最高行政法院行政-TPAA,105,判,383,20160722,1

最 高 行 政 法 院 判 決
105年度判字第383號
上 訴 人 高雄市政府
代 表 人 陳菊
訴訟代理人 陳樹村 律師
林承琳 律師
被 上訴 人 邱顯全
黃金火
共 同
訴訟代理人 蔡進良 律師
葉美利 律師

上列當事人間土地重劃事件，上訴人對於中華民國104年6月16日
高雄高等行政法院103年度訴更一字第5號判決，提起上訴，本院判決如下：

主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。

理 由
一、緣上訴人（即原審被告）為辦理高雄市第68期市地重劃案，依行為時平均地權條例第56條規定，擬具市地重劃計畫書，經報奉內政部97年3月21日內授中辦地字第0970044140號函核准辦理，上訴人即據以97年3月27日高市府地四字第0970015061號公告30日，嗣上訴人於98年再修正重劃計畫書報經內政部以98年3月16日內授中辦地字第0980042516號函核准後，即以98年3月23日高市府地四字第0980015920號公告實施。
其後，上訴人並以98年7月15日高市府地四字第0980041359號公告高雄市第68期市地重劃區土地分配結果各項圖冊，公告期間自98年7月20日起至98年8月19日止。
（一）被上訴人黃金火（即原審原告黃金火）所有重劃前高雄市三民區中都段（下稱中都段）1小段135、135-1、135-2、135-3、135-4、135-5、135-6地號（權利範圍1/1）及同段2小段186地號（權利範圍1/5）等8筆土地，面積合計1,652平方公尺，重劃後合併分配為新都段84地號土地，面積843.43平方公尺。
被上訴人黃金火於98年8月14日以重劃土地分配面積不足，分配位置不當等由，提出異議，上訴人於98年12月11日召開調處會後，以98年12月30日高市府地四字第0980076458號公告更正其土地分配結果為新都段82-1及84地號，扣除負擔後應得權利面積更正為932.68平方公尺，實際獲配1,042平方公尺，增配109.32平方公尺，預計應繳之差額地價新臺幣（下同）5,356,680元。
被上訴人黃金火復於99年1月29日、2月26日提出異議，經上訴人以99年4月30日高市府地四字第0990024717號函駁回。
被上訴人黃金火不服，提起訴願，經內政部99年9月29日臺內訴字第0990134592號訴願決定撤銷上訴人上開99年4月30日函，由上訴人於2個月內依平均地權條例第60條之2及行為時市地重劃實施辦法第35條規定之程序，另為適法之處理。
上訴人乃於99年10月14日再召開調處會，因調處不成，乃擬具處理意見，維持原土地分配結果，報內政部裁決。
經內政部以99年11月23日裁決函復上訴人，同意依所擬處理意見辦理。
上訴人遂據以99年11月26日處分函復被上訴人黃金火，仍維持原土地分配結果。
被上訴人黃金火不服，提起訴願，經內政部認被上訴人黃金火應對其99年11月23日裁決函提起訴願，將訴願案移轉行政院管轄，行政院亦以上開內政部裁決函為審查對象，以100年6月16日院臺訴字第1000097401號訴願決定駁回。
（二）被上訴人邱顯全（即原審原告邱顯全）所有重劃前中都段1小段132-2、132-3、132-6及132-7地號等4筆土地，面積合計461平方公尺，重劃後獲配新都段91地號土地，扣除負擔後應得權利面積255.21平方公尺，實際獲配面積417.28平方公尺，增配162.07平方公尺，預計應繳差額地價6,902,702元。
被上訴人邱顯全於98年8月14日以其受益程度較低，應減輕重劃負擔比例等由，提出異議，經上訴人查處後，以98年11月23日高市府地四字第0980068083號公告更正土地分配結果，扣除負擔後應得權利面積為276.48平方公尺，實際分配面積417.28平方公尺，增配140.8平方公尺，預計應繳差額地價為5,903,012元。
被上訴人邱顯全復於98年12月23日提出異議，經上訴人以99年5月4日高市府地四字第0990025342號函駁回。
被上訴人邱顯全不服，提起訴願，經內政部99年9月28日臺內訴字第0990127210號訴願決定撤銷上訴人上開99年5月4日函，由上訴人於2個月內依行為時市地重劃實施辦法第35條規定之程序，另為適法之處理。
上訴人乃於99年10月22日再召開調處會議，因調處不成，乃擬具處理意見，維持原土地分配結果，報內政部裁決。
經內政部以99年11月26日裁決函復上訴人，同意依所擬處理意見辦理。
上訴人遂據以99年12月3日處分函復被上訴人邱顯全，仍維持原土地分配結果。
被上訴人邱顯全不服，提起訴願，經內政部認被上訴人邱顯全應對其99年11月26日裁決函提起訴願，將訴願案移轉行政院管轄，行政院亦以上開內政部裁決函為審查對象，以100年6月23日院臺訴字第1000098415號訴願決定駁回。
（三）被上訴人2人不服上開行政院100年6月16日及同年月23日訴願決定，合併提起行政訴訟，前經高雄高等行政法院（下稱原審法院）以100年度訴字第450號判決被上訴人之訴駁回；
渠等仍表不服，提起上訴，經本院以103年度判字第56號判決將原判決廢棄，發回原審法院更為審理。
嗣原審法院以103年度訴更一字第5號判決訴願決定及原處分均撤銷，上訴人不服，提起本件上訴。
（四）被上訴人黃金火之原分配新都段84地號土地，並無差額地價，嗣因98年12月11日調處結果，另於98年12月30日調整分配為新都段84、82-1地號等2筆土地，其中新都段84地號土地因增配面積109.32平方公尺，差額地價計為5,356,680元，已如前述，惟上開部分增配面積（107.65平方公尺）符合行為時高雄市地政處辦理市地重劃區內合法建物增配土地差額地價計算作業要點第3點第1款規定，得按重劃後評定單價4成計算，然上訴人於上開調整中疏未減免，上訴人所屬地政局土地開發處乃於103年10月22日簽准另案更正上開差額地價數額，上訴人並於103年11月18日以高市府地發字第10371627301號公告更正，差額地價由5,356,680元更正為2,191,770元，上訴人另於同日以高市府地發字第10371627302號函通知被上訴人黃金火上開更正結果。
被上訴人黃金火乃請求減縮聲明為判決原處分上訴人99年11月26日處分函（除103年11月18日高市府地發字第10371627301號公告更正已減少之應繳差額地價部分3,164,910元外）、99年12月3日處分函及行政院訴願決定均撤銷，經原審法院予以准許。
二、本件被上訴人主張：平均地權條例第60條第1項對於「鄰里公園」雖無立法定義，惟都市計劃法規為市地重劃法規之上位規範，經由法律解釋，平均地權條例第60條之鄰里公園應等同都市計畫定期通盤檢討實施辦法第16條之閭鄰公園及社區公園，三者均同屬都市計畫法第22條之細部計畫「地區性公共設施」，但絕非都市計畫法第15條之主要計畫「大型公園」。
而由系爭重劃區之上位都市計畫（主要計畫與細部計畫）變更內容，可知此區公園用地配置係為配合愛河沿線整體發展，以區內土地可經開發提供廣大之公園等生態腹地延續愛河生態親水空間，如97年3月14日細部計畫第2章第1節、第3章第2節「一、臨愛河周邊整體發展構想：……（二）計畫區與愛河周邊地區整體發展關係」「二、本計畫區發展構想」、第5章第4節「三、公園用地：本主要計畫業配合愛河整體發展考量及計畫區休憩需求，劃設7處公園用地，……計畫面積約9.3850公頃。」
故系爭重劃區內公園用地，為了配合愛河沿線地區整體發展而設，特地將公園用地位置集中規劃於愛河乙側，並因愛河兩側無較大及延續性之公園及綠地等公共設施可供綠化植栽，而本計畫區內多為低度利用之閒置空地，遂大幅於計畫區內設置公園及綠地，故將原屬其他都市計畫區之公園及綠地集中設置於系爭都市計畫區。
再者，依其後98年6月主要計畫所載之辦理過程、發展構想及土地配置原則，亦可知早在主要計畫研擬階段就已經決定設置溼地公園，且為針對該主要計畫區範圍全部地區整體發展所進行之規劃，自屬主要計畫之大型公園。
是以，本件公園非平均地權條例第60條第1項規定之鄰里公園，自不能列為共同負擔項目。
又依平均地權條例第60條第1項及其施行細則第82條第3款規定，土地所有權人應共同負擔重劃區內之「道路」設施用地及其工程費用，而道路與路燈、號誌係不同種類的公共設施，上訴人自不得任將道路擴張解釋至道路上之其他設施，而使土地所有權人共同負擔設置路燈、號誌之工程費用。
另據內政部78年11月23日台內地字第756559號函釋，重劃土地所有權人共同負擔工程費用之範圍，僅限於闢建公共設施本身所生之工程費用，而不及於該公共設施上其他設施之工程費用。
是以，被上訴人應共同負擔之道路工程費僅限於闢建重劃區內道路本身，系爭重劃計畫書所列與路燈、號誌有關之工程費用均應予排除。
又主要計畫書所載有關道路系統之發展構想及交通運輸系統配置原則，30公尺園道及15公尺計畫道路之功能，主要是銜接周邊主要及次要道路系統，為周邊主要及次要道路系統穿越系爭都市計畫區之道路，且路寬達30公尺及15公尺，顯非專供社區居民通行之出入性巷道（規劃為8公尺），故系爭重劃區外，甚至都市計畫區外之一般市民就此等公共設施均能同享重劃利益，自應由政府以稅收支付此等設施之開發費用，而不能由重劃區內土地所有權人額外負擔。
另都市計畫法第15條第1項第7款之「主要上下水道系統」不能單獨在都市計畫區內發揮作用，必須串連其他地區的主要上下水道系統，才可完整發揮功能，故其服務對象非僅供都市計畫區居民使用，亦非細部計畫之地區性公共設施，然系爭重劃計畫書所列雨水下水道工程及污水下水道工程預估費用達36,194,000元及45,242,000元，顯未排除主要上下水道系統部分之費用，其中涉及主要上下水道系統之工程費亦不應由重劃區內土地所有權人額外負擔。
且高雄市地價及標準地價評議委員會第113次會議就重劃前、後地價之評定，並未落實實質之審查程序，提案單位於97年12月15日地價及標準地價評議委員會第113次會議之提案資料，並未顯示上訴人已斟酌系爭重劃土地所有權人受益程度較低之情事，而重劃計畫書第10點規定應辦理之專案簽核，應於重劃前後土地分配清冊98年6月作成前簽核完成，上訴人所屬地政處遲至98年7月14日及同年9月3日始作成簽呈，故上開2份簽呈並非系爭重劃計畫書第10點規定應辦理專案簽核之簽呈，難認上訴人已補正未就「重劃區內原有合法建物或既成社區重劃負擔減輕之原則」予以明確記載之瑕疵。
另行為時市地重劃實施辦法第27條第2項規定之減免臨街地特別負擔並無法取代「原有合法建物或既成社區重劃負擔減輕之原則」，故上開簽呈雖有關臨街地特別負擔不予計算，仍非系爭重劃計畫書第10點規定應辦理專案簽核之簽呈。
又98年7月14日簽呈有關依「高雄市政府地政處辦理市地重劃區內合法建物增配土地差額地價計算作業要點」減輕部分，該作業要點第2點及第3點規定係就重劃前原有合法建物基地畸零不整、不臨街道或其他特殊情況，於重劃後須增配基地外毗鄰土地所為之規定，且於其他特殊增配情形並應另行專案簽報核定，尚難謂與行為時市地重劃實施辦法第14條第2項第10款「重劃區內原有合法建物或既成社區重劃負擔減輕之原則」相符云云。
為此，求為判決：原處分上訴人99年11月26日處分函（除103年11月18日高市府地發字第10371627301號公告更正已減少之應繳差額地價部分3,164,910元外）、99年12月3日處分函及行政院訴願決定均撤銷。
三、上訴人則以：平均地權條例第60條第1項雖未規定是否包括「道路」相關之附屬設施（如路燈、號誌等），然為符合道路應有之功能及效益，當須配置相關設施。
另依市區道路條例第3條規定，本件經考量重劃區內交通秩序、行車安全迫切需要等因素，並按行為時市地重劃實施辦法第21條第4項及內政部94年5月5日內授中辦地字第0940724844號函釋等規定，將道路設施（路燈、號誌等）相關工程費用納入重劃費用負擔。
又市地重劃尚無相關法令規定何種公園條件始稱「鄰里公園」，且公共設施本無排他性，不應限縮鄰里公園之解釋，故本件依都市計畫內容及平均地權條例等規定，將該都市計畫劃設之公園用地納入市地重劃公共設施負擔，尚無不合。
且合法建物負擔減輕原則，確已於土地分配結果公告前於98年7月14日簽核，嗣後於土地分配結果公告期滿後，並彙整異議案件研析，於98年9月3日再次就重劃區已建築土地簽核辦理重劃負擔減輕。
又系爭重劃案已考量重劃前已存有合法建築使用，且面臨已開闢道路之土地受益程度較低等因素，故於分配計算負擔時，除予以免計扣臨街地特別負擔外，並於重劃前後地價進行查估時，酌量提高重劃前地價，以降低重劃前後地價上漲率，進而依行為時市地重劃實施辦法第29條規定之公式提高其重劃後土地應分配面積，技術上相對達成減輕被上訴人重劃負擔之效果。
且本件提案送地價及標準地價評議委員會審議時，提案單位業將系爭土地之估價情形詳細向委員會報告，並經委員充分討論後方為之專業判斷，至於地價及標準地價評議委員會之實質審查密度，則非行政機關所能置啄云云，資為抗辯，求為判決駁回被上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠內政部對上訴人所為99年11月26日函及99年11月23日號函復，僅係內政部對上訴人之行政監督所為職務上表示，並非行政處分，上訴人以99年12月3日處分函及99年11月26日處分函，對被上訴人所為維持原土地分配結果之通知，始為對被上訴人發生法律效果之行政處分。
次查，被上訴人已於法定期間就上訴人99年11月26日處分函、99年12月3日處分函提起訴願，內政部未於法定期間內作成訴願決定，卻將訴願案移送行政院審理，則內政部對被上訴人不服上訴人99年11月26日處分函、99年12月3日處分函之訴願案，已逾期未作成訴願決定，依行政訴訟法第4條第1項規定，應認被上訴人已踐行訴願前置程序，是被上訴人逕提起本件撤銷訴訟，即無不合，應為實體審理。
㈡按都市計畫法第48條、第58條第1項、第2項、第3項及平均地權條例第54條第1項、第2項及第60條規定，可知徵收、區段徵收及市地重劃均屬取得公共設施保留地之法定方式，究竟以何種方式取得，主管機關有裁量權，然主管機關在決定採取以市地重劃方式取得公共設施保留地，於劃定重劃區時，即應考量該重劃區內之公共設施保留地占該重劃區總面積之比例，並擬具土地重劃計畫書呈經上級主管機關核定公告後實施，以避免因公共設施保留地面積過高，而違反平均地權條例規定之市地重劃折價抵付共同負擔分配比例之限制。
㈢按平均地權條例第60條所謂之「鄰里公園」，平均地權條例並無定義，而依行為時都市計畫定期通盤檢討實施辦法第16條第2款、第17條規定，可知該法規對市區遊憩設施用地設置面積均有下限規定，但並無上限限制；
換言之，閭鄰公園設置縱使設置面積達到上開設置面積標準以上，亦不能因此即否定其非屬閭鄰公園之性質，社區公園之情形，亦同。
查，系爭重劃區內共有公三至公七等5個公園，總計公園面積為45892.13平方公尺，且上開公園位置分散在系爭重劃區內。
則由公園面積及位置觀之，足認各該公園主要係提供系爭重劃區內之居民使用，並非大型公園，且公園之性質本即屬公共設施，其使用並不具有排他性，不能因其供公眾使用即認定非屬鄰里公園之性質。
㈣按都市計畫法規定，都市土地係先有都市計畫，再依市地重劃之方式取得重劃區內之公共設施保留地，故每個重劃區均係配合都市計畫而規劃。
又前揭公園用地，除公三至公七位於系爭重劃區外，其餘公一及公二係位於其他重劃區內，且整體觀察上開7處公園用地，其中僅公四至公六等3處公園用地西側與同盟三路相鄰（即鄰近愛河沿線地區），其東側仍與社區緊鄰，至於公一、公二、公三及公七等4處公園用地則位於社區內；
再按每個市地重劃區內之公共設施之配置並不一致，但是規劃國民小學、國民中學、零售市場之重劃區之土地所有權人不能因其他重劃區沒有規劃如上設施，即主張其重劃區內之國民小學、國民中學、零售市場用地，應由政府機關負擔。
況系爭重劃區劃定時，上訴人已考量重劃區內土地所有權人折價抵付共同負擔之土地比例之限制，而將公四及公六之大部分面積劃歸其他重劃區負擔，此觀公三至公七位置示意圖即明。
再者，本件市地重劃案，經與相鄰之17、42及44期相比，其公園用地之總面積與重劃區內土地之比例雖比其他重劃案高，然系爭重劃區內其他公共設施保留地項目所占面積則相對偏低，故其公共設施保留地總面積與重劃區內土地總面積之比例，與其他重劃案相比，大致相當，自不能單就公園總面積較高，即主張該公園比例應由主管機關負擔。
又高雄市等大都市，臨近公園之社區，其土地價值較高，此乃符合社會一般之通念，則該公園用地由重劃區內土地所有人按比例分擔，亦符合受益者付費原則。
是被上訴人主張系爭重劃區內公園用地，屬主要計畫之大型公園，不應由重劃區內土地所有權人共同負擔云云，尚非可採。
㈤由行為時市地重劃實施辦法第26條第1項規定可知，市地重劃區內有關土地所有權人臨街地負擔，僅有按臨街地道路寬度不同而有所差別，並無因重劃區內設有「30公尺園道」及「15公尺計畫道路」銜接周邊主要及次要道路系統，該道路即可不必計入公共設施用地負擔之規定。
再者，道路乃屬公共設施，其使用本不具排他性。
又一般人使用道路僅有通行之便利，乃屬反射利益，惟因重劃區內設置道路之結果，除具有通行之便利外，亦會對該重劃區內之土地帶來增值之經濟上利益，故重劃區內規劃道路用地，由重劃區內土地所有權人按比例負擔，亦符合受益者付費原則。
況系爭重劃區劃定前，其東側之大型聯外道路中華二路，已經劃歸第17期重劃區，亦已考量系爭重劃區內道路公共設施保留地負擔比例。
是被上訴人主張系爭重劃區之「30公尺園道」及「15公尺計畫道路」道路用地，非應由重劃區內土地所有權人共同負擔用地及費用云云，亦不足採。
㈥依市區道路條例第3條第2款規定可知，路燈及屬於道路上各項標誌、號誌均屬道路附屬工程，具有整體性而不可分，若道路無路燈及各項標誌、號誌等設施，即無通行之安全可言，而失去設置道路之目的。
重劃區內之土地所有權人亦不可主張平均地權條例第60條第1項及其施行細則第82條第3款規定土地所有權人應共同負擔重劃區內之公園設施用地及其工程費用部分，而不包括其上設施之工程費用。
況行為時市地重劃實施辦法第21條第4項已明文規定土地所有權人依平均地權條例第60條規定，應共同負擔之工程費用包括路燈之規劃設計、施工、材料、工程管理費用等，則與道路更密切相關之標誌、號誌等設施之規劃設計、施工、材料、工程管理費用等工程費用，重劃區內之土地所有權人更應共同負擔。
是被上訴人主張應共同負擔之道路工程費僅限於道路本身，系爭重劃計畫書所列與路燈、號誌有關之工程費用均應予排除云云，自不可採。
㈦有些公共設施（例如：道路、溝渠及下水道工程）具有連貫性及整體性，該公共設施不可能單獨在重劃區內運作，如系爭重劃區內之下水道，不分主要或次要，均具有整體不可分之性質，始能發揮排水之功能，故系爭重劃區內須有主要上下水道系統之設置，重劃區內土地所有權人始能將其雨水及污水排出，自有受益，且觀之行為時市地重劃實施辦法第21條第4項規定，並未再將地下管道細分為主要管道或次要管道，而將主要管道排除在工程費用負擔之範圍。
是被上訴人主張涉及主要上下水道系統之工程費不應由重劃區內土地所有權人額外負擔云云，自屬無據。
㈧行為時市地重劃實施辦法第14條第2項第10款規定市地重劃計畫書應記載「重劃區內原有合法建物或既成社區重劃負擔減輕之原則」其意旨，係納入市地重劃之土地有合法建物或既成社區者，相較下與空地或原有屬違章建築者，土地受益比例事實上不同，且因各個重劃而有差異，故要求於重劃計畫書記載重劃負擔減輕之原則，除為求公平外，亦增加土地所有權人納入重劃意願，而減少重劃進行之阻力。
故主管機關辦理市地重劃時，即應就重劃區內原有合法建物或既成社區者，是否給予負擔減輕，於市地重劃計畫書中為原則之記載。
又上開「重劃區內原有合法建物或既成社區重劃負擔減輕之原則」，為主管機關擬具市地重劃計畫書送上級主管機關核定時所應記載之事項，且應為具體明確之記載，否則重劃地區私有土地所有權人即無從確定對此是否為反對之表示。
查上訴人98年3月23日公告實施之「高雄市第68期市地重劃區修正後重劃計畫書」就此事項之記載為：「由辦理機關列案依行政程序專案簽核處理。」
而上訴人97年3月27日公告實施之「高雄市第68期市地重劃區重劃計畫書」亦為相同之記載。
足見上訴人提出前揭市地重劃計畫書時，就「重劃區內原有合法建物或既成社區重劃負擔減輕之原則」並未為具體明確之記載，已有未合。
㈨高雄市地價及標準地價評議委員會第113次會議提案，關於系爭重劃區重劃前後地價決議，然據上開提案說明一記載：「依據平均地權條例施行細則第81條、市地重劃實施辦法第20條規定辦理。」
等語。
按平均地權條例施行細則第81條及行為時市地重劃實施辦法第20條規定，地價查估之目的既在忠實反應土地客觀價值，就不應考量與地價無關之因素而任意調整，否則將使重劃前後地價之查估失其意義，而土地所有權人之受益程度是否較低，其負擔有無過重等情形，均非影響地價高低之因素，則上訴人自不能在地價查估階段即考量「合法建物或既成社區重劃負擔減輕之原則」，而以「酌量提高重劃前地價，以降低地價上漲率」之方法減輕重劃負擔；
且上開提案「辦法」項下記載：「按說明四所訂重劃前後地價，作為本重劃區計算公共用地負擔、費用負擔、土地交換分配及變通補償之標準。」
等語，亦無從得知上訴人所為重劃前後地價，已考量「重劃區內原有合法建物或既成社區重劃負擔減輕之原則」。
㈩據上開提案說明四，不論土地位置、地勢、交通、使用狀況，只要係有臨路之合法建物，其重劃前地價一律調整為每平方公尺42,000元，惟因上訴人並未明確訂定標準，自無從判斷其是否公平合理平等。
況且，上訴人縱已依提案說明四之方法作為「重劃區內原有合法建物或既成社區重劃負擔減輕之原則」，亦未依重劃計畫書所載，由辦理機關列案依行政程序專案簽核處理，故重劃計畫書就此部分之程序瑕疵亦難謂已補正。
再者，本件重劃區重劃前後地價審查，係於高雄市地價及標準地價評議委員會第113次會議以臨時提案方式提出，上訴人於開會前未先將開會資料交給委員，並給予相當時間預先審閱，開會時所提供之會議資料及簡報內容過於簡略，並無上訴人查估重劃前後地價之原始資料可供查核，且會議時間短暫，開會時委員亦未就「重劃區內原有合法建物或既成社區重劃負擔減輕之原則」部分為討論，難謂該次會議已就「重劃區內原有合法建物或既成社區重劃負擔減輕之原則」為實質審查，故上開會議決議亦難作為本件重劃區內原有合法建物或既成社區重劃負擔減輕之依據。
按行為時高雄市政府地政處辦理市地重劃區內合法建物增配土地差額地價計算作業要點第1點及第2點規定，足見其規範目的，係為消除重劃區土地畸零不整情形，以促進土地有效利用，於遇有重劃前原有合法建物基地畸零不整、不臨街道或其他特殊情況，重劃後須增配基地外毗鄰土地者，始有適用，核與「重劃區內原有合法建物或既成社區重劃負擔減輕之原則」係就原有合法建物坐落之基地本身（非增配之基地）應如何減輕重劃負擔，其規範之目的並不相同，上開作業要點之規定，亦無從作為「重劃區內原有合法建物或既成社區重劃負擔減輕之原則」適用之餘地。
再按行為時市地重劃實施辦法第27條第2項規定乃係對於分配後取得該等土地者所為重劃費用負擔之規定，與重劃實施辦法第14條第2項第10款，係要求提出重劃計畫書時就重劃區內原有合法建物或既成社區之重劃負擔是否減輕為原則性之提出，二者規範之對象與目的並不相同。
亦難以行為時市地重劃實施辦法第27條第2項規定，作為本件判斷「重劃區內原有合法建物或既成社區重劃負擔減輕之原則」之立論基礎。
綜上，被上訴人參與重劃之基地已有合法建物，而上訴人就重劃區內原有合法建物或既成社區重劃負擔減輕之原則，既有前揭可議之處，原處分所為土地分配結果，即難謂為適法，訴願決定未予糾正，亦有未洽，爰判決將訴願決定及原處分予以撤銷，由上訴人另為適法之處分。
五、上訴理由略謂：㈠行為時市地重劃實施辦法第14條第2項第10款雖規定「重劃區內原有合法建物或既成社區重劃負擔減輕之原則」為重劃計劃書應記載之事項，惟於公告期間應提出反對意見而未提出，即應生失權之效果，土地所有權人即不能於事後因該確定重劃計畫書之實施結果對其不利，而溯及主張重劃計劃書有瑕疵而推翻依該計畫書所為之分配結果。
此觀諸平均地權條例第56條第3項之規定即明。
本件重劃計畫書縱未有上開記載，實則該重劃計畫書於被上訴人未於公告期間內書面表示反對而確定時，被上訴人即不得於後之土地分配階段再對初始已確定之重劃計畫書加以否定，否則有違程序之安定性，況該計畫書之記載內容與土地分配之結果不具因果關係，原判決認二者相關，以計畫書未明確記載前揭原則而認定土地分配結果有瑕疵，顯係違反禁止不當連結之原則，而有適用法規不當之違法。
㈡為市地重劃主管機關之上訴人依平均地權條例施行細則第81條規定斟酌「重劃後」各宗土地利用價值、相互比較估計「重劃前後」地價，即無適用法令違法之處；
而地價及標準地價評議委員會委員，依該規定加以審議判斷即無所謂未依證據認定事實，或與一般公認經驗或論理法則違背之情形。
原判決竟謂依行為時市地重劃實施辦法第20條規定於查估地價階段不能考量「合法建物或既成社區重劃負擔減輕之原則」而以「酌量提高重劃前地價，以降低地價上漲律」之方法減輕重劃負擔，否則即屬涉入不相干因素而認定高雄市地價及標準地價評議委員會地價評定之判斷餘地違法云云，顯有違誤。
又本件重劃前每平方公尺42,000元之地價既經高雄市地價及標準地價評議委員會委員審議，並已就有合法建物存在之因素加以考量而議決，此外又查無有足以認定判斷餘地違法之證據，行政法院自應予以尊重。
原判決竟認重劃前地價一律調整為每平方公尺42,000元，其因上訴人未明確訂定標準，自無從判斷公平合理云云，亦有違誤。
另提案是否為臨時提案，討論提案時間之長短、會議資料之是否先提供預審資料，簡報之是否充分或簡略及委員是否就該提案是否有發言，皆不能作為判斷該委員會就該地價評定是否違法之依據。
若此可作為司法審查判斷餘地之標準，則所有經委員會審議之案件都可能因此而被認定為違法。
況本件尚有3位委員就該案發言表示意見，益見該案確有經過討論始作成決議，至於有無針對「重劃區內原有合法建物或既成社區重劃負擔減輕原則」加以討論，更非認定該委員會決議有瑕疵之依據。
本件司法審查已逾越合法性審查之界線，其判決理由記載判斷餘地應為形式審查，卻於理由中為實質審查，其判決理由除違背法令，亦顯有矛盾云云。
六、本院查：
（一）按市地重劃之實施，不僅攸關重要公益之達成，且嚴重影響眾多重劃地區私有土地、建築物所有權人之財產權及居
住自由，並形成所有權行使之限制。
又平均地權條例第56條規定：「（第1項）各級主管機關得就下列地區，報經
上級主管機關核准後，辦理市地重劃：一、新設都市地區
之全部或一部，實施開發建設者。二、舊都市地區為公共
安全、公共衛生、公共交通或促進土地合理使用之需要者
。三、都市土地開發新社區者。四、經中央主管機關指定
限期辦理者。（第2項）依前項規定辦理市地重劃時，主
管機關應擬具市地重劃計畫書，送經上級主管機關核定公
告滿30日後實施之。
（第3項）在前項公告期間內，重劃地區私有土地所有權人半數以上，而其所有土地面積超過
重劃地區土地總面積半數者，表示反對時，主管機關應予
調處，並參酌反對理由，修訂市地重劃計畫書，重行報請
核定，並依其核定結果公告實施。（第4項）市地重劃地
區之選定、公告禁止事項、計畫之擬訂、核定、公告通知
、測量、調查、地價查估、計算負擔、分配設計、拆遷補
償、工程施工、地籍整理、交接清償及財務結算等事項之
實施辦法，由中央主管機關定之。」除明定得辦理市地重
劃之地區外，對於辦理市地重劃之程序及重劃負擔、重劃
後土地分配等事項授權主管機關訂定，以為辦理市地重劃
之依據，主管機關辦理市地重劃應踐行經法律授權所規定
之程序，始能認與法律保留原則無違。
（二）次按「（第1項）重劃地區選定後，主管機關應擬具市地重劃計畫書報請上級主管機關核定。（第2項）前項重劃
計畫書應記載左列事項：……十、重劃區內原有合法建物
或既成社區重劃負擔減輕之原則。……」為平均地權條例
第56條第4項授權訂定之行為時市地重劃實施辦法第14條第1項及第2項第10款所規定。
準此，「重劃區內原有合法建物或既成社區重劃負擔減輕之原則」為重劃計畫書應記
載事項，須經辦理市地重劃之主管機關於擬具之市地重劃
計畫書內載明，並經報請上級主管機關核定之程序，方得
據以實施。
又依平均地權條例第56條第3項規定，主管機關所擬具之市地重劃計畫書，因重劃地區私有土地所有權
人半數以上，而其所有土地面積超過重劃地區土地總面積
半數者，表示反對時，固有進行調處，並參酌反對理由，
修訂市地重劃計畫書，重行報請核定之義務；然此所為之
「反對」，並不以市地重劃計畫書之內容違法為限，且該
反對權之行使，尚須經重劃地區私有土地所有權人半數以
上共同為之，是其性質與主管機關提出之市地重劃計畫書
違法，侵害重劃地區私有土地所有權人財產權，土地所有
權人請求救濟之權利不同。因此，重劃地區私有土地所有
權人不因未對市地重劃計畫書表示反對，而喪失對主管機
關因執行市地重劃計畫書，致違法侵害其財產權請求救濟
之權利。
（三）又按「（第1項）主管機關於辦理重劃分配完畢後，應檢附左列圖冊，將分配結果公告於重劃土地所在地鄉(鎮、
市、區)公所30日，以供閱覽。
一、計算負擔總計表。
二、重劃前後土地分配清冊。三、重劃後土地分配圖。四、
重劃前地籍圖。五、重劃前後地號圖。（第2項）主管機
關應將前項公告及重劃前後土地分配清冊檢送土地所有權
人。
（第3項）土地所有權人對於第1項分配結果有異議時，得於公告期間內向主管機關以書面提出異議。未提出異
議或逾期提出者，其分配結果於公告期滿時確定。（第4
項）主管機關對於土地所有權人提出之異議案件，得先予
查處。其經查處結果如仍有異議者或未經查處之異議案件
，應予以調處；調處不成者，由主管機關擬具處理意見，
連同調處紀錄函報上級主管機關裁決之。但分別共有之土
地依第31條第1項第4款規定調整分配為單獨所有者，共有人如提出異議，主管機關得不予調處，仍分配為共有。」
為行為時市地重劃實施辦法第35條所規定。
準此，主管機關於辦理重劃分配完畢後，應將分配結果公告於重劃土地
所在地鄉(鎮、市、區)公所，土地所有權人對於分配結果有異議，經查處、裁決程序，仍不服時，即得提起行政爭
訟。又重劃區內原有合法建物或既成社區重劃負擔減輕之
原則，關係重劃區內原有合法建物或重劃區內已為既成社
區之土地所有權人重劃後之分配，市地重劃計畫書如何為
該原則之記載，分配時是否已依該原則為負擔之減輕，影
響分配之結果，重劃區內原有合法建物或既成社區之土地
所有權人，對分配結果異議，並為爭訟時，自得以重劃計
畫書未有重劃負擔減輕原則之記載，主張重劃分配時，未
就重劃區內原有合法建物或既成社區部分應為負擔之減輕
，予以考量，而侵害其權利。
（四）被上訴人邱顯全係以其所有重劃前中都段1小段132-2、132-3、132-6及137地號等4筆土地，重劃後獲配新都段91地號土地，扣除負擔後應得權利面積255.21平方公尺，實際獲配面積417.28平方公尺，增配162.07平方公尺，預計應繳差額地價6,902,702元，而於98年8月14日以其受益程度較低，應減輕重劃負擔比例等由，提出異議，經上訴人查
處後，更正土地分配結果，扣除負擔後應得權利面積為276.48平方公尺，實際分配面積417.28平方公尺，增配140.8平方公尺，預計應繳差額地價為5,903,012元，被上訴人邱顯全復提出異議，經調處，內政部裁決維持原土地分配
結果，上訴人以99年12月3日處分函復被上訴人邱顯全，被上訴人邱顯全仍不服，而循序提起本件行政訴訟，請求
撤銷上訴人以99年12月3日處分及其訴願決定。
另被上訴人黃金火係以其所有重劃前高雄市三民區中都段1小段135、135-1、000○0○000○0○000○0○000○0○000○0○號（權利範圍1/1）及同段2小段186地號（權利範圍1/5）等8筆土地，重劃後合併分配為新都段84地號土地，面積843.43平方公尺。
被上訴人黃金火於98年8月14日以重劃土地分配面積不足，分配位置不當等由，提出異議，上訴人於調
處後，更正其土地分配結果為新都段82-1及84地號，扣除負擔後應得權利面積更正為932.68平方公尺，實際獲配1,042平方公尺，增配109.32平方公尺，預計應繳之差額地價5,356,680元。
被上訴人黃金火復提出異議，經上訴人調處不成，擬具處理意見，維持原土地分配結果，報內政
部裁決同意依所擬處理意見辦理，上訴人以99年11月26日處分函復被上訴人黃金火，仍維持原土地分配結果。被上
訴人黃金火不服，循序提起本件行政訴訟，惟上開部分增
配面積（107.65平方公尺）符合行為時高雄市地政處辦理市地重劃區內合法建物增配土地差額地價計算作業要點第
3點第1款規定，得按重劃後評定單價4成計算，上訴人於103年11月18日以高市府地發字第10371627301號公告更正，差額地價由5,356,680元更正為2,191,770元，並於同日通知被上訴人黃金火。被上訴人黃金火乃請求減縮聲明為
判決原處分上訴人99年11月26日處分函（除103年11月18日高市府地發字第10371627301號公告更正已減少之應繳差額地價部分3,164,910元外）。
依上，可知被上訴人邱顯全及黃金火均係以系爭土地重劃因其等受益程度較低，
應減輕重劃負擔比例等事由，分別認上訴人99年12月3日處分及99年11月26日處分所確認之分配結果違法，而提起本件行政訴訟。因此，上訴人辦理系爭市地重劃所提出之
市地重劃計畫書，未載明「重劃區內原有合法建物或既成
社區重劃負擔減輕之原則」，依前開說明，固屬違法；然
主管機關於市地重劃計畫書應記載「重劃區內原有合法建
物或既成社區重劃負擔減輕之原則」之要求，因系爭市地
重劃案之市地重劃計畫書已經內政部核准，本件為被上訴
人就重劃分配結果所為之爭訟，行政法院並無命主管機關
再依平均地權條例第56條規定，擬具合法市地重劃計畫書報請上級主管機關核定之可能。是行政法院為審查時，應
就上訴人在辦理重劃分配時，有無就被上訴人邱顯全所有
重劃前中都段1小段132-2、132-3、132-6及137地號等4筆土地，及被上訴人黃金火所有重劃前中都段1小段135、135-1、135-2、135-3、135-4、135-5、135-6地號（權利範圍1/1）及同段2小段186地號（權利範圍1/5）等8筆土地，是否屬原有合法建物或既成社區之事實予以認定；並應
審查上訴人為重劃後土地分配時，有無就被上訴人合於「
重劃區內原有合法建物或既成社區」部分，為重劃負擔之
減輕。因此，上訴人如能證明其為重劃後土地分配時，已
經合法程序實際為重劃負擔之減輕，且其減輕合於相關法
令規定之意旨，又與比例原則相符，亦不違背平等原則時
，固難認由被上訴人提出異議，經查處、裁決程序所確定
之重劃後土地分配結果違法，而造成被上訴人權利之侵害
；惟若上訴人不能提出證據，就前開事實為證明，對此部
分所為重劃後土地分配之結果，即難認為合法。
（五）經查上訴人提出本件系爭市土重劃之市地重劃計畫書時，僅於計畫書十記載「重劃區內原有合法建物或既成社區重
劃負擔減輕之原則：由辦理機關列案依行政程序專案簽核
處理。」未為具體內容之記載；而上訴人以系爭重劃案已
考量重劃前已存有合法建築使用，且面臨已開闢道路之土
地受益程度較低等因素，故於重劃前後地價進行查估時，
酌量提高重劃前地價，以降低重劃前後地價上漲率，進而
依市地重劃實施辦法第29條規定之公式提高其重劃後土地應分配面積，主張上訴人對被上訴人為重劃後土地分配時
，已實際對之為重劃負擔之減輕，並提出高雄市地價及標
準地價評議委員會第113次會議提案為證據，惟上訴人此一主張，為原審所不採。經核，原審為前揭事實之認定，
無採證不依證據，或認定事實與經驗法則、論理法則相違
背情事。原審基於前開確定事實，認被上訴人參與本件市
地重劃之基地已有合法建築，上訴人辦理系爭市土重劃提
出之市地重劃計畫書，未有「重劃區內原有合法建物或既
成社區重劃負擔減輕之原則」之具體記載，且不能證明對
被上訴人為重劃後土地分配時，已實際對之為重劃負擔之
減輕，而以原處分（按關於被上訴人邱顯全部分指上訴人
99年12月3日函；
關於被上訴人黃金火部分指上訴人99年11月26日函，除103年11月18日高市府地發字第10371627301號公告更正已減少之應繳差額地價部分3,164,910元外）所為土地分配結果，難謂適法，揆諸前開說明，並無不
合。
七、綜上所述，原判決以原處分所為土地分配結果，於法不合，認被上訴人之訴為有理由，而將其撤銷，認事用法核無違誤，並已明確論明其認定事實之依據及得心證之理由，且對上訴人在原審之主張如何不足採之論證取捨等事項，詳為說明，其所適用之法規與應適用之法規，並無違背，與解釋、判例亦無牴觸，尚無所謂判決不適用法規或適用不當等違背法令之情形。
又行政院非本件之合法訴願機關，無受理本件訴願之權限，經其實體審查所為之決定，亦屬違法，被上訴人請求將之撤銷，亦為有理由。
原判決對於被上訴人請求撤銷訴願決定部分，以訴願決定未糾正違法之原處分，認有違法，理由雖有未洽，然其駁回之結果，則無不合，仍應予維持。
上訴論旨，無非就原判決業已論駁之理由，以及就原審證據取捨、認定事實之職權行使事項，執其歧異之法律見解，加以爭執，指摘原判決有違背法令情事，求予廢棄，難認為有理由，應予駁回。
八、據上論結，本件上訴為無理由。
依行政訴訟法第255條第1項、第2項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 7 月 22 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 江 幸 垠
法官 闕 銘 富
法官 楊 得 君
法官 沈 應 南

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 105 年 7 月 22 日
書記官 吳 玫 瑩