最高行政法院行政-TPAA,105,判,417,20160811,1

最 高 行 政 法 院 判 決
105年度判字第417號
上 訴 人 林崑城
送達代收人 林駿丞
訴訟代理人 余鐘柳 律師
被 上訴 人 公務人員退休撫卹基金管理委員會
代 表 人 周弘憲
送達代收人 張元德
被 上訴 人 國家發展委員會
代 表 人 陳添枝
送達代收人 楊雅筑
訴訟代理人 馮惠平

上列當事人間退休給與事件，上訴人對於中華民國104年5月5日
臺北高等行政法院104年度訴字第74號判決，提起上訴，本院判決如下：

主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。

理 由
一、上訴人原係被上訴人國家發展委員會（原行政院研究發展考核委員會，於民國103年1月22日改制更名，下稱國發會）研究委員，經銓敘部核定於91年3月1日自願退休生效，而分別由國發會發放公務人員退撫新制實施前年資月退休金、被上訴人公務人員退休撫卹基金管理委員會（下稱公務人員退撫會）支給公務人員退撫新制實施後年資月退休金。
嗣公務人員退撫會於辦理103年下半年退撫給與定期發放查核作業時，查得上訴人因詐欺案遭臺灣高雄地方法院（下稱高雄地院）以102年雄院高刑創緝字第174號令，發布通緝，期間自102年3月14日起至126年3月10日止，乃以103年6月18日台管業二字第1031102071號書函請國發會查明，上訴人是否有行為時公務人員退撫給與定期發放作業要點（下稱退撫給與發放要點）第5點規定，應予暫停發放月退休金之情形，及其同年7月至12月退撫新制實施前年資月退休金是否停發等情事，同時敘明該會將自103年7月1日起暫予註記停發上訴人新制年資月退休金，並請國發會轉交該書函副本予上訴人。
國發會爰以103年6月25日密字第1030084746號函檢送公務人員退撫會上開書函副本予上訴人，並敘明因其自102年3月14日起，經發布通緝，該會將自103年7月1日起暫予註記停發其舊制年資月退休金。
上訴人不服，分別對公務人員退撫會、國發會上開函提起復審，均經公務人員保障暨培訓委員會以上開函並未改變或消滅上訴人之月退休金請求權利本身，僅係暫時不予撥付其月退休金，與退休案之審定及月退休金之請求權利本身無涉，非屬復審救濟範圍內之事項為由，而為復審不受理之決定。
上訴人仍不服，提起行政訴訟，經臺北高等行政法院（下稱原審）以104年度訴字第74號判決（下稱原判決）駁回上訴人之訴。
上訴人猶未服，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：公務人員退撫會違背公務人員退休法第24條、公務人員保障法第14條規定，所發布之退撫給與發放要點牴觸法律、憲法，依憲法第172條規定，當然無效。
又退休金之暫停發放，亦須法律明文規定，不能以行政命令便宜行事，違法剝奪退休人員領取退休金之權利。
況退休金若遭暫停發放逾5年後因罹於時效，將使退休人員永遠喪失領取退休金之權利，爰依公務人員退休法第4條第1項第2款、第9條第3項、第11條、第27條及第29條第1項規定，提起本件一般給付訴訟等語，求為判決公務人員退撫會應准上訴人領取自103年7月至12月及104年1月至6月之新制月退休金，每6個月新臺幣（下同）88,049元，共計176,098元，並均自104年1月16日起至給付之日止，按年息5%計算之利息；
國發會應准上訴人領取自103年7月至12月及104年1月至6月之舊制月退休金，每6個月250,859元，共計501,718元，並均自104年1月16日起至給付之日止，按年息5%計算之利息。
三、公務人員退撫會則以：由銓敘部103年11月7日部退五字第1033904238號書函（下稱銓敘部103年11月7日書函）釋可知，行為時退撫給與發放要點第5點第7款有關「因案逃亡、藏匿或被通緝者」應暫停發給月退休金規定之訂定意旨，乃係為避免變相鼓勵當事人逃亡而規避其責任，與公務人員退休法有關月退休金之「喪失」或「停止」事由，於事後並不得申請補發，本質上係不相同，行為時退撫給與發放要點第5點第7款規定，並無違反憲法第172條及相關公務人員退休法規定等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、國發會則以：上訴人以其僅「被法院通緝」，非屬公務人員退休法第23條停止領受情形，業經函請銓敘部表示意見，經該部以104年2月24日部退五字第1043939679號書函回復，仍應依行為時退撫給與發放要點規定暫停發放，並俟上訴人被通緝事由消滅後，始得補發其暫停期間之月退休金等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：依行為時退撫給與發放要點第2點、第4點、第5點、第6點第1款、第2款規定，銓敘部基於其主管權責，為執行月退休金發放所訂定之細節性、技術性規定，無違公務人員退休法及法律保留原則。
又公務人員退休法第23條第1項規定，係指擇領或兼領月退休金之人，有該條項所列各款事由時，停止其領受月退休金之權利，須俟其原因消滅，始自原因消滅後，恢復其領受月退休金權利；
第24條規定則係規範擇領或兼領月退休金人員喪失領受月退休金權利之事由，此等公務人員退休法規定「喪失」或「停止」月退金事由，於事後並不得申請補發，核與行為時退撫給與發放要點第5點第7款規定「因案逃亡、藏匿或被通緝者」僅應暫停發給月退休金，有所不同。
擇領或兼領月退休金人員於其暫停事由消滅後，仍得依公務人員退休法第27條第1項、第3項規定，自其請求權可行使之日（即暫停事由消滅日）起，於5年時效內申請補發暫停期間之月退休金；
行為時退撫給與發放要點第5點第7款規定不涉該等人員月退休金權利之停止、喪失或限制，自不生牴觸上述公務人員退休法或違反法律保留原則情事，更與公務人員保障法第14條規範事項無關。
上訴人係支領月退休金之退休公務人員，惟其自102年3月14日起，因詐欺案經高雄地院發布通緝，迄今仍未撤銷，被上訴人暫停發放上訴人103年7月至12月及104年1月至6月之月退休金，揆之上開規定及說明，尚屬有據。
上訴人仍得於該通緝事由消滅後，依公務人員退休法第27條第1項、第3項規定，申請補發；
而其就此月退休金請求權可行使之日，既應自其通緝事由消滅即被撤銷通緝時起算，亦不生上訴人所慮之退休金遭暫停發放逾5年後即罹於時效，而喪失領取此月退休金權利情事等語，為其論據。
從而，上訴人請求公務人員退撫會、國發會分別給付如前開聲明所示之月退休金暨利息，為無理由，而予駁回。
六、上訴意旨略以：（一）公務人員退休法第23條規定褫奪公權及再任公務員者，停止發放月退休金；
第24條規定月退休金只有在喪失中華民國國籍、被宣告褫奪公權、死亡時，才能停發。
惟銓敘部擅自發布之退撫給與發放要點，將遭法院通緝者，亦認為停止發放之範圍，此以行政命令變更法律規定，顯屬無效，更違反公務人員保障法第14條、公務人員退休法第23條、第24條、憲法第23條、第172條、第173條等規定。
依司法院釋字第658號、第614號、第542號、第474號、第454號解釋意旨，銓敘部對有關退休金之給付，訂定法規命令予以停發，致上訴人在停發6年又3個月後，因受民法消滅時效之規範，永遠喪失領取退休金之權利，退撫給與發放要點既與公務人員退休法之規定相悖；
又違反憲法等規定，原判決竟置諸不論，其判決當然違法。
（二）喪失或不能領取退休金之情形，只限於犯內亂外患罪或被褫奪公權或喪失國籍等原因，其中並不包括被通緝之事由，基於信賴保護原則，上訴人終身得領取之退休金已然確定，不可以任何法律規定以外之事由予以剝奪。
且上訴人於91年已辦妥退休手續，但銓敘部卻以101年7月3日違法訂定之退撫給與發放要點，以之剝奪上訴人領取退休金之權利，顯與法律不溯及既往之原則有悖等語，為其論據。
七、本院查：（一）按公務人員退休法第14條第1項、第2項、第8項規定：「（第1項）公務人員退休撫卹新制（以下簡稱退撫新制）自中華民國84年7月1日起實施。
……（第2項）退撫新制實施後之公務人員退休金，應由政府與公務人員共同撥繳費用建立之退休撫卹基金（以下簡稱退撫基金）支給……（第8項）第2項退撫基金之撥繳，管理及運用等事項，另以法律定之。」
第29條第1項、第2項規定：「（第1項）公務人員在退撫新制實施前、後均有任職年資者，應前、後合併計算。
……（第2項）公務人員在退撫新制實施前、後均有任職年資者，其退休金或資遣給與，依下列規定併計給與：一、退撫新制實施前任職年資應領之退休金或資遣給與，依第31條規定標準，由各級政府編列預算支給。
二、退撫新制實施後任職年資應領之退休金或資遣給與，依第9條第2項至第6項規定標準，由退撫基金支給。」
同法施行細則第30條第1項規定：「公務人員在退撫新制實施前任職年資之退休金……依其最後服務機關屬於中央者，由國庫支出，並以銓敘部為支給機關；
……。」
第31條第3項、第4項規定：「（第3項）月退休金之發給，除第一次月退休金外，其後每6個月發一次；
其定期如下：一、1至6月份退休金於1月16日發給。
二、7至12月份退休金於7月16日發給。
（第4項）前3項退休金之發放作業程序，由各支給機關另定之。」
又依公務人員退休法第14條第8項授權訂定之公務人員退休撫卹基金管理條例第2條第1項規定：「本基金設公務人員退休撫卹基金管理委員會負責基金之收支、管理及運用。」
而「公務人員退休撫卹基金管理委員會(以下簡稱本會)隸屬於銓敘部，負責公務人員退休撫卹基金之收支、管理及運用。」
乃公務人員退休撫卹基金管理委員會組織條例第2條所明定。
次按銓敘部為免除退撫給與領受人逐期申請手續，改由發放機關採直撥入帳等方式，並確實查驗領受人資格，以減少誤發、溢發情形，暨簡化公務人員退撫給與發放事宜，訂有退撫給與發放要點。
依行為時該要點第2點規定：「本要點用詞定義如下：㈠發放機關：指辦理公務人員退撫給與發放作業之中央及地方各機關。
㈡查驗機關：指司法院……。
㈢退撫給與：指分別依公務人員退休法及公務人員撫卹法發給之月退休金（含月補償金）、月撫慰金、年撫卹金。
……」行為時第4點規定：「銓敘部及查驗機關應辦理事項如下：㈠銓敘部於各偶數月6日（遇假日得提前或順延），將發放機關更新後之領受人資料檔資料，分別函請查驗機關協助查證領受人有無喪失或停止領受退撫給與事由。
㈡查驗機關收受銓敘部申請協助查證領受人領受資格案後，應於每年各偶數最後一日前，就主管部分，提供下列資料函復銓敘部：1.司法院：領受人有無涉案情形。
……3.法務部：領受人有無褫奪公權、通緝等情事。
……㈢銓敘部應於收受各查驗機關查復資料後，將各查驗機關查復資料登載於銓敘部網站，作為各發放機關查詢及發給之依據。
……」行為時第5點規定：「領受人應注意事項如下：……㈡領受人移居國外者，應於每年11月底前，檢具我國駐外單位出具之證明，申請發給。
㈢領受人定居香港、澳門者，應於每年12月底前，檢具行政院設立或指定之機構或委託之民間團體出具之證明，申請發給。
㈣領受人移居國外或定居香港、澳門，無法親自申請者，得委託國內親友持我國駐外單位或行政院設立或指定之機構或委託之民間團體出具之授權書向發放機關申請，經驗證無誤後，依領受人指定領受方式，撥入國內金融機構、郵局帳戶或由國內親友代為領取等方式發給。
……㈥領受人如行蹤不明或發放機關無法聯繫時，發放機關動暫停發放退撫給與……但已依法令辦理失蹤登記之月退休金及優惠存款利息領受人，不在此限。
㈦領受人如因案逃亡、藏匿或被通緝，由發放機關主動暫停發放退撫給與，並通知臺灣銀行一併暫停發放優惠存款利息，不適用本點第2款至第4款及前款之但書規定。
……」行為時第6點第1款、第2款規定：「發放作業如下：㈠發放機關審核領受人領受資格無誤後，應造具當年1至6月份、7至12月份之月退休金、月撫慰金發給清冊，以及1至12月份之年撫卹金發給清冊，通知領受人當期發給日期及應領金額。
㈡發放機關應於每年1月16日及7月16日，將各項退撫給與直接撥入發放機關指定之國內金融機構或郵局帳戶，或簽發支票逕送領受人。
……」核係掌理全國公務員退撫事項之銓敘部，基於其主管權責，為執行月退休金發放所訂定之細節性、技術性規定，無違公務人員退休法及法律保留原則，自得為月退休金等退撫給與定期發放機關所援用。
復按「……發放作業要點第5點第7款之規定意旨略以：因實務上有退休人員於法院判處有期徒刑並宣告褫奪公權確定後，在發監執行時，行蹤不明或潛逃國外並經檢察署發布通緝；
此情形下，倘其家屬依前開規定辦理當事人失蹤登記後，或該潛逃之退休人員於出境後，出具經我國駐外單位認證之授權書，即得分別依前開發放要點第5點第2款至第4款及第5點第6款之但書規定，繼續親自申領或由其配偶、親友代為領取退休金，恐衍生資助當事人逃亡以規避責任之疑慮。
是基於公務人員退休制度之建置意旨本在對於公務人員晚年生活與經濟負擔預為籌措準備，以使公務人員在職時無後顧之憂，進而促其奉公守法及落實官箴之維護等立法本旨之考量，從而訂定『因案逃亡、藏匿或被通緝者』應予暫停發給退撫給與……僅係暫停發放退休人員之月退休金，嗣其暫停事由消滅後，退休人員仍得……自請求權可行使之日起，於5年時效內申請補發暫停期間之月退休金……」乃經銓敘部103年11月7日書函說明綦詳。
而公務人員退休法第23條第1項規定：「擇領或兼領月退休金之人員有下列情形之一者，停止領受月退休金之權利，至其原因消滅時恢復：一、褫奪公權，尚未復權。
……」係指擇領或兼領月退休金之人，有該條項所列各款事由時，停止其領受月退休金之權利，須俟其原因消滅，始自原因消滅後，恢復其領受月退休金權利，此參同法施行細則第42條規定：「退休人員如有本法第23條及第24條所列情事之一，退休人員應主動通知原服務機關，轉報支給機關終止或停止支給月退休金。
但依本法規定停止支給者，得於復權或再任原因消滅後，檢具完整證明文件，請求繼續發給。」
甚明；
又公務人員退休法第24條規定：「擇領或兼領月退休金之人員有下列情形之一者，喪失領受月退休金之權利：一、死亡。
二、褫奪公權終身。
三、動員戡亂時期終止後，犯內亂罪、外患罪，經判刑確定。
四、喪失中華民國國籍。」
則係規範擇領或兼領月退休金人員喪失領受月退休金權利之事由，此等公務人員退休法規定「喪失」或「停止」月退金事由，於事後並不得申請補發，核與上述要點第5點第7款規定「因案逃亡、藏匿或被通緝者」僅應暫停發給月退休金，有所不同。
擇領或兼領月退休金人員於其暫停事由消滅後，仍得依公務人員退休法第27條第1項、第3項規定：「（第1項）請領退休金、資遣給與、離職退費、撫慰金等之權利，自請求權可行使之日起，因5年間不行使而當然消滅。
……（第3項）定期發給之月退休金、月撫慰金各期請求權時效，依第1項規定計算。」
自其請求權可行使之日（即暫停事由消滅日）起，於5年時效內申請補發暫停期間之月退休金；
上述要點第5點第7款規定不涉該等人員月退休金權利之停止、喪失或限制，自不生牴觸上述公務人員退休法或違反法律保留原則情事，更與公務人員保障法第14條：「公務人員經銓敘審定之俸級應予保障，非依法律不得降級或減俸。」
規範事項無關，原判決均已闡述甚詳，另上訴人仍得於該通緝事由消滅後，依公務人員退休法第27條第1項、第3項規定，申請補發；
而其就此月退休金請求權可行使之日，既應自其通緝事由消滅即被撤銷通緝時起算，亦不生上訴人所慮之系爭退休金遭暫停發放逾5年後即罹於時效，而喪失領取此月退休金權利情事。
再公務人員退休法第4條第1項第2款、第9條第3項、第11條乃分別有關自願退休、月退休金給與計算、退休當時擇領或兼領月退休金之規定，核與系爭已確定之月退休金給付爭議無涉，要非得為上訴人所提本件給付訴訟之請求依據，經核於法尚屬無違。
（二）上訴人徒執前詞並援引公務人員退休法第23條及公務人員保障法第14條規定，主張上開要點第5點第7款規定「因案逃亡、藏匿或被通緝者」應暫停發給月退休金，剝奪公務員領取退休金之權利，且溯及既往，係屬違憲、違法應無效云云，自非可採。
綜前所述，上訴人對於業經原判決詳予論述不採之事由再予爭執，核屬法律上見解之歧異，要難謂為原判決有違背法令之情形。
其任意指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
(三)另公務人員退休法第27條第1項規定請領退休金之請求權時效為5年，並無加計時效期間四分之一，其停止原因即視為消滅之時效停止之規定，上訴人主張：依司法院釋字第474號解釋意旨，退休金在停發6年又3個月後，因受民法消減時效之規範，至多在5年時效期間中斷後，加計時效期間四分之一(即合計6年3個月)，上訴人即永遠喪失領取退休金之權利云云，應係將刑法第83條第2項有關「追訴權時效停止」之規定，與民法有關請求權時效「視為不中斷」之規定混淆，而對上開法律之規定有所誤解，此部分雖與本件爭點無涉，惟上訴人既執以指摘原判決違誤，本院乃併予指明。
八、據上論結，本件上訴為無理由。
依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 8 月 11 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 林 茂 權
法官 劉 介 中
法官 吳 東 都
法官 林 樹 埔
法官 鄭 忠 仁

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 105 年 8 月 11 日
書記官 蘇 婉 婷