最高行政法院行政-TPAA,105,判,328,20160623,1

最 高 行 政 法 院 判 決
105年度判字第328號
上 訴 人 羅五湖
訴訟代理人 張繼文 律師
被 上訴 人 銓敘部
代 表 人 周弘憲
訴訟代理人 周佩芳
劉佳瑋

上列當事人間任用事件，上訴人對於中華民國105年3月10日臺北
高等行政法院104年度訴字第1626號判決，提起上訴，本院判決如下：

主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。

理 由
一、上訴人係勞動部勞工保險局（下稱「勞保局」，民國103年2月17日改制更名前為具事業單位性質之行政院勞工委員會勞工保險局，下稱「原勞保局」）簡任第十三職等局長。
其前應64年全國性公務人員高等考試（下稱「高考」）社會行政人員考試及格、76年8月4日至103年2月16日曾任臺閩地區勞工保險局（85年7月1日改制更名為原勞保局）及原勞保局秘書、研究員、專門委員、主任、經理、副總經理及總經理等職務。
原勞保局於103年2月17日改制為勞保局，行政院以103年2月14日院授人組字第1030023114號令派代上訴人擔任現職，並自同年月17日生效（下稱「103年2月14日令」）。
上訴人嗣依勞動部勞工保險局組織法（下稱「勞保局組織法」）第6條第1項授權訂定之「勞工保險監理委員會現職人員轉任勞動部暨勞工保險局現職人員轉任勞動部勞工保險局、勞動部職業安全衛生署與勞動部勞動基金運用局比照改任官職等級及退撫事項辦法」（下稱「比照改任官職等級辦法」）第2條第2項規定，選擇以行政、教育、公營事業人員相互轉任採計年資提敘官職等級辦法（下稱「三類人員轉任辦法」），於104年5月4日經由勞保局向被上訴人申請轉任後之銓敘審定，經被上訴人以上訴人擬任職務為簡任第十三職等，與三類人員轉任辦法第2條第2項所定，轉任行政機關職務，以薦任第八職等至簡任第十二職等職務為限之要件不符，而無法辦理轉任，爰不予銓敘審定，並以被上訴人104年6月4日部銓二字第1043973459號函復勞保局，副知上訴人（下稱「原處分」）。
上訴人不服，提起復審，經公務人員保障暨培訓委員會104公審決字第218號復審決定駁回，提起行政訴訟，經原審法院以104年度訴字第1626號判決（下稱原判決）駁回後，上訴人猶不服，乃提起本件上訴。
二、上訴人於原審起訴主張略以：三類人員轉任辦法係基於公務人員任用法第16條授權訂定，惟該辦法第2條第2項，已涉及憲法第15條及第18條基本權之限制，非屬就執行母法有關之細節性及技術性事項之範圍，與司法院釋字第394號解釋理由書所揭示之「概括授權」意旨未符，顯有逾越公務人員任用法第16條規定之概括授權範圍，而有違授權明確性原則。
又觀諸75年4月21日制定公布公務人員任用法第16條規定之立法理由，當時並無明文有「轉任行政機關職務，以薦任第八職等至簡任第十二職等為限」之限制，是三類人員轉任辦法第2條第2項顯有違法限制上訴人之選擇權利，且與公務人員任用法第16條及司法院釋字第501號解釋意旨有違。
又上訴人係配合行政院組織改造隨同整個機關由公營事業單位改制為行政機關，改制前後均係擔任機關首長，並無影響行政效能之情事，是被上訴人於訂定三類人員轉任辦法第2條第2項規定時，顯然僅考量限制個別公務人員轉任之條件，而漏未考量機關改制之類型，致將簡任第十三職等以上之高階人員予以排除適用，顯係制度設計不當所致。
此外，原勞保局配合行政院組織改造改制為行政機關，與上訴人有相同資歷者適用三類人員轉任辦法規定，其年資均經被上訴人採認，可見被上訴人對上訴人任用事件之審查顯然僅為個案考量，並未基於整體原勞保局組織改制之政策因素而為通盤考量，有違三類人員轉任辦法之訂定目的等語，求為判決撤銷復審決定及原處分，並命被上訴人就上訴人104年5月4日經由勞保局提出之申請，應作成准予銓敘審定之行政處分。
三、被上訴人則略以：三類人員轉任辦法係基於公務人員任用法第16條之授權，就行政機關人員、公立學校教育人員及公營事業人員於相互轉任性質程度相當職務時，如何採計提敘官、職等級事項所訂定之規範，並無逾越公務人員任用法授權訂定範圍及增加母法所無之限制。
至司法院釋字第501號解釋理由書與三類人員轉任辦法第2條第2項之規定並無關聯。
又原勞保局係配合政府政策改制為行政機關，考試院與行政院前依勞保局組織法等規定會同訂定比照改任官職等級辦法，俾使原勞保局具有公務人員任用資格者，均得依比照改任官職等級辦法規定，就比照改任官職等級辦法、三類人員轉任辦法或公務人員任用法等3種方式中，選擇最有利之方式辦理轉任，是比照改任官職等級辦法係基於政策之需要而訂定，尚非就個案情形予以考量，且因三類人員轉任辦法對於所轉任職務、職等有所限制，是上訴人認三類人員轉任辦法規定轉任職務以薦任第八職等至簡任第十二職等為限，使其無從為權利之行使，係對法規有所誤解。
另原勞保局改制為行政機關，係比照原經濟部能源委員會等機關改制之相關規定、作業程序辦理，被上訴人於辦理原勞保局改制之任用送審案件時，均係依比照改任官職等級辦法及現行相關法令規定，本件如得放寬三類人員轉任辦法所定轉任資格條件，亦將與其他適用三類人員轉任辦法轉任人員權益有失衡平，至與上訴人具有相同資歷者，是否均經被上訴人採計其曾任年資，與上訴人依比照改任官職等級辦法或三類人員轉任辦法規定改任，尚須審酌相關要件之情形無涉。
而觀諸被上訴人擬定三類人員轉任辦法草案之初，並未就轉任職務範圍設限，惟該草案於78年8月31日及9月7日提送考試院第7屆第241、242次會議討論時，因有委員認三類人員轉任辦法草案過於寬濫，破壞文官制度甚鉅，然為期達到各類人才得以相互交流之目的，並求取相互轉任職等間之平衡，允宜有適當設限之必要，爰規定轉任職務以薦任第八職等至簡任第十二職等為限。
此外，上訴人雖不得選擇依三類人員轉任辦法辦理轉任，惟仍得選擇依比照改任官職等級辦法辦理轉任，尚不致無法轉任至勞保局等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人在原審之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，略以：㈠三類人員轉任辦法第2條第2項規定及被上訴人80年1月3日(80)台華法一字第0000000號函釋（下稱「80年1月3日函釋」）是否逾越公務人員任用法第16條之授權範圍，並增加母法所無之限制？經查，公務人員任用法第16條規定高考或特種考試及格人員，曾任行政機關人員、公立學校教育人員或公營事業人員服務成績優良之年資，於相互轉任性質程度相當職務時，固得依「規定」採計提敘官、職等級，惟該條所謂之「規定」，則係授權由考試院定之。
易言之，立法者並未就上開三類人員間如何相互轉任等事項自行規定，亦未規定相互轉任之職務、職等不得無任何限制，更未規定所有高考、特種考試及格人員均得轉任，而係將上開三類人員相互轉任時，所應轉任之職等及如何採計提敘官、職等級等事項，以法律明確授權由考試院定之，則考試院基於上開授權所訂定之三類人員轉任辦法第2條第2項前段關於「轉任行政機關職務，以薦任第八職等至簡任第十二職等為限」之規定，為上開三類人員相互轉任採計年資、提敘官職等級之標準所必須，符合母法公務人員任用法第16條之授權意旨，且未逾越母法之授權範圍，與授權明確性原則無違。
至於前揭被上訴人80年1月3日函釋，則係闡述三類人員轉任辦法第2條第2項前段之意旨，與該規定之規範意旨相符，亦無逾越母法授權範圍、增加母法所無限制或違反授權明確性原則之可言。
是上訴人主張三類人員轉任辦法第2條第2項規定及被上訴人80年1月3日函釋顯有逾越公務人員任用法第16條規定之概括授權範圍，附加法律所無之限制，而有違反授權明確性原則之違法云云，洵不足採。
又三類人員轉任辦法草案於78年8月31日及9月7日提請考試院第7屆第241、242次會議討論時，有部分委員認三類人員轉任辦法草案過於寬濫，破壞文官制度甚鉅，為期達到各類人才得以相互交流之目的，並求取相互轉任職等間之平衡，允宜有適當設限之必要，爰規定轉任職務以薦任第八職等至簡任第十二職等為限。
被上訴人79年6月6日79台華法一字第0000000號書函（下稱「79年6月6日書函」）亦就三類人員轉任辦法第2條第2項規定補充說明略以，為免影響各機關人事安定，並保障行政機關內部現職人員陞遷機會，爰適度限制轉任行政機關職務，俾符立法意旨，並維護文官制度之運行；
且被上訴人於81年間，擬具三類人員轉任辦法部分條文修正草案函陳考試院時，依考試院81年6月11日審查報告略以，轉任行政機關人員，未必皆具有行政經驗，如予轉任薦任第八職等至簡任第十二職等之限制，經過3、4年之歷練，對機關業務均已瞭解時，亦已逐漸陞任至簡任第十四職等職務，對各行政機關業務運作，亦有正面之功能；
又被上訴人89年7月26日89法二字第0000000號書函內容亦曾就三類人員轉任辦法第2條第2項規定進一步闡明略以，三類人員轉任辦法對於轉任職務職等所為之上限限制，有其特殊考量，基於簡任第十三職等及第十四職等已係常任文官制度中之最高層級，考量擬轉任行政機關人員未必皆具有該二職等之職等標準所定資歷，爰予以規定轉任人員轉任職務職等之上限為簡任第十二職等，使轉任人員得於機關內經過3、4年之歷練，此於各機關之行政倫理、內部和諧及業務運作上，均有正面之功能。
可知，三類人員轉任辦法第2條第2項所為轉任職務職等之限制有其必要性，且係就整體衡平性加以考量，並非就個案有無影響人事安定予以認定。
況比照改任官職等級辦法已針對原勞保局之組織改制為特別規範，原勞保局現職人員得於比照改任官職等級辦法、三類人員轉任辦法或公務人員任用法等三種轉任方式中，選擇最有利之規定辦理轉任，已就其等權益之維護予以充分考量；
且如選擇依三類人員轉任辦法轉任者，因其嗣後調任轉任機關以外行政機關時，毋須重新審查資格俸級，為期與其他各類人員權益之衡平，自不得再就是類人員適用三類人員轉任辦法為不同之規範。
是上訴人主張三類人員轉任辦法僅考量限制個別公務人員轉任之條件，漏未考量機關改制類型，有違三類人員轉任辦法之訂定目的，違反憲法第23條規定之比例原則云云，容有誤會，亦不足採。
至於司法院釋字第501號解釋理由書，主要係就三類人員轉任辦法第7條有關轉任人員年資之採計，僅能採計至所敘定職等之「本俸（薪）最高級」規定，與公務人員俸給法施行細則自84年12月26日歷次修正發布以來，均係按年核計加級至其所敘定職等之「年功俸最高級為止」之規定有欠一致，應予檢討改進。
嗣三類人員轉任辦法於89年4月7日該解釋作成前，即先於88年11月25日修正該條規定，已符合該解釋意旨。
是三類人員轉任辦法第2條第2項規定與司法院釋字第501號解釋無涉。
上訴人主張三類人員轉任辦法第2條第2項規定違反司法院釋字第501號解釋理由書意旨云云，殊無足採。
㈡上訴人是否具有轉任職務之任用資格？本件上訴人前應64年高考社會行政人員考試及格，76年8月4日至103年2月16日曾任臺閩地區勞工保險局及原勞保局秘書、研究員、專門委員、主任、經理、副總經理（相當於行政機關簡任第十一職等）及總經理（因原勞保局對此職務未列等，故無從對照行政機關相當之官職等）等職務。
103年2月17日因原勞保局改制，經行政院以103年2月14日令派代勞保局局長（簡任第十三職等勞工行政職系），同年8月4日上訴人具結依比照改任官職等級辦法第2條第2項規定，以三類人員轉任辦法辦理轉任，惟依三類人員轉任辦法第2條第2項規定及被上訴人80年1月3日函釋意旨，轉任行政機關職務，以單列或跨列薦任第八職等以上、簡任第十二職等以下之職務為限，已如前述，惟上訴人擬任之勞保局局長職務，其職務列等為單列簡任第十三職等，顯不符合三類人員轉任辦法第2條第2項所定之要件，則被上訴人以原處分函復勞保局並副知上訴人，其擬任職務之官職等級，無法依三類人員轉任辦法辦理轉任，而未予銓敘審定，洵屬於法有據。
又原勞保局具有公務人員任用資格者，均得依其所具資格條件、所任職務及個人之生涯規劃等，於比照改任官職等級辦法第2條第1至3項所定三種轉任方式中，選擇最有利之方式辦理轉任，並送請被上訴人銓敘審定，被上訴人亦應就其等曾任經歷及所任職務，審酌是否符合相關任用法規規定後，始據以銓敘審定。
至於與上訴人具有相同資歷者，是否均曾經被上訴人採計其曾任年資，與上訴人依比照改任官職等級辦法或三類人員轉任辦法規定轉任，仍須審酌是否符合相關規定之情形無涉。
況勞保局現制僅局長之職等為簡任第十三職等，是原勞保局具有公務人員任用資格之現職人員，選擇依三類人員轉任辦法轉任勞保局時，僅上訴人會受三類人員轉任辦法第2條第2項規定之限制。
是上訴人主張原勞保局具有與上訴人相同資歷者均前經被上訴人採計其曾任年資，被上訴人就伊選擇依三類人員轉任辦法規定轉任，卻依設計不當之制度而以原處分予以否准，違反論理法則及經驗法則云云，自不足採。
綜上所述，上訴人所陳各節，均不足採。
上訴人依比照改任官職等級辦法第2條第2項規定，選擇以三類人員轉任辦法，於104年5月4日經由勞保局向被上訴人申請轉任後之銓敘審定，經被上訴人以上訴人擬任職務為簡任第十三職等，與三類人員轉任辦法第2條第2項所定要件不符，而不予銓敘審定，並以原處分函復勞保局及副知上訴人，認事用法並無違誤，復審決定予以維持，亦無不合。
從而，上訴人訴請撤銷復審決定及原處分，並判命被上訴人就上訴人104年5月4日經由勞保局提出之申請，作成准予銓敘審定之行政處分，為無理由，爰駁回上訴人在原審之訴。
五、本院經核原判決駁回上訴人在原審之訴，並無違誤。
茲就上訴理由再予論述如下：
㈠、按行政院功能業務與組織調整暫行條例（下稱「暫行條例」）第1條規定：「行政院組織法修正後，為辦理行政院
及所屬各級行政機關（以下簡稱原機關）之功能業務與組
織調整、……員額移撥及權益保障等事項，特制定本條例
。」
第2條第1項規定：「原機關應依中央行政機關組織基準法、行政院組織法修正條文及業務職掌檢討，予以精簡
、整併、改隸、改制、裁撤或業務調整移撥其他機關。」
第7條第1項規定：「原機關依第2條第1項精簡、整併、改隸、改制、裁撤或業務調整移撥其他機關者，其下列人員
適用本條例有關權益保障之規定：一、依法任用、派用之
公務人員……。」
第9條第1項規定：「移撥之公務人員，由新職機關於法定編制內，以與原任職務官等、職等相當
之職務，辦理派職。但法定編制已無相當官等、職等職務
可資改派時，得以同一官等較低職等職務或低一官等職務
辦理派職，並仍以原官等、職等任用。」又勞保局組織法
第6條第1項前段規定：「本法施行前，本局具有公務人員任用資格之現職人員，其有關比照改任官職等級及退撫事
項，由考試院會同行政院另以辦法定之。」復按依勞動部
組織法第8條第1項、勞保局組織法第6條第1項、勞動部職業安全衛生署組織法第6條第1項及勞動部勞動基金運用局組織法第6條第1項等規定授權所訂定之比照改任官職等級辦法第2條第1項至第3項依序規定：「……原勞工保險局現職人員，於勞動部勞工保險局組織法施行之日轉任勞保
局……，具有公務人員任用資格者，依本辦法辦理比照改
任官職等級及退撫事項。」「現職人員具有行政、教育、
公營事業人員相互轉任採計年資提敘官職等級辦法所定之
轉任資格者，得選擇依該辦法轉任……。」及「現職人員
得以所具公務人員任用資格，選擇依公務人員任用法及公
務人員俸給法相關規定，辦理銓敘審定。」第3條規定：
「（第1項）現職人員辦理比照改任官職等級者，應就其
經……原勞保局核定職等薪級，依所附勞工保險監理委員
會現職人員轉任勞動部暨勞工保險局現職人員轉任勞動部
勞工保險局、勞動部職業安全衛生署與勞動部勞動基金運
用局比照改任官等職等對照表對照公務人員官等職等，並
依派任職務按下列規定比照改任官等職等：……二、對照
之官等職等資格，未達所派任職務列等最低職等者，以其
對照之官等職等資格改任，並依公務人員任用法第9條第3項規定准予權理。……（第2項）前項人員比照改任官等
職等後，自改任職等最低俸級起敘，其轉任前曾任與改任
職務職等相當、性質相近且服務成績優良之年資，得依公
務人員俸給法第17條規定，按年核計加級。」
且該條附表備註載明：「未列職等薪級之勞工保險局總經理比照改任
簡任第十二職等，如其勞工保險局之年度考核年資比照合
於公務人員考績法第11條第1項考績升等之規定，比照改任簡任第十三職等。」
另公務人員任用法第16條規定：「高等考試或相當高等考試以上之特種考試及格人員，曾任
行政機關人員、公立學校教育人員或公營事業人員服務成
績優良之年資，除依法令限制不得轉調者外，於相互轉任
性質程度相當職務時，得依規定採計提敘官、職等級；其
辦法由考試院定之。」考試院依據前揭規定授權所訂定之
三類人員轉任辦法第2條規定：「（第1項）曾任……公營事業人員，具有高等考試……及格之資格者……，其轉任
前服務成績優良任職年資得予採計。其採計除法律有特別
規定，應從其規定外，依本辦法行之。（第2項）轉任行
政機關職務，以薦任第八職等至簡任第十二職等為限，其
轉任職務之官職等級，並不得高於轉任前之原職務等級。
」且「行政、教育、公營事業人員相互轉任採計年資提敘
官職等級辦法係依公務人員任用法第十六條授權訂定，旨
在促使行政、教育、公營事業三類不同任用制度間，具有
基本任用資格之專業人員相互交流，以擔任中、高級主管
職務。‧‧‧符合法律授權之意旨‧‧‧」、「……二、
轉任之職務包括單列薦任第八職等以上，簡任第十二職等
以下之職務外，並包括跨列薦任第八職等以上及跨列簡任
第十二職等以下之職務……。」等情，並經司法院釋字第
501解釋及銓敘部80年1月3日函釋在案。
㈡、次按證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定異於該當事人之主張者，不得謂為原判決有違背法令之情
形；而證據之證明力如何或如何調查事實，事實審法院有
衡情斟酌之權，苟已斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，
而未違背論理法則、經驗法則或證據法則，即不能指為違
法。
經查原判決審認：公務人員任用法第16條規定高考或特種考試及格人員，曾任行政機關人員、公立學校教育人
員或公營事業人員服務成績優良之年資，於相互轉任性質
程度相當職務時，固得依「規定」採計提敘官、職等級，
惟該條所謂之「規定」，則係授權由考試院定之。是立法
者並未就上開三類人員間如何相互轉任等事項自行規定，
亦未規定相互轉任之職務、職等不得無任何限制，更未規
定所有高考、特種考試及格人員均得轉任，而係將上開三
類人員相互轉任時，所應轉任之職等及如何採計提敘官、
職等級等事項，以法律明確授權由考試院定之，則考試院
基於上開授權所訂定之三類人員轉任辦法第2條第2項前段關於「轉任行政機關職務，以薦任第八職等至簡任第十二
職等為限」之規定，為上開三類人員相互轉任採計年資、
提敘官職等級之標準所必須，符合母法公務人員任用法第
16條之授權意旨，且未逾越母法之授權範圍，與授權明確性原則無違。
至於前揭被上訴人80年1月3日函釋，則係闡述三類人員轉任辦法第2條第2項前段之意旨，與該規定之規範意旨相符，亦無逾越母法授權範圍、增加母法所無限
制或違反授權明確性原則之可言，又三類人員轉任辦法第
2條第2項所為轉任職務職等之限制有其必要性，且係就整體衡平性加以考量，並非就個案有無影響人事安定予以認
定，與憲法第23條規定之比例原則尚無牴觸。
況比照改任官職等級辦法已針對原勞保局之組織改制為特別規範，原
勞保局現職人員得於比照改任官職等級辦法、三類人員轉
任辦法或公務人員任用法等三種轉任方式中，選擇最有利
之規定辦理轉任，已就其等權益之維護予以充分考量。而
上訴人擬任之勞保局局長職務，其職務列等為單列簡任第
十三職等，顯不符合三類人員轉任辦法第2條第2項所定之要件，上訴人訴請撤銷復審決定及原處分，並判命被上訴
人就上訴人104年5月4日經由勞保局提出之申請，作成准予銓敘審定之行政處分，為無理由，爰駁回上訴人在原審
之訴等情，有如前述。則揆諸前揭規定與解釋、函釋意旨
，原判決於法尚無違誤。上訴意旨仍執前詞主張三類人員
轉任辦法第2條第2項規定轉任行政機關職務，以簡任十二職等為轉任之上限，惟該辦法雖係依據公務人員任用法第
16條規定授權訂定，然該法並未授權考試院可以制定轉任之職等上限，且顯非屬執行公務人員任用法之細節性、技
術性事項，欠缺法律具體明確授權，增加法律所無之限制
並侵犯上訴人之財產權及服公職權，與憲法第23條規定之法律保留原則有違。指摘原判決以「法律未規定不得限制
」即論證為「授權可作轉任職等之限制」，非僅與憲法第
23條規定之法律保留原則有違，且無視於司法院大法官歷次解釋之意旨，亦違於一般法律解釋方法，實有判決不適
用法規之判決違背法令云云，尚無可採。
㈢、再按選擇依轉任辦法規定辦理轉任者，因其所得銓敘審定之職等俸級，已較一般由公營事業機構轉任至行政機關者
，所得適用之人事法規為寬，爰其所審定之官職等級僅得
於勞保局任用，嗣於調任該局以外行政機關職務時，則須
以所具公務人員考試及格資格，重新審查任用資格及俸級
，尚非限制依轉任辦法規定轉任者不得調任其他行政機關
職務。且查本件應審究者，係上訴人得否依三類人員轉任
辦法之規定銓敘審定，尚不及於上訴人經被上訴人依轉任
辦法規定銓敘審定後，嗣再調任勞保局以外行政機關職務
之情形。則上訴意旨指稱原判決未審酌上訴人係機關首長
轉任之獨特性，造成依現職轉任方式銓審後，而將不能再
調任其他行政機關，實已不當限制上級行政機關長官對所
屬官員調任職務之權利，不僅有違公務人員任用法第18條第1項規定，亦嚴重損及上訴人於憲法第18條所保障之服公職之基本權利云云，亦無可取。
㈣、綜上所述，原審已依職權調查證據並斟酌辯論意旨及調查證據之結果，依論理及證據法則判斷事實而為判決，尚無
判決不適用法規或適用不當之違法。至於上訴人其餘訴稱
各節，乃上訴人以其對法律上見解之歧異，就原審取捨證
據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，均無可採。上
訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為
無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。
依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 6 月 23 日
最高行政法院第五庭
審判長法官 林 茂 權
法官 黃 淑 玲
法官 鄭 忠 仁
法官 劉 介 中
法官 吳 東 都

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 105 年 6 月 23 日
書記官 張 雅 琴