最高行政法院行政-TPAA,105,判,274,20160526,1

最 高 行 政 法 院 判 決
105年度判字第274號
上 訴 人 臺北市政府都市發展局
代 表 人 林洲民
訴訟代理人 李宜光 律師
王藹芸 律師
被 上訴 人 李子江
訴訟代理人 吳忠德 律師

上列當事人間國宅事件，上訴人對於中華民國104年12月31日臺
北高等行政法院104年度訴字第1088號判決，提起上訴，本院判決如下：

主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。

理 由
一、臺北市基隆河二期專案國（住）宅，係臺北市政府為安置基隆河截彎取直拆遷戶之政策，專案取得土地而興建之國（住）宅，前由臺北市政府工務局養護工程處（民國95年8月1日更名為臺北市政府工務局水利工程處，下稱前養工處）辦理核配作業並提供配售人員名冊由臺北市政府前國民住宅處（已於93年3月3日與上訴人組織整併，下稱前國宅處）於86年3月29日假內湖高工活動中心以電腦配對方式公開抽籤，其中訴外人李漢成獲配臺北市○○區○○○路000巷00號3樓（國宅戶號：2C01303，下稱系爭國宅），嗣前養工處以89年9月6日北市工養權字第89635874000號函通知前國宅處略以：「主旨：有關基隆河整治工程專案國（住）宅配售權利人李漢成變更案，詳如說明……依本市土地重劃大隊〔94年9月6日與本府地政處（100年12月20日起更名為臺北市政府地政局）測量大隊整併為土地開發總隊〕89年8月22日北市地重三字第8960316800號函續辦。
查本市○○路0段00巷00號房屋坐落基隆河整治工程區段徵收地區暨內湖區第6期市地重劃區範圍之內，由土地重劃大隊於辦理上開重劃區時核發補償費及拆除，並由本處辦理專案國（住）宅事宜，因該建物補償費核發對象經該大隊來函澄清係為李漢成及陳文德先生，故原李漢成先生獲配之專案國（住）宅（戶號：2C01303），其配售人應更改為李漢成及陳文德先生等2人。」
俾使前國宅處得憑以通知其等2人共同辦理後續繳款簽約等相關事宜。
嗣因共同配售人李漢成死亡，經其繼承人李黃淑女及被上訴人以101年4月18日申請書向臺北市政府申請由被上訴人繼承其配售系爭國宅之權利，並經臺北市政府以101年5月30日府授工水字第10162710400號函同意辦理在案。
嗣上訴人以101年6月4日北市都服字第10134193000號函通知被上訴人及陳文德等2人會同至上訴人處領取繳款通知單，經其等（或代理人）於102年9月30日會同領取「臺北市政府出售國民住宅繳款通知單」，經查該繳款通知單其上載有「繳款及簽約規定……日期：102年10月30日前，逾期以放棄承購權利論……說明事項……⒍……承購者應於繳交定金3萬元（現金或支票）後於繳款期限內一次繳清房地價款並簽約交屋。
承購戶自行協商銀行以委託撥款承諾書方式辦理繳款簽約交屋。
如遇金融機構因法令規定停辦貸款，承購人應接獲本處通知期限內以現金依次向本局繳清或補足，如承購人未能在期限內繳清或補足價款，本局得解除契約，房屋恢復原狀，定金3萬元不予退還，並依實際交屋進住天數加計房地使用費，剩餘款項無息退還……。」
等字樣，並經被上訴人閱畢後簽章。
嗣其等2人於上開繳款通知單所定期限內，分別於102年10月24日及25日各自繳交二分之一房地總價款在案。
其後共同承購人陳文德以其年事已高向臺北市政府申請變更權利人名義為訴外人陳明輝及陳明達，並經臺北市政府以102年11月14日府授工水字第10262831200號函同意變更在案。
上訴人旋以102年11月20日北市都企字第10239698400號函通知被上訴人及訴外人陳明輝、陳明達等3人儘速至上訴人處辦理簽約等事宜，惟因其等3人遲未辦理簽約手續，上訴人乃再以103年4月24日北市都企字第10330093100號函（下稱103年4月24日函）及103年12月23日北市都企字第10339312600號（下稱103年12月23日函）催告其等3人辦理簽約等事宜，並請其等3人於104年1月29日前辦理簽約事宜，逾期將依前揭繳款通知單內「繳款及簽約規定」以放棄承購權利論，並退還已繳之價款。
嗣被上訴人以共有人間之權利比例存有爭議，已向新北市中和區調解委員會申請調解為由，而以104年1月21日陳情書向上訴人申請展延，案經該局以104年1月28日北市都企字第10430806500號函（下稱104年1月28日函）同意俟調解日後10日內辦理後續簽約事宜，逾期仍以放棄承購權利論，並退還已繳之價款。
詎被上訴人復以上開調解不成立，其已依法提起民事訴訟，再以104年2月5日陳情書向上訴人請求展延簽約期限至系爭訴訟確定為止，案經上訴人以104年2月25日北市都企字第10431331000號函（下稱原處分）復被上訴人略以：「……說明：……有關臺端等獲配旨揭住宅，其共有人間之權利比例爭議，再次申請展延簽約日期乙節，歉難同意，本案已逾本局104年1月28日北市都企字第10430806500號函指定簽約期限，逾期未辦理簽約視同放棄承購權利，請臺端等檢送設於銀行或郵局存摺封面影本及領據，俾利辦理價款退款事宜。」
被上訴人不服，提起訴願，遭決定不受理，遂向臺北高等行政法院（下稱原審）提起行政訴訟，經原審以104年度訴字第1088號判決（下稱原判決）將訴願決定撤銷，上訴人不服，提起本件上訴。
二、被上訴人起訴主張：（一）司法院釋字第540號解釋雖未直接引用「雙階理論」一詞，仍已闡明人民與行政機關訂立私法契約前，即認於訂約前之階段屬公法爭議，經主管機關依相關法規或行使裁量權之結果，認定不符合該當要件，而未能進入訂約程序者，既未成立私法關係，應依法提起行政爭訟。
被上訴人承購系爭國宅之權利，因上訴人以原處分予以撤銷，而未能進入訂約程序，此部分之爭執，應屬公法爭議。
（二）被上訴人獲配系爭國宅資格既經臺北市政府核定，且有關配售系爭國宅之對價亦經被上訴人與他共同承購人等會同至上訴人領取「臺北市政府出售國民住宅繳款通知單」，並分別於102年10月24日及25日各自繳清二分之一房地總價款，則可認被上訴人有客觀上具體表現其信賴之行為，揆諸司法院釋字第525號解釋意旨，應有信賴保護原則之適用。
原處分就被上訴人以其共有人間之權利比例爭議，再次申請展延簽約日期一節，所為不同意之回復，並撤銷被上訴人對系爭國宅之承購權利，已違反信賴保護原則，訴願決定未予糾正，亦有未合等語，求為判決訴願決定及原處分均撤銷；
請求判命上訴人與被上訴人簽訂被上訴人承購系爭國宅房地契約。
三、上訴人則以：原處分係就被上訴人之請求事項所為不同意延期辦理簽約之意思表示，係為私法契約內容階段，自非行政處分。
本案係屬上訴人與被上訴人雙方買賣關係爭執，無涉資格認定之公權力行為，屬民事私法紛爭，揆諸司法院釋字第540號解釋及理由書，自應循民事訴訟程序確認，非可為行政訴訟標的。
又上訴人分別以103年4月24日函及103年12月23日函2次催告，並請其於104年1月29日前履行簽約之義務，逾期則以放棄承購權利論，並退還價款。
但被上訴人卻遲未依上揭函示意旨辦理，則依國民住宅出售出租及商業服務設施暨其他建築物標售標租辦法第7條第1項第1款、第13條規定，上訴人以被上訴人等逾期未辦理，認其未有承購之意願，而不續予簽約退還價款，即無違誤等語，資為抗辯，求為判決駁回被上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：本件被上訴人並未申購國宅成立，與上訴人間並未訂立買賣契約，訴願決定引據司法院釋字第540號解釋文，認為取消被上訴人承購資格之原處分係上訴人立於私法主體地位，基於私經濟關係所為之意思表示，非行政處分，其適用該解釋，即有可議。
又上訴人104年1月28日函既已於說明陳明：「有關……因與共同配售人間之權利比例爭議，已向新北市中和區調解委員會申請調解，本局同意嗣『調解日後』10日內辦理後續簽約事宜……」等語，則其期限之訂定，似應慮及調解本有成立或不成立而發展成民事訴訟之可能。
本件上訴人尚未與被上訴人訂立系爭國宅之買賣契約，即發函通知取消被上訴人之承購資格，核其所為係行使公權力而生公法上法律關係之行政處分。
被上訴人提起訴願，於訴願程序本應為實體之審理決定，始為適法。
訴願機關未察，從程序逕為訴願不受理之決定，其訴願程序顯有瑕疵，無可維持為由，因將訴願決定撤銷。
至於被上訴人訴請撤銷原處分及請求判命上訴人與被上訴人簽訂被上訴人承購系爭國宅房地契約部分，則應俟合法之訴願程序先行審理再為決定。
五、本院經核原判決將訴願決定撤銷，並無違誤，茲就上訴意旨再行補充論斷如下：（一）按「人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願。
……」「本法所稱行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」
訴願法第1條第1項、第3條第1項分別定有明文。
又國民住宅主管機關就其直接興建之國民住宅予以配售，認為申請承購者不符合法規規定或裁量結果之該當要件，或依法規規定或裁量結果取消其申請承購資格，均未進入國民住宅配售訂約程序，尚未成立私法上之買賣關係，申請承購者如有不服，須依法提起行政爭訟（司法院釋字第540號解釋理由書意旨參照）。
是以就國宅之配售而言，依司法院釋字第540號解釋意旨，已由國宅主管機關代表國家或地方自治團體與承購人訂立買賣契約者，此等契約非行使公權力而生之公法上法律關係，如涉爭執，始為私權關係之民事事件。
至於在未訂買賣契約之前，以配售國宅代替核發重劃區內建物所有人之拆除補償費，係國家以高權地位對遭受公權力侵害之人民所為補償方式之一，用行政裁量決定何人取得國宅之承購權，則承購權之核配及撤銷均係因公權力措施直接對外發生法律效果之單方行政行為，如有違法或不當，致損害人民之權利或利益者，自得依上開規定提起訴願。
（二）本件訴願決定係以被上訴人及陳明達、陳明輝獲配系爭國宅資格既經臺北市政府核定，且分別於102年10月24日及25日各自繳清二分之一房地總價款在案，則本案已進入議定私法契約內容階段，上訴人就被上訴人以其共有人間之權利比例爭議，再次申請展延簽約日期一節，所為不同意之回復，其性質係上訴人立於私法主體地位，基於私經濟關係所為之意思表示，非屬訴願救濟範圍內事項為由，為訴願不受理之決定，固非全然無見。
惟查，原處分函就被上訴人再次申請展延簽約日期乙節，表示歉難同意，復指出本案已逾原指定簽約期限，逾期未辦理簽約視同放棄承購權利等情，足見被上訴人與上訴人間並未訂立系爭國宅之買賣契約甚明。
訴願決定援引司法院釋字第540號解釋，認為取消被上訴人承購資格之原處分係上訴人立於私法主體地位，基於私經濟關係所為之意思表示，非行政處分，從程序逕為訴願不受理之決定，顯係對該解釋之意旨有所誤解，自屬無可維持。
則原判決以訴願程序顯有瑕疵為由，將訴願決定撤銷，著由訴願機關審酌各情，另為適法之決定，於法即無不合。
上訴人徒執前詞，主張：本案既已進入議定私法契約內容階段，上訴人所為不同意被上訴人申請展延簽約日期之函，核其性質為上訴人立於私法主體地位，所為之意思表示云云，實嫌失據。
（三）又原處分以被上訴人逾期未辦理簽約視同放棄承購權利，命被上訴人檢送設於銀行或郵局存摺封面影本及領據，俾利辦理價款退款事宜，依其文義除否准展延簽約日期外，並有撤銷被上訴人承購權之意。
原判決將訴願決定撤銷，並說明被上訴人於原審起訴請求撤銷原處分及判命被上訴人與上訴人簽訂被上訴人承購系爭國宅房地契約部分，應俟合法之訴願程序先行審理再為決定，於法亦無不合。
上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。
依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 5 月 26 日
最高行政法院第五庭
審判長法官 黃 合 文
法官 林 茂 權
法官 劉 介 中
法官 吳 東 都
法官 鄭 忠 仁

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 105 年 5 月 26 日
書記官 蘇 婉 婷