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最 高 行 政 法 院 判 決
104年度判字第468號
上 訴 人 聿田建設股份有限公司
代 表 人 楊岡原
訴訟代理人 吳東霖 律師
被 上訴 人 桃園市政府
代 表 人 鄭文燦
上列當事人間都市計畫法事件，上訴人對於中華民國104年2月26日臺北高等行政法院103年度訴字第1090號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文
原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。
理 由
一、坐落桃園市○○○○○段○○○號土地位於大溪都市計畫保護區，因民眾多次檢舉，經桃園市大溪區公所以民國102年11月7日溪鎮建字第1020027665號函查報上開土地上違規傾倒土石方（含磚塊、混凝土塊），面積約360平方公尺。
被上訴人爰以102年11月8日府城行字第1020277502號函請上訴人應即停止違規行為，被上訴人復以102年11月11日府城行字第1020278161號函請上訴人陳述意見，上訴人於102年11月20日以102聿建工字第102112001號函陳述，違規行為係訴外人楊榮星於訴外人鄭貴子所有之桃園市○○區○○段○○○○○○號土地施工，影響至上開53地號土地。
被上訴人審認桃園縣政府警察局大溪分局102年10月22日溪警分行字第1022027887號函、102年11月20日溪警分行字第1022029949號函及大溪鎮公所上揭函文查報資料，有關上開53地號土地整地、傾倒土石方等違規行為，係上訴人於桃園市○○區○○段○○○○○○號土地整地時同時施作，認上訴人於上開53地號土地違規整地、傾倒土石方，違反都市計畫法臺灣省施行細則第28條規定，爰依都市計畫法第79條及桃園縣違反都市計畫土地使用分區管制罰鍰裁量基準，以102年11月29日府城行字第1020292574號裁處書（下稱原處分）處上訴人新臺幣12萬元罰鍰、停止非法使用並於一個月內恢復原狀。
上訴人不服，提起訴願遭決定駁回，遂提起行政訴訟。
二、上訴人起訴主張：（一）坐落於桃園市○○區○○段○○○號及55-15至55-34地號等26筆土地為建築用地，所有人為許盛鈞，因其向華南銀行貸款而信託登記華南銀行為所有人。
上訴人僅受許盛鈞委託在上開土地建屋，未處理訴外人鄭貴子所有52地號及54地號擋土牆工程。
同地段52地號與53地號為鄰地，訴外人鄭貴子為施作擋土牆，由訴外人楊榮星現場施工，其為物料及機具進出，委由訴外人張茂炎於53地號及58地號國有排水路土地整地加鋪設涵管及鋼板，並作為往後52地號及54地號之聯外道路。
嗣警方查緝時，張茂炎為助友人楊榮星及鄭貴子卸責，向警方謊稱其為上訴人公司總經理，現場施工人員及卡車司機為其僱用，惟上訴人只有經理人並無總經理一職。
被上訴人未經詳查，逕行認定張茂炎為上訴人指派之現場負責人，並對上訴人處以罰鍰，原處分顯有違法。
（二）上訴人受許盛鈞委託在55地號及55-15至55-34地號建屋，且各建屋之基地均為平坦，不需整地，此由相鄰而未拆除之房屋照片可證；
反之，52地號及54地號之土地始有整地及鋪設聯外道路之必要，53地號上之廢棄土方與上訴人無關，非上訴人所為等情，聲明求為判決：撤銷訴願決定及原處分。
三、被上訴人則以：（一）上訴人於53地號土地違規整地、傾倒土石方，業已違反都市計畫保護區土地使用分區管制規定，且情節重大，被上訴人因而裁罰上訴人原定罰鍰數額六萬元之二倍即十二萬元、停止非法使用、一個月內恢復原狀，洵屬有據，並無違誤。
又依桃園縣政府警察局大溪分局102年11月20日溪警分行字第1022029949號檢附102年10月22日溪警分行字第1022027887號函，其中依桃園縣大溪鎮清潔隊環境衛生稽查工作紀錄（處理）記錄表所示，102年10月7日查處情形：[…經現場稽查上述地點，黃宏榮駕駛營業貨運曳引車（車號：132-G6）載運磚、瓦、石（經分類處理），載運至本鎮○○街土地並已傾倒至土地上，現場挖土機機具一台，進行整地。
行為人陳述…由張先生（聿田建設（股）有限公司）通知載運。
]張茂炎不但於行為人（事業代表）欄處簽名，且檢附張茂炎任職聿田建設股份有限公司總經理之名片予警方，張茂炎於102年10月7日之調查筆錄供稱：[「我目前從事建設公司。」
「因為我在整地整停車場，違反區域計畫法。」
「我是要在那邊蓋房子還沒開始蓋，現在只是在做樣品屋的停車場，所以在倒土整平土地。」
「我僱用陳志成（男，540103）在那邊整停車場，他是開怪手的（挖土機），在現場施工的怪手是我公司的。」
「（你今日整地所操作駕駛之挖土機為何人所有？）是我公司的。」
「（警方到場時現場狀況如何？）該地已用砂石車載運傾倒有二車的磚塊。」
「（你有無向相關單位申請整地施工？）還沒申請。
」]挖土機司機陳志成於同日調查筆錄供稱：[「地主都是聿田建設公司經理張茂炎（0000000000），我認識，他也有到工地現場，是他請我去挖土整地。」
「就是張茂炎僱請我的。
他是建商要在該二地號地點蓋房子，工作項目是在該二筆地號土地整平填平。」
「（你今日整地所操作駕駛之挖土機為何人所有？）也是上述張茂炎的，他也有在現場。」
「該地已用砂石車載運傾倒第二台車磚塊來到，我開挖土機整地中，就為警方查獲。」
「（警方現場查獲由黃宏榮…駕駛在現場的車號000-00營業曳引車隨車空車一台，是否就是載運傾倒該地使用？）是的沒錯，他才剛倒完要離開。」
「我還未領錢；
我是要跟張茂炎領薪資。」
]砂石車司機黃宏榮於同日調查筆錄供稱：[「我於大溪鎮○○街○號對面，那邊工地負責人陳志成…請我到那地點倒磚塊。」
「我載運第一台再利用磚角一車，已經傾倒完畢，並有一部怪手正在整地。
」]由此可證乃現場負責人張茂炎（時任上訴人公司總經理）僱用現場施工人員挖土機司機陳志成、卡車司機黃宏榮，進行回填營建剩餘土石方及整地工作，依現況照片，被上訴人認實際填土石方整地位置涵蓋大溪鎮○○段○○○號土地，故本件實際違規行為人係上訴人並無違誤，且事證明確。
（二）依上訴人於訴願書中所檢附之桃園縣政府水務局102年12月5日桃水區字第1020043796號函所示，上訴人就張茂炎姓名均填載（簽章）與上訴人公司同一欄位內，上訴人均無意見，顯見張茂炎確係任職於上訴人公司無誤。
縱楊榮星於桃園縣政府水務局會議中自陳有關康莊段53、58地號違規部分係其所為，惟上訴人於53地號土地上違規行為已如上述，本件實際違規行為人係上訴人並無違誤，且現場施工人員及卡車司機均為張茂炎所僱用，張茂炎亦檢呈上訴人公司總經理之名片予警方，故上訴人之主張，實為飾卸避責之詞。
（三）依地籍圖所示，52、54、53、58地號乃與55等地號基地毗鄰，若上訴人於55等地號建屋期間，由於勝利街路幅狹窄，55等地號建屋基地本身又無停車之處所，故勢必須另覓適合之停車場地，而張茂炎於102年10月7日之調查筆錄供稱：[「我目前從事建設公司。」
「因為我在整地整停車場，違反區域計畫法。」
「我是要在那邊蓋房子還沒開始蓋，現在只是在做樣品屋的停車場，所以在倒土整平土地。」
「我僱用陳志成（男，540103）在那邊整停車場，他是開怪手的（挖土機），在現場施工的怪手是我公司的。」
]足見張茂炎於上開53地號填土整地，係為做為樣品屋的停車場及車道，應與上訴人於55等地號建屋有關。
又證人許盛鈞於103年10月21日準備程序中雖亦證稱：「（委託上訴人聿田公司蓋房子基地，要不要填土整地？）不用。」
「（剛才說你的建築基地，不用填土整地，知道為何不需要填土整地？）不需要就是不需要。」
等語。
惟因依大溪鎮公所102年12月2日溪鎮建字第1020029332號函所示，經大溪地政事務所測量結果，舊55、56、158地號土地（現為55、55-15至55-34等地號）均有填土，足證上訴人及證人許盛鈞所述並不正確。
（四）上訴人於53地號土地違法傾倒土石（含磚塊、混凝土塊）已改變原有地形地貌，顯已違反都市計畫法台灣省施行細則第28條及有關保護區土地使用分區管制規定，被上訴人依據都市計畫法第79條規定及桃園縣違反都市計畫法土地使用分區管制罰鍰裁量基準，以上訴人違規整地、傾倒土石方等，違規面積約360平方公尺，以原處分裁處上訴人罰鍰新台幣十二萬元整、停止非法使用及一個月內恢復原狀，並無違誤等語，資為抗辯。
四、原審駁回上訴人在第一審之訴，係以：上訴人否認在上開53地號土地上傾倒土石方，並舉證人張茂炎、楊榮星、許盛鈞、陳志成及黃宏榮為證。
惟查：證人張茂炎已於警訊時證稱，其為在桃園縣大溪鎮（現改制為桃園市○○區○○○段○○○○○○號兩筆土地蓋房子，房子還沒蓋，先在現場倒土、整地做樣品屋之停車場，並雇用開怪手的陳志成及開砂石車的黃宏榮，已用砂石車載運傾倒兩車的磚塊等語；
證人陳志成、黃宏榮亦均於警訊時證稱受雇於張茂炎，在現場整地及載運磚塊傾倒於現場等語。
上述三人之證詞相符，且在查獲當時之陳述，可信度自屬較高。
又證人陳志成於原審審理中證稱，其受雇於楊榮星到現場整地，而非受雇於張茂炎等語；
證人楊榮星亦證稱，其為做休閒農場而僱用陳志成到現場整地等語；
證人張茂炎亦稱，其為幫上訴人公司賣房子，所以叫楊榮星找人整地，做停車場用，整地的人及砂石車都是楊榮星找的等語。
惟證人張茂炎、陳志成於原審審理中之證言，與警訊時之陳述先後不同，又不能說明渠等陳述先後不一之依據及理由，應以初供為可信。
且證人張茂炎如非上訴人公司之總經理，幫上訴人處理整地之事，何能保管上訴人之土地所有權狀，並印有上訴人公司總經理頭銜之名片。
又證人張茂炎、陳志成及楊榮星於原審審理中雖一致證稱由楊榮星僱工整地，惟證人楊榮星堅稱係為自己做休閒農場之目的而整地等語；
證人張茂炎則始終堅稱為做樣品屋之停車場而整地等語，兩者顯然矛盾，可見渠等串證之疏漏，不足採信。
另證人許盛鈞即上訴人建屋之基地地主，到場證稱上訴人建屋不需填土整地，不需要就是不需要等語，顯然不合常理，不足採信。
至於證人黃煒珉即上訴人公司之工地主任，雖證稱其未見過張茂炎，整地均係楊榮星所為等語。
惟證人於103年3月始到上訴人公司工作，距違法整地被查獲之102年10月7日已數月，當不知整地當時之情形，其證言亦非可採。
綜上所述，上述證人之證言，均不足為有利上訴人之證明，此外又查無足以推翻上訴人在現場違規整地之事實之證據，上訴人否認有違規之行為，自不能採信，因將原決定及原處分均予維持等詞，為其判斷之基礎。
五、本院按：（一）原判決以：上訴人在大溪鎮○○段○○○號土地上僱工傾倒土石之行為，證人張茂炎、陳志成及黃宏榮三人在警訊中之證詞相符，且在查獲當時之陳述，可信度自屬較高；
證人張茂炎、陳志成於原審審理中之證言，與警訊時之陳述先後不同，又不能說明渠等陳述先後不一之依據及理由，應以初供為可信；
又證人張茂炎、楊榮星於原審審理中對於僱工整地之目的，兩人證言顯然矛盾，可見渠等串證之疏漏，不足採信；
證人許盛鈞之證言則顯然不合常理，亦不足採。
此外又查無足以推翻上訴人在現場違規整地事實之證據，上訴人否認有違規之行為，自不能採信等語，固非無見。
（二）惟依證人張茂炎、陳志成及黃宏榮三人在警訊中之證詞，均僅言及渠等在桃園縣勝利街9號對面大溪鎮○○段○○○○○○號整地被查獲，隻字未提及在大溪鎮○○段○○○號上傾倒土石或磚塊；
且依桃園縣政府警察局大溪分局南雅派出所呈報之102年11月12日於現場所照之照片，其傾倒廢土之地點係在桃園縣勝利街1號旁空地；
復依桃園縣大溪鎮清潔隊環境衛生稽查工作紀錄表所示，該清潔隊係於102年10月7日至現場稽查，其傾倒磚塊土石之地點係在大溪鎮○○街○○號對面土地；
則上訴人傾倒土石之地點究為大溪鎮○○段○○○○○○號土地、或桃園縣勝利街9號對面、或桃園縣勝利街1號旁空地、或大溪鎮○○街○○號對面土地，即屬無從確定，則被上訴人自不能遽認上訴人在大溪鎮○○段○○○號土地有僱工違法傾倒土石之行為。
上訴意旨主張依原判決所認定之相關資料，至多僅能證明證人張茂炎在55、56地號土地整地、傾倒廢土，並不能證明上訴人或張茂炎在53地號土地整地或傾倒廢土等語，似非無據；
原判決未遑詳查，即遽依證人張茂炎、陳志成及黃宏榮三人在警訊中之證詞，而為上訴人不利之判斷，自嫌率斷。
（三）上訴意旨另主張上訴人營建基地之55地號土地平坦，並無整地之必要，而楊榮星建屋之52、54地號土地崎嶇不平，才有整地之必要，且52、54地號土地與勝利街並無連接，係屬袋地，必須使用毗鄰之53地號土地才能連接公路，故楊榮星才有在53地號土地整地填土之必要，所謂的違法整地，實為楊榮星所為，原判決對於楊榮星於被上訴人水務局調查時之坦承未予審酌，又不援引地籍圖此一有利上訴人之證據，顯有不備理由之違法等語。
查證人楊榮星於102年12月4日在被上訴人水務局會議時，坦承大溪鎮○○段○○○○○○號水路遭回填廢土及立方塊之行為是其本人所為，有該會議紀錄表附訴願卷（第90頁）可稽，核與其在原審審理中堅稱係為自己做休閒農場之目的而整地之證述相符，亦與證人陳志成在原審審理中證稱其係受雇於楊榮星到現場整地，及證人許盛鈞（即上訴人建屋之基地55地號之地主）於原審審理中證稱55地號土地地勢平坦，無填土整地之必要等語相符，再參酌卷附地籍圖所示（原審卷第47頁），上訴人建屋之55地號土地，因面臨勝利街，並無使用53地號土地之必要，惟證人楊榮星建屋之基地52、54地號土地，因屬袋地，且與53地號相毗鄰，楊榮星才有使用53地號土地作為聯外道路而在該土地上填土整地之必要，綜合以上事證，楊榮星、許盛鈞之證詞似無矛盾不合理之處；
惟原判決漏未審酌證人楊榮星於102年12月4日在被上訴人水務局會議時之供述，復未審酌卷附地籍圖相關土地之位置，即遽認證人張茂炎、楊榮星於原審審理中對於僱工整地之目的，兩人證言顯然矛盾，可見渠等串證之疏漏，不足採信，證人許盛鈞之證言則顯然不合常理等語，尚有可議，上訴意旨主張原判決有不備理由之違法，似非無據，究竟證人張茂炎之證詞可採？或證人楊榮星之證詞可採？自有由原審法院進一步查明審認之必要。
（四）綜上所述，原判決既有如上之違誤，且影響判決之結果，上訴意旨指摘原判決違背法令，求予廢棄，為有理由。
又本件尚有部分事實仍待原審進一步查明，爰將原判決廢棄發回，由原審法院更為適法之裁判。
六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 8 月 14 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 鍾 耀 光
法官 吳 慧 娟
法官 黃 淑 玲
法官 鄭 小 康
法官 林 樹 埔
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 104 年 8 月 14 日
書記官 伍 榮 陞
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