最高行政法院行政-TPAA,105,判,1,20160107,1

最 高 行 政 法 院 判 決
105年度判字第1號
上 訴 人 合康建設股份有限公司
代 表 人 陳上賓
訴訟代理人 沈志成 律師
被 上訴 人 臺北市政府都市發展局
代 表 人 林洲民

上列當事人間建築法事件，上訴人對於中華民國103年10月2日臺
北高等行政法院103年度訴字第890號判決，提起上訴，本院判決如下：

主 文
原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。

理 由
一、被上訴人之代表人於民國103年12月25日變更為林洲民，業據其具狀聲明承受訴訟，核無不合，先予敘明。
二、緣臺北市○○區○○街○○號等建物坐落於臺北市○○區○○段○○段○○○○號土地，為1棟地上10層、地下3層RC造建築物（下稱系爭建物），領有99使字第0400號使用執照，土地使用分區為工商混合區，依系爭建物之97建字第0515號竣工圖，其平面各樓層廁所、機電設備空間及茶水間係留設於共用部分。
嗣被上訴人於102年3月7日至系爭建物勘查，發現系爭建物之第1層梯廳擅設隔間為信箱牆，第2層至第10層公共廁所變更為空調機房，乃審認上訴人係起造人而有未經核准擅自變更系爭建物各層共用部分空間情事，違反建築法第77條第1項規定，乃以102年4月18日北市都建字第10266670900號函（下稱被上訴人102年4月18日函）處上訴人新臺幣（下同）30萬元罰鍰，並限於文到次日起6個月內改善。
惟迄至102年10月22日被上訴人派員再至現場勘查，上訴人仍未改善，被上訴人審認上訴人未維護系爭建物構造及設備合法使用之違規情節重大，並因違反行政法上義務所得之利益及其資產均為龐大，爰依建築法第91條第1項第2款及行政罰法第18條第1項、第2項規定，以102年10月23日北市都建字第10264399600號裁處書（下稱原處分）處上訴人300萬元（第1層至10層，每層30萬元，合計處300萬元）罰鍰，並限於文到次日起3個月內協同社區管理委員會辦理改善。
上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟，經原審判決駁回後，提起上訴。
三、上訴人起訴主張：㈠上訴人早已於101年間將系爭建物之所有權移轉登記並交付予買受人，及將公共設施點交予社區管理委員會，上訴人非系爭建物之所有權人及使用人，對系爭建物並無事實上管領力，依法不得擅自進入拆除，根本無法排除危險、回復物安全之狀態，則被上訴人對上訴人處以罰鍰及命限期改善拆除，顯無法達到行政管制之目的，反造成上訴人須承擔遭連續處罰之不利益，顯失公平，與建築法第77條之立法意旨有違。
㈡上訴人確依系爭建物之使用執照合法興建，而系爭建物存有違規情事係基於住戶之要求變更所致，上訴人確非擅自變更設計之行為人。
又被上訴人所提99年6月5日蘋果日報平面媒體所刊登之銷售資料內容，其提供資料內容及刊登行為均非上訴人所為，被上訴人以銷售資料內文強調「未來空調主機將放置在每層樓2個獨立的公共機房」為由，遽認上訴人係於系爭建物領得使用執照後及點交予管理委員會前，擅自將該公共廁所變更為空調機房，且誤導民眾系爭建物係合法使用，並意圖將違規責任推卸予民眾，顯與事實不符。
㈢退步言之，縱認上訴人有擅自將公共廁所變更為空調機房之行為，惟就系爭建物之公共廁所部分整體變更設計之行為係基於單一或同種類之意思決定，存有緊密關係，整體施作變更設計之行為即屬單一行為而無疑。
被上訴人將變更系爭建物各層共用部分空間之單一行為，切割為以每層樓為一違規行為，並以每層30萬元計算，加重處以罰鍰300萬元，顯與一行為不二罰之原則、比例原則、裁量禁止濫用原則有違。
再者，原處分作成前未先給予上訴人陳述意見之機會，即遽以原處分加重處罰，顯與行政程序法第102條之規定有違等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分。
四、被上訴人則以：㈠系爭建物之原核准竣工圖及公寓大廈專有共用各層平面圖，其平面各層廁所均留設於共用部分，且設有公共出入口。
惟經被上訴人所轄臺北市建築管理工程處（下稱建管處）於102年3月7日至現場勘查，發現系爭建物第1層至10層之公共廁所均遭變更為空調機房，經合康捷境大廈管理委員會函陳意見，該共用部分相關設施係上訴人移交前所為。
復查系爭建物於預售屋銷售階段時，上訴人刊登於平面媒體之系爭建物銷售資料內文即強調「未來空調主機將放置在每層樓2個獨立的公共機房」，被上訴人審認系爭建物各層集中留設於共用部分之廁所，應係於建築物興建完工領得使用執照後，遭上訴人擅自變更為空調機房，業違反建築法第77條第1項規定，爰依同法第91條第1項第2款規定，函處上訴人30萬元整罰鍰並限於文到次日起6個月內改善，嗣改善期間屆滿，102年10月22日建管處至現場複查，前揭擅自變更態樣完全未改善。
上訴人先以銷售平面圖作虛偽不實及引人錯誤之表示，後又擅自將共用部分之設施設備變更，誤導民眾系爭建物係合法使用，惡意顯屬重大，且被上訴人已給予長達6個月之改善期程。
被上訴人審酌上訴人違反行政法上義務行為應受責難程度及所生後續影響均重大，又系爭建物第1層至10層共用部分均分別有違規，爰就各違規樓層依建築法第91條第1項第2款規定，分別處最高罰鍰額30萬元，總計300萬元（第1層至10層）罰鍰。
㈡建管處於102年3月7日至現場勘查，發現系爭建物第1層至10層之公共廁所均遭變更為空調機房，集中放置冷氣室外機，被上訴人審認前揭公共廁所變更態樣一致，衡諸經驗法則，絕非購屋之住戶力所能逮，顯係上訴人仍為有管理能力之使用人時，擅自將該公共廁所變更為空調機房，致系爭建物各層共用部分之廁所使用現況與原核准竣工圖不符，上訴人未維護建築物構造及設備之合法使用，業違反建築法第77條第1項規定。
又上訴人為從事不動產開發事業之建設公司，本應較一般民眾具備更完整之建築相關法令知識，倘民眾有不當之要求，自應向其說明相關法令規定並負其專業責任，不應有違反建築相關法令之行為。
是上訴人主張其係應建築物買受人之要求變更系爭建物各層共用部分空間設計，故違法責任應歸屬住戶云云，不足憑採。
㈢參照法務部102年1月23日法律字第10100258120號函釋意旨，違法行為究應評價為「一行為」或「數行為」，應綜合各因素判斷決定，系爭建物第1層至第10層之公共廁所各為獨立之使用單元，上訴人擅自將公共廁所違規變更為空調機房之行為，依社會通念而言應係分層施作而非同一時間為之，非屬自然的一行為，爰就各違規樓層依建築法第91條第1項第2款規定，分別處以罰鍰。
又依法務部95年6月20日法律字第0950012743號函釋意旨，每次主管機關依法律所課予之限期改善義務，均屬一項獨立義務，對違反義務者，均得單獨裁處行政罰，是被上訴人依建築法第91條第1項規定，以原處分連續處罰，於法並無不合。
另本案事實客觀上已明白足以確認，被上訴人縱未給予上訴人陳述意見機會，亦難認有程序違誤之情形等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人在原審之訴。
五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠系爭建物之原核准竣工圖及公寓大廈專有共用各層平面圖，其平面各層廁所均留設於共用部分，且設有公共出入口。
建管處於102年3月7日至現場勘查，發現系爭建物第1層梯廳擅設隔間為信箱牆，第2層至第10層公共廁所變更為空調機房。
經合康捷境大廈管理委員會以102年4月12日合康捷境（函）字第10204001號函陳述意見，該共用部分相關設施係上訴人移交前所為。
是被上訴人審認系爭建物各層集中留設於共用部分之梯廳及公共廁所，應係上訴人仍為有管理能力之使用人時，遭上訴人擅自變更為信箱牆及空調機房，致系爭建物各層共用部分之梯廳及公共廁所使用現況與原核准竣工圖不符，上訴人未維護建築物構造及設備之合法使用，業違反建築法第77條第1項規定，爰依同法第91條第1項第2款規定，以被上訴人102年4月18日函處上訴人30萬元整罰鍰並限於文到次日起6個月內改善。
上訴人並未就該函提起訴願，而告確定在案。
嗣改善期間屆滿，建管處於102年10月22日再至現場複查，前揭擅自變更態樣完全未改善。
從而，被上訴人審酌上訴人違反行政法上義務行為應受責難程度及所生後續影響均重大；
又系爭建物第1層至第10層共用部分均分別有違規，爰就各違規樓層依建築法第91條第1項第2款規定，乃以原處分裁處上訴人300萬元（第1層至第10層，每層30萬元，合計300萬元）罰鍰。
足認原處分未逾越法定裁量範圍，且亦無裁量濫用或裁量怠惰情事，實已考量上訴人違章程度所為之適切裁罰，並無違誤。
㈡依本院95年1月份庭長法官聯席會議決議意旨，建管處於102年3月7日至現場勘查，發現系爭建物第1層梯廳擅設隔間為信箱牆，第2層至第10層公共廁所變更為空調機房，集中放置冷氣室外機，經原審法院審認，前揭梯廳及公共廁所變更為信箱牆及空調機房之態樣一致，衡諸經驗法則，絕非一般購屋之住戶之能力所及；
且合康捷境大廈管理委員會亦函陳，該共用部分相關設施係上訴人移交前所為。
又系爭建物於預售屋銷售階段時，上訴人刊登於平面媒體之系爭建物銷售資料內文即強調「未來空調主機將放置在每層樓2個獨立的公共機房」，是上訴人違規行為事證明確。
綜上，被上訴人爰認系爭建物各層集中留設於共用部分之梯廳及公共廁所，應係於建築物興建完工領得使用執照後，共用部分尚未依公寓大廈管理條例第57條規定點交予管理委員會前，亦即上訴人在對系爭建物具有實質管領力時，擅自變更系爭建物各層共用部分空間，有未維護系爭建物構造及設備合法使用之違規情形，則被上訴人以上訴人為建築法第77條第1項規定之使用人為裁處對象，並無違誤。
至上訴人援引本院99年度判字第4號、101年度判字第371號、100年度判字第237號、100年度判字第816號等判決意旨，實與本件之爭點不同，自不得比附援引。
㈢上訴人為從事不動產開發事業之建設公司，本應較一般民眾具備更完整之建築相關法令知識，倘民眾有不當之要求，自應向其說明相關法令規定並負其專業責任，不應有違反建築相關法令之行為。
故上訴人主張，系爭建物存有違規情事係基於住戶之要求變更所致乙節，上訴人既未舉證以實其說，顯與事實不符，自不足採。
㈣另被上訴人以102年4月18日函處上訴人30萬元罰鍰後，並給予上訴人長達6個月之改善期間，然迄至102年10月22日被上訴人再派員至系爭現場勘查時，系爭違規共用部分仍未改善。
上訴人雖於103年2月27日補充訴願理由書及同年3月18日訴願陳報狀，主張已進行改善作業云云，惟該等改善作業，均係原處分發文後即102年10月23日以後所為之處置，上訴人並未於被上訴人102年4月18日函所給予6個月之改善期間內為改善。
被上訴人始作成原處分據以裁罰，足認被上訴人所作之原處分，乃係處罰上訴人屆期仍未改善之行為，揆諸建築法第91條第1項規定，自得連續處罰，自難認被上訴人有違反一行為不二罰原則之情事。
㈤關於上訴人擅自將梯廳及公共廁所違規變更為信箱牆及空調機房之行為，究為「一行為」或「數行為」？參諸行政罰法第24條第1項、第2項、第25條規定及其立法理由；
本院103年度判字第81號、第62號判決；
法務部102年1月23日法律字第10100258120號函釋意旨，須針對個案具體情節，斟酌法條文義、立法意旨、期待可能、受責難程度、所生影響及社會通念或專業倫理等綜合決定之。
原審法院審認系爭建物第1層至第10層之梯廳、公共廁所各為獨立之使用單元，而上訴人擅自將梯廳及公共廁所違規變更為信箱牆及空調機房之行為，依社會通念而言，應係分層施作而非同一時間為之；
又系爭建物於預售屋銷售階段時，上訴人即因對系爭建物之銷售平面圖作虛偽不實及引人錯誤之表示，經行政院公平交易委員會以100年9月8日公處字第100165號處分書處罰鍰180萬元在案；
且經被上訴人以102年4月18日函處30萬元罰鍰，並限於文到次日起6個月內改善後，期限屆滿仍未改善，其違反行政法上義務行為應受責難程度及所生後續影響重大等情，乃認上訴人擅自將梯廳及公共廁所違規變更為信箱牆及空調機房之行為，係多次違反同一行政法上義務規定，係屬數行為，應分別予以處罰，自不構成「自然上一行為」或「法律上一行為」。
從而，被上訴人依建築法第91條第1項第2款規定，以系爭建物第1層至第10層之各層共用部分，均分別有違規，分別處予以罰鍰，即應以每層樓30萬元裁處上訴人計300萬元（第1層至第10層，總計300萬元）罰鍰，經核於法並無不合。
㈥再者，建管處於102年3月7日至現場勘查，發現系爭建物第1層梯廳擅設隔間為信箱牆，第2層至第10層公共廁所變更為空調機房；
復經建管處於102年10月22日至系爭建物現場勘查，發現上訴人仍未改善。
該事實客觀上明白足以確認，依據行政程序法第103條第5款規定，得不給予上訴人陳述意見之機會，是自難認被上訴人有違反行政程序法第102條規定之情形，被上訴人所為原處分，並無違誤等語，因將訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
六、上訴意旨略以：㈠依建築法第77條立法理由、第91條規定及本院99年度判字第4號、101年度判字第371號、100年度判字第237號、100年度判字第816號等判決意旨，建築法第77條第1項明定課予建築物所有權人、使用人維護義務，且同法第91條第1項規定，處罰對象亦僅限於建築物所有權人及使用人，上訴人早已於101年間將系爭建物之所有權移轉登記並交付予買受人，及將公共設施點交予社區管理委員會，上訴人確非系爭建物之所有權人及使用人，即非屬上開規定之義務人及處罰對象。
惟被上訴人逕依上開規定對上訴人處予罰鍰，原判決未予詳究，遽認原處分合法，顯與法律保留原則及處罰法定原則有違，難謂無誤。
㈡建築法第77條之立法目的係為維護公共安全，促使「建築物所有權人、使用人」維護建築物合法使用與其構造及設備安全之責任，顯見建築法係直接針對建築物之狀態所課予義務，而屬以物為中心之「狀態責任」，顯與一般「行為責任」係以造成危險狀態之行為人為義務人之概念不同。
當無明文行為責任人之規定及處罰，根本無行為責任人與狀態責任人競合之適用，詎原判決未予詳察，遽認本件爭點係行為責任人與狀態責任人競合，其認事用法，顯有不適用法規及適用法規不當之違法。
㈢上訴人早已於101年間將系爭建物之所有權移轉登記並交付予買受人，及將公共設施點交予社區管理委員會，上訴人不惟已非系爭建物之所有權人及使用人，對系爭建物並無事實上管領力，且依法亦不得擅自進入拆除，根本無法排除危險、回復物安全之狀態，則被上訴人對上訴人處以罰鍰及命限期改善拆除，不惟顯無法達到行政管制之目的，甚者，造成上訴人因所有人及使用人未維護系爭建物合法使用及安全狀態持續，而須承擔遭連續處罰之不利益，顯失公平。
原判決未予詳察，遽以上訴人於點交予管理委員會前對系爭建物具實質管領力為由，認上訴人係屬建築法第77條之使用人，其認事用法，不惟與本院100年度判字第816號判決有違，亦與論理及經驗法則相違。
㈣縱認上訴人有擅自變更系爭建物各層共用部分空間，有未維護系爭建物構造及設備合法使用之行為，惟就系爭建物之梯廳、公共廁所部分整體變更設計之行為係基於單一或同種類之意思決定，並對系爭建物之梯廳、公共廁所部分整體進行施作建造，且多種施作建造行為在時間、空間亦存有緊密關係，整體施作變更設計之行為即屬單一行為而無疑。
詎原判決未予詳究，不惟未審酌法條文義、立法意旨、期待可能性、受責難程度、所生影響及社會通念或專業倫理等綜合審酌，逕僅以社會通念係分層施作且非同一時間，而認變更梯廳及公共廁所之行為係屬數行為，其認事用法，顯有判決不適用法規之違誤。
㈤依本院104年度判字第121號判決意旨，上訴人就系爭建物各層共用部分空間之變更核屬單一行為，且被上訴人已以102年4月18日函對上訴人處予30萬元之罰鍰，並限於文到次日起6個月內協同社區管理委員會辦理改善事宜在案，而上訴人於接獲上開處分後除已繳納罰鍰並積極與系爭建物社區住戶洽談改善事宜，惟因該社區住戶百般刁難並拒絕上訴人進場施工，依法上訴人自不得擅自進入施作，否則民事上應負侵權行為之責，刑事上亦應負無故侵入住宅及毀損等罪責，上訴人不得已乃於102年10月17日向被上訴人陳情上開情事，詎被上訴人不惟置上訴人上開陳情書於不顧，竟再以原處分以擅自變更樓層數第1層至10層，每層30萬元計算，加重處罰300萬元之罰鍰，顯已違反一行為不二罰原則。
原判決對此不惟未詳予調查，逕認上訴人違反行政法上義務，應受責難程度及所生後續影響重大，其認事用法，除有採證違背經驗法則及論理法則之違誤外，亦有適用法規不當及理由不備之違背法令等語。
七、本院查：
（一）按：
１、建築法第1條、第2條第1項規定：「為實施建築管理，以維護公共安全、公共交通、公共衛生及增進市容觀瞻，特
制定本法；本法未規定者，適用其他法律之規定。」「主
管建築機關，在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；
在縣(市)為縣(市)政府。」
第70條第1項規定：「建築工程完竣後，應由起造人會同承造人及監造人申請使用執照
。
直轄市、縣(市)(局)主管建築機關應自接到申請之日起，十日內派員查驗完竣。其主要構造、室內隔間及建築物
主要設備等與設計圖樣相符者，發給使用執照，並得核發
謄本；不相符者，一次通知其修改後，再報請查驗。．．
．。」
第71條規定：「（第1項）申請使用執照，應備具申請書，並檢附下列各件：原領之建造執照或雜項執照
。建築物竣工平面圖及立面圖。（第2項）建築物與核
定工程圖樣完全相符者，免附竣工平面圖及立面圖。」第
77條第1項、第91條第1項第2款規定：「建築物所有權人、使用人應維護建築物合法使用與其構造及設備安全。」
「有下列情形之一者，處建築物所有權人、使用人、機械
遊樂設施之經營者新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，
並限期改善或補辦手續，屆期仍未改善或補辦手續而繼續
使用者，得連續處罰，並限期停止其使用。必要時，並停
止供水供電、封閉或命其於期限內自行拆除，恢復原狀或
強制拆除：．．．未依第七十七條第一項規定維護建築
物合法使用與其構造及設備安全者。」
２、公寓大廈管理條例設有如下相關規定：第一章「總則」第1條、第2條、第3條：「（第1項）為加強公寓大廈之管理維護，提昇居住品質，特制定本條例。（第2項）本條例
未規定者，適用其他法令之規定。」「本條例所稱主管機
關：在中央為內政部；
在直轄市為直轄市政府；
在縣(市)為縣(市)政府。」
「本條例用辭定義如下：公寓大廈：指構造上或使用上或在建築執照設計圖樣標有明確界線，
得區分為數部分之建築物及其基地。區分所有：指數人
區分一建築物而各有其專有部分，並就其共用部分按其應
有部分有所有權。專有部分：指公寓大廈之一部分，具
有使用上之獨立性，且為區分所有之標的者。共用部分
：指公寓大廈專有部分以外之其他部分及不屬專有之附屬
建築物，而供共同使用者。．．．區分所有權人會議
：指區分所有權人為共同事務及涉及權利義務之有關事項
，召集全體區分所有權人所舉行之會議。．．．。管
理委員會：指為執行區分所有權人會議決議事項及公寓大
廈管理維護工作，由區分所有權人選任住戶若干人為管理
委員所設立之組織。管理負責人：指未成立管理委員會
，由區分所有權人推選住戶一人或依第二十八條第三項、
第二十九條第六項規定為負責管理公寓大廈事務者。．
．．。規約：公寓大廈區分所有權人為增進共同利益，
確保良好生活環境，經區分所有權人會議決議之共同遵守
事項。」
第二章「住戶之權利義務」第10條第2項：「共用部分、約定共用部分之修繕、管理、維護，由管理負責
人或管理委員會為之。
．．．」第28條：「（第1項）公寓大廈建築物所有權登記之區分所有權人達半數以上及其
區分所有權比例合計半數以上時，起造人應於三個月內召
集區分所有權人召開區分所有權人會議，成立管理委員會
或推選管理負責人，並向直轄市、縣(市)主管機關報備。
（第2項）．．．。
（第3項）起造人於召集區分所有權人召開區分所有權人會議成立管理委員會或推選管理負責人
前，為公寓大廈之管理負責人。」
第36條：「管理委員會之職務如下：區分所有權人會議決議事項之執行。共
有及共用部分之清潔、維護、修繕及一般改良。．．．
共用部分、約定共用部分及其附屬設施設備之點收及保
管。
．．．。」
第六章「附則」第56條：「（第1項）公寓大廈之起造人於申請建造執照時，應檢附專有部分、
共用部分、約定專用部分、約定共用部分標示之詳細圖說
及規約草約。於設計變更時亦同。（第2項）前項規約草
約經承受人簽署同意後，於區分所有權人會議訂定規約前
，視為規約。（第3項）公寓大廈之起造人或區分所有權
人應依使用執照所記載之用途及下列測繪規定，辦理建物
所有權第一次登記：．．．。（第4項）第一項共用部分
之圖說，應包括設置管理維護使用空間之詳細位置圖說。
（第5項）．．．。」
第57條：「（第1項）起造人應將公寓大廈共用部分、約定共用部分與其附屬設施設備；設施
設備使用維護手冊及廠商資料、使用執照謄本、竣工圖說
、水電、機械設施、消防及管線圖說，於管理委員會成立
或管理負責人推選或指定後七日內會同政府主管機關、公
寓大廈管理委員會或管理負責人現場針對水電、機械設施
、消防設施及各類管線進行檢測，確認其功能正常無誤後
，移交之。（第2項）前項公寓大廈之水電、機械設施、
消防設施及各類管線不能通過檢測，或其功能有明顯缺陷
者，管理委員會或管理負責人得報請主管機關處理，其歸
責起造人者，主管機關命起造人負責修復改善，並於一個
月內，起造人再會同管理委員會或管理負責人辦理移交手
續。」
３、行政罰法第1條、第2條規定：「違反行政法上義務而受罰鍰、沒入或其他種類行政罰之處罰時，適用本法。但其他
法律有特別規定者，從其規定。」「本法所稱其他種類行
政罰，指下列裁罰性之不利處分：限制或禁止行為之處
分：限制或停止營業、吊扣證照、命令停工或停止使用、
禁止行駛、禁止出入港口、機場或特定場所、禁止製造、
販賣、輸出入、禁止申請或其他限制或禁止為一定行為之
處分。剝奪或消滅資格、權利之處分：命令歇業、命令
解散、撤銷或廢止許可或登記、吊銷證照、強制拆除或其
他剝奪或消滅一定資格或權利之處分。影響名譽之處分
：公布姓名或名稱、公布照片或其他相類似之處分。警
告性處分：警告、告誡、記點、記次、講習、輔導教育或
其他相類似之處分。」其立法理由分別載明：「對於違
反行政法上義務者，依法處罰，乃現代民主法治國家之基
本原則。以往由於政府行政事務繁雜，為達行政目的，採
用不同之處罰方法或手段，致行政法規所定之行政罰種類
繁多，名稱互異，處罰形式不一，且實務上裁罰時之法律
適用與理論見解分歧，常生困擾，不但影響行政效能，且
關係人民權益至鉅。本法之立法目的，乃在於制定共通
適用於各類行政罰之統一性、綜合性法典，期使行政罰之
解釋與適用有一定之原則與準繩。為明確其適用範圍，爰
於首條明定，限於違反行政法上義務而受罰鍰、沒入或其
他種類行政罰之處罰時，始有本法之適用。依本條規定，
本法所稱之行政罰，係指行政秩序罰而言，不包括『行政
刑罰』及『執行罰』在內。．．．。．．．。」「為
因應我國目前實務上需要，使各種法律有效達成行政目的
，並基於維護公益之考量，本法之適用，除因違反行政法
上義務應受罰鍰或沒入之裁處外，亦將行政機關所為之不
利處分中具有裁罰性者視為行政罰，由於其名稱種類有一
百餘種之多，爰概稱為『其他種類行政罰』，並參酌司法
院釋字第394號等解釋使用『裁罰性行政處分』之用語，將其適用本法應具備『裁罰性』及『不利處分』之要件予
以明定，以界定本法之適用範疇。．．．。本法所稱
『其他種類行政罰』，僅限於本條各款所定『裁罰性之不
利處分』，並以『違反行政法上之義務』而應受『裁罰性
』之『不利處分』為要件，『如其處分係命除去違法狀態
』或停止違法行為者，因與行政罰之裁罰性不符，非屬裁
罰性之不利處分，無本法之適用。．．．。」第3條規定
：「本法所稱行為人，係指實施違反行政法上義務行為之
自然人、法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央
或地方機關或其他組織。」
第7條規定：「（第1項）違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。（
第2項）法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央
或地方機關或其他組織違反行政法上義務者，其代表人、
管理人、其他有代表權之人或實際行為之職員、受僱人或
從業人員之故意、過失，推定為該等組織之故意、過失。
」本條立法理由載明：「現代國家基於『有責任始有處
罰』之原則，對於違反行政法上義務之處罰，應以行為人
主觀上有可非難性及可歸責性為前提，如行為人主觀上並
非出於故意或過失情形，應無可非難性及可歸責性，故第
1項明定不予處罰。現行法律規定或實務上常有以法人
、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關或
其他組織作為處罰對象者，為明其故意、過失責任，爰於
第2項規定以其代表人、管理人、其他有代表權之人或實
際行為之職員、受僱人或從業人員之故意、過失，推定該
等組織之故意、過失。
．．．。」
第18條第1項規定：「裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度
、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量
受處罰者之資力。」
第24條第1項、第2項規定：「（第1項）一行為違反數個行政法上義務規定而應處罰鍰者，依
法定罰鍰額最高之規定裁處。但裁處之額度，不得低於各
該規定之罰鍰最低額。（第2項）前項違反行政法上義務
行為，除應處罰鍰外，另有沒入或其他種類行政罰之處罰
者，得依該規定併為裁處。但其處罰種類相同，如從一重
處罰已足以達成行政目的者，不得重複裁處。」
第25條規定：「數行為違反同一或不同行政法上義務之規定者，分
別處罰之。」本條立法理由載稱：「行為人所為數個違反
行政法上義務之行為，若違反數個不同之規定，或數行為
違反同一之規定時，與前條單一行為之情形不同，為貫徹
個別行政法規之制裁目的，自應分別處罰。此與司法院釋
字第503號解釋『一事不二罰』之意旨並不相違。」
４、行政程序法第7條、第9條規定：「行政行為，應依下列原則為之：採取之方法應有助於目的之達成。有多種同
樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。
採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失
均衡。」「行政機關就該管行政程序，應於當事人有利及
不利之情形，一律注意。」
第96條第1項規定：「行政處分以書面為之者，應記載下列事項︰處分相對人之姓名
．．．。主旨、事實、理由及其法令依據。．．．
表明其為行政處分之意旨及不服行政處分之救濟方法、期
間及其受理機關。」
５、綜合上開規定，可知：
（１）建築法係為實施建築管理，以維護公共安全、公共交通、公共衛生及增進市容觀瞻而設；該法未規定者，適用其他
法律之規定。建築工程完竣後，應由起造人會同承造人及
監造人申請「使用執照」，直轄市、縣(市)(局)主管建築機關應自接到申請之日起，10日內派員查驗完竣，其「主要構造、室內隔間及建築物主要設備等與設計圖樣相符」
者，「發給使用執照」，並得核發謄本；不相符者，一次
通知其修改後，再報請查驗。申請使用執照，應備具申請
書，並檢附：「原領之建造執照或雜項執照。建築物
竣工平面圖及立面圖（建築物與核定工程圖樣完全相符者
，免附竣工平面圖及立面圖）」。又建築物「所有權人」
、「使用人」應維護建築物合法使用與其構造及設備安全
；如有違反，處建築物「所有權人、使用人、機械遊樂設
施之經營者」6萬元以上30萬元以下罰鍰，「並限期改善或補辦手續」，「屆期仍未改善或補辦手續而繼續使用者
，『得連續處罰』」，並限期停止其使用（必要時，並停
止供水供電、封閉或命其於期限內自行拆除，恢復原狀或
強制拆除）。申言之：
甲、建築工程完竣後，其主要構造、室內隔間及建築物主要設備等與設計圖樣相符者，建築主管機關始得依起造人之申
請（應檢具原領之建造執照或雜項執照及建築物竣工平面
圖與立面圖）發給使用執照。
乙、建築物「所有權人」、「使用人」應維護建築物合法使用與其構造及設備安全；如有違反，處建築物「所有權人、
使用人（含機械遊樂設施之經營者）」前揭法定範圍內之
罰鍰，並「限期改善或補辦手續」，「屆期仍未改善或補
辦手續而繼續使用者，『得連續處罰』」。是知：
（甲）上開「建築物」所有權人、使用人就「建築物合法使用與其構造及設備安全」狀態的維持，負有義務-即「狀態責
任」，倘違背此種責任，須受到前揭處罰（行政秩序罰）
，故「狀態責任」，係屬「結果責任」；且該「狀態責任
」具有屬物之性質，從而，如第三人繼受該「建築物」之
所有權或使用權時，亦同時繼受存在於該物「未維護建築
物合法使用與其構造及設備安全」違法狀態之責任。
（乙）建築主管機關對於建築物所有權人或使用人「未維護建築物合法使用與其構造及設備安全」義務，究應對建築物「
所有權人」或「使用人」處以「6萬元以上30萬元以下罰鍰，並限期改善或補辦手續」，應就個案具體情形，於符
合建築法之立法目的，依：「採取之方法應有助於目的
之達成；有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人
民權益損害最少者；採取之方法所造成之損害不得與欲
達成目的之利益顯失均衡」等原則，並斟酌當事人有利及
不利之情形，為必要之裁量，並非容許建築主管機關恣意
選擇處罰之對象，擇一處罰，或兩者皆予處罰；倘對建築
物「所有權人」或「使用人」其中之一處以上開行政秩序
罰，已足達成行政目的時，即不得對另外一人處罰（本院
95年1月份庭長法官聯席會議決議參照）。
（丙）行政罰法所稱「其他種類行政罰」，僅限於該法第2條各款所定「裁罰性之不利處分」，並以「違反行政法上之義
務」而應受「裁罰性」之「不利處分」為要件，「如其處
分係命除去違法狀態」或「停止違法行為」者，因與行政
罰之裁罰性不符，非屬裁罰性之不利處分，無行政罰法之
適用。
是上舉建築法第91條第1項所謂「限期改善」或「補辦手續」並非行政罰，乃係主管機關為落實建築法之立
法目的，命處分相對人（建築物所有人或使用人）除去違
法狀態，而課予處分相對人一定之作為義務，本質上為單
純之負擔處分；如處分相對人未依前述負擔處分之內容履
行其義務者，依本條項後段規定，其法律效果為連續處罰
及行政執行法中所稱之直接強制。換言之，建築主管機關
依此規定所為之「限期改善」，係就特定事項，科相對人
以「限期改善」之行政法上義務，並以此作為未改善時，
裁處罰鍰之要件，而非以行為人過去所為違法使用建築物
、構造及設備安全之行為為處罰對象（本院104年度判字第121號判決參照）。
（２）公寓大廈共用部分、約定共用部分之修繕、管理、維護，由管理負責人或管理委員會為之；所稱「共用部分」，指
公寓大廈專有部分以外之其他部分及不屬專有之附屬建築
物，而供共同使用者。又公寓大廈均應成立管理委員會或
推選管理負責人，公寓大廈建築物所有權登記之區分所有
權人達半數以上及其區分所有權比例合計半數以上時，起
造人應於3個月內召集區分所有權人召開區分所有權人會
議，成立管理委員會或推選管理負責人，並向直轄市、縣
(市)主管機關報備；
起造人於召集區分所有權人召開區分所有權人會議成立管理委員會或推選管理負責人前，為公
寓大廈之管理負責人。申言之：
甲、公寓大廈之起造人於申請建造執照時，應檢附專有部分、共用部分、約定專用部分、約定共用部分標示之詳細圖說
及規約草約（於設計變更時亦同）；該項規約草約經承受
人簽署同意後，於區分所有權人會議訂定規約前，視為規
約。又公寓大廈之起造人或區分所有權人應「依使用執照
所記載之用途」及公寓大廈管理條例第56條第3項之測繪規定，辦理建物所有權第一次登記。
乙、公寓大廈共用部分、約定共用部分及其附屬設施設備之點收及保管為管理委員會（或管理負責人）之職務。起造人
應將公寓大廈共用部分、約定共用部分與其附屬設施設備
；設施設備使用維護手冊及廠商資料、「使用執照」謄本
、「竣工圖說」、水電、機械設施、消防及管線圖說，於
管理委員會成立或管理負責人推選或指定後7日內會同政
府主管機關、公寓大廈管理委員會或管理負責人現場針對
水電、機械設施、消防設施及各類管線進行檢測，「確認
其功能正常無誤」後，移交之；倘上開公寓大廈之水電、
機械設施、消防設施及各類管線不能通過檢測，或其功能
有明顯缺陷者，管理委員會或管理負責人得報請主管機關
處理，其歸責起造人者，主管機關命起造人負責修復改善
，並於1個月內，起造人再會同管理委員會或管理負責人
辦理移交手續。
（３）基於「有責任始有處罰」之原則，對於違反行政法上規定義務之行為，仍應以行為人主觀上有可非難性及可歸責性
-即故意或過失為前提；而法人、設有代表人或管理人之
非法人團體違反行政法上義務者，其代表人、管理人、其
他有代表權之人或實際行為之職員、受僱人或從業人員之
故意、過失，推定為該等組織之故意、過失。準此：
甲、行政法著重於「行政法上義務」之遵守，對於違反行政法上義務者，前揭行政罰法係採「分別處罰原則」，申言之
，不論數行為係違反同一行政法上義務或不同行政法上義
務規定，均予以分別處罰。又所謂一行為，包括「自然一
行為」與「法律上一行為」；所謂「數行為」，則係指同
一行為人多次違反同一行政法上義務規定，或違反數個不
同行政法上義務規定，其行為不構成「自然一行為」或「
法律上一行為」者而言。至違反行政法上義務之行為是否
為「一行為」，須就個案具體事實予以綜合判斷-亦即針
就個案具體情節，斟酌法條文義、立法意旨、「法規範義
務的態樣」、期待可能、受責難程度、所生影響及社會通
念或專業倫理等綜合決定之。另「本質的一行為（實質的
一行為-例如單一違反行政法上義務而接續為之）」僅構
成一違反行政法上義務，即不應被量化為數行為。
乙、裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受
處罰者之資力。
以違反建築法第91條第1項第2款規定而言，其應審酌者，例如：違法行為之動機、目的及預期之不
當利益；違法行為對公共安全、公共衛生之危害程度及其
持續期間；事業之規模、經營狀況及其市場地位；違法類
型曾否經主管機關導正或警示；以往違法類型、次數、間
隔時間及所受處罰；違法後悛悔實據及配合調查等態度。
並應衡酌：「採取之方法應有助於目的之達成；有多
種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少
者；採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之（公共
）利益顯失均衡。」
（４）行政程序法第96條第1項第2款所謂「事實、理由及其法令依據」，乃行政機關為處分時，斟酌全部陳述與調查事實
及證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽，作成
決定-即「主旨」之所由依據；而解釋行政機關行政處分
之真意，應於文義上及論理上詳為推求，並通觀行政處分
全文，斟酌作成行政處分當時及過去之事實、適用之相關
法規意旨暨其公益目的等一切資料，本於經驗法則、論理
法則，從該具體公法事件所根基之原因事實、主要目的、
社會客觀認知及處分機關所欲表示之法律效果，作全盤之
觀察，以為判斷之基礎，不能徒拘泥字面或擷取處分中一
二語，任意推解，致失真意。
（二）次按，行政訴訟法第125條第1項、第133條分別規定：「行政法院應依職權調查事實關係，不受當事人主張之拘束
。」「行政法院於撤銷訴訟，應依職權調查證據；於其他
訴訟，為維護公益者，亦同。」
第189條第1項規定：「行政法院為裁判時，應斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，
依論理及經驗法則判斷事實之真偽。．．．。」前開所謂
「證據」，包含直接證據與間接證據。稱「直接證據」，
凡得逕行證明應證事實之證據均屬之；反之，謂「間接證
據」，指依其他已證明之事實，間接的推知應證事實真偽
之證據屬之。又所謂「論理法則」，乃指依立法意旨或法
規之社會機能就法律事實所為價值判斷之法則而言；稱「
經驗法則」，係指由社會生活累積的經驗歸納所得之法則
而言，凡日常生活所得之通常經驗及基於專門知識所得之
特別經驗均屬之；至「證據法則」，則指法院調查證據認
定事實所應遵守之法則而言。是知，審理事實之法院，其
認定事實所憑之證據，並不以直接證據為限，間接證據亦
包括在內，凡綜合調查所得之各種直接及間接證據，本於
論理暨經驗法則得其心證，而為事實之判斷，且與事實無
違，始稱適法。
（三）系爭建物領有99使字第0400號使用執照，土地使用分區為工商混合區，而依96年9月13日臺北市都市設計及土地使用開發許可審議委員會第204次委員會會議紀錄附帶決議：「爾後類似都市計畫不得作住宅使用之分區內建築物平
面配置之服務性空間，均須集中設置於公共空間」，此係
為防範建商以低於住宅區市場行情之價格購入此類土地後
，於建造建築物時以平面類似住宅之設計方式，誤導民眾
得作為住宅使用，藉以提昇銷售量而獲取龐大利益，卻肇
致民眾購屋後有違反建築法規而遭裁罰之風險，戕害都市
計畫之發展，影響合法建築開發業者之權益，妨害建築市
場競爭秩序，是以如工商混合區等類型建築基地於開發設
計階段，申請臺北市都市設計及土地使用開發許可審議委
員會進行都市審議程序時，建築物各樓層之廁所、茶水間
、機電設備空間等服務性空間均不得留設於專有部分，而
應集中留設於共用部分，以提供公眾使用，且經都市審議
通過、建築物依核准圖說興建完工後不得擅自變更，以維
持民眾正常生活機能。又系爭建物之原核准竣工圖及公寓
大廈專有共用各層平面圖，其平面各層廁所均留設於共用
部分，且設有公共出入口。
惟經被上訴人所轄建管處於102年3月7日至現場勘查，發現系爭建物第1至10層之公共廁所均遭變更為空調機房，經合康捷境大廈管理委員會以102年4月12日合康捷境（函）字第10204001號函陳述意見，該共用部分相關設施係上訴人移交前所為，移交時即為現
況，另系爭建物於預售屋銷售階段時，上訴人刊登於平面
媒體之系爭建物銷售資料內文即強調「未來空調主機將放
置在每層樓2個獨立的公共機房」，被上訴人爰認系爭建
物各層集中留設於共用部分之廁所，應係於建築物興建完
工領得使用執照後，共用部分尚未依公寓大廈管理條例第
57條規定點交予管理委員會前，亦即上訴人仍為有管理能力之使用人時，遭上訴人擅自變更為空調機房，致系爭建
物各層共用部分之廁所使用現況與原核准竣工圖不符，上
訴人有未維護建築物構造及設備之合法使用，違反建築法
第77條第1項規定，乃依同法第91條第1項第2款規定，以102年4月18日函處上訴人30萬元罰鍰並限於文到次日起6個月內改善，上訴人並未就該函表示不服等各情，為原審
斟酌全辯論意旨及調查證據結果認定之事實。原審因適用
建築法第77條第1項、第91條第1項第2款及行政罰法第18條第1項、第2項規定，以：「系爭建物第1層至第10層之梯廳、公共廁所各為獨立之使用單元，而上訴人擅自將梯
廳及公共廁所違規變更為信箱牆及空調機房之行為，依社
會通念而言，應係分層施作而非同一時間為之；又系爭建
物於預售屋銷售階段時，上訴人即因對系爭建物之銷售平
面圖作虛偽不實及引人錯誤之表示，經行政院公平交易委
員會以100年9月8日公處字第100165號處分書處罰鍰180萬元在案；
且經被上訴人以102年4月18日函處30萬元罰鍰，並限於文到次日起6個月內改善後，期限屆滿仍未改善，
其違反行政法上義務行為應受責難程度及所生後續影響重
大等情，乃認上訴人擅自將梯廳及公共廁所違規變更為信
箱牆及空調機房之行為，係多次違反同一行政法上義務規
定，係屬數行為，應分別予以處罰，不構成『自然上一行
為』或『法律上一行為』」等語，為其論據，遂認「被上
訴人依建築法第91條第1項第2款規定，以系爭建物第1層至第10層之各層共用部分，均分別有違規，分別處予以罰鍰，即應以每層樓30萬元裁處上訴人計300萬元（第1層至第10層，總計300萬元）罰鍰，於法並無不合」，將訴願決定及原處分悉予維持，駁回上訴人之訴，固非無見。惟
查：
１、依被上訴人102年4月18日處分函全文記載：「主旨：貴公司起造本市○○區○○街○○號等建築物，未經核准擅自變更各層共用部分之廁所等空間，茲依建築法第91條（第1項第2款）處新臺幣30萬元罰鍰，請速協同社區管理委員會辦理改善事宜，請查照。說明：依據本局所轄建築管
理工程處案陳102年3月7日現場勘查結果辦理。
查貴公司為旨揭建築物之起造人，其建築基地於開發設計階段經
本市都市設計及土地使用開發許可審議委員會決議『各樓
層廁所、機電設備等空間應集中設置於公用部分』。惟嗣
經本局所轄建築管理工程處於102年3月7日派員現場勘查，得悉貴公司於領得使用執照（99使字第0400號）後，即擅自變更相關設備設施，致『整幢』建築物之共用部分現
況態樣，悖離上開委員會之決議事項，顯未維護建築物構
造及設備之合法使用，而有違反建築法第77條第1項規定情事，茲依同法第91條（第1項第2款）處新臺幣30萬元罰鍰，並限於文到次日起6個月內，協同社區管理委員會辦
理改善事宜。．．．副本抄送合康捷境大廈管理委員
會，．．．貴會．．．對於公寓大廈共用部分具有實質管
領力，請於文到次日起6個月內會同起造人辦理改善事宜
，並將處理情形以書面過局核處」等語（被上訴人原審答
辯狀資料第51頁）。
足見被上訴人本次處分除對上訴人以其「未維護建築物構造及設備之合法使用」處以上開所列
之罰鍰外，並科上訴人應限期將系爭建物「各樓層共用部
分（即『整幢』建築物之共用部分）」之廁所使用現況，
回復與建築物使用執照原核准竣工圖相符的作為義務，其
賦予之作為僅在維護建築物構造及設備合法使用，並非須
有多數作為始能完成多數義務，揆諸前揭說明，上訴人屆
期未改善之行為，應只評價為「一行為」（本院104年度判字第121號判決參照）。
原判決認上訴人未依該處分限期改善係屬數行為，應分別予以處罰，已嫌未洽。
２、系爭建築物早於101年10月26日經上訴人依公寓大廈管理條例第57條規定移交予合康捷境大廈管理委員會管理，為原審認定之事實，並有移交清冊附訴願卷（第98至107頁）可稽。
而上訴人於接獲（102年4月22日）被上訴人102年4月18日函處分後，即於該函所定改善期限內即102年10月17日以陳情書向被上訴人陳述稱：「．．．說明：本公司已於民國102年9月26日與合康捷境社區管委會達成協議，同意回復各層共用部分之廁所空間，但需於102年10月19日區分所有權人大會通過方可准予施工（詳附件一管委會會議紀錄）。
依北市都建字第10266670900號函（按即被上訴人102年4月18日函處分）說明第八項應於收文次日起6個月內改善，應於102年10月22日完成，但因尚等管委會區分所有權會議通過方可執行改善，無法於改善期
間內完成，擬於管委會區分所有權會議通過後儘速完成改
善項目，請貴局諒查」等語（訴願卷第18頁）。
是系爭建築物既經上訴人辦理移交予合康捷境大廈管理委員會管理
完竣，上訴人對系爭建物已無管領能力；
且被上訴人102年4月18日函處分並依系爭建物實際情形，在該處分函內明確表示命上訴人「限於文到次日起6個月內，儘速協同
社區管理委員會辦理改善事宜」，而上訴人業於102年4月18日函處分所定改善期限（102年10月22日）內之102年9月26日與系爭建物管理委員會達成協議，「同意回復各層共用部分之廁所空間」，惟須迨至102年10月19日系爭建物區分所有權人大會通過方可施工。則綜觀上開情形，能
否謂上訴人全然未依被上訴人102年4月18日函處分所命限期改善履行其作為義務？又該改善行為若無系爭建物管理
委員會偕同辦理，上訴人能否獨力完成（期待可能）？在
此情形下，被上訴人裁處最高額度之罰鍰，有無必要？是
否違反比例原則？均非無疑，原審就此有利於上訴人部分
未予斟酌審認，同嫌疏失。
（四）綜上所述，原判決核有如上所舉違誤，上訴意旨執以指摘，求予廢棄，非無理由。因本件尚有如上情形有待原審調
查審認，本院無從自為判決，爰將原判決廢棄，由原審重
為審理後，另為適法判決，以符法制，並昭折服。
八、據上論結，本件上訴為有理由。
依行政訴訟法第256條第1項、第260第1項，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 1 月 7 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 藍 獻 林
法官 林 文 舟
法官 姜 素 娥
法官 許 金 釵
法官 胡 國 棟

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 105 年 1 月 7 日
書記官 莊 俊 亨