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最 高 行 政 法 院 判 決
104年度判字第489號
上 訴 人 中華民國多媒體英語文教學學會
送達處所：高雄市郵政30之14信箱
代 表 人 莊永山 送達處所：同上
訴訟代理人 黃勃叡 律師
被 上訴 人 國立臺中教育大學
代 表 人 王如哲
訴訟代理人 李慶松 律師
上列當事人間有關技術人員證照事務事件，上訴人對於中華民國104年2月25日臺中高等行政法院103年度訴更一字第19號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、事實概要：㈠教育部為執行師資培育法第7條第3項與師資培育法施行細則第7條第2項規定，於民國100年2月21日訂定發布「國民小學教師加註英語專長專門課程科目及學分對照表實施要點」（嗣於101年4月30日修正名稱為「國民小學教師加註各領域專長專門課程科目及學分對照表實施要點」，下稱實施要點），作為各師資培育大學申請規劃國民小學教師加註英語專長專門課程之依據。
依實施要點第3點附表說明4規定，修習國民小學教師加註英語專長專門課程者，應取得符合相當於歐洲語言學習、教學、評量共同參考架構（Common EuropeanFramework of Reference for Languages：Learning,teac-hing,assessment，簡稱CEF）B2級以上英語考試檢定及格證書。
教育部並以100年3月10日臺中㈡字第1000039022號函，委請被上訴人協助辦理「100年度至101年度國民小學教師加註英語專長專門課程審核作業」。
嗣訴外人新竹市東區東園國民小學教師曾清芳等人為申請核發國民小學教師加註英語專長證書，經由新竹市政府報請被上訴人辦理審查作業，被上訴人「加註英語專長資格審查工作小組」於101年6月28日在國民小學教師加註英語專長資格審查會決議：「…二、『新竹市東區東園國民小學曾清芳老師』之英語相關考試檢定及格證書為全民網路英語能力檢定（NETPAW），考試中心提供之資料不足，無法確認其效力，待補齊相關資料再另行審查。」
等語。
㈡被上訴人再於101年10月30日召開審查會，其中有關NETPAW是否採認為國民小學教師加註英語專長之英語檢定標準一案，決議請「全民網路英語能力檢定考試中心」補充說明。
經上訴人補正後，被上訴人又於102年3月1日召開審查會，決議「全民網路英語能力檢定考試」不作為「國民小學教師加註英語專長」之英語語言能力證明。
經被上訴人以102年3月18日臺中大學教師字第1022060213號函（下稱102年3月18日函，即原處分）載明：「主旨：有關『全民網路英語能力檢定考試』成績得否採計為『國民小學教師加註英語專長』之英語語言能力證明乙案，詳如說明，請查照。
說明：一、本校辦理旨揭作業之教師教育研究中心，於102年1月進行旨揭檢定考試之專家外審作業，102年3月1日召開『國民小學教師加註英語專長專門課程會議』，邀請全國辦理國民小學教師培育之師資培育大學英語相關學系代表與會議決本案。
二、旨揭乙案經該會議投票議決『全民網路英語能力檢定考試』成績不作為『國民小學教師加註英語專長』之英語語言能力證明。」
，否准訴外人曾清芳上開申請，並於同日以臺中大學教師字第1022060213a號函（下稱系爭函文）載明與前揭否准函相同之內容通知上訴人。
嗣教育部以102年4月17日臺教師㈡字第1020054885號函（下稱102年4月17日函）通知相關單位及大學，略以：「主旨：檢送辦理國民小學教師加註英語專長證書所需文件及參考資料一份，請協助轉告轄內所屬學校並配合辦理，請查照。
說明：…二、…㈣…本部102年3月1日召開『國民小學教師加註英語專長專門課程研商會議』決議，修正附件8『符合相當於CEF語言參考架構B2級之各項英語檢定考試標準參照表』，並建立未來新申請採計為加註英語專長作業之英語檢定考試流程。
…」㈢上訴人不服系爭函文，提起訴願，遭訴願決定不受理，乃提起行政訴訟。
經臺中高等行政法院102年度訴字第473號裁定以系爭函文非行政處分，上訴人之訴不合程序要件為由，裁定駁回其訴。
上訴人不服，提起抗告，經本院103年度裁字第1106號裁定以被上訴人102年3月18日函為行政處分（系爭函文為其副本），應斟酌上訴人對該處分是否具法律上利害關係為由，廢棄發回更審。
復經原審法院判決駁回上訴人之訴，上訴人不服，乃提起本件上訴。
二、上訴人於原審起訴意旨略謂：㈠被上訴人係協助辦理100年度至101年度國民小學教師加註英語專長專門課程審核作業之機關，系爭函文直接表明「全民網路英語能力檢定考試」成績不作為「國民小學教師加註英語專長」之英語語言能力證明，自屬對外直接發生法律效果之單方行政行為，即屬行政處分。
㈡被上訴人究係依何法規，進行所謂「專家外審作業」？何以各大學英語文相關學系代表可與會議決本案？審議過程中是否有進行實質審查、判斷？被上訴人上開行為顯已違反正當法律程序，其處分自屬違法處分。
又被上訴人既於審查會議中，提供專家意見予各審查委員，且審查意見中，明確指出所附資料不夠周延、資訊不足等情事，則被上訴人為何未通知上訴人到場表示意見並補足相關資料，如現場之專家學者未曾獲得正確之訊息，又如何期待該審查之決議，符合正當法律程序。
㈢上訴人所研發之「全民網路英語能力檢定」，本屬「相當於CEF語言參考架構B2級以上英語考試檢定」，卻因被上訴人違法之審查程序，致「全民網路英語能力檢定」無法列入參考表中，自屬影響上訴人法律上之權益，日後不僅上訴人所研發之「全民網路英語能力檢定」須重新送審，且因送審期間曠日廢時，於上開期間，自無任何教師及師培中心敢用本英檢，難道這不是上訴人之損害嗎？且教育部於97年9月10日臺中㈡字第0970178322號函公告之「各項英語能力測驗與CEF語言能力參考指標對照表」已納入本英檢，依被上訴人於101年10月30日、102年3月1日之審查決議，本英檢自應採認為國民小學教師加註英語專長之英語檢定標準，被上訴人不採計，自屬違法不當等語，為此請求判決撤銷訴願決定及被上訴人所為全民網路英語能力檢定考試成績不作為國民小學教師加註英語專長之英語語言能力證明即102年3月18日臺中大學教師字第1022060213a號函處分書之行政處分。
三、被上訴人答辯意旨略謂：㈠被上訴人對於上訴人之「全民網路英語能力檢定」合格證書非屬國民小學加註英語專長英語能力證明之決議，僅係作為各師資培育大學加註教師英語專長專門課程之依據，並須送請教育部辦理「核發」「國民小學教師加註英語專長證書」，因此尚非對外直接發生法律效果，故被上訴人以系爭函文函轉上訴人之前開會議決議非屬訴願法所稱之行政處分，因此教育部訴願審議委員會為訴願不受理之決定，並無違誤。
且本件係訴外人曾清芳向被上訴人申請得將「全民網路英語能力檢定考試」成績採計為「國民小學教師加註英語專長」之英語能力證明，且被上訴人函知上訴人之系爭函文，亦經本院103年度裁字第1106號裁定認定非屬對上訴人之行政處分，因此被上訴人所為系爭函文，對於上訴人並未造成任何權利或法律上利益之損害，至多僅屬單純事實上、經濟上甚或感情上之反射利益，因此上訴人自不能對此行政處分提起撤銷訴訟。
㈡教育部授權被上訴人辦理「國民小學教師加註英語專長專門課程」審核相關作業，而就上訴人之「全民網路英語能力檢定」是否有符合相當於CEF語言參考架構B2級考試合格證書一點，除教育部於102年4月17日臺中㈡字第1020054885號函附件8所附「國民小學教師加註英語專長符合相當於CEF語言參考架構B2級之各項英語檢定考試標準參照表」外，教育部「並未」將上訴人之「全民網路英語檢定考試」列入「符合相當於」CEF語言參考架構B2級之各項英語檢定考試標準參照表內；
又本案教育部係授權被上訴人國立臺中教育大學辦理「國民小學教師加註英語專長專門課程」「審核」相關作業，因此被上訴人自有權決定以何種方式審查其他英語檢測是否符合上開標準。
被上訴人於102年3月1日召開國民小學教師加註英語專長專門課程會議，針對上訴人之「全民網路英語能力檢定」確認是否可以納入英檢考試對照表，因此檢附該檢定有關研發過程、試題信度與效度數據、測驗實施方式、與CEF對照之相關資料及是否有第三者公證機構之證明等資料作為審查依據，並經6位各具測驗統計或英語專長之專家予以審查，並提出審查意見，審查結果其中「四位」不建議此英語能力檢定作為國民小學教師加註英語專長之英語語言能力證明，另「二位」建議可納入，被上訴人並於102年3月1日召集全國有關師資培育之11所大學專家學者共15人（出席12人）開會討論，會議中提供上開專家審查意見，並經上開全國各師資培育之大學專家代表充分討論後慎思投票，決議不採計「全民網路英語能力檢定考試」作為「國民小學教師加註英語專長」之英語語言能力證明。
被上訴人委託專家委員審查判斷，法院應基於尊重其不可替代性、專業性及法律授權之專屬性，而承認行政機關就此等事項之決定，有判斷餘地，對其判斷採取較低之審查密度，且上訴人亦未舉證證明被上訴人有何恣意濫用及其他違法情事等語。
四、原判決駁回上訴人之訴，其理由略謂：㈠本件原處分（即102年3月18日函）係被上訴人針對訴外人曾清芳申請核發國民小學教師加註英語專長證書予以否准之行政處分，事涉教師是否具備英語專長資格之公法上權利，至於曾清芳申請所檢具之全民網路英語能力檢定考試成績是否符合教育部修正之相當於CEF B2級之各類英語檢定考試標準參照表，並非由原處分形成之法律關係，上訴人亦稱因被上訴人駁回訴外人曾清芳申請加註英語專長證書，致上訴人所研發之全民網路英語能力檢定考試須重新送審，自無任何教師及師培中心敢用本英檢，是上訴人充其量僅係經濟上利益有受損害之虞，尚難認其權利或法律上利益因原處分而受有損害。
㈡教育部以100年3月10日臺中㈡字第1000039022號函，委請被上訴人協助辦理「100年度至101年度國民小學教師加註英語專長專門課程審核作業」，依該函所檢送之「教育部委請國立臺中教育大學辦理國民小學教師加註英語專長專門課程審核作業計畫協議書」內容觀之，被上訴人之義務為依「計畫書」所定內容、執行進度及執行事項確實履行（該協議書第6條第1項參照）。
詳言之，教育部該項委託之項目為：被上訴人如期依「計畫書」履行提交「審查工作計畫」文件、履行辦理「專家說明會議」、履行辦理「工作會報」、履行提報「續聘及推薦審查委員名單」等，經教育部審查通過後，被上訴人即可依次受領約定之經費（該協議書第4條第1項參照）；
且被上訴人之義務尚有：被上訴人不得將執行成果等報告對第三者發表，亦不得將成果報告等作為學位論文或自行出版（該協議書第6條第3項參照），上開成果報告，其著作財產權於著作完成時，全部讓與教育部，被上訴人同意不對教育部行使人格權（該協議書第6條第5項參照）等。
又被上訴人於102年3月1日召開審查會，決議：一、照案通過「符合相當於CEF語言參考架構B2級之各項英語檢定考試標準參照表」。
二、本次通過之參照表陳轉教育部，再由教育部正式發函至各師資培育大學提供參照。
嗣教育部以102年4月17日函通知相關大學及單位，於說明㈣載明：茲依ETS臺灣區代表忠欣股份有限公司於102年1月24日來函提供相關檢定成績對照及本部102年3月1日召開「國民小學教師加註英語專長專門課程研商會議」決議，修正附件8「符合相當於CEF語言參考架構B2級之各項英語檢定考試標準參照表」，並建立未來新申請採計為加註英語專長作業之英語檢定考試流程，及公告於「國民小學教師加註領域專長網站」。
足認教育部僅委請被上訴人協助辦理國民小學教師加註英語專長專門課程審核作業，被上訴人為執行該審核作業，所併於102年3月1日決議通過之「符合相當於CEF語言參考架構B2級之各項英語檢定考試標準參照表」，依被上訴人決議所載尚須陳轉教育部，再由教育部正式發函至各師資培育大學提供參照，教育部嗣並以102年4月17日函通知相關大學及單位，並載明係依ETS臺灣區代表忠欣股份有限公司102年1月24日提供之相關檢定成績對照表及前揭102年3月1日之決議（非單以被上訴人前揭102年3月1日之決議），始修正前揭標準參照表，並公告於「國民小學教師加註領域專長網站」；
且參諸教育部為上開法令所規定之主管機關，足見教育部始為該標準參照表之核定機關，其並未授權被上訴人可逕為核定該標準參照表，上訴人訴稱被上訴人違法審查其所研發之「全民網路英語能力檢定」，致無法列入該標準參考表，自屬影響上訴人法律上之權益，核非可採。
㈢綜上所述，訴願決定以系爭函文並非行政處分，而為不受理決定，尚無不合。
上訴人之權利或法律上利益並未因原處分（即被上訴人102年3月18日函）而受有損害，其依據行政訴訟法第4條第1項規定提起撤銷訴訟，顯屬當事人不適格，欠缺訴權之存在要件，應予判決駁回。
至兩造其餘訴辯事由，暨上訴人請求原審法院向教育部函請提供已納入採認為國小英語教師英語能力證明之英檢是否在納入當時皆已完成其CEF對照、如何進行對照以及是否由哪個公正單位認證？被上訴人請求原審法院向教育部函查其委託被上訴人協助辦理國民小學教師加註英語專長專門課程審核作業，有無訂定審查規範？如無，受委託辦理學校可否依其專業自行訂定審查規範？經核均與判決結果無影響，爰不予審論及函查等語。
五、上訴意旨略謂：㈠被上訴人於102年3月1日召開「國民小學教師加註英語專長專門課程會議」，其討論之議題即為「全民網路英語能力檢定」是否可作為「國民小學教師加註英語專長」之英語語言能力證明，該審查之結果，雖係駁回曾清芳老師申請加註之申請，同時係否認上訴人「全民網路英語能力檢定」B2級成績採計為『國民小學教師加註英語專長』之英語語言能力證明。
上訴人所研發之「全民網路英語能力檢定」，本屬「相當於CEF語言參考架構B2級以上英語考試檢定」，卻因被上訴人違法之審查程序，致「全民網路英語能力檢定」無法列入參考表中，自屬影響上訴人法律上之權益。
㈡教育部以100年3月10日臺中(二)字第1000039022號函，委請被上訴人，協助辦理「100年度至101年度國民小學教師加註英語專長專門課程審核作業」，且依教育部101年3月28日臺中(二)字第1010052926號函所示，其第四點第(四)項即明確表示，被上訴人辦理審查作業完成後，造具名冊並檢附相關證件送教育部中部辦公室辦理核發國民小學教師加註英語專長證書作業，顯見教育部並無最終審核權，僅須被上訴人審查作業完成，教育部即核發加註英語專長證書；
且被上訴人於101年10月30日召開審查會議，明確指出被上訴人始為最終審查及決定機關，教育部根本無審查及決定之權限。
是原判決認定上訴人非法律上利害關係人，而予以判決駁回，即有適用法規不當之違法等語，為此請求廢棄原判決，由臺中高等行政法院更為裁判。
六、本院查：㈠師資培育法第3條及第7條分別規定：「本法用詞定義如下：一、主管機關：在中央為教育部；
在直轄市為直轄市政府；
在縣（市）為縣（市）政府。
二、師資培育之大學：指師範校院、設有師資培育相關學系或師資培育中心之大學。
三、師資職前教育課程：指參加教師資格檢定前，依本法所接受之各項有關課程。」
、「（第1項）師資培育包括師資職前教育及教師資格檢定。
（第2項）師資職前教育課程包括普通課程、專門課程、教育專業課程及教育實習課程。
（第3項）前項專門課程，由師資培育之大學擬定，並報請中央主管機關核定。
（第4項）第2項教育專業課程，包括跨師資類科共同課程及各師資類科課程，經師資培育審議委員會審議，中央主管機關核定後實施。」
；
次按師資培育法施行細則第7條規定：「（第1項）已取得本法第6條中等學校類科合格教師證書，並依本法第11條第3項規定修畢中等學校階段其他任教學科、領域專門課程者，由師資培育之大學發給任教專門課程認定證明書及專門課程學分表，並造具名冊報請中央主管機關發給該類科教師證書。
（第2項）國民小學合格教師修畢國民小學階段任教領域專門課程者，得準用前項規定辦理。
（第3項）特殊教育中等學校及國民小學教育階段合格教師，得準用前2項規定辦理。」
㈡復按教育部為執行師資培育法第7條第3項與師資培育法施行細則第7條第2項規定，於100年2月21日訂定發布「國民小學教師加註英語專長專門課程科目及學分對照表實施要點」（嗣於101年4月30日修正名稱為「國民小學教師加註各領域專長專門課程科目及學分對照表實施要點」），作為各師資培育大學申請規劃國民小學教師加註英語專長專門課程之依據。
依實施要點第3點附表說明4規定，修習國民小學教師加註英語專長專門課程者，應取得符合相當於歐洲語言學習、教學、評量共同參考架構（Common European Framework ofReference for Languages：Learning,teaching,assessme-nt，簡稱CEF）B2級以上英語考試檢定及格證書。
教育部並以100年3月10日臺中㈡字第1000039022號函，委請被上訴人協助辦理「100年度至101年度國民小學教師加註英語專長專門課程審核作業」。
㈢原審以訴外人新竹市東區東園國民小學教師曾清芳等人為申請核發國民小學教師加註英語專長證書，經由新竹市政府報請被上訴人辦理審查作業，嗣經被上訴人以102年3月18日函載明：「主旨：有關『全民網路英語能力檢定考試』成績得否採計為『國民小學教師加註英語專長』之英語語言能力證明乙案，詳如說明，請查照。
說明：一、本校辦理旨揭作業之教師教育研究中心，於102年1月進行旨揭檢定考試之專家外審作業，102年3月1日召開『國民小學教師加註英語專長專門課程會議』，邀請全國辦理國民小學教師培育之師資培育大學英語相關學系代表與會議決本案。
二、旨揭乙案經該會議投票議決『全民網路英語能力檢定考試』成績不作為『國民小學教師加註英語專長』之英語語言能力證明。」
，否准訴外人曾清芳上開申請，並以系爭函文通知上訴人。
本件原處分（即102年3月18日函）係被上訴人針對訴外人曾清芳申請核發國民小學教師加註英語專長證書予以否准之行政處分，事涉教師是否具備英語專長資格之公法上權利，至於曾清芳申請所檢具之全民網路英語能力檢定考試成績是否符合教育部修正之相當於CEF B2級之各類英語檢定考試標準參照表，並非由原處分形成之法律關係，上訴人亦稱因被上訴人駁回訴外人曾清芳申請加註英語專長證書，致上訴人所研發之全民網路英語能力檢定考試須重新送審，自無任何教師及師培中心敢用本英檢，是上訴人充其量僅係經濟上利益有受損害之虞，尚難認其權利或法律上利益因原處分而受有損害，其依據行政訴訟法第4條第1項規定提起本件撤銷訴訟，顯屬當事人不適格，欠缺訴權之存在要件等語為由，判決駁回上訴人於原審對系爭函文（內容與原處分完全相同，實質上即為原處分）所提撤銷訴訟。
經核原判決認事用法並無不合。
㈣上訴意旨雖再以前詞爭執。
惟依行政訴訟法第4條、第5條第2項規定：「（第1項）人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。
…（第3項）訴願人以外之利害關係人，認為第一項訴願決定，損害其權利或法律上之利益者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」
、「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」
可知對於違法行政處分（包括否准申請的行政處分）提起撤銷（或課予義務訴訟）者，無論係行政處分之相對人或第三人，均必須其權利或法律上之利益因該違法行政處分而受有損害，始具備訴權存在要件。
故受處分人以外之第三人對於行政處分提起撤銷或課予義務訴訟者，如其權利或法律上之利益並未受有損害，或雖受有損害，但與其所主張違法行政處分之間，並無直接因果關係時，即難謂具有「法律上利害關係」，其起訴欠缺權利保護之必要，亦不具訴訟實施權能（當事人不適格）。
㈤本件訴外人曾清芳老師以上訴人舉辦之「全民網路英語能力檢定考試」成績作為英語語言能力證明文件，申請核發國民小學教師加註英語專長證書，經被上訴人以102年3月18日函回復略以「全民網路英語能力檢定考試」成績不作為「國民小學教師加註英語專長」之英語語言能力證明等語，意在否准曾清芳老師之申請，核屬行政處分之性質，且被上訴人亦不否認102年3月18日函是針對曾清芳老師個人否准，有原審言詞辯論筆錄可稽（參原審前審卷第201頁）。
又系爭函文雖是以「正本」發送給上訴人，惟觀其內容與102年3月18日函完全相同（原審前審卷第163頁正反兩面參照），並未針對上訴人作成准否的決定，應屬將102年3月18日函之意旨以副本通知上訴人之性質，被上訴人亦於原審言詞辯論時表示「因為我們有請原告提供資料，所以我們發函通知，但原應以副本通知原告，是我們弄錯了，而誤以正本通知原告。」
（參原審前審卷第199頁），可見上訴人並非102年3月18日函之處分相對人，本難主張原處分（102年3月18日函）對其直接發生何種法律效果。
且稽諸原處分係否准訴外人曾清芳老師申請核發國民小學教師加註英語專長證書，僅具有確認其個人於現階段不具備英語專長之效力，影響其在國民小學從事英語教學的工作權而已，並未損害到上訴人何種權利或法律上保護之利益。
蓋師資培育法之立法目的係「為培育高級中等以下學校及幼稚園師資，充裕教師來源，並增進其專業知能」（該法第1條參照），故前揭有關師資培育之法令均以教師為規範及保護之對象，縱使因被上訴人駁回訴外人曾清芳申請加註英語專長證書，致上訴人所研發之「全民網路英語能力檢定考試」須重新送審，始有可能重新被教育部納入「符合相當於CEF語言參考架構B2級之各項英語檢定考試標準參照表」，否則沒有教師及師培中心願意採用該英檢，上訴人充其量亦僅係經濟上利益有受損害之虞，尚難認其權利或法律上利益因原處分而受有損害，亦不能認其對訴外人曾清芳之申請核發加註英語專長證書有何訴訟利益或訴訟實施權能。
原審以上訴人之權利或法律上利益並未因原處分（即被上訴人102年3月18日函）而受有損害，其依據行政訴訟法第4條第1項規定提起本件撤銷訴訟，顯屬當事人不適格，欠缺訴權之存在要件，而判決駁回其訴，於法尚無不合。
至於原處分說明二所謂「旨揭乙案經該會議投票議決『全民網路英語能力檢定考試』成績不作為『國民小學教師加註英語專長』之英語語言能力證明。」
等語，僅係作為原處分否准訴外人曾清芳申請的理由，亦未對於上訴人直接發生何種法律效果，並不構成對上訴人的行政處分，上訴人自不能對之提起撤銷訴訟。
又本件爭點在於上訴人是否為原處分之相對人或法律上利害關係人，上訴意旨爭執教育部是否為辦理核發國民小學教師加註英語專長證書作業及制定「符合相當於CEF語言參考架構B2級之各項英語檢定考試標準參照表」的最終決定機關，尚無實益可言。
㈥綜上所述，原判決認事用法並無不合，上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由。
依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 8 月 27 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 藍 獻 林
法官 鄭 小 康
法官 廖 宏 明
法官 胡 國 棟
法官 林 文 舟
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 104 年 8 月 28 日
書記官 邱 彰 德
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