最高行政法院行政-TPAA,104,判,476,20150820,1

最 高 行 政 法 院 判 決
104年度判字第476號
上 訴 人 吳武明
訴訟代理人 莊國明 律師
被 上訴 人 宜蘭縣政府
代 表 人 林聰賢
被 上訴 人 台灣大哥大股份有限公司
代 表 人 蔡明興
訴訟代理人 陳怡錚 律師

上列當事人間電信法事件，上訴人對於中華民國104年3月25日臺
北高等行政法院103年度訴字第1882號判決，提起上訴，本院判決如下：

主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。

理 由
一、緣被上訴人宜蘭縣政府所屬環境保護局稽查人員於民國103年3月11日在宜蘭縣頭城鎮○○路○段○○號（即頭城交流道下台9線交叉口，下稱系爭地點）建築物牆面上，發現上訴人繫掛之大型廣告物（長約9公尺之牆面帆布廣告以鐵絲繫掛），造成環境污染情形，核認該廣告物有礙景觀；
其上登載聯絡電話號碼「0000-000000」作為廣告宣傳使用，乃拍照存證，並向被上訴人台灣大哥大股份有限公司（下稱台灣大哥大公司）查得該電話號碼係由上訴人承租及管理使用，被上訴人宜蘭縣政府依電信法第8條第3項規定，以103年6月26日宜環廣字第103019號裁處書（下稱原處分）通知被上訴人台灣大哥大公司，停止提供上開廣告物登載之電話電信服務6個月（自103年7月18日起至104年1月17日止）。
上訴人不服，提起訴願遭決定駁回，遂提起撤銷訴訟，並請求判決宜蘭縣政府與台灣大哥大公司應共同賠償其新臺幣（下同）500萬元，嗣因原處分執行完畢，爰改提確認原處分違法之訴，及前開請求賠償之訴，經原審法院103年度訴字第1882號判決駁回，上訴人仍未服，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：
上訴人以民宅繫掛帆布純係表明言論表達人之身分，無關選舉目的，亦無廣告性質，為憲法言論自由保障範圍。
況被上訴人宜蘭縣政府非廣告物主管機關，無權依電信法對上訴人之廣告物裁罰；
且被上訴人宜蘭縣政府101年9月3日府廢環字第1010023121號公告（下稱宜蘭縣政府公告）係廢棄物清理法授權訂定之行政命令，逾越該法第27條第11款之授權目的，為無效之行政命令。
是以被上訴人宜蘭縣政府依據電信法第8條第3項所為之原處分，違反中央行政機關組織基準法第5條第3項不得以作用法規範機關組織、地方制度法第19條縣(市)自治事項，抵觸憲法第23條比例原則及司法院釋字第566號解釋之法律保留原則，違法侵害上訴人言論自由、秘密通訊自由及財產權。
再者，被上訴人台灣大哥大公司係民營公司，未具行政執行公權力，也無配合非電信法主管機關之義務，惟竟配合被上訴人宜蘭縣政府違法停止上訴人之電信服務，自為被上訴人宜蘭縣政府違法行為之共犯，依行政訴訟法第7條規定請求渠等共同負擔損害賠償等語，而為前述之聲明。
三、被上訴人宜蘭縣政府則以：
本件違法繫掛廣告物之系爭地點，位於宜蘭縣頭城鎮公所95年5月16日頭鎮清字第0950006114號公告（下稱頭城鎮公告）之「指定清除地區」範圍內，任何人於該指定區域內皆應遵行廢棄物清理法第27條所禁止之行為，上訴人於上開地點繫掛有礙景觀之廣告物，並登載電信服務號碼作為宣傳手段，被上訴人宜蘭縣政府依法裁處停話6個月，並無不合。
又系爭廣告物之固定方式係將帆布以鐵絲繫掛於牆面上之鐵製勾環，非以支架固定，非屬建築法第7條與招牌廣告及樹立廣告管理辦法第2條規範之廣告物，而系爭廣告物繫掛於上開公告所禁止之區域內，應受廢棄物清理法規範；
依廢棄物清理法第4條規定，被上訴人宜蘭縣政府為廣告物主管機關，依法裁罰，亦無不合，無侵害其言論自由、秘密通訊自由及財產權等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人在原審之訴。
四、被上訴人台灣大哥大公司則以：
依電信法第8條第3項及電信事業配合廣告物主管機關停止廣告物登載之電信服務注意事項第4點規定，被上訴人台灣大哥大公司於原處分中，並無公權力委託，地位應屬行政助手，其必須在委託機關即被上訴人宜蘭縣政府監督下，以委託機關名義辦理行政業務，其無權作成或撤銷行政處分，上訴人以其為原審被告自屬當事人不適格，則上訴人此項附帶賠償請求失所附麗等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人在原審之訴。
五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：
(一)觀電信法第8條第3項規定及其立法理由「違法者隨意四處張貼廣告物，嚴重破壞市容景觀，影響環境衛生、生活品質甚鉅，且違法者一犯再犯，防不勝防。
為杜絕此一歪風，爰增訂第3項，明定電信事業得依廣告物主管機關之通知，停止提供該廣告物登載之電信服務。」
是其規範目的在於維護市容景觀及環境衛生，以最簡便效率手段，達到禁絕張貼廣告物目的。
又廣告物指載有廣告之物，廣告則指一切不針對特定對象的公告，舉凡商業、公益、旅遊、競選廣告均屬之。
上訴人於系爭地點之建物外牆繫掛巨幅帆布，刊有上訴人及余宗珮照片，並有「2014新人新願景：基隆海洋藝術文化之都」「新年快樂、幸福滿滿」「2014基隆市長親民黨參選人、吳武明博士、2012副總統連署參選人、2010台北市長候選人，以及2012新北市立法委員親民黨候選人、余宗珮女士」「基隆市○○路○○○號」「0000-000000」等字樣（下稱系爭廣告物），因繫掛地點為交通要道，顯然為不針對特定對象之公告，不論內容有無涉及商業利益或競選性質，自屬廣告物。
又繫掛之系爭地點，為頭城鎮公所公告之「指定清除地區」，且繫掛行為屬宜蘭縣政府公告之「本縣省道台9線及省道台2庚線交叉口各向外延伸200公尺牆面繫掛廣告物為污染環境行為」，是以上訴人有擅自設置有礙景觀之系爭廣告物，並於其上登載自己電話號碼，作為廣告宣傳之違章行為；
被上訴人宜蘭縣政府依電信法第8條第3項及宜蘭縣政府違規廣告物停止電信服務裁罰基準規定作成原處分，於法並無違誤。
(二)上訴人訴稱被上訴人宜蘭縣政府非廣告物主管機關，無權依電信法對上訴人裁罰；
宜蘭縣政府公告為無效行政命令，原處分違反比例原則、法律保留原則、侵害財產權、秘密通訊自由云云。
惟依電信法第8條第3項規定得通知電信事業者停止提供該廣告物登載之電信服務者，為廣告物主管機關。
原處分認定系爭廣告物之繫掛係違反廢棄物清理法相關規定，依該法第4條規定，其主管機關在縣(市)為縣(市)政府，被上訴人宜蘭縣政府即廣告物主管機關，依法裁罰並無不合。
又系爭廣告物因繫掛於指定清除地區，被上訴人宜蘭縣政府據以裁處系爭廣告物之繫掛行為經認定為污染環境行為，並非系爭廣告物內容有不妥而裁處，與言論自由無涉。
又宜蘭縣政府公告係依據廢棄物清理法第3條、第27條第11款訂定，係針對多數不特定人就一般事項反覆發生法律效果之法規命令，其內容禁止於宜蘭縣省道台9線及省道台2庚線交叉口各向外延伸200公尺牆面繫掛廣告物，係為確保往來交通駕駛視線清晰以免發生意外，目的為維護市容景觀及環境整潔，未違授權目的，為合法法規命令；
另宜蘭縣政府公告並有保護人民生命及身體法益等公益，本應優先於個人財產法益。
(三)上訴人以被上訴人台灣大哥大公司配合停止電信服務，為違法行為共犯，依行政訴訟法第7條請求渠等共同賠償上訴人500萬元云云。
惟當事人得依行政訴訟法第7條規定併為請求，必其所據以合併之行政訴訟業經實體審究且為勝訴判決，法院始得就附帶請求為實體審究。
本件上訴人所提之行政訴訟經原審法院審理認為無理由，其合併請求損害賠償應失所據，併予駁回。
至上訴人指稱其訴願機關應為國家通訊傳播委員會云云，因上訴人係請求確認原處分違法，與訴願機關有無管轄權無涉為由，因將訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴人在原審之訴。
六、上訴人上訴意旨略謂：
(一)依中央行政機關組織基準法第5條第3項規定，除另有規定，不得以作用法規定機關組織，廢棄物清理法係中央法規之作用法，不得作為授權機關職權之依據。
又依地方制度法第2條第2款及第19條規定，廣告管理並不在縣(市)自治事項範圍內。
又93年7月23日廢止前之廣告物管理辦法第24條授予各縣(市)政府廣告物管理之法源，該辦法廢止後，除有其他法律明文規定，直轄市、縣(市)政府並無廣告管理職權以限制人民權利。
另廢棄物清理法第1條規定立法目的在於改善環境衛生，維護國民健康；
同法第2條定義廢棄物也僅限於垃圾、糞尿、動物屍體等，足以污染環境衛生之固體或液體廢棄物等一般廢棄物，及具有毒性、危險性，其濃度或數量足以影響人體健康或污染環境之有害事業廢棄物。
本件系爭廣告物係耗資特別製作又美觀之高價物品，且繫掛民宅高牆上為人民自行有效控制之私產範圍，不同於竊佔公有道路、土地或建物之營業小廣告，非屬上開定義之廢棄物。
惟原判決卻認定被上訴人宜蘭縣政府依廢棄物清理法相關規定為電信法第8條第3項之廣告物主管機關，又未說明理由，顯有侵害上訴人秘密通訊自由，及不備理由、不適用法規之違誤。
(二)宜蘭縣政府公告限制民宅範圍內非屬廢棄物之廣告，已逾越廢棄物清理法之目的與法律保留原則，並限制營業權、財產權與言論自由，原判決卻未予指摘；
又宜蘭縣政府公告自公告後，均未依中央法規標準法第7條規定送立法院審議，原判決引用該公告為依據，又未說明何以該公告已生效，均顯有理由不備及不適用法令之違誤。
(三)上訴人係基於原處分違反電信法而作成，故依法向電信法主管機關即國家通訊傳播委員會提出訴願，惟被上訴人宜蘭縣政府卻將本件訴願送交非電信法主管機關之行政院環境保護署，原判決未指摘訴願決定無效，卻受理為判決之依據，顯有違法侵害訴願權及訴訟權。
(四)上訴人以民宅繫掛帆布，表達內容「2014新人新願景：基隆海洋藝術文化之都」「新年快樂、幸福滿滿」字樣，係宣傳社會建設理念之言論，無商業廣告性質；
至「2014基隆市長親民黨參選人、吳武明博士、2012副總統連署參選人、2010臺北市長候選人，以及2012新北市立法委員親民黨候選人、余宗珮女士」字樣，純係表明言論表達人身分，或有廣告性質。
惟上訴人系爭廣告物與出版物同為表達言論之形式，均應受言論自由保障。
然宜蘭縣政府公告及頭城鎮公告濫用廢棄物清理法限制人民於自己財產權範圍內言論表達自由，原判決又未說明何以依廢棄物清理法相關規定得限制上訴人之言論自由及財產權，顯有理由不備及不適用法令之違誤等語，求為廢棄原判決，及確認原處分違法；
被上訴人宜蘭縣政府與被上訴人台灣大哥大公司應共同賠償上訴人500萬元。
(五)尚且，被上訴人宜蘭縣政府及原判決認定本案適用廢棄物清理法授權訂定之行政命令（即宜蘭縣政府公告）未送達立法院審查即可生效；
廢棄物清理法可否限制人民之營業權、財產權、言論自由；
原判決忽略上訴人訴願權及訴訟權之保障等多處違憲之虞，本院應依司法院大法官審理案件法第5條第2項及司法院釋字第371號解釋意旨，將本件裁定停止訴訟，並聲請大法官釋憲。
七、本院經核原判決駁回上訴人在原審之訴，並無違誤。
茲就上訴論旨再論斷如下：
(一)按廢棄物清理法第4條、第27條第11款及第50條第3款分別規定：「本法所稱主管機關，在中央為行政院環境保護署；
…在縣（市）為縣（市）政府。」
、「在指定清除地區內嚴禁有下列行為：……十一、其他經主管機關公告之污染環境行為」、「有下列情形之一者，處新台幣一千二百元以上六千元以下罰鍰。
經限期改善，屆期仍未改善者，按日連續處罰：…三、為第二十七條各款行為之一。」
而宜蘭縣頭城鎮95年5月16日即依廢棄物清理法第3條、第11條第1項及第27條各款規定，以頭城鎮公告系爭地點為指定清除地區。
被上訴人宜蘭縣政府業於101年9月3日以宜蘭縣政府公告在該縣指定區域內牆面繫掛廣告物為污染行為，上開兩公告分屬一般處分及法規命令，在依法被撤銷或廢止前，均屬有效。
從而，上訴人在系爭地點繫掛系爭廣告物，即已違反廢棄物清理法第27條第11款規定，依同法第50條第3款規定，被上訴人宜蘭縣政府得對繫掛系爭廣告物之上訴人裁處罰鍰，自係「系爭廣告物主管機關」（註：本件被上訴人宜蘭政府並未作成罰鍰處分）。
(二)次按「擅自設置、張貼或噴漆有礙景觀之廣告物，並於廣告物上登載自己或他人之電話號碼或其他電信服務識別符號、號碼，作為廣告宣傳者，廣告物主管機關得通知電信業者，停止提供該廣告物登載之電信服務。」
電信法第8條第3項定有明文。
其立法理由為「違法者隨意四處張貼廣告物，嚴重破壞市容景觀，影響環境衛生、生活品質甚鉅，且違法者一犯再犯，防不勝防。
為杜絕此一歪風，爰增訂第3項，明定電信事業得依廣告物主管機關之通知，停止提供該廣告物登載之電信服務。」
可知，在宜蘭縣政府公告指定區域內牆面繫掛廣告物，除係廢棄物清理法第27條第11款規定之「污染行為」外，且亦合致電信法前揭規定之「有礙景觀之廣告物」，身為該廣告物主管機關之被上訴人即宜蘭縣政府自有依前揭電信法規定，通知被上訴人台灣大哥大公司停止提供系爭廣告物登載之電信服務之權限。
(三)再按電信法第3條規定：「電信事業之主管機關為交通部」、國家通訊傳播委會員組織法第2條規定：「自本會成立之日起，通訊傳播相關法規，包括電信法……，涉及本會職掌，其職權原屬交通部……者，主管機關均變更為本會。
……。」
地方政府並非電信法之主管機關。
可知，被上訴人宜蘭縣政府作成系爭裁罰通知之原處分，雖係依電信法第8條第3項規定所授權；
惟其並非基於電信法主管機關之地位，而係基於上該規定之「廣告物主管機關」地位，所被賦與之權限。
易言之，被上訴人宜蘭縣政府之所以成為上開規定所稱「廣告物主管機關」，係因系爭廣告物之繫掛違反廢棄物清理法第27條第1項第11款規定所致，從而，被上訴人宜蘭縣政府所為系爭處分，乃源於其身為廢棄物清理法主管機關之地位，非以電信法主管機關地位為之。
只是違反廢棄物清理法第27條所規定之「嚴禁」行為者，另由電信法第8條第3項規定授權被上訴人宜蘭縣政府作成系爭裁罰通知。
從而，此種依廢棄物清理法第27條第11款與電信法第8條第3項規定之連結，作成之系爭處分，主要應屬廢棄物清理法規制之範疇，上訴人不服原處分，自應依訴願法第4條第3款「不服縣（市）政府之行政處分，向中央主管部、會、行、處、局、署提起訴願」之規定及廢棄物清理法第4條規定，由被上訴人宜蘭縣政府將上訴人之訴願書，送請行政院環境保護署作成訴願決定，始符法制。
上訴意旨主張被上訴人宜蘭縣政府無權限作成原處分、系爭廣告物非廢棄物，指摘原判決認定被上訴人宜蘭縣政府為主管機關，作成原處分，侵害上訴人秘密通訊自由，以及被上訴人宜蘭縣政府將訴願送請非電信法主管機關之行政院環境保護署審理，原判決未予糾正，受理訴願決定為判決之依據，侵害其訴願權及訴訟權云云，洵無足採。
(四)另按中央法規標準法第7條規定「各機關依其法定職權或基於法律授權訂定之命令，應視其性質分別下達或發布，並即送立法院。」
立法院職權行使法第60條第1項、第62條第1項規定：「各機關依其法定職權或基於法律授權訂定之命令送達立法院後，應提報立法院會議。」
、「行政命令經審查後，發現有違反、變更或牴觸法律者，或應以法律規定事項而以命令定之者，應提報院會，經議決後，通知原訂頒之機關更正或廢止之。」
查被上訴人宜蘭縣政府上開「在指定區域內牆面繫掛廣告物為污染行為」之公告，既已發布，自屬有效。
又上開公告禁止於宜蘭縣省道台9線及省道台2庚線交叉口各向外延伸200公尺牆面繫掛廣告物，應係為確保該地區來往交通車輛駕駛視線之清晰，以免交通意外之發生，其目的為維護市容景觀及環境整潔，未有違反廢棄物清理法第1條之宗旨及第27條之授權目的，為合法之法規命令，上訴意旨主張被上訴人宜蘭縣政府上開公告違反法律保留原則，限制營業權、財產權與言論自由，指摘原判決引用該公告為依據，有理由不備及不適用法令之違誤云云，亦不足採。
(五)查依原處分卷第33頁-第35頁照片，可知系爭廣告物係以帆布條繫掛於系爭地點牆面，核非建築法第7條、第97條之3所規定之「招牌廣告」、「樹立廣告」，自無建築法及招牌廣告及樹立廣告管理辦法之適用，且被上訴人宜蘭縣政府依電信法第8條第3項規定作成之處分，係通知被上訴人台灣大哥大公司停止提供系爭廣告物登載之電話電信服務6個月，乃依法行政之作為，並無違反憲法第23條之比例原則、法律保留原則乙節，為原判決所確認，經核並無不合，上訴人因違反廢棄物清理法第27條第11款規定，致其在停止服務期間之言論自由、通訊及財產，受到一定之限制，要屬憲法第23條所規範之容忍限度，上訴意旨主張被上訴人宜蘭縣政府濫用廢棄物清理法限制其財產權範圍內之言論自由，指摘原判決有理由不備及不適用法令之違誤云云，亦不足取。
(六)另上訴人請求本院依司法院大法官審理案件法第5條第2項規定裁定停止訴訟程序並聲請大法官解釋等語，惟本件適用之法律並無違反憲法第23條比例原則、第11條言論自由、第12條秘密通訊自由、第15條財產權之保障，以及相關大法官解釋之疑義，已如上述，自無依職權裁定停止訴訟程序，聲請大法官解釋之必要，併此敘明。
(七)綜上所述，原判決所適用之法規與該案應適用之現行法規並無違背，與解釋、判例亦無牴觸，並無上訴人所謂原判決有違背法令之情形，上訴論旨無非重述其在原審業經主張而為原判決摒棄不採之陳詞，再予爭執，乃上訴人以其對法律上見解之歧異，指摘原判決理由不備、不適用法令，均無足採，其求予廢棄原判決，確認原處分違法，並由被上訴人宜蘭縣政府與被上訴人台灣大哥大公司應共同賠償上訴人500萬元，均為無理由，應予駁回。
八、據上論結，本件上訴為無理由。
依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 8 月 20 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 江 幸 垠
法官 沈 應 南
法官 楊 得 君
法官 闕 銘 富

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 104 年 8 月 20 日
書記官 邱 彰 德