單元內之所有權人係以包括系爭土地在內之更新單元為基礎而同意都市更新，若將系爭土地排除於更新單元之外，則更新單元內之所有權人是否仍同意都市更新非無疑問，本件都市更新案必須由實施者依上開都更條例第10條重新辦理公聽會、取得所有權人同意，並由實施者依相關都市更新程序辦理變更後始得繼續進行都市更新程序。
（五）系爭土地於89年即已公告劃定為都市更新地區範圍內，而本件都市更新事業計畫之申請，符合既定之都市更新目的，且有促進臺北市○○區○○區街道之美化、再開發利用、復甦都市機能，改善居住環境等益處，故有公益性之存在。
又系爭土地僅223平方公尺，無從依臺北市都更自治條例第12條自行舉辦都市更新，縱依被上訴人所述，加上相鄰之574、573、572、563等地號共398平方公尺，合計為621平方公尺，至多僅能依臺北市都更自治條例第12條第1項第4款但書提出都市更新之申請，是否得經審議會通過尚屬未知，故系爭土地終究與595地號有別，於本件中將系爭土地劃入都市更新單元，不僅對於所有權人權益較有保障，且符合臺北市都更自治條例第14條第1項之規定，故有其必要性存在。
（六）因參加人係於96年12月25日提出都市更新事業計畫報核，本件都市更新事業計畫之審議無從適用97年1月16日修正後之都更條例第22條第1項後段及第3項規定，且本件不論適用97年1月16日修正前之都更條例第25條之1或修正後之都更條例第22條，均符合同意比例之要件，並無違法之處。
另依司法院釋字第709號解釋之意旨，不論本件適用修正前或後之都更條例第22條，均無違憲之情形。
（七）本件都市更新事業計畫核定版第3頁樓地板總面積無誤，僅第36頁記載之建築總樓地板面積有誤繕之情形，核定之計算基礎尚無違誤之處，惟原處分及都市更新之相關處分均係記載地號，且均係整筆土地劃入都市更新範圍，並無單一地號卻僅以部分比例參加都市更新之情形，故系爭處分並無違法之情形，且亦未因第36頁誤繕而影響被上訴人之權益。
（八）本件都更案於核准系爭都更概要案時，參加人已詢問更新單元劃定單元外595地號之土地所有權人，因595地號之土地所有權人無意願參加更新，且更新單元南側巷道非計畫道路，595地號尚得與南側596、597、598、599、601、602、603地號、東側564、565、566、567、568、569等14筆土地合併計算面積達2,639平方公尺，得符合臺北市都更自治條例第12條第1項第2款申請更新單元劃定基準之規定，故595地號縱未劃入本件都更案，並不影響595地號所有權人日後參與都市更新之權利，自無違法或不當之處。
（九）類推適用之法理係私法領域中民事實體法之理論，於某類型事件之法律產生漏洞時，就相同或類似類型之事件已有法律規定時得類推適用加以填補。
但本件行政訴訟係公法事件，並不當然有類推適用法理之適用，且觀諸都更條例第10條第1項之都市更新「事業概要」之規定，與都更條例第19條之都市更新「事業計畫」，顯屬不同階段之程序，且立法者已就二者為不同審查程序之設計，顯然並非法律漏洞之情形，自無類推適用之餘地。
又本件事業概要之核准係於96年10月11日，且請實施者通知被上訴人，依訴願法第14條規定，不論被上訴人是否經實施者告知，本件經核准後已逾3年，被上訴人自不得再就本件核准系爭都更概要案之部分提起行政爭訟等語，資為抗辯。
四、參加人則以：（一）本件系爭都更計畫案，經上訴人99年1月18日第29次都更審議會修正後通過，由於系爭都更計畫案範圍內舊違建戶戶數眾多，造成收集違建戶證明文件費時，修正計畫有所拖延，所以參加人逾越3個月報府核定期限。
惟參加人仍積極處理，於99年8月24日檢具修正後計劃書一份，重新向臺北市都更處提出重新提會審議。
都更處准予重新審議，並於100年2月21日第60次會議開會審議，依第60次會議紀錄報告案第1項第3款記載原則同意，准參加人繼續辦理本件都市更新事宜。
參加人將都更案修正後再報核定，上訴人101年8月7日准予核定實施並公告。
由參加人與上訴人間之公文往返，參加人雖然逾第29次會議紀錄所示3個月期限，但參加人遵照上訴人要求，就更新案檢討修正完成後，申請上訴人重新提會審議，上訴人也於第60次會議重新提會審議，並為上開之決議，最後准予核定實施，可證程序上並無違失。
（二）依臺北市都更自治條例第12條第4款但書之規定，目的在於希望能以一個較完整且具規模之都市更新單元之劃設，進而改善都市環境窳陋之處，而非僅要求面積500平方公尺以上，即可劃設更新單元。
又西北側土地及建物所有權人與參加人從96年2月至98年11月期間共召開8次協調會議，其中包括3次公辦協調會，仍無法達成共識，且無參與本件都市更新之意願，所以僅能將西北側鄰地排除本件更新單元外。
且本件更新單元已於101年8月7日由上訴人准予核定實施，西北側土地已無臨接其他可供合併劃入更新單元之土地，且其面積合計為520平方公尺，符合臺北市都更自治條例第12條第4款後段規定，劃定為更新單元，此與被上訴人主張自辦都更之基地條件並不相同，不能比照辦理。
（三）本件都市更新案，參加人於97年6月間，曾與被上訴人接觸洽談協議合建事宜，當時談及容積面積分配，地主分得55％、實施者分得45％，如不能協議合建，則依都市更新條例規定，以權利變換方式分配。
另就被上訴人曾參加3次都市更新協調會之內容，在第3次協調會議中綜合討論階段，參加人亦曾就權利變換中土地價值估算予以說明，足以證明參加人已盡到說明義務，使地主能瞭解權利變換分配方式。
（四）依臺北市畸零地使用規則第5條第2項、臺北市土地使用分區管制自治條例第17條等規定，系爭土地屬第三種住宅區，平均寬度應有8m，平均深度應有16m。
而系爭土地最寬寬度27.07m，最深度15.34m，不符合臺北市土地使用分區管制自治條例第17條附表規定之平均深度，如不納入本件都市更新範圍，將造成畸零地。
又依臺北市都更處主編之都市更新相關法規彙編中所載「臺北市土地及合法建築物所有權人申請自行劃定更新單元相關規定」，在申請方式部分第3項一般規定事項中載明：「申請之更新單元如非完整之都市○○街廓，其未劃入之土地，不得造成畸零地情事。」
故本件在劃定更新單元之時，為避免造成系爭土地為畸零地情形發生，委託宋紹洋檢討評估，如果不將系爭土地，納入本案更新單元，該土地將造成畸零地，所以本件都市更新案將該土地納入更新單元。
（五）參加人依照本件事業計畫核定之內容，所整理出之金額及比例，傳真給被上訴人之訴訟代理人，作為本件尋求協調之預估資料，並未定案。
不料被上訴人未回復參加人是否願繼續協調解決，竟將傳真文作為攻擊證據，甚為不該。
（六）系爭土地現為鐵皮屋之違章建築，未辦保存登記之非防火建材低短房屋，市容觀瞻不佳，影響周遭環境之公共安全及生活環境品質，故依都更條例及相關規定納入更新單元，藉由都市更新之推動改善市容觀瞻，及公共安全與周遭環境，創造良好之居住品質與生活環境，始符合都市更新之宗旨。
又本件更新單元如不納入系爭土地，因系爭土地鄰地，皆已建築完成有合法建物存在，所以系爭土地已無法單獨興建，將造成系爭土地為畸零地。
（七）被上訴人收到民國96年1月8日及96年10月25日參加人兩次寄發之公聽會通知單及附件時，即已知悉系爭土地劃入更新單元事業概要及事業計畫。
又相關公聽會之日期、地點、均於開會前10日刊登聯合報，及張貼當地村里辦公處公告之，且不論自辦或公辦公聽會之簡報資料，其內容包括更新單元位置示意圖、22筆更新土地地號及土地所有權人清冊、土地使用現況說明、建築設計配置圖等，參加人均有於會場發放，被上訴人參與任何一次公聽會開會，應會取得公聽會簡報資料，並已完全瞭解本件都市更新之所有資訊，被上訴人推諉不知，並不實在等語，資為抗辯。
五、原審將訴願決定、原處分關於臺北市○○區○○段○○段○○○○號等22筆土地都市更新範圍內臺北市○○區○○段○○段○○○○號部分均撤銷，係以：（一）依司法院釋字第709號解釋理由書之意旨，主管機關於核准都市更新事業概要、核定都市更新事業計畫時，應確實符合重要公益、比例原則及相關法律規定之要求，並認為都市更新事業計畫之核定，限制人民財產權及居住自由尤其直接、嚴重，都更條例應採公開聽證之正當程序，始無違於憲法保障人民財產權及居住自由之意旨。
本件原處分及其所踐行之都更程序固均係於司法院釋字第709號解釋、解釋理由書宣告相關規定失效（即103年4月26日）前完成，惟司法院釋字第709號解釋所指摘之事實並未因大法官採定期宣告失效之方式而可當作不存在，是適用都更條例包括上開條文時，自應依循司法院釋字第709號解釋之精神做出合乎憲法意旨之法律解釋，於憲法所保障人民財產權與居住自由及維持法秩序安定間尋求平衡。
（二）依都更條例第5、6、7及10條規定可知，主管機關依都更條例第5、6或7條規定劃定應實施更新之地區，主管機關並視實際需要訂定都市更新計畫，其得於計畫內劃定更新單元，亦得於計畫內表明更新單元劃定基準，供更新地區內土地及合法建築物所有權人適用。
而按臺北市都更自治條例第12條第1項、第14條等規定，土地及合法建築物所有權人所自行劃定之更新單元，依法應依主管機關所定之劃定基準而為，如有不符，其所擬具之事業概要乃至都市更新事業計畫均不能獲准；
惟為求此要件之符合，土地及合法建築物所有權人應勉力與單元內之其他土地及合法建築物所有權人事先溝通協調，並釋出最大善意，而非仗恃著合於都更條例同意比率之要求，即可圈出合於其最大利益之範圍；
反之，依上開自治條例第14條之規定，對於如因而造成街廓內相鄰土地無法劃定更新單元者，土地及合法建築物所有權人負有盡力協調將其納入更新單元之社會義務。
而對於負審查義務之主管機關而言，都更概要案或都更計畫案符合更新單元劃定基準，只是最起碼之要求，其仍應核實審查其公益性及必要性，尤須重視不同意而遭強制參與該都市更新事業計畫者之財產權與居住自由所受限制，以符憲法上比例原則之要求。
（三）依上訴人89年6月26日府都四字第8904521801號公告劃定之萬華區西園國小南側更新地區範圍內，固非無都更條例第6條第2款所規定「建築物因年代久遠有傾頹或朽壞之虞、建築物排列不良或道路彎曲狹小，足以妨害公共交通或公共安全」，而得以優先劃定為更新地區，惟觀諸系爭都更計畫案核定版，系爭土地上現雖為1層樓高之鐵皮屋違章建築，然其外觀完整，油漆色澤鮮明，並無年代久遠而傾頹或朽壞之虞，亦難認有市容觀瞻不佳之處，且其正面鄰接東園街73巷，亦無建築物排列不良或道路彎曲狹小，足以妨害公共交通或公共安全等情形可言；
反觀本件更新單元外東側鄰接之低矮老舊建築物，系爭都更計畫案卻係劃定鋸齒狀之更新單元範圍將其排除在外，完全違反都市更新之宗旨。
又依臺北市都更自治條例第12條第1項第2款之規定，固以街廓內面積在2,000平方公尺以上，作為更新單元劃定基準之一，本件系爭自行劃定之更新單元面積若不符上開基準之規定，上訴人自應駁回其申請，而非要求鄰地所有權人必須「成全」他。
另以臺北市都更自治條例第12條第1項第2款單純以街廓內面積大於2,000平方公尺作為更新單元劃定基準之規定以觀，對於如本件無合法建築物之情形，實施者所有面積雖不足2,000平方公尺，其只需掌控超過1,334平方公尺土地所有權人之同意，即得任意將其他鄰接之666平方公尺土地劃入更新單元，湊足大於2,000平方公尺之面積，亦超過土地面積3分之2同意比率，即可獲上訴人核准實施，如此粗糙之基準，將置不同意參與都更如被上訴人者之財產權及居住自由保障於何地？原處分不問本件具體之公益性及必要性何在，僅因更新單元面積達2,090平方公尺而核准實施，且不許被上訴人不參與，實已違反都更條例係用以促進都市土地有計畫之再開發利用，復甦都市機能，改善居住環境，增進公共利益之目的。
況訴外人即申請人楊忠雄除本件更新單元範圍外，於萬華區西園國小南側更新地區範圍內其所有且直接鄰接更新單元之土地，尚有同地段571-2、578、578-1、580、582、571-4、571-10、586、586-1、587、587-1、571-14、571-15地號等13筆土地，面積達268平方公尺，較系爭土地面積更大，若只考慮面積大小，僅須將其均劃入更新單元中，面積更達2,135平方公尺，縱使不納入系爭土地，仍可符合臺北市都更自治條例第12條第1項第2款要件，顯見本件實施者強將被上訴人共有之系爭土地劃入更新單元，毫無正當性可言。
且依相同標準以觀，本件更新單元西南側595地號土地既可不列入系爭都更計畫案之範圍，則被上訴人之系爭土地日後亦得與相鄰之北側574、573、572、563地號土地劃定更新單元，況再連接東側564、565、566、567、568、569地號與南側596、597、598、599、601、602、603地號等14筆土地，自更無不符臺北市都更自治條例第12條第1項第2款申請更新單元劃定基準之規定。
況依臺北市都更自治條例第14條規定，被上訴人此次不參與都更單元，於上開北側乃至東側、南側鄰地之土地及合法建築物所有權人自行劃定更新單元時，亦應徵詢其參與更新之意願，故系爭土地未劃入本件都更案，並不致斷絕其日後參與都市更新之機會。
又查，臺北市土地使用分區管制自治條例第17條規定及其附表，係限制住宅區內建築基地最小之寬度及深度，而依臺北市畸零地使用規則第5條第1項後段規定，系爭土地日後若與相鄰土地合併建築或進行都更，自無須單就系爭土地而計算寬度及（平均）深度，縱不納入本件都市更新範圍，實不致成為畸零地。
是以，原處分准許系爭都更計畫案逕將系爭土地納入都市更新單元範圍，對於被上訴人系爭土地所有權居住自由之限制，欠缺公益性及必要性，而有違背比例原則之違誤。
（四）系爭土地固係上訴人於96年10月11日以府都新字第09630426700號函核准系爭都更概要案時，即納入本件更新單元範圍內，惟該函正本受文者為申請人即訴外人楊忠雄，副本受文者為上訴人都更處及實施者即參加人，並未通知被上訴人，而其說明欄第6點明載：「請台端確實將本函轉知同意參與都市更新事業概要之土地及合法建築物所有權人（公有土地及合法建築物經管機關除外），並於實施者擬具都市更新事業計畫報核時提出證明文件說明已轉知之事實。」
並未要求申請人或實施者另行通知更新單元範圍內同意參與系爭都更概要案以外之其他權利人或利害關係人，可見上訴人咸認作成該函核准概要案實施之目的僅在使申請人及實施者、更新單元範圍內同意參與系爭都更概要案之土地及合法建築物所有權人得據以推動都更（該函說明欄第4點亦建請實施者再與更新單元西北側及西南側土地及合法建築物所有權人協調納入更新事業範圍），如上所述，其規制效力並未達到得以拘束更新單元範圍內不同意參與系爭都更概要案之土地及合法建築物所有權人或其他利害關係人日後就更新單元範圍均不得再予爭執之程度。
況查，本件被上訴人王黃梨招、丙○○、丁○○、戊○○之被繼承人王再福及被上訴人乙○○、庚○○前於97年6月4日即寄存證信函予上訴人都更處及參加人，陳明其不同意系爭土地被納入都更單元範圍及應將系爭土地自都更單元範圍中刪除之意思，已表明對上訴人上開96年10月11日函不服之意，惟上訴人都更處僅消極將其納入陳情意見作為都更審議會審議之參考，而非依訴願程序處理，縱至上訴人作成原處分後，仍應容許被上訴人對於系爭土地遭納入系爭都更計畫案違法性之爭執，是參加人主張上訴人作成上開96年10月11日函業已確定，被上訴人就都更單元不得再予爭執云云，自非可採等詞，為其判斷之基礎。
六、本院按：（一）行為時都更條例第10條規定：「（第1項）經劃定應實施更新之地區，其土地及合法建築物所有權人得就主管機關劃定之更新單元，或依所定更新單元劃定基準自行劃定更新單元，舉辦公聽會，擬具事業概要，連同公聽會紀錄，申請當地直轄市、縣（市）主管機關核准，自行組織更新團體實施該地區之都市更新事業，或委託都市更新事業機構為實施者實施之。
（第2項）前項之申請，應經該更新單元範圍內私有土地及私有合法建築物所有權人均超過十分之一，並其所有土地總面積及合法建築物總樓地板面積均超過十分之一之同意；
其同意比例已達第22條規定者，得免擬具都市更新事業概要，並依第15條及第19條規定，逕行擬具都市更新事業計畫辦理。」
第19條規定：「（第1項）都市更新事業計畫由實施者擬訂，送由當地直轄巿、縣（巿）主管機關審議通過後核定發布實施；
……。
並即公告30日及通知更新單元範圍內土地、合法建築物所有權人、他項權利人、囑託限制登記機關及預告登記請求權人；
變更時，亦同。
（第2項）擬訂或變更都市更新事業計畫期間，應舉辦公聽會，聽取民眾意見。
（第3項）都市更新事業計畫擬訂或變更後，送各級主管機關審議前，應於各該直轄市、縣（市）政府或鄉（鎮、市）公所公開展覽30日，並舉辦公聽會；
實施者已取得更新單元內全體私有土地及私有合法建築物所有權人同意者，公開展覽期間得縮短為15日。
（第4項）前二項公開展覽、公聽會之日期及地點，應登報周知，並通知更新單元範圍內土地、合法建築物所有權人、他項權利人、囑託限制登記機關及預告登記請求權人；
任何人民或團體得於公開展覽期間內，以書面載明姓名或名稱及地址，向各級主管機關提出意見，由各級主管機關予以參考審議。
經各級主管機關審議修正者，免再公開展覽。
……」第25條之1規定：「以協議合建方式實施都市更新事業，未能依前條第一項取得全體土地及合法建築物所有權人同意者，得經更新單元範圍內土地總面積及合法建築物總樓地板面積均超過五分之四之同意，就達成合建協議部分，以協議合建方式實施之。
對於不願參與協議合建之土地及合法建築物，得以權利變換方式實施之，……。」
又都更條例第5條規定：「直轄市、縣市主管機關應就都市之發展狀況、居民意願、原有社會、經濟關係及人文特色，進行全面調查及評估，劃定更新地區，並視實際需要分別訂定都市更新計畫，表明下列事項，作為擬定都市更新事業計畫之指導︰一、更新地區範圍。
二、基本目標與策略。
三、實質再發展。
四、劃定之更新單元或其劃定基準。
五、其他應表明事項。」
第6條第2款規定：「有下列各款情形之一者，直轄市、縣市主管機關得優先劃定為更新地區︰……二、建築物因年代久遠有傾頹或朽壞之虞、建築物排列不良或道路彎曲狹小，足以妨害公共交通或公共安全。
……」又臺北市都更自治條例第12條第1項規定：「經主管機關劃定應實施更新之地區，其更新單元劃定基準應符合下列規定之一：一、為完整之計畫街廓者。
二、街廓內面積在二千平方公尺以上者。
三、街廓內鄰接二條以上之計畫道路，面積大於該街廓四分之一，且在一千平方公尺以上者。
四、街廓內相鄰土地業已建築完成，無法合併更新，且無礙建築設計及市容觀瞻並為一次更新完成，其面積在一千平方公尺以上者。
但其面積在五百平方公尺以上，經敘明理由，提經審議會審議通過者。
五、跨街廓更新單元之劃設，其中應至少有一街廓符合第一款至第四款規定之一，並採整體開發，且不影響各街廓內相鄰土地之開發者。」
第14條規定：「（第1項）主管機關劃定為應實施更新之地區，其土地及合法建築物所有權人自行劃定更新單元者，除應符合第十二條之規定外，並應以不造成街廓內相鄰土地無法劃定更新單元為原則。
（第2項）無法依前項原則辦理者，應於依都市更新條例第10條規定舉辦公聽會時，一併通知相鄰土地及其合法建築物所有權人前述情形並邀請其參加公聽會，徵詢參與更新之意願並協調後，依規定申請實施都市更新事業。
（第3項）前項協調不成時，土地及合法建築物所有權人得申請主管機關協調。」
（二）按都更條例第16條規定：「各級主管機關為審議都市更新事業計畫、權利變換計畫及處理有關爭議，應分別遴聘（派）學者、專家、熱心公益人士及相關機關代表，以合議制及公開方式辦理之；
必要時，並得委託專業團體或機構協助作技術性之諮商。」
臺北市都市更新及爭議處理審議會設置要點第3點第1項亦規定：「審議會置委員17人至21人，其中1人為主任委員，由市長或其指派人員兼任之；
1人為副主任委員，由市長指派人員兼任之；
其餘委員，由市長分別就下列人員聘派之：㈠主管業務及有關機關之代表。
㈡具有都市計畫、建築、景觀、社會、法律、交通、財經、土地開發、估價或地政等專門學識經驗之專家學者。
㈢熱心公益人士。」
足見關於都市更新事業計畫之審議及有關爭議之處理，係由具有都市計畫、建築、景觀、社會、法律、交通、財經、土地開發、估價或地政等專門學識經驗之專家學者、熱心公益人士及機關代表所組成，乃經由不同屬性及專業之代表，並以合議制及公開方式獨立行使職權，共同作成決定，該審議判斷應認享有判斷餘地，在判斷餘地範圍內，行政法院只能就行政機關判斷時，有無遵守法定程序、有無基於錯誤之事實、有無遵守一般有效之價值判斷原則、有無夾雜與事件無關之考慮因素等顯然違法之事項審查外，其餘有關行政機關之專業認定，行政法院自應予尊重。
查本件都市更新事業計畫經公開展覽及舉辦公聽會後，由上訴人提請98年3月16日都更審議會第13次、98年9月21日第25次、99年1月18日第29次、100年2月21日第60次會議決議修正後通過，該審議結果係由合議制之委員會所作成，揆之以上規定及說明，自應受行政法院之尊重。
（三）依卷附資料所示，本件萬華區西園國小南側更新地區範圍內之建物，均為屋齡超過3、40年以上之1、2層樓低矮違章建築，全區均無合法建物，區內巷道彎曲狹小，外觀老舊簡陋，部分有傾頹朽壞之虞（見系爭都更計畫案核定版原處分卷附件第12頁至第15頁），上訴人依都更條例第6條第2款規定將其劃定為更新地區，及依同條例第19條規定核定准予實施本件都更案，於法似無不合，尤以系爭575地號上之建物係1層樓之鐵皮老舊違章建物，難謂其無更新之必要。
原判決對於上訴人以合議制之委員會所作成之審議結果，本應尊重其判斷餘地，而僅就該審議結果有無明顯瑕疵或顯然違法加以審查，惟原判決似已逾越審查界線，逕以卷附照片之外觀，即遽認系爭建物外觀完整，油漆色澤鮮明，並無年代久遠而傾頹或朽壞之虞，故無更新必要，反觀更新單元外東側鄰接之低矮老舊建築物，系爭都更案卻劃定鋸齒狀之更新單元範圍將其排除在外，違反都市更新之宗旨云云，自嫌速斷。
上訴意旨主張原判決恣意認定系爭土地無參與本件都市更新之必要，對於上訴人之判斷餘地未加尊重而予侵犯，顯有違反司法院釋字第382號、第462號、第553號解釋意旨之違背法令情事等語，是否可採？究竟系爭土地有無參加系爭都更案之必要？有由原審法院再予調查審認之必要。
（四）參加人於原審即主張系爭土地最寬寬度27.07m，最深深度15.34m，平均深度不足16m，不符合臺北市土地使用分區管制自治條例第17條附表規定之平均深度，如不納入本件都市更新範圍，將造成畸零地，與「臺北市土地及合法建築物所有權人申請自行劃定更新地區（單元）相關規定」申請方式第3項「其未劃入之土地不得造成畸零地」之規定不符，故在劃定更新單元時始將系爭土地納入更新範圍等語，查系爭土地屬第三種住宅區，依臺北市土地使用分區管制自治條例第17條附表規定，確屬平均深度不足16m之畸零地，至於系爭土地日後是否與相鄰土地合併建築或合併進行都更，則屬另事，並不影響系爭土地為畸零地之認定。
惟原判決卻謂系爭土地日後若與相鄰土地合併建築或進行都更，自無須單就系爭土地而計算寬度及平均深度，縱不納入本件都市更新範圍，實不致成為畸零地等語，將畸零地之認定與合併建築及合併都更混為一談，已有可議；
又系爭土地若未劃入系爭都更案，而違反臺北市土地使用分區管制自治條例第17條附表及「臺北市土地及合法建築物所有權人申請自行劃定更新地區（單元）相關規定」，是否導致系爭都更案不能成立？參加人主張原判決未敘明不採參加人主張之理由，有適用法規不當、理由矛盾之違法等語，是否有據？亦有由原審法院再予研求之餘地。
（五）依司法院釋字第709號解釋理由書之意旨，可知國家為促進都市更新，主管機關於核定都市更新事業計畫時，應於符合憲法第23條之比例原則、重要公益性及必要性原則下，始得限制人民之財產權或居住自由。
惟該號解釋並未要求必須以都更範圍內土地及合法建築物所有權人100％之同意始得為之。
查本件都更案之實施者係依都更條例第25條之1之方式申請實施，依該條規定只要取得更新單元範圍內土地總面積及合法建築物總樓地板面積均超過五分之四之同意即可，而該條規定之同意比例，已蘊含有公益性、必要性及比例原則之精神，本件都更案之擬定及核准既已符合該條規定，自不能僅因被上訴人之不同意參加本件都更案，即認本件都更案違反比例原則。
上訴意旨主張原判決過度擴張司法院釋字第709號解釋之適用，形同要求必須經更新範圍內土地及合法建築物所有權人100％同意始得都市更新，不僅與都更條例之立法目的相違，更與司法院釋字第709號解釋有悖，且僅側重於都市更新之行政公益目的，而忽略其合建之經濟實質，顯有違背法令等語，事涉本件都更案是否違反比例原則，亦有由原審法院查明之必要。
（六）本件被上訴人起訴時僅聲明請求撤銷訴願決定及原處分關於臺北市○○區○○段○○段○○○○號等22筆土地都市更新範圍內系爭土地部分，而未一併請求撤銷其餘21筆土地部分，原判決亦依被上訴人聲明將上訴人核定實施之都更案關於系爭土地部分撤銷。
惟查本件都更案上訴人係就更新單元範圍內22筆土地一併核定實施，無從加以割裂，如將系爭土地排除於本件都更範圍之外，則本件都更案即無從實施。
是本件撤銷訴訟之結果，將使同意本件都更案之土地所有權人之權利受到損害，依行政訴訟法第42條第1項規定，似應命同意本件都更案之土地所有權人（即楊忠雄、汪小英、尤子健等3人）獨立參加本件訴訟，始屬正當，原判決未命其獨立參加訴訟，尚有未洽，上訴意旨以此指摘原判決違背法令，非屬無據。
（七）綜上所述，原判決既有如上之違誤，且影響判決之結果，上訴意旨指摘原判決違背法令，求予廢棄，為有理由。
又本件事證尚未臻明確，爰將原判決廢棄發回，由原審法院更為適法之裁判。
七、據上論結，本件上訴為有理由。
依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 8 月 7 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 鍾 耀 光
法官 劉 穎 怡
法官 黃 淑 玲
法官 鄭 小 康
法官 林 樹 埔

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 104 年 8 月 7 日
書記官 伍 榮 陞