最高行政法院行政-TPAA,104,裁,2160,20151223,1

最 高 行 政 法 院 裁 定
104年度裁字第2160號
抗 告 人 許富雄
李菁桔
黃朝源
盧秀雄
朱敏雄
許水成
江櫻梅
郭慶霖
何坤
黃國昌
共 同
訴訟代理人 吳磺慶 律師
季佩芃 律師
蔡雅瀅 律師
上列抗告人因與相對人行政院原子能委員會間聲請停止執行事件，對於中華民國104年11月5日臺北高等行政法院104年度停字第79號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰

主 文

抗告駁回。

抗告訴訟費用由抗告人負擔。

理 由

一、按抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁定。

二、原裁定以：㈠查系爭申請案之場址位於山坡地，因此相對人核發系爭建造執照後，第三人台灣電力股份有限公司（下稱台電公司）應依水土保持法第12條及第14條之1規定授權訂立之「水土保持計畫審核監督辦法」第四章以下規定，向主管機關即行政院農業委員會申領核發水土保持施工許可證，而該申請現正由行政院農業委員會核定中。

又台電公司申請獲核發水土保持施工許可證後，仍需再依水污染防治法第18條等授權由行政院環境保護署訂立之水污染防治措施及檢測申報管理辦法規定，檢具逕流廢水污染削減計畫向主管機關即新北市政府環保局提出申請，並應經核准後始能正式開始為依建造執照開始施作。

台電公司尚未取得系爭建照可實際動工所需「水土保持施工許可證」，更未獲「新北市政府環保局核准其申請之逕流廢水污染削減計畫」，自無從進行系爭建造執照（核二廠用過核子燃料乾式貯存設施）之動工興建，核自無系爭建造執照有「已開始執行」或「隨時有開始執行」之虞情事。

㈡次依據放射性物料管理法規定，用過核子燃料乾貯設施之安全管制確係採取「建造執照」與「運轉執照」兩階段的管制作為，其中於申請試運轉時，不但應先經相對人准駁，而抗告人所指之用過核廢料，至試運轉作業階段時始會「裝填測試」；

因此抗告人主張原處分如不及早停止執行，將發生難於回復之損害云云，顯誤解「用過核子燃料乾貯設施之安全管制」並將「建造執照」與「運轉執照」階段混為一談。

又建造階段中有關預定於核二廠廠區內北側空地裝置之27組「護箱」用來貯存用過核子燃料，而該護箱包括混凝土護箱加密封鋼筒，因此系爭建造執照之「工作物」，確屬可使用「拆除」等方式回復原狀，且該拆除亦能以金錢計算或賠償。

㈢台電公司核能後端營運基金至103年底餘額已累積新臺幣（下同）2,430億元，而系爭申請案興建計畫之採購帶安裝案，契約金額約為20億元，因此相對人主張本件系爭建造執照工作物之工程費用（決標費用），僅占台電公司核能後端營運基金不到1％，對未來除役或其他所需費用影響不大等語，應可採據。

另抗告人業已向原審法院提起104年度訴字第1461號本案訴訟，抗告人其餘主張，應俟本案訴訟加以審理，尚非本件停止執行事件應實質審查之範圍，應併敘明。

從而，抗告人聲請停止執行，核與行政訴訟法第116條第2項聲請停止執行之要件不符，不應准許，而予駁回。

三、抗告意旨略謂：㈠系爭工程預計投入龐大資金，如不及時停止原處分之執行，於相關工程發包後，若原處分遭撤銷，將產生已投入資金之損失及賠償責任與訟爭。

此等可能之損害，縱可以金錢賠償，惟於有須回復原狀時，將造成核能後端營運基金負擔，排擠可用在核電廠除役及核廢料處理之資源，依一般通念自已可認達到回復困難之程度。

原裁定認系爭建照之工作物，屬可使用「拆除」等方式回復原狀；

且拆除亦能以金錢計算或賠償，顯有違誤。

㈡核能後端營運基金並非專供本件之需，而20億僅係「1座」乾式貯存設施之興建費用，如不及早停止執行，將造成該基金無謂之支出，排擠核電廠除役及核廢料貯存、處置資源，將造成難於回復之損失。

原裁定以核能後端營運基金至103年底餘額累積2,430億元，契約金額約為20億元，占不到1％，影響不大，無難於回復之損害，實有違誤。

㈢「建造執照」與「運轉執照」本應整體考量，系爭乾式貯存設施一旦動工興建，許多客觀條件均極難改變，對後續「裝填測試」顯將造成影響，應准於前階段即建造執照處分停止執行，避免發生難於回復之損害及司法資源之浪費。

原裁定以用過核子燃料乾貯設施之安全管制採取「建造執照」與「運轉執照」兩階段，試運轉時始會「裝填測試」，不應混為一談，而認不會發生難於回復之損害，實屬違誤。

㈣依放射性物料管理法第17條第2項後段規定，原處分依法應舉行聽證，抗告人等核電廠周邊居民之聽證程序參與權受法律保障，應於程序充分完備後，方得作成處分。

本案訴訟爭點包含聽證程序瑕疵，若不停止本件建造執照之執行，任由放射性廢棄物貯存設施興建完成，日後縱撤銷原處分，重新辦理聽證程序，聽證會中討論的將會是已斥資數十億甚至更高金額興建完成之乾式貯存設施，該何去何從，而無法回復到設施尚未興建之情況。

將導致日後重辦之聽證程序流於形式，無法發揮保障抗告人等核電廠周邊居民聽證程序參與權之效果，自有難於回復之急迫損害等語。

四、本院查：

（一）按行政訴訟法第116條規定：「（第1項）原處分或決定之執行，除法律另有規定外，不因提起行政訴訟而停止。

（第2項）行政訴訟繫屬中，行政法院認為原處分或決定之執行，將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，得依職權或依聲請裁定停止執行。

但於公益有重大影響，或原告之訴在法律上顯無理由者，不得為之。

（第3項）於行政訴訟起訴前，如原處分或決定之執行將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，行政法院亦得依受處分人或訴願人之聲請，裁定停止執行。

但於公益有重大影響者，不在此限。

（第4項）行政法院為前二項裁定前，應先徵詢當事人之意見。

如原處分或決定機關已依職權或依聲請停止執行者，應為駁回聲請之裁定。

（第5項）停止執行之裁定，得停止原處分或決定之效力、處分或決定之執行或程序之續行之全部或部分。」

本條立法理由載明：「行政機關之處分或決定，在依法撤銷或變更前，具有執行力，原則上不因提起行政訴訟而停止執行，以提高行政效率，並防杜濫訴。

行政機關是否依法行政，如有爭執須由行政法院加以裁判，設於行政訴訟繫屬中，因原處分或決定之執行，將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，自應授權行政法院得依職權或依聲請，以裁定停止執行，俾兼顧原告或利害關係人之利益。

但如停止執行之結果，對公益發生重大之影響，或原告之訴在法律上顯無理由者，自不得停止執行。

行政法院為停止執行之裁定前，應使當事人有陳述意見之機會，爰規定應先徵詢當事人之意見，以求至當。

惟原處分機關或決定機關於訴訟繫屬中，認為必要時，亦得本其職權或依聲請自行停止行政處分之執行，如其已自行停止者，原告即無再向行政法院聲請停止執行之必要，行政法院自應以裁定駁回其聲請。」

準此可知，行政機關之處分或決定，在依法撤銷或變更前，具有執行力，為提高行政效率，並防杜濫訴，阻礙行政處分之執行，於行政訴訟繫屬中以不停止執行為原則。

而依據前揭規定，聲請行政法院為停止執行之裁定，須具備下列要件：１、執行將發生難於回復之損害且有急迫情事：所謂「難於回復之損害」，係指其損害不能回復原狀，或不能以金錢賠償，或在「一般社會通念上」，如為執行，可認達到回復困難之程度者而言。

至是否「有急迫情事」，應依具體個案情形，本諸經驗法則與論理法則判斷之。

２、停止執行對公益無重大影響：所稱「公益」，即「公共利益」（訴願法第93條第2項參照），凡涉及公共福祉之事項皆屬之。

於公益有無「重大影響」，係屬對「當事人」利益與立即執行之公益間的利益衡量；

申言之，停止執行之目的，乃在保護受處分人或利害關係人個人之利益（私益），然若私益之保護對於公共利益有重大影響時，基於利益衡量，應以保護公益為優先。

３、原告之訴在法律上非顯無理由：行政訴訟繫屬中，倘原告所提之訴訟，在法律上顯無理由者，亦不得為之-亦即若依原告之起訴狀，其所訴之事實不待調查即可得知在法律上顯無理由者，依行政訴訟法第107條第3項規定，行政法院本即得不經言詞辯論，逕以判決駁回，則其停止執行之聲請，自屬欠缺權利保護利益而不應准許。

（二）次按：１、司法院釋字第385號解釋：「．．．法律所定之事項若權利義務相關連者，本於法律適用之整體性及權利義務之平衡，當不得任意割裂適用。

．．．。」

２、放射性物料管理法第一章「總則」第1條規定：「為管理放射性物料，防止放射性危害，確保民眾安全，特制定本法；

本法未規定者，適用其他有關法令之規定。」

第2條、第3條規定：「本法之主管機關，為行政院原子能委員會。」

「本法所稱放射性物料，指核子原料、核子燃料及放射性廢棄物。」

第4條規定：「本法用詞定義如下：．．．放射性廢棄物：指具有放射性或受放射性物質污染之廢棄物，包括備供最終處置之用過核子燃料。

．．．最終處置：指放射性廢棄物之永久隔離處置。

．．．。」

第三章「放射性廢棄物之管制」第17條、第18條第1項規定：「（第1項）放射性廢棄物處理、貯存或最終處置設施之興建，應向主管機關提出申請，經審核合於下列規定，發給建造執照後，始得為之：．．．。

（第2項）主管機關於收到前項申請後三十日內，應將申請案公告展示；

其公告展示期間，處理及貯存設施為六十日，最終處置設施為一百二十日。

個人、機關或團體，得於公告展示期間內以書面載明姓名或名稱及地址，向主管機關提出意見。

主管機關應舉行聽證。

（第3項）放射性廢棄物處理、貯存或最終處置設施建造執照申請資格、應備文件、審核程序及其他應遵行事項之辦法，由主管機關定之。」

「放射性廢棄物處理、貯存或最終處置設施興建完成後，非經主管機關核准，並發給運轉執照，不得正式運轉。」

放射性廢棄物處理貯存最終處置設施建造執照申請審核辦法第3條、第9條、第12條依序規定：「申請者應填具申請書，並檢附安全分析報告及財務保證說明，送主管機關審查並繳交審查費。

．．．。」

「主管機關收受第三條第一項所定書件後，應於下列期限作成審查結論公告之：．．．。」

「第九條審查結論認為應予許可者，主管機關應通知申請者繳交證照費後，發給建造執照。」

３、核子事故緊急應變法第1條第1項規定：「為健全核子事故緊急應變體制，強化緊急應變功能，以確保人民生命、身體及財產之安全，特制定本法。」

第3條、第13條第1項規定：「本法所稱主管機關：在中央為行政院原子能委員會；

在地方為緊急應變計畫區所在之直轄市政府及縣(市）政府。」

「核子反應器設施經營者應依中央主管機關之規定，劃定其核子反應器設施周圍之緊急應變計畫區，並定期檢討修正；

其劃定或檢討修正，應報請中央主管機關核定公告之。」

本法施行細則第3條規定：「（第1項）經營者依本法第十三第一項規定，劃定其核子反應器設施周圍之緊急應變計畫區，應依下列規定辦理：．．．。

（第2項）經營者依前項規定辦理時，以核子反應器設施為中心分析計算之緊急應變計畫區半徑不得小於五公里，並應以村(里)行政區域為劃定基礎。」

４、綜合上開規定可知：（１）放射性物料管理法乃係為管理放射性物料，防止放射性危害，「確保民眾安全」公共利益而設；

本法未規定者，適用其他有關法令之規定。

所稱放射性物料，指核子原料、核子燃料及放射性廢棄物。

（２）放射性廢棄物處理、貯存或最終處置設施之興建，應向主管機關提出申請，經審核合於前揭放射性物料管理法第17條第1項所列規定，發給「建造執照」後，始得為之；

且放射性廢棄物處理、貯存或最終處置設施「興建完成後」，非經主管機關核准，並發給「運轉執照」，不得正式運轉。

（３）核子事故緊急應變法係為健全核子事故緊急應變體制，強化緊急應變功能，以「確保人民生命、身體及財產之安全」公共利益而設。

而核子反應器設施經營者應依中央主管機關之規定，劃定其核子反應器設施周圍之緊急應變計畫區，並定期檢討修正；

其劃定或檢討修正，應報請中央主管機關核定公告之。

上開核子反應器設施為中心分析計算之「緊急應變計畫區『半徑』不得小於『5公里』，並應以村(里)行政區域為劃定基礎」。

中央主管機關-行政院原子能委員會（本件相對人）依上舉核子事故緊急應變法第13條及其施行細則第3條規定，以100年10月27日會技字第1000017086號公告：「核一、二、三廠緊急應變計畫區8公里範圍村（里）行政區」，其中核能二廠緊急應變計畫區8公里範圍村（里）行政區包含新北市萬里區大鵬里、金山區範圍內五湖里等（原審卷第36頁）。

是居住在該緊急應變計畫區8公里範圍村（里）人民，倘因主管機關所作行政處分損害其等生命、身體及財產之安全，為維護其等受法律保障之該等權利，自得依循相關程序提起行政爭訟；

於符合前揭所述停止執行之要件時，並得聲請行政法院裁定停止執行。

（三）本件第三人台電公司於民國101年2月10日向相對人提出放射性廢棄物處理貯存或最終處置設施建造執照申請書，相對人於101年3月15日受理台電公司上開「核二廠用過核子燃料乾式貯存設施建造執照申請案」(系爭申請案）開始審查，嗣於101年6月起相對人就台電公司系爭申請案實施相關聽證程序，嗣於102年9月3日相對人所屬放射性物料管理局原應作成准駁之決定，但經相對人要求台電公司超越設計基準評估等原因；

台電公司於104年2月，乃提出「核二廠用過核子燃料乾式貯存設施安全分析報告」；

相對人所屬放射性物料管理局於104年7月對台電公司上開安全分析報告審查，結論略以台電公司所提上開「符合相關國際公約規定」之評估報告，經審查結果，符合聯合國國際原子能總署頒定之「用過核子燃料管理安全及放射性廢棄物管理安全聯合公約」之規定；

104年8月7日，相對人以會物字第10400206803號公告系爭申請案審查結論，以會物字第10400206801號函申請人台電公司略以，本案經審查符合放射性物料管理法第17條之規定，發給建造執照，及發給同日物建字第32-02號放射性廢棄物貯存設施建造執照（即原處分）。

同年8月11日相對人召開「放射性物料安全諮詢會第四屆第十五次會議」，並決議對系爭申請案聽證及超越設計基準審核作業，加強對外界說明，以澄清外界疑慮；

抗告人不服原處分提起訴訟，並針對相對人於104年8月7日以物建字第32-02號放射性廢棄物貯存設施建造執照（系爭建造執照）之處分部分，主張以利害關係人身分聲請於本案行政訴訟確定前停止執行，經原裁定駁回聲請後，提起抗告。

查原裁定已依其調查證據所得，載明：【㈠系爭申請案之場址位於山坡地，相對人核發系爭建造執照後，系爭申請案之申請人為水土保持義務人，應依水土保持法第12條及第14條之1規定授權訂立之「水土保持計畫審核監督辦法」第四章以下規定，向主管機關即行政院農業委員會申領核發水土保持施工許可證，而本件第三人台電公司亦據以提出申請，現正由行政院農業委員會核定中．．．。

再查，台電公司申請獲核發水土保持施工許可證後，仍需再依水污染防治法第18條等授權由行政院環境保護署訂立之水污染防治措施及檢測申報管理辦法規定，檢具逕流廢水污染削減計畫向主管機關即新北市政府環保局提出申請，並應經核准後始能正式開始依建造執照施作。

．．．自無系爭建造執照有「已開始執行」或「隨時有開始執行」之虞情事，抗告人聲請停止執行系爭建造執照，並不符合停止執行「急迫情事」要件。

㈡依據放射性物料管理法規定，用過核子燃料乾貯設施之安全管制確係採取「建造執照」與「運轉執照」兩階段的管制作為，相關階段包括申請建造執照、設施興建、申請試運轉（應先經相對人准駁）、試運轉作業、申請運轉執照（應先經相對人准駁）、正式運轉（表列方式詳原審卷第191頁），其中於申請試運轉時，不但應先經相對人准駁，而抗告人所指之用過核廢料，至試運轉作業階段時時始會「裝填測試」；

因此抗告人主張「原處分（按系爭建造執照）如不及早停止執行，任由相關工程及程序接續進行，待設施完工、『啟用』後，縱原處分遭撤銷，亦不可能回到『未受輻射污染』前之狀況，顯將發生難於回復之損害」云云，顯誤解「用過核子燃料乾貯設施之安全管制」，並將「建造執照」與「運轉執照」階段混為一談，抗告人主張系爭建造執照之原處分不停止執行，將發生難於回復之損害云云，核不足採。

㈢又本件用過核子燃料乾貯設施之安全管制，可分為「建造執照」與「運轉執照」兩階段詳如上述，而建造階段中有關預定於核二廠廠區內北側空地裝置之27組『護箱』用來貯存用過核子燃料，而該護箱包括混凝土護箱加密封鋼筒，因此系爭建造執照之「工作物」，確屬可使用「拆除」等方式回復原狀，且該拆除亦能以金錢計算或賠償，應足證明，因此抗告人主張不停止系爭建造執照部分原處分之執行，已達「難於回復之損害」云云，參照上開說明，難認有理由。

㈣末查台電公司核能後端營運基金至103年底餘額已累積2,430億元，業據相對人提出103年度總決算資料（原審卷第182頁）可查；

而系爭申請案興建計畫之採購帶安裝案，早於99年11月間，由美國NAC公司及台灣俊鼎公司（共同承攬）得標，契約金額約為20億元，有決標公告（原審卷第184至185頁）可查。

是相對人主張本件系爭建造執照工作物之工程費用（決標費用），僅占台電公司核能後端營運基金不到1％，對未來除役或其他所需費用影響不大等語，亦可採據。

從而抗告人主張興建系爭建造執照工作物之金額甚鉅，且有計算困難，為免國家將來負擔過重金錢支出或延伸不必要爭訟，仍應認系爭建造執照不停止執行有難以回復之損害云云，亦無理由〕等語；

並敘明：【本件抗告人業已向原審提起104年度訴字第1461號本案訴訟；

因此抗告人主張原處分作成前之聽證程序瑕疵、當事人意見尚未充分陳述，事件未達可為決定之程度，即草率終結聽證程序，違反行政程序法第65條、相對人僅參採24項聽證事項，未就其餘36項有關意見說明不採納之理由，違反行政程序法第43條、同法第108條及憲法要求之正當程序、本件系爭建造執照場址所在地新北市，人口數居全台之冠，非「人口稀少地區」，萬一發生輻射外洩事故，數百萬人口撤離、安置困難，不足保障公眾之健康及安全，故原處分違反放射性廢料管理方針第5條、第10條，亦違反放射性物料管理法第17條（包含「設備及設施足以保障公眾之健康及安全」）等，仍應俟本案訴訟加以審理，尚非本件停止執行事件應實質審查之範圍】之旨。

因認本件抗告人之停止執行聲請，與行政訴訟法第116條第2項要件不符，予以駁回。

揆諸前開規定及說明，並無不合。

（四）綜上所述，原裁定核無違誤，抗告論旨所指各節，皆難謂可採，其抗告非有理由，應予駁回。

五、據上論結，本件抗告為無理由。依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條、第85條第1項前段，裁定如主文。

中 華 民 國 104 年 12 月 23 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 藍 獻 林
法官 江 幸 垠
法官 林 文 舟
法官 姜 素 娥
法官 胡 國 棟

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 104 年 12 月 23 日
書記官 莊 俊 亨