最高行政法院行政-TPAA,105,判,411,20160811,1

最 高 行 政 法 院 判 決
105年度判字第411號
上 訴 人 張隆名
訴訟代理人 張夫韓 律師
被 上訴 人 臺中市政府警察局保安警察大隊
代 表 人 郭順德
訴訟代理人 王朝福
陳明助
上列當事人間政府資訊公開法事件，上訴人對於中華民國104年7月8日臺中高等行政法院104年度訴字第106號判決，提起上訴，本院判決如下：

主 文

上訴駁回。

上訴審訴訟費用由上訴人負擔。

理 由

一、緣上訴人係被上訴人第二中隊員警，因於民國103年5月1日對上級交辦稽查工作有不服從指揮、執行不力等情事，遭被上訴人處申誡2次之處分（下稱系爭申誡處分）。

嗣上訴人於同年11月3日向被上訴人申請複印其第二中隊長劉國能及分隊長林飛龍製作之職務報告(下稱系爭報告)等資料，又於同年月10日向被上訴人申請提供上訴人102年度及103年度平時考核紀錄(下稱系爭考核紀錄)，前者經被上訴人103年11月13日中市警保大督字第0000000000號函（下稱原處分一）否准所請，後者經被上訴人103年11月19日中市警保大督字第0000000000號函（下稱原處分二）復以系爭考核紀錄已密送臺中市政府警察局（下稱市警局）保管。

上訴人不服，分別對原處分一、原處分二提起訴願，前者遭決定駁回，後者經決定不受理（下合稱訴願決定）；

上訴人仍不服，提起行政訴訟，經原審判決駁回。

二、上訴人起訴主張：（一）被上訴人對上訴人之內部管理行為係針對內部屬員之個別行為核予獎懲，非屬其業務，因此而為必要之調查，亦不能稱係實施調查業務。

本件與政府資訊公開法第18條第1項第4款之要件尚屬有間。

縱認對於上訴人獎懲要件之調查仍屬上開規定之調查或管理業務，惟上訴人所請求之系爭報告係林飛龍及劉國能本於其職務所為之執行職務事實情況報告，被上訴人將其職務報告內容列入認定上訴人是否合於警察人員獎懲標準第6條第7款之要件，並不能就此推論林飛龍及劉國能所撰寫職務報告書係被上訴人為實施調查業務所取得之資料。

林飛龍及劉國能所撰寫之職務報告書應屬常態性之報告，縱內容有不利於上訴人之記載亦同。

且職務報告書所登載者乃公務員執行公務遭遇的事實情況，而警察公務之執行均在公開的環境下進行，難以有隱私期待，故公務執行過程之事實記載亦不合政府資訊公開法第18條第1項第6款要件；

縱認職務報告書內有侵害隱私權之記載，亦可遮蔽侵害隱私權之部分，將其他非關隱私權之公務執行事實登載部分予以提供，即使系爭報告內有部分載有涉及上訴人隱私權之部分，上訴人同意被上訴人提供。

又系爭報告均屬劉國能或林飛龍本於職務而為之報告，故僅有事實之記載，縱令被上訴人將其作為懲處上訴人之參考基礎事實，仍無涉洩漏決策過程之內部意見溝通或思辨資訊，是上訴人所請求之政府資訊不該當政府資訊公開法第18條第1項第3款規定得以拒絕提供之條件。

縱系爭報告內有部分內容載有建議懲處的思辨意見，惟只要排除涉及影響被上訴人決策事項之思辨意見即可，其餘諸如上訴人於103年5月1日執行稽查勤務之細節及被上訴人指摘該日上訴人對上級交辦稽查工作不服從指揮、執行不力之具體原因事實等無涉洩漏決策過程之基礎事實，即使該等原因事實之描述論及上訴人有不服從指揮之情形，被上訴人仍須根據此一原因事實是否該當懲處要件為價值判斷，此價值判斷才會影響決策而屬思辨意見，因此不問事實描述是否經被上訴人採認為懲處之基礎事實，均應提供給上訴人。

（二）被上訴人雖稱系爭考核資料已密送市警局，其並無留存，且建置保管考核資料檔案者係市警局，而非被上訴人等詞。

惟被上訴人為年終考績應以平時考核為依據，則其於辦理103年度考績時，仍應有保留上訴人之考核資料或其副本，被上訴人辯稱考核資料已無留存，顯屬無稽。

上訴人請求之政府資訊，均係被上訴人所作成，應自行為准駁之決定。

原處分二未依政府資訊公開法第17條規定函轉申請人之申請書予市警局，顯係基於駁回上訴人請求之意思而為函覆，該函自非觀念通知等語，求為判決訴願決定及原處分一、原處分二均撤銷，被上訴人應作成准予提供系爭報告、系爭考核紀錄之處分。

三、被上訴人則以：（一）被上訴人於調查103年5月1日上訴人不服帶班人員指揮案，在擬稿調查文件過程中，蒐集及參考上訴人、劉國能、林飛龍之陳述意見（包括系爭報告），該等資訊集合成簽呈內容本身，始作成決策，若提供系爭報告予上訴人，等同洩漏決策過程中內部意見溝通及思辨資訊，將對劉國能、林飛龍造成困擾，並產生內部人員為避免遭受攻訐或滋生困擾，而拒不提供正確資訊之寒蟬效應，對調查及管理工作產生鉅大不利影響，故應予限制公開，系爭報告依政府資訊公開法第18條第1項第3款、第4款及第6款等規定，應拒絕提供上訴人。

（二）被上訴人每辦理所屬員警平時考核完畢，均依規定將該考核紀錄表正本送市警局督察室彙辦，系爭考核紀錄管理及保存之權責單位，為市警局督察室，上訴人應向市警局申請提供之；

上訴人誤向被上訴人申請，被上訴人原處分二，性質上應非行政處分，上訴人提起行政訴訟，自於法不合。

又平時考核紀錄表所含資訊，為主管對屬員之學識、能力、風評等項目予以綜合評價，除係受考核人之個人資訊，實質上亦為考核人之意見資訊，倘提供予受考核人，恐致考核人被誤解而遭攻訐，可能招來不當壓力，影響往後各警察機關主管執行考核事務之正常運作，依政府資訊公開法第18條第1項第4款規定，應不予提供等語，資為抗辯。

四、原判決以：(一)被上訴人對上訴人作成系爭申誡處分，屬其人事管理措施，未改變上訴人公務員身分關係或於對其權益有重大影響，故依行政程序法第3條第3項第7款規定，不適用該法程序規定，上訴人自不得依第46條第1項規定向被上訴人申請閱覽卷宗。

惟上訴人對系爭申誡處分不服，得依公務人員保障法第77條第1項規定提起申訴、再申訴，並於程序中依同法第84條準用第42條第1項規定，向公務人員保障暨培訓委員會請求閱覽、抄錄、影印或攝錄卷內文書，仍享有相當於行政程序法第46條第1項規定之申請閱覽卷宗請求權。

又系爭行為事實應如何評價，是否構成對上訴人施予懲處之條件及程度，業經被上訴人之督導人員作出評斷認定，顯非純屬客觀具體事實。

系爭報告所載系爭行為事實，構成被上訴人對其所屬人員實施監督及管理之事項，非任何人均得請求政府公開或提供之一般政府資訊，倘將之公開或提供，將對被上訴人實施人事考核及職務監督之目的造成困難或妨害，符合政府資訊公開法第18條第1項第4款規定，原處分一拒絕上訴人所請，訴願決定予以維持，於法無違。

(二)被上訴人為系爭考核紀錄之權責單位，上訴人依政府資訊公開法第9條第1項規定向被上訴人申請提供，為其公法上請求權，被上訴人以原處分二告知該等考核紀錄已報送市警局督察室彙辦，仍屬對上訴人依法申請事項予以否准，為有發生公法上法律效果之行政處分。

又系爭考核紀錄既經被上訴人依規定報送市警局督察室保管，已屬經歸檔管理之檔案，被上訴人雖留有該檔案影本，上訴人仍應依檔案法相關規定向市警局申請開放檔案，由該局依該法規定處理。

縱使上訴人得依政府資訊公開法第9條第1項規定，向被上訴人申請提供系爭考核紀錄，無須依檔案法規定處理，然該等考核紀錄事關受考核人之考核內容、個人重大具體優劣事蹟、直屬長官及單位主管綜合考評及具體建議事項等，亦屬被上訴人對其所屬人員實施監督及管理事項之相關資料，非任何人均得請求政府機關公開或提供之一般政府資訊，倘將之公開或提供，將對被上訴人實施人事考核及職務監督目的造成困難或妨害，依政府資訊公開法第18條第1項第4款規定，被上訴人仍應限制公開或不予提供。

原處分二否准上訴人所請，並無違誤等語，乃駁回上訴人之訴。

五、上訴意旨略謂：(一)上訴人依政府資訊公開法第9條第1項規定，向被上訴人申請提供系爭報告中系爭行為事實，若無同法第18條第1項各款情形，被上訴人即無權拒絕；

縱有各款例外，亦得依同條第2項規定僅就其他部分公開或提供。

機關對其屬員之內部管理行為非政府機關法定業務，對此為必要調查當非政府資訊公開法第18條第1項第4款規定之「政府機關為實施監督、管理、檢(調)查、取締等業務」。

縱認被上訴人為內部管理措施之調查行為屬前開規定之實施業務，其為調查上訴人是否符合懲處要件之實施目的業已完成。

另上訴人係請求提供系爭報告中有關系爭行為事實部分，無涉洩漏機關決策過程之內部意見溝通或思辨資訊，自不符政府資訊公開法第18條第1項第3款規定。

原判決自創得依政府資訊公開法請求公開或提供之「一般公開性資訊」，及不得請求公開或提供之「當事人或利害關係人之個別資訊」，而未對其等概念為明確定義；

又僅以被上訴人未於訴願程序合法提出之政府資訊公開法第18條第1項第4款事由，作為駁回上訴人請求之主要依據，不查何以提供系爭報告將對被上訴人實施人事考核及職務監督之目的有所妨害，並遽論系爭報告亦不符同項第3款、第6款事由；

且未就系爭報告中無涉前開例外部分准許公開或提供；

亦不採本院102年度判字第746號判決見解，使同種類案件無法得到相同處理，顯有適用政府資訊公開法第9條第1項、第18條第1項第3、4款、同條第2項及行政程序法第96條第1項第2款、第114條第1項第2款、同條第2項等規定不當，且違反證據法則、經驗法則與不備理由之違法。

(二)上訴人本於一般人民地位請求提供系爭考核紀錄，被上訴人自不得以其內部作業規範限制之；

又依本院102年度判字第746號判決意旨可知，只要政府資訊在政府機關掌握中，人民自得依法向其請求公開或提供。

原判決認上訴人應依檔案法向市警局請求提供系爭考核紀錄，而不得向被上訴人請求提供其所持副本，實已增加政府資訊公開法第9條第1項規定所無之限制，適用法規顯有不當。

人事考核及職務監督非被上訴人之法定業務，故因此而蒐集應參考之具體事實，當與政府資訊公開法第18條第1項第4款規定之情形有間。

原判決逕認上訴人請求提供系爭考核紀錄構成該款例外，適用法規顯有不當等語。

（三）原處分一內容中僅載明其駁回上訴人請求之依據為政府資訊公開法第18條第1項第3款，故原判決以政府資訊公開法第18條第1項第4款作為駁回上訴人請求之依據，於法不合，為判決違背法令等語。

六、本院經核原判決駁回上訴人在原審之訴，並無違誤。茲就上訴理由再予論述如下：

（一）按政府資訊公開法第9條第1項及第18條第1項（第1款、第3款、第4款、第6款）、第2項分別規定：「具有中華民國國籍並在中華民國設籍之國民及其所設立之本國法人、團體，得依本法規定申請政府機關提供政府資訊。

持有中華民國護照僑居國外之國民，亦同。」

、「（第1項）政府資訊屬於下列各款情形之一者，應限制公開或不予提供之：①經依法核定為國家機密或其他法律、法規命令規定應秘密事項或限制、禁止公開者。

…③政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業。

但對公益有必要者，得公開或提供之。

④政府機關為實施監督、管理、檢(調)查、取締等業務，而取得或製作監督、管理、檢(調)查、取締對象之相關資料，其公開或提供將對實施目的造成困難或妨害者。

…⑥公開或提供有侵害個人隱私、職業上秘密或著作權人之公開發表權者。

但對公益有必要或為保護人民生命、身體、健康有必要或經當事人同意者，不在此限。

…（第2項）政府資訊含有前項各款限制公開或不予提供之事項者，應僅就其他部分公開或提供之。」

。

（二）次按「平時成績考核紀錄及獎懲，應為考績評定分數之重要依據。

各機關主管人員每年4月、8月應考核屬員之平時成績，並將受考人之優劣事蹟記錄於平時成績考核紀錄表，格式如附表。

但各機關得視業務需要自行訂定。」

為行政院及所屬各機關公務人員平時考核要點第4點第1項所規定。

復按「為強化警察機關員警考核紀錄資料之保管、安全維護、查詢、查核、移轉及銷毀作業機制，特訂定本要點。」

、「本要點所稱考核紀錄資料，係經本署、局級警察機關主管或督察主管核定置入考核紀錄資料袋保管之文件如下：…㈡平時成績考核紀錄表…停（休）職人員追蹤考核表。

…。」

、「考核紀錄資料應注意安全維護，防止被竊取、竄改、毀損、滅失或洩漏。」

、「各警察機關應規劃適當、獨立處所放置考核紀錄資料，督察單位並應指定專人保管與處理，以利檢索及調閱。」

、「本局各分局、（大）隊…將平時考核作業下列資料，依序裝冊為1份，以附件密封方式逕送本局督察室彙辦。」

分別為內政部警政署頒警察機關辦理考核紀錄資料作業要點第1點、第2點、第3點、第4點第1項(同卷37頁)及臺中市政府警察局平時考核實施計畫「陸、作業方式六、考核資料彙整」所規定。

（三）上訴人係被上訴人第二中隊員警，因於103年5月1日對上級交辦稽查工作有不服從指揮、執行不力等情事，遭被上訴人處申誡2次之處分。

嗣上訴人於同年11月3日向被上訴人申請複印其第二中隊長劉國能及分隊長林飛龍製作之職務報告等資料，系爭報告所載系爭行為事實，係被上訴人對其所屬人員實施監督及管理之事項，而取得受人事考核對象之相關資料，並非任何人均得請求政府機關公開或提供之一般政府資訊，如將之公開或提供，將對被上訴人實施人事考核及職務監督之目的造成困難或有所妨害。

另上訴人於103年11月10日向被上訴人申請提供上訴人102年度及103年度平時考核紀錄，事關受考核人之考核內容、個人重大具體優劣事蹟、直屬主管及單位主管綜合考評及具體建議事項等，亦為被上訴人對其所屬人員實施監督及管理事項之相關資料，並非任何人均得請求政府機關公開或提供之一般政府資訊，如將之公開或提供，將對被上訴人實施人事考核及職務監督之目的造成困難或有所妨害，依政府資訊公開法第18條第1項第4款之規定，仍應限制公開或不予提供，為原審依職權認定之事實。

是被上訴人以原處分一及原處分二否准上訴人之申請，依上開之規定及說明，洵非無據。

原判決維持原處分、訴願決定結論，業已詳述其得心證之依據及理由，並就上訴人之主張何以不足採取，分別予以指駁甚明，其認事用法並無違誤，所適用之法規與該案應適用之法規並無違背，與司法院解釋、本院判例亦無牴觸，並無所謂判決不適用法規或適用不當之情形。

（四）復按「行政處分以書面為之者，應記載下列事項︰…二、主旨、事實、理由及其法令依據。

…」「行政處分有下列各款情形之一者，無效︰…七、其他具有重大明顯之瑕疵者。」

「違反程序或方式規定之行政處分，除依第111條規定而無效者外，因下列情形而補正︰二、必須記明之理由已於事後記明者。」

「前項第2款至第5款之補正行為，僅得於訴願程序終結前為之；

得不經訴願程序者，僅得於向行政法院起訴前為之。」

為行政程序法第96條第1項、第111條第7款及第114條第1項第2款、第2項所規定。

書面行政處分應記載事項中之「事實」，除包括違規之行為外，即違規之時間、地點等及與適用法令有關之事項均包括之，俾達可得確定之程度，得據以與其他行政處分為區別，及判斷已否正確適用法律。

是書面行政處分如已有合於上開所述之事實記載，即無行政處分不合法定程式之可言，是已有事實記載之行政處分，於同一法效之前提下，增加形成處分法效之事實理由，則屬理由之後補，不生書面行政處分之「事實」應於訴願程序終結前補正之問題。

又行政訴訟以職權調查為原則，行政法院於訴訟審理時本應依職權調查證據，行政機關之追補理由既有助於法院客觀事實與法律之發現，且行政機關作成處分時所持之理由雖不可採，但依其他理由認為合法時，行政法院亦應駁回原告之訴訟，則行政機關所追補之理由，倘未改變行政處分之同一性，基於訴訟經濟之觀點，自得准許。

本件原處分一內容中固載明其駁回上訴人請求之依據為政府資訊公開法第18條第1項第3款，惟原處分一業已載明否准之請求、效果及法律依據，已無行政處分不合法定程式之可言，於同一法效之前提下，增加形成處分法效之事實理由，則屬理由之後補，不生書面行政處分之事實應於訴願程序終結前補正之問題，又被上訴人嗣於原審業已表明系爭報告依政府資訊公開法第18條第1項第3款、第4款及第6款等規定，應拒絕提供上訴人。

其追補理由既有助於法院客觀事實與法律之發現，且未改變行政處分之同一性，原判決以政府資訊公開法第18條第1項第4款作為駁回上訴人請求之依據，尚與行政程序法第114條規定相符，上訴意旨謂稱被上訴人未於訴願程序合法提出政府資訊公開法第18條第1項第4款事由，原判決竟以之作為駁回上訴人請求之依據，為判決違背法令等詞，自無可採。

（五）再者，事實認定乃事實審法院之職權，茍其事實之認定符合證據法則，縱其證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定亦異於該當事人之主張者，亦不得謂為判決有違背法令之情形。

原判決已論明本件被上訴人處上訴人申誡2次之懲處，所依據之事由係上訴人對上級交辦稽查工作有不服從指揮、執行不力等情事，此涉及行政紀律、機關要求、人事考核及上級監督等事項，且為被上訴人之價值判斷權限之範疇，非純屬客觀具體事實，系爭報告所載系爭行為事實，並非任何人均得請求政府機關公開或提供之一般政府資訊，符合政府資訊公開法第18條第1項第4款規定之要件，被上訴人自應限制公開或不予提供。

上訴人於103年11月3日依政府資訊公開法第9條第1項之規定，向被上訴人申請複印被上訴人第二中隊長劉國能及分隊長林飛龍製作之職務報告等資料，被上訴人以103年11月13日中市警保大督字第0000000000號書函否准所請，並無違誤。

另上訴人於103年11月10日申請提供之考核紀錄，事關受考核人之考核內容、個人重大具體優劣事蹟、直屬主管及單位主管綜合考評及具體建議事項等，為被上訴人對其所屬人員實施監督及管理事項之相關資料，並非任何人均得請求政府機關公開或提供之一般政府資訊，如將之公開或提供，將對被上訴人實施人事考核及職務監督之目的造成困難或有所妨害，依政府資訊公開法第18條第1項第4款之規定，仍應限制公開或不予提供。

是被上訴人以原處分二否准，亦無違誤，訴願決定以原處分二僅係觀念通知，並非行政處分，雖有未洽，結論並無二致，仍應予以維持，因之駁回上訴人之訴，核無上訴人所主張原判決有違政府資訊公開法第9條第1項、第18條第1項第3、4款、同條第2項及行政程序法第96條第1項第2款等規定，且違反證據法則、經驗法則之情形可言。

（六）末按所謂判決不備理由係指判決全然未記載理由，或雖有判決理由，但其所載理由不明瞭或不完備，不足使人知其主文所由成立之依據；

原判決既已就駁回上訴人之訴所持理由，敘明其判斷之依據，並將判斷而得心證之理由，記明於判決，要無判決不備理由情事。

上訴意旨稱原判決有不備理由之違背法令，亦不足採。

上訴人其餘上訴意旨係對於原判決業經詳予論述不採之事由再予爭執，並就原審證據取捨與事實認定之職權行使，指摘其不當，尚難認為合法之上訴理由。

上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

至上訴人所引本院102年度判字第746號、104年度判字第168號判決，案情與本件有間，且非判例，本件尚不受其拘束，併此敘明。

七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 105 年 8 月 11 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 藍 獻 林
法官 鄭 小 康
法官 林 文 舟
法官 姜 素 娥
法官 黃 淑 玲

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 105 年 8 月 11 日
書記官 楊 子 鋒