最高行政法院行政-TPAA,104,裁,397,20150306,1

最 高 行 政 法 院 裁 定
104年度裁字第397號
抗 告 人 陳萬富
上列抗告人因與相對人苗栗縣政府間撤銷都市計畫及變更土地使用分區事件，對於中華民國103年12月3日臺中高等行政法院103年度訴字第390號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰

主 文

抗告駁回。

抗告訴訟費用由抗告人負擔。

理 由

一、按抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁定。

二、抗告人於民國63年12月7日取得相對人所發（63）栗建都竹字第146號使用執照，基地地號為苗栗縣竹南鎮○○○段711-23、711-25地號（重測後為龍鳳段550、553、554地號土地，以下合稱系爭土地），面積共106平方公尺，使用分區為（全部）住宅區。

77年間抗告人調出上開使用執照後，發現系爭土地之土地使用分區證明竟因竹南頭份都市計畫，變更為80％為工業區、20％為住宅區。

抗告人於97年間起多次向相對人表示異議，請其就系爭土地維持如原公告之使用分區，並陸續於100年7月25日、101年2月11日及101年6月30日分別向監察院及內政部營建署陳情，惟相對人分別以100年8月17日府商都字第1000160058號函、101年5月11日府商都字第1010093470號函（下稱101年5月11日函）及101年8月6日府商都字第1010156326號函（下稱101年8月6日函）拒絕之。

抗告人復於103年4月28日向相對人提出同一申請，經相對人以103年5月23日府商都字第1030109292號函（下稱系爭函文）再次拒絕所請。

抗告人不服，循序提起撤銷訴訟，為原審裁定駁回，而提起本件抗告。

三、本件原裁定以：（一）查抗告人因對相對人系爭函文不服，於103年6月20日向相對人提起訴願。

依該訴願書原處分書日期、文號欄、案由欄、理由欄均記載其所不服者僅為系爭函文，而內政部103年9月23日台內訴字第1030217086號訴願決定，亦係針對抗告人不服相對人系爭函文所作之決定。

又抗告人未提出就相對人101年5月11日函及101年8月6日函提出訴願之證據，依行政訴訟法第4條第1項之規定，抗告人就相對人上開101年5月11日函及101年8月6日函提起本件撤銷訴訟，依法即有不合。

（二）抗告人雖於103年4月28日向相對人申請：「主旨：請准予變更『苗栗縣竹南鎮○○段550、553、554等地號土地』之土地使用分區為住宅區」，而不應為80％為工業區、20％為住宅區等語。

惟查，都市土地之使用分區劃定係依據都市計畫而為；

而都市計畫經發布實施後，不得隨時任意變更；

人民依法雖得建議擬定都市計畫之機關，依據發展情況，於都市計畫定期通盤檢討時作必要之變更，藉以變更原來劃定之土地使用分區，但其性質係屬「法規」，而非直接限制一定區域內人民之權益或增加其負擔之行為，並非行政處分，且人民並無請求為如何擬訂計畫或通盤檢討變更之權利。

相對人以系爭函文函復抗告人略以：本件陳情案相對人已於上開101年8月6日函復抗告人在案，抗告人之陳情將循都市計畫法定程序辦理檢討審酌事宜，且相對人以副本告知苗栗縣竹南鎮公所於辦理下次通盤檢討時，將本案納入檢討，以維民眾權益等語。

依都市計畫法第6條、第24條、第26條、第27條第1項、第32條、土地法第91條規定、司法院釋字第156號解釋意旨，系爭函文並未對外直接發生法律效果，即非行政處分，抗告人對之提起撤銷訴訟，依法即有不合。

抗告人縱有提起課予義務訴訟之意，因相對人系爭函文並非行政處分，按行政訴訟法第5條規定，仍以申請相對人所為者為行政處分為其前提要件，如前所述，相對人系爭函文並非行政處分，故抗告人縱有提起課予義務訴訟之意，其訴亦為不合法等語，裁定駁回抗告人之訴。

四、抗告意旨略謂：（一）系爭土地係屬都市計畫範圍內住宅區，於61年12月1日前既無編定工業區，從而相對人所屬建設局前揭土地分區證明書核定系爭土地係屬都市計畫範圍內工業區有誤，因而請求相對人對於系爭土地應更正屬都市計畫範圍內建地，土地使用分區為住宅區，卻遭相對人否准，該行政處分自屬違法，請求撤銷之。

再依行政程序法第128條第2項「程序重新開始」規定，抗告人並不知悉違法之事實，但自法定救濟期間經過後尚未逾5年者，自得申請變更土地使用分區。

另相對人已函復抗告人之陳情案，將循都市計畫法程序辦理檢討審酌事宜，顯見系爭公告雖非針對特定人，惟由一般性特徵仍可得確定其範圍，且已造成人民財產利益增加負擔而直接發生法律效果，自屬行政程序法第92條規定之一般處分，而得為行政訴訟之標的，抗告人提起撤銷訴訟，自屬有據，原裁定認定系爭公告性質為法規命令，不得作為行政訴訟之標的，顯屬違誤。

（二）相對人於系爭行政處分中，僅直接記載「…系爭竹南鎮○○段553及554地號涉及之都市計畫分區界線，自民國61年擬定竹南頭份都市計畫以來無變更…故其分區係屬竹南頭份都市計畫部分甲種工業區及部分住宅區無誤…臺端於本府辦理『變更竹南頭份都市計畫（第三次通盤檢討）』案期間陳情有案」，但「其分區係屬竹南頭份都市計畫部分甲種工業區及部分住宅區無誤」與「臺端於本府辦理『變更竹南頭份都市計畫（第三次通盤檢討）』案期間陳情有案」之法律依據何在？作成該行政處分之理由何在？此均未見原處分中有所說明，顯然亦違反行政程序法第96條第1項第2款之規定。

況相對人將系爭公告張貼於相對人及竹南鎮公所都市計畫公告欄，惟市政府及鎮公所公告欄之傳播影響力薄弱，且公開展覽期間僅短短30天，抗告人既未受通知，自無可能知悉有此公開展覽情事，要無可能至現場觀看或閱覽，實難認已生任何公告周知之效果，更無可能參加說明會並到場陳述及辯論，核與司法院釋字第709號解釋所揭示之正當法律程序有違。

是以，抗告人直至知悉後始提起訴願，並未逾越法定不變期間。

（三）本件相對人將系爭土地原先之一般住區地變更為甲種工業區，既非拓寬道路亦非截彎取直，其變更顯不合理，核與都市計畫法第26條規定之「作必要之變更」有違，且系爭土地使用分區之變更縱為依都市計畫法第26條所為通盤檢討之變更，仍屬主管機關變更都市計畫，係公法上之單方行政行為，且直接限制抗告人之權益，當具有行政處分之性質無疑。

從而，系爭土地使用分區之變更應屬行政處分。

又都市計畫法第26條規定擬定計畫之機關每五年至少應通盤檢討一次，依據發展情況，並參考人民建議作必要之變更。

詎原審法院從未開庭審理調查證據，亦未實體審究是否有「系爭公告之性質為行政處分」、「相對人未通知抗告人及給予其陳述意見之機會，違反正當法律程序」等事實，竟以裁定駁回，為其論據，顯與行政訴訟法第188條第2項言詞審理之相關規定相悖等語。

經查：(一)抗告人就相對人系爭函文不服，循序提起訴願及行政訴訟，而抗告人未提出就相對人101年5月11日函及101年8月6日函提出訴願之證據，且相對人亦以103年11月13日函說明抗告人就上開2函未提出訴願。

是依行政訴訟法第4條第1項之規定，抗告人就相對人上開101年5月11日函及101年8月6日函提起撤銷訴訟，未先經合法之訴願程序，依法即有不合。

(二)又按土地法第91條規定：「城市區域之土地，得依都市計畫法分別劃定為限制使用區及自由使用區。」

都市計畫法第32條規定：「都市土地得劃定住宅、商業、工業等使用區，並得視實際情況，劃定其他使用區域或特定專用區。

前項各使用區，得視實際需要，再予劃分，分別予以不同程度之使用管制。」

可知土地之使用分區劃定係依據都市計畫而為，則其使用分區之劃定即是依都市計畫法規定之程序為之，且依都市計畫法及相關法令並無人民得請求作成更正使用分區劃定行政處分請求權之規定。

經參酌系爭函文內容略以：「…二、經查旨案前經本府101年8月6日以府商都字第1010156326號（諒達）函復台端在案，略以：『…系爭竹南鎮○○段553及554地號涉及之都市計畫分區界線，自民國61年擬定竹南頭份都市計畫以來無變更…故其分區係屬竹南鎮頭份都市計畫部分甲種工業區及部分住宅區無誤，…臺端於本府辦理「變更竹南頭份都市計畫（第三次通盤檢討）」案期間陳情有案，該陳情案經本縣97年8月21日第206次都市計畫委員會審議決議：「未便採納。

理由：本案係使用執照個案情形，且未涉及都市計畫圖重製疑義。」

，續經內政部99年11月2日第742次及100年6月14日第757次都市計畫委員會審議決議採納縣府處理意見通過，該通盤檢討案業經審定，並經本府100年8月26日公告發布實施…。』

…三、惟查旨揭地號土地上建物之建照係本府依法核發，為維護臺端權益，所陳事項業經本府以前揭說明101年8月6日函揭將循都市計畫法定程序辦理檢討審酌事宜。

四、副本抄送本縣竹南鎮公所並檢附旨案申請書…，惠請貴所於辦理下次通盤檢討時，將本案納入檢討…。」

顯見系爭土地分區界線，自61年擬定竹南頭份都市計畫以來無變更，故其分區係屬竹南頭份都市計畫部分甲種工業區及部分住宅區無誤，惟系爭土地上之使用執照與建物之建照，既由相對人所核發，故相對人乃函請竹南鎮公所於辦理下次通盤檢討時，將本案納入檢討。

姑不論該下次通盤檢討是否通過該請求變更系爭土地使用分區，惟變更原來劃定之土地使用分區，因其性質係屬「法規」，而非直接限制一定區域內人民之權益或增加其負擔之行為，並非行政處分，且人民並無請求為如何擬訂計畫或通盤檢討變更之權利，已如前述。

是系爭函文並未對外直接發生法律效果，即非行政處分，抗告人對之提起撤銷訴訟，依法即有不合。

原裁定認系爭函文非行政處分而駁回抗告人之訴，於法並無不合。

抗告意旨仍執前詞，主張系爭函文為行政處分云云，顯屬誤會，其抗告難認有理由，應予駁回。

而系爭函文既非行政處分，從而抗告人主張系爭函文應依行政程序法第96條第1項第2款為行政處分之理由及法令依據記載，即無庸再予論駁。

另抗告意旨主張該變更都市計畫土地使用分區之公告應依都市計畫法為公告，並依司法院釋字第709號解釋意旨通知利害關係人到場陳述及辯論云云，惟系爭土地使用分區，自61年擬定竹南頭份都市計畫以來即無變更，亦如前述，本即無再予以公告之必要，況司法院釋字第709號解釋意旨亦係針對審核都市更新事業計畫時給予利害關係人到場陳述及辯論之機會，核與本件無涉，均附此敘明。

五、據上論結，本件抗告為無理由。依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。

中 華 民 國 104 年 3 月 6 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 鍾 耀 光
法官 劉 穎 怡
法官 胡 國 棟
法官 黃 淑 玲
法官 鄭 小 康

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 104 年 3 月 6 日
書記官 黃 淑 櫻