最高行政法院行政-TPAA,104,判,726,20151203,1

最 高 行 政 法 院 判 決
104年度判字第726號
上 訴 人 大徵金屬工業有限公司
（原審原告）
代 表 人 涂榮徵
訴訟代理人 林石猛 律師
蔡坤展 律師
上 訴 人 高徵實業有限公司
（原審參加人）
代 表 人 張金美
訴訟代理人 梁志偉 律師
被 上訴 人 高雄市政府環境保護局
代 表 人 蔡孟裕
上列當事人間廢棄物清理法事件，上訴人對於中華民國104年6月9日高雄高等行政法院103年度訴字第322號判決，提起上訴，本院判決如下：

主 文

上訴駁回。

上訴審訴訟費用由上訴人負擔。

理 由

一、緣上訴人大徵金屬工業有限公司（下稱大徵公司）係經營廢棄物處理業，並領有合併改制前高雄縣政府核發之甲級廢棄物處理許可證（號碼：府環廢甲處字第0980025941號），許可期限至民國101年2月28日止（嗣經合併改制後高雄市政府換發同一許可證〈號碼：高市府環廢管字第10131809400號〉，下稱系爭許可證）。

大徵公司前於100年10月4日申請系爭許可證之期限展延，案經高雄市政府依廢棄物清理法第42條及行為時公民營廢棄物清除處理機構許可管理辦法（下稱許可管理辦法）第13條第5項規定，審酌大徵公司所提報資料後，以101年5月10日高市環局廢管字第10134375000號函（下稱高雄市政府101年5月10日函）駁回系爭許可證之展延申請。

大徵公司不服，向行政院環境保護署（下稱環保署）提起訴願，經環保署於101年10月2日以環署訴字第1010089672號訴願決定書作成「原處分撤銷，由原處分機關於文到2個月內另為適法之處分」（下稱環保署訴願決定）在案。

被上訴人爰依環保署訴願決定意旨重為審查系爭許可證之展延申請案，分別於102年1月3日、102年8月12日及102年10月29日召開3次重新審查會議，其間大徵公司復於102年7月22日向被上訴人提送展延暨甲級廢棄物處理機構基本資料變更（機構變更為高徵實業有限公司，處理場〈廠〉名稱變更為高徵實業有限公司大發廠）之申請，被上訴人嗣於102年11月14日以高市環局廢管字第10241981900號函（下稱被上訴人102年11月14日函）檢送第3次重新審查會議紀錄及通知大徵公司補正相關資料。

大徵公司不服，對被上訴人102年11月14日函提起訴願，另依該函指示提報修正後申請書（第5次修正本即定稿本），被上訴人乃依大徵公司之系爭許可證展延暨基本資料變更之申請，以103年1月13日高巿環局廢管字第10330150200號函核准大徵公司系爭許可證有關物理處理方式部分展延暨基本資料變更之申請，而駁回化學處理（溶蝕）方式部分展延暨基本資料變更之申請（下稱被上訴人103年1月13日函）。

大徵公司不服，提起訴願，並陳明請求併前開訴願程序辦理，經訴願機關高雄市政府以被上訴人102年11月14日函部分非行政處分，而作成訴願不受理之決定；

被上訴人103年1月13日函部分，則以訴願無理由，予以駁回。

大徵公司不服，提起行政訴訟，經原審法院命上訴人高徵實業有限公司（下稱高徵公司）獨立參加訴訟後，駁回大徵公司之訴。

大徵公司及高徵公司皆不服，乃分別提起本件上訴。

二、上訴人大徵公司於原審起訴意旨略謂：㈠大徵公司實際處理程序固與當初申請書所載步驟有些微差異，然兩者原理相同（廢棄物置於溶蝕液溶蝕），且未造成污染，應屬可補正之瑕疵，被上訴人應准許補正，方符環保法教育精神及平等原則之保障；

惟被上訴人迄今仍未就駁回大徵公司申請案之實體理由，提出法律依據及必要解釋，已違反行政程序法理由說明義務及舉證責任分配法則；

且被上訴人否准大徵公司溶蝕（化學）處理申請之空泛理由，先前已經環保署訴願決定所撤銷，被上訴人竟恣意以相同理由再次駁回大徵公司化學處理（溶蝕）之申請，殊無可採。

㈡大徵公司於87年間取得處理機構設置許可文件，及於88年12月1日首次取得甲級廢棄物處理廠處理許可證，迄至98年3月31日核發處理許可證，相關處理流程與相關廢料種類名稱，並未限定須以物理或化學處理方式，嗣於100年間環保署廢棄物種類代碼重編修正，E-0217廢電子零組件、下腳品及不良品之廢棄物代碼於換證時，始有限定於物理處理之要求（詳如101年核發許可證）。

故E-0217廢電子零組件、下腳品及不良品於處理許可被限物理處理為100年後之要求與許可事項，於96年至99年依物料性質採取溶蝕方式處理，自無違規處理廢棄物或與核准處理方式不符之情形等語，為此請求判決撤銷訴願決定及原處分（被上訴人102年11月14日函及103年1月13日函）關於不利大徵公司部分；

被上訴人對大徵公司100年10月4日申請展延甲級廢棄物處理機構許可，應作成准予核發化學處理（溶蝕）之處理許可證，並同意依大徵公司102年7月22日之申請作成同意處理許可證所載處理機構變更為高徵公司之行政處分。

三、上訴人高徵公司於原審參加陳述意見略謂：許可管理辦法第14條第2項已明定關於許可證之展延申請案，須於受理申請後30日內作成准駁決定，即便情形特殊，審查期間仍僅得延長30日為限；

至於同條項但書既明文「應扣除經審查要求申請者補正資料之期間」，經由該規定反面解釋即可知，除要求申請者補正資料之期間外，許可管理辦法並未容認許可證核發機關得以其他非屬法定之事由，作為扣除審查期間之理由。

從而，高徵公司於102年4月15日提送試運轉計畫申請案一事，核與許可管理辦法第14條第2項所定扣除審查期間之要件無涉，然訴願決定竟認被上訴人併案審查「系爭許可證展延申請案」及「試運轉計畫申請案」經過之期間，亦應按許可管理辦法第14條第2項規定扣除，顯係將法無明文之不相干要素納入考慮，致生涵攝錯誤之結果，更悖於不當連結禁止原則。

是原處分及訴願決定均應予撤銷等語。

四、被上訴人答辯意旨略謂：㈠被上訴人102年11月14日函文內容，係依被上訴人102年10月29日召開大徵公司所申請展延甲級廢棄物處理機構處理許可審查會會議結論辦理，核其性質應屬觀念通知，而非行政處分。

又被上訴人103年1月13日函作成一部駁回本件申請案之決定前，已陸續召開3次審查會議，並分別命大徵公司限期補正，惟經衡酌大徵公司仍有化學處理流程質量平衡與處理流程不合理、未合理說明衍生廢棄物及產品產出比例、未依核准方式處理E-0217廢棄物等情形，審查委員乃作成建議化學處理部分不同意展延之決議，此節核屬審查委員之專業判斷，屬被上訴人之判斷餘地，訴願審議機關理應予以尊重，且本案之審查結果及理由，業經被上訴人以102年11月14日函檢送會議紀錄及審查資料予大徵公司。

是被上訴人既於作成原決定前，將化學部分展延申請無法核准之理由告知大徵公司，則大徵公司尚難執此主張原處分理由不備。

退步言之，縱認原處分有理由不完備之虞，然大徵公司提起訴願後，被上訴人亦於訴願答辯書中載明駁回化學部分展延申請之理由，並以103年2月26日高市環局廢管字第10330844400號函副知大徵公司在案，則已足使大徵公司得以知悉被上訴人獲致結論之原因，亦可認為已踐行行政程序法第114條第1項第2款補記理由程序，該行政處分原未載明理由之瑕疵即已告治癒，故大徵公司主張原處分未記明理由云云，尚難資為對其有利之論據。

㈡依大徵公司97年11月變更申請書件（核定本）P62、63之流程圖，可進入溶蝕程序之廢五金代碼僅D-2623及D-2633兩種，並無E-0217，當時核發之許可證雖未詳細分類載明，惟大徵公司亦將E-0217投入溶蝕製程，明顯未依當時核准通過之申請書件處理。

又查，申請書件之質量平衡報表97年2月與100年5月同為化學處理（溶蝕），其廢棄物與衍生物合計數量卻相差甚鉅，明顯不合理。

審查委員多次要求大徵公司對於過去5年營運紀錄作補充說明，惟大徵公司皆無法明確提出實際數據加以佐證，故被上訴人據此作成駁回大徵公司化學處理部分之展延申請，僅核准物理處理部分，於法並無違誤。

另大徵公司怠於協力，致被上訴人無從獲得充分資訊以資作為審查及准駁依據者，尚難遽以指摘被上訴人拖延審查及准駁期程損及大徵公司之權益。

再者，大徵公司於102年7月22日提送展延申請書（第3次修正本）併基本資料變更（公司名稱變更為高徵實業有限公司大發廠），大徵公司除許可文件審查具有諸多缺漏需補正外，審查期間也提出增加輔助機具及基本資料變更，故而，大徵公司上開2案之申請因與本件具有原因前提之關聯，必須合併予以審查，因而影響本件行政作業之審查期程，並非被上訴人故意遲滯怠辦情事。

㈢大徵公司原申請核可溶蝕處理程序即已含溶蝕、再生、置換、磁化等步驟，係經試運轉測試後功能無虞，而大徵公司現實際處理程序僅有溶蝕，後續再生、置換、磁化均未執行，且單獨進行溶蝕程序未經試運轉測試，其功能是否足夠，尚有疑義，明顯與被上訴人同意原許可事項不符。

另按許可管理辦法第27條規定未依許可內容進行操作，得廢止許可證；

而被上訴人僅於不同意其許可事項中之化學處理展延，並未廢止其許可證，故不違反行政程序法第7條比例原則之規定。

至於被上訴人駁回化學處理展延之申請，大徵公司嗣後仍可備齊相關文件後，另行提出申請，被上訴人仍會受理依法審查等語。

五、原判決駁回上訴人大徵公司之訴，其理由略謂：㈠關於被上訴人102年11月14日函部分：被上訴人102年11月14日函僅係通知大徵公司，其擬依102年10月29日審查會第3次會議結論，辦理大徵公司申請展延甲級廢棄物處理機構處理許可證，其內容係對大徵公司依法申請之案件，通知大徵公司依限補正事項，並未就本案作成准駁之終局實體決定；

被上訴人嗣已以103年1月13日函作成終局決定，始對外直接發生變動大徵公司公法上法律關係之規制效力，是以被上訴人102年11月14日函並非行政處分，則大徵公司對之訴請撤銷，為不合法。

㈡關於被上訴人103年1月13日函否准大徵公司化學處理（溶蝕）展延許可暨其基本資料（公司名稱）變更之申請部分：⒈經查，本件大徵公司係甲級廢棄物處理機構，其於100年10月4日提出系爭許可證期限之展延申請，依中央法規標準法第18條及許可管理辦法第15條之規定，大徵公司應檢具相關文件（含經核發機關指定文件）申請展延許可。

惟大徵公司於系爭許可證期限展延申請案審查期間，經被上訴人召開3次重新審查會議：⑴102年1月3日審查會議結論：請大徵公司特別針對溶蝕處理程序，詳細補充說明近5年之質量平衡關係。

並經被上訴人通知大徵公司於30日內辦理補正，逾期駁回申請。

⑵102年8月12日審查會議結論：①建議物理處理方式原則同意。

②有關化學溶蝕處理方式，請於1個月內將過去營運資料做質量平衡說明，並針對未來營運管理方式提報被上訴人審查。

並經被上訴人通知大徵公司於1個月內辦理補正，逾期駁回申請。

⑶102年10月29日審查會議結論：「建議化學處理（溶蝕）不同意展延，理由如下：…。」

並經被上訴人以102年11月14日函附會議紀錄通知大徵公司於1個月內辦理補正，逾期駁回申請。

又大徵公司依被上訴人102年11月14日函之指導，刪除化學處理（溶蝕）之相關內容，保留物理處理部分並提報修正後申請書送交被上訴人審查，僅係單純配合被上訴人同意物理處理部分之展延申請而為刪除，並無撤回化學處理（溶蝕）部分展延許可申請之意思，為兩造所不爭執，嗣因大徵公司始終未能於被上訴人所命補正期間內，就被上訴人指定事項（化學處理〈溶蝕〉部分之質量平衡資料、衍生廢棄物及產品之合理產出比例等）補正相關完整文件資料供被上訴人審查，則被上訴人據以103年1月13日函否准大徵公司化學處理（溶蝕）展延許可暨其基本資料（公司名稱）變更申請部分，核與許可管理辦法第14條第3項及第15條之規定無不合，並無逾越權限或增加法令所無限制之違誤。

⒉高雄市政府依據高雄市政府組織自治條例第2條第2項及102年6月6日高市府人力字第10230565500號令修正發布（自102年4月1日施行）高雄市政府環境保護局組織規程第3條第4款之規定，以102年12月9日高市府環廢管字第10241953900號公告，將高雄市依廢棄物清理法第4條規定取得地方自治團體之團體權限，劃歸由被上訴人掌理。

準此可見，地方自治團體高雄市依行政程序法第11條第1項規定，將其依廢棄物清理法而取得之團體權限，基於團體權限之自主組織權，自主形塑機關組織之管轄權分配、員額編制及職務分工等事項，而在內部組織間「初次」分配機關權限由被上訴人職掌。

則被上訴人就本件有關民營廢棄物處理機構許可證展延及變更處理機構基本資料之申請事件，具有事務管轄之權限，並無疑義。

大徵公司對被上訴人之決定如有不服，依訴願法第4條第2款規定，即應由高雄市政府受理並作成訴願決定。

⒊被上訴人依環保署訴願決定意旨重新召開3次審查會議，嗣以被上訴人103年1月13日函駁回大徵公司有關化學處理（溶蝕）展延許可暨其基本資料（公司名稱）變更部分之申請，該函雖未記載駁回之理由，惟觀被上訴人在為該駁回處分前，業於102年1月3日、同年8月12日及同年10月29日召開3次審查會議，衡諸該3次審查會議紀錄及大徵公司答覆辦理情形對照表之內容，審查委員及被上訴人所屬相關單位均在審查會中對大徵公司展延許可申請提出專業審查意見，並請大徵公司提出修正、改進與說明，大徵公司亦針對審查委員之意見，逐條提出回覆說明，大徵公司顯然已知被上訴人否准化學處理（溶蝕）展延暨其基本資料（公司名稱）變更部分申請之理由；

則大徵公司無待被上訴人之說明，已可知悉作成否准處分之理由，揆諸行政程序法第97條第2款之規定，被上訴人未予記明理由，並無違法可言。

再者，大徵公司對被上訴人102年11月14日函及103年1月13日函不服，提出訴願後，被上訴人亦於訴願答辯書中載明駁回化學處理部分展延申請之理由，並以103年2月26日高市環局廢管字第10330844400號函副知大徵公司在案，亦足使大徵公司知悉被上訴人所為否准處分之理由；

是縱認被上訴人103年1月13日函否准處分部分，有未記載理由之瑕疵，惟亦已於訴願程序終結前補正，而已告治癒。

另環保署訴願決定並非肯認大徵公司之展延申請合法，而係要求原處分機關應依職權調查，並給予大徵公司補正期間，不宜遽予駁回大徵公司展延許可之申請；

嗣後被上訴人於重新審查行政程序，依環保署訴願決定意旨，分別召開3次重新審查會議，並多次請大徵公司補正被上訴人指定之化學處理（溶蝕）部分質量平衡等相關文件資料供被上訴人審查，然因大徵公司並未對該此部分有所補正，是以被上訴人103年1月13日函駁回系爭許可證有關化學處理（溶蝕）部分展延暨其基本資料（公司名稱）變更部分之申請，自無不合；

則被上訴人103年1月13日函否准處分理由所植基之基礎事實，已與環保署訴願決定所述事實及理由有所不同，要難依環保署訴願決定原指摘理由而為有利於大徵公司之認定。

⒋參酌環保署100年4月13日環署廢字第1000027179號函釋意旨，足見許可管理辦法規定之期間，應屬一般為促令行政機關執行職務迅速而設之職務期間（訓示期間）；

而本件環保署訴願決定撤銷高雄市政府101年5月10日函之處分時，雖已逾系爭許可證許可期限（至101年2月28日止），然依上揭函釋意旨，系爭許可證仍繼續有效，被上訴人嗣在系爭許可證仍有效情形下，分別於102年1月3日、102年8月12日及同年10月29日召開3次重新審查會議，並未影響大徵公司應有權益。

又依地方制度法第62條第1項及地方行政機關組織準則第29條規定，直轄市政府對其所屬機關有其組織權限；

而行政機關內部之下級組織及任務分配，得以行政規則或指令予以規定，無須法律之規定或授權；

在行政機關內部，以任務編組方式設置下級組織時，亦同。

本件該審查會係行政機關本於行政權之作用，主動積極引進專家學者參與審查之臨時性任務編組之內部單位，期以專業審查意見供被上訴人為准駁決定之參考，是該審查會議結論僅具建議性質，對於被上訴人並無拘束力，亦不生取代行政機關法定職權之疑慮；

且依訴願法第96條規定，無予以迴避之必要。

⒌本件大徵公司為高雄市政府核准設置之甲級廢棄物處理機構，自應依高雄市政府核准之許可文件內容實施操作廢棄物處理流程；

而系爭許可證經試運實證核可之化學處理（溶蝕）方法，係應依序以溶蝕、再生、置換、磁化之步驟進行廢棄物化學處理流程，惟大徵公司於系爭許可證展延許可申請之行政程序中，對於被上訴人及審查委員一再請大徵公司補正過去5年內溶蝕程序各項input及output量、操作紀錄、質量平衡數據、實際執行狀況及過去紀錄是否符合原操作許可之處理方法，並未據實說明其已擅自變更廢棄物化學處理流程及實際執行情形，迄至原審法院審理中始自承其基於現實需要，已將實際處理程序改為溶蝕、累積至一定量、置換、磁化、再生，則大徵公司處理廢棄物之化學處理流程，明顯與系爭許可證許可之化學處理程序不合，復未於行政程序中據實以告，是其事後指摘審查委員有未予考量大徵公司收受廢棄物種類、性質及實際情形之違法云云，顯非可採。

其次，稽之大徵公司97年11月變更申請書件（核定本）第62、63頁之流程圖，可知當時依主管機關核准許可之申請書件，得進入溶蝕程序之廢五金代碼僅D-2623及D-2633兩種，並無E-0217。

又當時核發之許可證雖未詳細分類載明，然大徵公司將E-0217投入溶蝕製程，既與當時核准許可之申請書件不符，則被上訴人以之為否准理由，亦非無據。

鑑於大徵公司有關化學處理之營運狀況，對環境保護已產生相當危害之風險，致被上訴人無法有效管制廢棄物處理機構化學處理過程所可能導致危害環境之風險因子，大徵公司所為顯已違反廢棄物清理法及許可管理辦法所為風險預防之管制目的。

則被上訴人基於主管機關之職權，依法進行審查後，依前揭事由駁回大徵公司此部分之申請，核與許可管理辦法第14條第3項之規定無不合，亦無違反比例原則及平等原則之情事。

從而，大徵公司訴請撤銷訴願決定及被上訴人上揭2函關於不利大徵公司部分，並請求被上訴人依大徵公司100年10月4日申請展延甲級廢棄物處理機構許可，應作成准予核發化學處理（溶蝕）之處理許可證，並同意依大徵公司102年7月22日之申請作成同意處理許可證所載處理機構變更為高徵公司之行政處分，為部分不合法，部分無理由，均應予駁回等語。

六、大徵公司上訴意旨略謂：㈠原管轄之行政組織單位係由「法律」授權而取得原管轄之權限者，則該權限得否授與其他組織單位，也必須由該「法律」本身，抑或其他「法律」預先決定；

本件高雄市政府據其組織自治條例第2條第2項移轉高位階之廢棄物清理法第4條所賦予之事務管轄權限，並配合高雄市政府環境保護局組織規程第3條第4款規定作為被上訴人取得管轄權之依據，已悖於行政程序法第15條第1項所定權限移轉之合法要件；

且已變更訴願法預設之訴願管轄秩序，變更後的訴願受理（審議）機關，反而由原應受監督的法定管轄機關即高雄市政府為之，足以產生同一行政主體上下級機關相互袒護之高度質疑，並使中央主管機關環保署喪失對於相關之人民訴願案件原有之訴願管轄權限，顯不符憲法第16條及訴願法第4條第5款之意旨。

原判決容認被上訴人違反「管轄法定原則」及「管轄恆定原則」作成本案之違法原處分，導致訴願管轄恣意變更，顯有判決適用法規不當之違法。

㈡行政處分附記理由及給予處分相對人陳述意見乃憲法上正當法律(行政)程序之保障內涵，分別為不同之程序合法性要求；

且行政程序法第102條行政處分作成前給予陳述意見機會，並未因此免除被上訴人應於原處分中記載完備理由之義務；

被上訴人於訴願程序中所提出之訴願答辯書，若可認符合行政程序法第114條第2項所定於訴願程序終結前為理由之事後記明，將使本條項規定淪為具文，更嚴重影響人民於訴願程序接受客觀、公正及公平審議之程序上權利。

是原判決顯係將行政程序法上規範之「陳述意見」及「理由記載」混為一談，且混淆行政程序法第43條、第96條及第114條第2項規定，有判決違背法令及違反論理法則之違法。

㈢上訴人於100年10月申請「甲級廢棄物處理機構許可」展延，經被上訴人駁回，當時駁回理由即屬空泛；

嗣後被上訴人仍沿襲已遭環保署訴願決定駁回之理由，並未依循環保署專業之訴願委員會教示，補正訴願決定所指述之瑕疵，迄至103年11月25日準備程序方提出較為具體的質疑，足見上訴人於原行政程序所提出之各項說明，之所以未能回應被上訴人及審查委員之質疑，實係可歸責於被上訴人及審查委員未盡理由說明義務所致。

原判決據而為不利上訴人之論斷，有判決不備理由之違法。

㈣被上訴人以上訴人化學處理程序與申請書不盡相符，即駁回上訴人本件延展申請案，形同廢止人民營業許可，已然剝奪人民之財產權及營業權，且未考慮其屬未造成任何污染之輕微瑕疵，已違反行政程序法第7條之比例原則；

而原判決對上訴人一再主張之被上訴人以空洞不明確之公益考量，即憑原處分恣意限制或剝奪人民之營業自由等情，均予置之不理，即率然推論原處分並未違反比例原則，有判決違背法令及不備理由之當然違法。

㈤被上訴人處理本件許可展延案，其所拒絕上訴人申請案之理由，已經環保署訴願決定撤銷原處分，無論專業性或法律上均屬不能維持；

然被上訴人嗣後所召集之審查會議，竟仍由相同委員參與審查，相同審查委員對於審理許可展延案時，既已有先入為主之觀念，即應迴避。

況且，本案之訴願管轄機關已由環保署變更為高雄市政府，則基於訴願管轄基礎已然變更，相同之審查委員更不可能變更其見解。

然原判決竟認審查委員之審查結論僅屬建議性質，相同審查委員並未違反程序迴避之規定等情，遽為上訴人不利論斷，應有判決違背法令之違法等語，為此請求廢棄原判決，並撤銷訴願決定及原處分；

被上訴人對上訴人100年10月4日申請展延甲級廢棄物清除處理機構許可，應作成准予核發處理許可證，並同意將許可證所載處理機構變更為高徵實業有限公司之行政處分。

七、高徵公司上訴意旨除與上開大徵公司上訴意旨㈠㈡相同外，另主張略謂：被上訴人逾越法定審查期間始對本案作成原處分，已有違背遵守期間義務之違法，原處分應予撤銷；

然原判決以修正前許可管理辦法第13條第2項屬職務期間（訓示期間）之規定為由，忽略被上訴人依行政程序法第51條規定有於處理期間內作成決定之法定義務，已有判決不適用法規之違法等語。

八、本院查：㈠廢棄物清理法第1條規定：「為有效清除、處理廢棄物，改善環境衛生，維護國民健康，特制定本法；

本法未規定者，適用其他有關法律之規定。」

、第4條規定：「本法所稱主管機關：在中央為行政院環境保護署；

在直轄市為直轄市政府；

在縣（市）為縣（市）政府。」

、第41條第1項規定：「從事廢棄物清除、處理業務者，應向直轄市、縣（市）主管機關…申請核發公民營廢棄物清除處理機構許可文件後，始得受託清除、處理廢棄物業務。

…。」

、第42條規定：「前條第1項規定之公民營廢棄物清除處理機構應具備之條件、自有設施、分級、專業技術人員設置、許可、許可期限…及其他應遵行事項之管理辦法，由中央主管機關定之。」

㈡環保署依廢棄物清理法第42條規定之授權訂定發布許可管理辦法，其（101年12月5日修正發布）第2條第1項第2款規定：「本辦法所稱公民營廢棄物清除處理機構，指從事廢棄物清除、處理業務之下列二種公、民營機構：…二、廢棄物處理機構（以下簡稱處理機構）：接受委託處理廢棄物之機構。」

、第3條第2項規定：「取得核發機關核發廢棄物處理許可證（以下簡稱處理許可證）之處理機構，始得接受委託處理廢棄物。」

、第11條規定：「申請核發處理許可證者應檢具下列文件：…七、含廢棄物種類來源、操作、紀錄與統計及質量平衡之試運轉報告。

…。

十二、其他經核發機關指定者。」

、第14條第2項至第4項規定：「（第2項）許可期限屆滿後仍繼續從事業務者，應於屆滿前3個月至5個月內申請展延；

…。

（第3項）核發機關應於受理前項申請後30日內作成准駁決定；

情形特殊者，其審查期間之延長以30日為限，但應扣除經審查要求申請者補正資料之期間。

申請文件不符規定或補正資料未能於核發機關要求之期限內補正，或雖於期限內補正，但補正不完全，經再次限期補正，仍補正不完全，或無法補正者，核發機關應於許可期限屆滿前駁回其申請。

（第4項）於許可期限屆滿前3個月至5個月內申請展延者，核發機關應於許可期限屆滿日前作成准駁之決定。」

【行為時之90年11月23日訂定發布第13條第2項至第5項規定：「（第2項）許可期限屆滿後仍繼續從事業務者，應於屆滿前3至5個月內申請展延；

每次展延之許可期限依前項之規定。

（第3項）核發機關應於受理前項申請後30日內作成准駁決定；

情形特殊者，其審查期間之延長以30日為限。

但應扣除經審查要求申請者補正資料之期間。

（第4項）申請文件不符規定或補正資料未能於期間內補正者，核發機關應於許可期限屆滿前駁回其申請；

…。

（第5項）核發機關審核展延申請時，應審酌其營運期間環保稽查取締紀錄、環境品質變異情形及其他認有必要審查之事項，據以准駁其展延申請。」

】、第15條第2項規定：「申請清除、處理許可證期限之展延，應檢具下列文件：一、申請表。

二、政府機關核准登記證明文件。

三、負責人身分證明文件。

四、原核發許可證。

五、清除或處理技術員合格證書、勞工保險被保險人投保資料表（明細）、任職證明文件及同意查詢勞保資料同意書。

六、原清除或處理許可文件許可事項。

七、5年內營運概況及違法事實改善情形。

八、執行機關、處理機構或經政府機關核准處理廢棄物場（廠）同意處理其所產生廢棄物之證明文件（申請清除許可證者免）。

九、自律切結聲明（如附件一）。

十、其他經核發機關指定者。」

【行為時之100年8月23日修正發布第14條第1項規定：「清除、處理或清理許可證許可期限之展延，應由清除、處理或清理機構檢具下列文件向原核發機關申請：一、申請表。

二、政府機關核准登記證明文件。

三、負責人身分證明文件。

四、原核發許可證。

五、清除或處理技術員合格證書、勞工保險被保險人投保資料表（明細）、任職證明文件及同意查詢勞保資料同意書。

六、廢棄物清除或處理設備及工具清冊。

七、執行機關、處理機構、清理機構或經政府機關核准處理廢棄物場（廠）同意處理其所產生廢棄物之證明文件（申請清除許可證者免）。

八、其他經核發機關指定者。」

】、第16條第1項第1款及第2款規定：「…許可文件之變更，應依下列規定辦理：一、同意設置文件及許可證記載事項中，機構名稱、地址、負責人姓名…變更時，應於變更後30日內，填具變更申請表，連同有關證明文件，辦理變更。

二、更新處理設備或增加必要之輔助機具，且未涉及原許可之製程、種類、數量及主要機具者，應報核發機關備查。

…。」

㈢原判決依前揭理由，以被上訴人102年11月14日函非行政處分，僅為觀念通知之性質，大徵公司訴請撤銷，為不合法；

又被上訴人103年1月13日函否准系爭許可證化學處理（溶蝕）展延許可暨其基本資料（公司名稱）變更之申請，並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，故大徵公司訴請撤銷訴願決定及被上訴人上揭二函關於不利大徵公司部分，並請求被上訴人依大徵公司100年10月4日申請展延甲級廢棄物處理機構許可，應作成准予核發化學處理（溶蝕）之處理許可證，並同意依大徵公司102年7月22日之申請作成同意處理許可證所載處理機構變更為高徵公司之行政處分，為部分不合法，部分無理由；

又為求裁判卷證齊一及訴訟經濟起見，而併以程序較為慎重之判決駁回之。

經核其認事用法均無不合，且已詳述其得心證之理由，並就上訴人之主張，何以不足採取，分別予以指駁甚詳。

㈣上訴意旨雖再以前詞爭執，惟按「地方自治為憲法所保障之制度。

基於住民自治之理念與垂直分權之功能，地方自治團體設有地方行政機關及立法機關，其首長與民意代表均由自治區域內之人民依法選舉產生，分別綜理地方自治團體之地方事務，或行使地方立法機關之職權，地方行政機關與地方立法機關間依法並有權責制衡之關係。

中央政府或其他上級政府對地方自治團體辦理自治事項、委辦事項，依法僅得按事項之性質，為適法或適當與否之監督。

地方自治團體在憲法及法律保障之範圍內，享有自主與獨立之地位，國家機關自應予以尊重。」

、「地方自治團體在受憲法及法律規範之前提下，享有自主組織權及對自治事項制定規章並執行之權限。

地方自治團體及其所屬機關之組織，應由地方立法機關依中央主管機關所擬訂之準則制定組織自治條例加以規定，復為地方制度法第28條第3款、第54條及第62條所明定。」

業經司法院釋字第498號及第527號解釋在案。

準此可知，地方自治團體享有憲法所保障之地方自主組織權，為法律上具有自我負責處理自己事務之獨立行政主體，得因地制宜自主規劃採取有效能之組織體，遂行地方自治團體內部任務之分派及執行。

而我國中央法律規定「本法所稱主管機關：在中央為內政部；

在直轄市為直轄市政府；

在縣（市）為縣（市）政府。」

之「地方主管機關條款」，係我國立法上以最高行政機關代替行政主體之習慣，故其規範意義應解為「直轄市」與「縣（市）」公法人本身，僅在表明相關地方自治團體有其管轄權限，而不應認其係限定直轄市政府或縣（市）政府為主管機關，故無論是自治事項之確認或委辦事項之規定，其均屬「地方自治團體之權限」，從而取得團體權限之地方自治團體，得基於自主組織權，決定其內部執行機關（本院103年2月份第1次庭長法官聯席會議決議意旨參照）。

則高雄市政府依據高雄市政府組織自治條例第2條第2項、第3項規定：「本府所屬各機關之權限劃分，應盱衡各機關之組織規模、人員專業及事權特性等因素，依各機關組織規程進行事務管轄權分配，將各該行政事務，劃歸由特定機關職掌。」

、「本市得依相關機關組織規程為權限劃分，並準用行政程序法第十五條第三項規定之方式公告之。」

及102年6月6日高市府人力字第10230565500號令修正發布（自102年4月1日施行）高雄市政府環境保護局組織規程第3條第4款：「本局設下列各科、廠、室，分別掌理各有關事項：…。

四、廢棄物管理科：一般廢棄物處理計畫之研擬、處理場（廠）之設置、營運與督導、事業廢棄物管制及廢棄物處理隊勤務督導等事項。」

之規定，以102年12月9日高市府廢管字第10241953900號公告（原審卷一第362頁），將高雄市依廢棄物清理法第4條規定取得地方自治團體之團體權限，劃歸由被上訴人掌理，僅係確認其組織自治條例第2條第2項已自主分配的事務管轄權限，乃基於其地方自主組織權，自主形塑機關組織之管轄權分配等事項，而在內部組織間「初次」分配有關廢棄物清理法之自治團體權限由被上訴人職掌，符合憲法保障地方自主組織權之意旨及地方制度法第28條第3款、第62條之規定。

從而依行政程序法第11條第1項規定「行政機關之管轄權，依其組織法規或其他行政法規定之」，被上訴人就本件有關民營廢棄物處理機構許可證展延及變更處理機構基本資料之申請事件，具有事務管轄之權限，並非經由行政程序法第15條第1項規定之委任程序取得管轄權限，僅係準用同法條第3項規定之方式公告，殆無疑義，上訴意旨指摘本件高雄市政府依據其組織自治條例第2條第2項，移轉高位階之廢棄物清理法第4條所賦予之事務管轄權限，並配合高雄市政府環境保護局組織規程第3條第4款規定作為被上訴人取得管轄權之依據，已悖於行政程序法第15條第1項所定權限移轉之合法要件云云，容有誤解。

又揆諸訴願制度設立之目的，在於提供行政機關之自我審查機制，而訴願管轄機關不論係屬中央層級之訴願管轄機關或屬地方層級之訴願管轄機關，均具有提供受處分之相對人或利害關係人提起行政救濟之權利保護功能。

是以，本件被上訴人基於掌理處理許可證期限展延及許可文件變更申請事件之事務權限，依環保署訴願決定意旨重為審查系爭許可證之展延申請案，並以103年1月13日函作成否准大徵公司化學處理（溶蝕）展延許可暨其基本資料（公司名稱）變更之申請處分，而大徵公司對被上訴人之決定如有不服，依訴願法第4條第2款規定，即應由高雄市政府受理大徵公司之訴願事件並作成訴願決定。

上訴意旨猶指摘原判決容認被上訴人違反「管轄法定原則」及「管轄恆定原則」作成本案之違法原處分，導致訴願管轄恣意變更，顯有判決適用法規不當之違法云云，亦係對於受憲法保障之地方自治團體之自主組織權有所誤解，難謂可採。

㈤次按「行政處分以書面為之者，應記載下列事項︰…二、主旨、事實、理由及其法令依據。」

「書面之行政處分有下列各款情形之一者，得不記明理由︰…二、處分相對人或利害關係人無待處分機關之說明已知悉或可知悉作成處分之理由者。」

「違反程序或方式規定之行政處分，除依第111條規定而無效者外，因下列情形而補正︰…二、必須記明之理由已於事後記明者。

…前項第2款至第5款之補正行為，僅得於訴願程序終結前為之；

得不經訴願程序者，僅得於向行政法院起訴前為之。」

行政程序法第96條第1項第2款、第97條第2款、第114條第1項第2款及第2項分別定有明文。

準此，行政程序法第96條第1項第2款規定行政處分以書面為之者，固應記載主旨、事實、理由及其法令依據，惟為此等記載之主要目的，乃為使人民得以瞭解行政機關作成行政處分之法規根據、事實認定及裁量之斟酌等因素，以資判斷行政處分是否合法妥當，及對其提起行政救濟可以獲得救濟之機會。

故書面行政處分關於事實及其法令依據等記載是否合法，即應自其記載是否已足使人民瞭解其受處分之原因事實及其依據之法令判定之，而非須將相關之法令及事實全部加以記載，始屬適法；

如書面行政處分相對人或利害關係人無待處分機關之說明已知悉或可知悉作成處分之理由，處分機關縱未記明理由，亦無違法可言。

又上開書面行政處分應記載之「理由」，除指認定事實所憑之理由，及該事實該當行政處分構成要件之理由外，在裁量處分，尚包括裁量理由。

至於事後補記應記明理由之方式，法律無明文規定，並不限於處分機關以相對人為直接對象，送達補記理由之書面為必要。

處分機關於訴願程序提出答辯之書面中，補充載明行政處分應記明之理由，使相對人知悉者，亦可認為已踐行行政程序法第114條第1項第2款補記理由程序，該行政處分原未載明理由之瑕疵即已告治癒。

本件被上訴人於環保署訴願決定：「原處分撤銷，由原處分機關於文到2個月內另為適法之處分。

」後，依訴願決定意旨重新召開3次審查會議，嗣以被上訴人103年1月13日函駁回大徵公司有關化學處理（溶蝕）展延許可暨其基本資料（公司名稱）變更部分之申請，該函雖未記載駁回之理由，惟觀被上訴人在為上揭駁回處分前，業於102年1月3日、同年8月12日及同年10月29日召開3次審查會議，稽諸該3次審查會議紀錄及大徵公司答覆辦理情形對照表之內容（附錄於大徵公司甲級廢棄物處理機構處理許可展延暨基本資料變更申請書第5次修正本），審查委員及被上訴人所屬相關單位均在審查會中對大徵公司展延許可申請提出專業審查意見，並請大徵公司提出修正、改進與說明，大徵公司亦針對審查委員之意見，逐條提出回覆說明。

被上訴人嗣以102年11月14日函檢送102年10月29日審查會第3次會議紀錄乙份，函知大徵公司請依審查意見及本文說明段辦理，並於1個月內辦理補正，逾期駁回申請等語。

而該次審查會議結論亦載明（第5次修正本第0-16頁）：「建議化學處理（溶蝕）不同意展延，理由如下：一、化學處理（溶蝕）流程質量平衡與處理流程不合理（以p10-40為例，所呈現數據，質量完全無法平衡，明顯不合理）。

二、衍生廢棄物及產品產出比例，未明顯說明，明顯不合理（以p7-16為例，97年2月質量平衡報表〈溶蝕〉，溶蝕後完全成為產品；

100年5月溶蝕後幾乎完全成為廢棄物，明顯不合理）。

三、E-0217許可方式為物理處理，附件光碟資料質量平衡圖中（96年至99年）卻以溶蝕方式處理，與核准處理方式不符。」

顯示該次審查會議因上揭理由已建議被上訴人對於大徵公司化學處理（溶蝕）不同意展延，被上訴人即以上揭函文通知大徵公司，而許可文件機構名稱之變更亦以許可證展延獲准為前提，是依上述審查過程觀之，大徵公司顯然已知被上訴人否准化學處理（溶蝕）展延暨其基本資料（公司名稱）變更部分申請之理由。

則大徵公司既無待被上訴人之說明，已可知悉作成否准處分之理由，揆諸上揭行政程序法第97條第2款之規定，被上訴人未予記明理由，即無違法可言。

再者，大徵公司對被上訴人102年11月14日函及103年1月13日函不服，提出訴願後，被上訴人亦於訴願答辯書（訴願卷第51-62頁）中載明駁回化學處理部分展延申請之理由，並以103年2月26日日高市環局廢管字第10330844400號函（訴願卷第50頁）副知大徵公司在案，亦足使大徵公司知悉被上訴人所為否准處分之理由。

是縱認被上訴人103年1月13日函否准處分部分，有未記載理由之瑕疵，惟亦已於訴願程序終結前補正，而已告治癒。

上訴意旨指摘原判決係將行政程序法上規範之「陳述意見」及「理由記載」混為一談，且混淆行政程序法第43條、第96條及第114條第2項規定，有判決違背法令及違反論理法則之違法云云，容有誤會，亦難採憑。

㈥復按廢棄物清理法係為有效清除、處理廢棄物，改善環境衛生，維護國民健康之目的而制定之專業環保法律，而就廢棄物處理機構之設置管理，則施以事前許可申請、事中變更許可申請及事後撤銷或廢止許可之管制措施（許可管理辦法第3、9、10、11、14、15、16、27條規定參照），以控管預防人為經濟活動對環境所可能造成危害之風險，確保達成環境資源共享及永續發展之目標。

而許可制度，既屬「未經同意，不得為之」的管控機制，為有效達成風險預防之行政管制目的，自不以造成實質危害之結果作為其前提要件。

本件上訴人大徵公司既未遵照原許可事項操作化學處理（溶蝕）程序處理廢棄物，實已具有抽象之危險，非謂得以事後並無造成環境污染為由而冀求脫免違規之責，故本案經被上訴人召開3次審查會，經審查委員決議建議化學處理部分不同意展延，並臚列以下理由：1.化學處理(溶蝕)流程質量平衡與處理流程不合理。

2.衍生廢棄物及產品產出比例，未明顯說明，明顯不合理。

3.E-0217許可方式為物理處理，附件光碟資料質量平衡圖中(96年至99年)卻以溶蝕方式處理，與核准處理方式不符。

被上訴人乃據此作成駁回化學處理部分之展延申請，僅核准物理處理部分，已選擇對申請人權益損害最少的方法（原許可證仍繼續有效，至核發機關作成准駁決定為止），且有助於預防危害目的之達成，其所造成之損害亦無與欲達成目的之公益顯失均衡之情形。

原判決以大徵公司係因未遵照原許可事項操作化學處理（溶蝕）程序處理廢棄物，經被上訴人本於主管機關之法定職權，依質量平衡（質量守恒定律）之專業知識檢視大徵公司過去5年內之營運狀況，發現大徵公司始終無法為質量平衡之說明，經多次限期要求大徵公司補正相關資料，但大徵公司均未能補正，鑑於大徵公司有關化學處理之營運狀況，對環境保護已產生相當危害之風險，致被上訴人無法有效管制廢棄物處理機構化學處理過程所可能導致危害環境之風險因子，大徵公司所為顯已違反廢棄物清理法及許可管理辦法所為風險預防之管制目的等語為由，論斷被上訴人基於主管機關之職權，依法進行審查後，依前揭事由駁回大徵公司此部分之申請，核與許可管理辦法第14條第3項之規定無不合，亦無違反比例原則之情事等語，認事用法均無不合。

上訴意旨猶以未發生實害為由指摘原處分違反比例原則云云，要難採憑。

㈦再者，訴願法第81條雖規定：「訴願有理由者，受理訴願機關應以決定撤銷原行政處分之全部或一部，並得視事件之情節，逕為變更之決定或發回原行政處分機關另為處分。

但於訴願人表示不服之範圍內，不得為更不利益之變更或處分。

前項訴願決定撤銷原行政處分，發回原行政處分機關另為處分時，應指定相當期間命其為之。」

惟參酌環保署100年4月13日環署廢字第1000027179號函釋意旨：「公民營廢棄物清除處理機構如於法定申請展延期限內（許可期限屆滿前3至5個月內）申請展延，因核發機關之行政作業，致無法於其有效期限屆滿前作成准駁決定者，原許可證仍繼續有效，至核發機關作成准駁決定為止。」

，足見訴願決定發回時所指定另為處分的期間及前揭許可管理辦法規定之審查期間，應屬一般為促令行政機關執行職務迅速而設之職務期間（訓示期間）。

而本件環保署訴願決定撤銷高雄市政府101年5月10日函之處分時，雖已逾系爭許可證許可期限（至101年2月28日止），然依上揭函釋意旨，系爭許可證仍繼續有效，被上訴人嗣在系爭許可證仍有效情形下，分別於102年1月3日、102年8月12日及同年10月29日召開3次重新審查會議，並未影響大徵公司應有權益。

至於行政程序法第51條雖規定：「行政機關對於人民依法規之申請，除法規另有規定外，應按各事項類別，訂定處理期間公告之。

未依前項規定訂定處理期間者，其處理期間為二個月。

行政機關未能於前二項所定期間內處理終結者，得於原處理期間之限度內延長之，但以一次為限。

…」，但前揭許可管理辦法對於處理期間既另有規定，即無庸再適用行政程序法第51條之處理期間規定。

上訴意旨指摘原判決有不適用行政程序法第51條之違誤云云，亦屬誤解。

㈧末按行政程序法第32條規定：「公務員在行政程序中，有下列各款情形之一者，應自行迴避︰一、本人或其配偶、前配偶、四親等內之血親或三親等內之姻親或曾有此關係者為事件之當事人時。

二、本人或其配偶、前配偶，就該事件與當事人有共同權利人或共同義務人之關係者。

三、現為或曾為該事件當事人之代理人、輔佐人者。

四、於該事件，曾為證人、鑑定人者。」

、第33條第1項規定：「公務員有下列各款情形之一者，當事人得申請迴避︰一、有前條所定之情形而不自行迴避者。

二、有具體事實，足認其執行職務有偏頗之虞者。」

，故公務員在行政程序中之迴避原因限於上揭法定情形。

其中行政程序法第32條第3款、第4款之事由，係公務員曾在行政程序中曾為當事人之代理人、輔佐人或於該事件，曾為證人、鑑定人者，顯於該行政程序中不能公正履行作為義務，為避免球員兼裁判，或瓜田李下不公正之嫌疑，而要求迴避。

本件上訴人大徵公司以被上訴人所聘請之審查委員與先前被環保署撤銷之高雄市政府101年5月10日函作成時所聘請審查委員相同，應類推適用行政程序法第32條第3款、第4款之事由，主張應予以迴避，顯與上揭規定意旨不合。

再修正前行政訴訟法第19條第5款及民事訴訟法第32條第7款之規定，原均規定法官參與更審前之裁判為法官法定迴避之原因，但鑑於受發回或發交之法院，應以第三審法院所為廢棄理由之法律上判斷為其判決基礎，該訴訟事件於發回或發交後縱仍由參與更審前裁判之法官審理，亦不致有所偏頗，而有迴避之必要，故已予以修法刪除。

因此，職司司法審判之法官曾參與更審前之裁判，既無庸迴避，而本件審查委員所為之審查意見，僅具建議性質，供被上訴人為原處分之參考，且依訴願法第96條規定：「原行政處分經撤銷後，原行政處分機關須重為處分者，應依訴願決定意旨為之，並將處理情形以書面告知受理訴願機關。」

，尤無予以迴避之必要。

何況本案由被上訴人重新審查後，於102年8月12日召開的審查會議已達成「建議物理處理方式原則同意（展延」的結論（原審卷一第471-472頁），可見原審查委員並無先入為主、堅持己見之情形。

上訴意旨仍指摘相同審查委員對於審理許可展延案時，已有先入為主之觀念，不可能變更其見解，渠等未予迴避，違反客觀中立公正之正當行政程序云云，委不足採。

㈨其餘上訴意旨無非重述其在原審業經主張而為原判決摒棄不採之陳詞，再予爭執，或就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，或係以其對法規之主觀見解，任意指摘原判決適用法規不當或判決不備理由等，均無足採。

至於原判決認定被上訴人102年11月14日函非行政處分，僅為觀念通知之性質，大徵公司訴請撤銷，為不合法部分，上訴意旨對之並無任何違背法令的指摘，此部分上訴亦難認為有理由。

㈩綜上所述，原審並無判決不適用法規、適用不當或不備理由等違背法令情形。

上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

據上論結，本件上訴為無理由。

依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 104 年 12 月 3 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 藍 獻 林
法官 廖 宏 明
法官 姜 素 娥
法官 胡 國 棟
法官 林 文 舟

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 104 年 12 月 4 日
書記官 邱 彰 德