最高行政法院行政-TPAA,105,判,425,20160818,1

最 高 行 政 法 院 判 決
105年度判字第425號
上 訴 人 和欣汽車客運股份有限公司
代 表 人 梁樾（即上訴人董事長順翊投資有限公司指定之代
表）
訴訟代理人 許英傑 律師
楊靜榆 律師
蔡進良 律師
被 上訴 人 交通部臺灣區國道高速公路局
代 表 人 陳彥伯
訴訟代理人 莊國明 律師
侯雪芬 律師
柳慧謙 律師
上列當事人間有關交通事務事件，上訴人對於中華民國104年12月31日臺北高等行政法院104年度訴字第679號判決，提起上訴，本院判決如下：

主 文

原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。

理 由

一、緣上訴人所有之000-00號營業大客車（下稱系爭車輛，裝有免徵收通行費車輛之專用車內設備單元《下稱車內設備單元》）行駛「【7500】臺南市○○道0號－臺北市」路線，民國102年1月間有2車次改道行駛非核准路線收費站之情事。

案經電子收費營運單位遠通電收股份有限公司（下稱遠通電收公司）紀錄並陳報被上訴人，被上訴人函請上訴人說明，經上訴人以102年5月29日和欣字第0000000000號函說明略以，因駕駛員對相關封閉資訊誤記施工封閉日期，故提早配合改道。

被上訴人函轉交通部公路總局（下稱公路總局）處理，嗣經公路總局嘉義區監理所之麻豆監理站以系爭車輛於102年1月8日有未依核定路線行駛（行經大甲收費站），違反汽車運輸業管理規則第40條之情事，依公路法第77條第1項，以102年7月8日嘉監麻字第0000000000號函檢送嘉義監理所102年7月8日嘉監公字第00000000號舉發違反汽車運輸業管理事件通知單舉發上訴人違規，被上訴人乃依「交通部臺灣區國道高速公路局汽車客運班車申請免徵收國道通行費注意事項」（下稱免徵收通行費注意事項）第16點，按同注意事項第13點規定，以103年12月27日業字第0000000000號函（下稱原處分），就上訴人102年度第1季違規行為部分，回溯補徵上訴人102年1月份「【7500】臺南市○○道0號－臺北市」路線通行費，即自違規月份（102年1月）之始日起算，並按一般車輛規定之費率追繳通行費，依該路線核定班次往、返程，行經泰山、楊梅、造橋、后里、員林、斗南、新營、新市等8處收費站，每站通行費新臺幣（下同）50元，共計應補徵通行費3,873,600元。

上訴人不服，循序提起行政訴訟。

經原審法院判決駁回後，乃提起本件上訴。

二、上訴人於原審起訴意旨略謂：㈠公路法第24條第2項僅就通行費之停徵、減徵或免徵規定授權由交通部定之，並未就停止免徵收及追徵通行費等屬干涉及侵害交通客運營運業者財產權益事項，明文訂定或授權交通部訂定相關規範。

原處分適用免徵收通行費注意事項就停止免徵收及追徵通行費等事項規範，顯已違法律保留原則及授權明確原則。

又上訴人行為時為102年1月8日，行為時之公路通行費徵收管理辦法（下稱徵收管理辦法）僅就免徵收通行費之適用對象及收取作業成本之對象及稽查規範，並未就客運業者違反汽車運輸業管理規則等規定應停止免徵收及追徵通行費有相關規定，上訴人行為後，交通部於102年12月4日始修訂徵收管理辦法第13條第4項規定增訂之，故行為時之公路法、徵收管理辦法均無就公路通行費之停止免徵收及追徵有任何規定，交通部以系爭注意事項訂定免徵收通行費之限制情狀及裁處標準，顯屬就母法免徵收通行費適用範圍加以限制，顯以行政規則代替法律之僭越，法院審理時應予拒絕適用。

縱認公路法第24條第2項授權範圍涵蓋公路通行費之停止免徵收及追徵事項，然公路法第24條第2項亦無就通行費之停止免徵收及追徵事項有再委任之明文規定，被上訴人逕自以免徵收通行費注意事項發布通行費之免徵收及追徵適用要件及裁處標準，顯違反轉委任禁止原則。

㈡上訴人未依核定路線行駛而違反汽車運輸業管理規則第40條規定之行為事實，係102年1月8日，且此項行為事實當時即已發生且終結，揆諸法律不溯及既往原則，此項行為事實自應適用當時有效之有關補徵通行費之法規。

詎原處分引用自行訂定且103年1月28日生效之免徵收通行費注意事項第16點、第13點規定，而非行為時有效之「交通部臺灣區國道高速公路局國道客運路線班車使用電子收費注意事項」（下稱電子收費注意事項）之規定，已屬適用法規錯誤之違法。

且電子收費注意事項第16點規定「該違規路線停止免徵收通行費優惠」而「向將來」停止免徵，上訴人自得於預見未來停止免徵通行費優惠之不利益情況下，視有無前開處理原則規定之情形，而向監理所申請該核定路線之減班或停駛，以降低通行費之支出，相較於適用免徵收通行費注意事項僅能按固定班次溯及追繳通行費，電子收費注意事項對上訴人自較為有利。

被上訴人稱適用免徵收通行費注意事項對上訴人較為有利，顯非屬實。

㈢系爭注意事項無論修訂前後，均規範於業者違反營運路線許可證登載路線行駛致車內設備單元遭移用、冒用之情形，一年內發生第1次時，該違規路線停止免徵收通行費1個月，無論業者之違規行為係出於故意或過失、其違規情節為嚴重或輕微、為初次或是慣常性違規，處分機關均僅得以違規之次數僵化適用停止免徵收通行費期限，明顯未予任何裁量權限，處分機關未能依具體個案之違規情狀予以相對之處分，顯屬違反比例原則。

上訴人違規月份核定班次共有91,840班次。

而上訴人所有之系爭車輛，因駕駛員一時疏失誤記封閉施工時間，提前改道駕駛於未經核准之營運路線，僅行經大甲收費站及後龍收費站共2次，兩者相距甚遠，顯見其違規情節十分輕微，亦無影響汽車運輸業管理規則第40條所欲保障原有路線民眾權益。

況事後被上訴人命上訴人補繳通行費，上訴人並已遵照繳納外，而麻豆監理站更於102年9月27日以交通部公路總局對違反汽車運輸業管理事件處分書，命上訴人應繳納9,000元之罰鍰，上開處分均足以達成管理交通運輸業者及大眾交通安全目的之實現，且尚屬對人民權利影響輕微之手段。

然被上訴人另命上訴人依違規路線回溯補徵違規月份之通行費3,873,600元，違反比例原則。

㈣被上訴人援引免徵收通行費注意事項第13點及第16點做成系爭處分，惟該注意事項已於104年9月4日修正為由業者申報「營運班次」數額，其餘均視為「非營運班次」，是以就業者若有違反汽車運輸業管理規則等相關規定，均已被歸類為非營運班次，並核徵國道通行費在案，故就業者違反汽車運輸業管理規則等相關規定情事發生時，即無裁處停止免徵通行費之必要性，此修正內容為較有利於上訴人且本案現為訴訟進行中，尚未終結，意即「裁處前」之狀態，參照本院關於稅捐稽徵法第48條之3規定，應可優先適用較有利之注意事項，又此修正說明亦明確指出若屬尚未裁處者，悉依修正後本注意事項辦理，益證被上訴人亦認應適用此最新注意事項。

㈤系爭違規車輛係經上訴人配置於「【7500】新營-臺北」路線，被上訴人作成原處分時未依職權調查、區分系爭違規車輛係行駛「【7500】臺南-臺北」路線，或行駛「【7500】新營-臺北」路線，認定事實核有違證據法則，且逕以上開2條路線個別核准班次之「加總」作為計算追繳通行費之依據，顯逾越新注意事項第16條、第13條規定「以違規路線之核准班次作為追繳通行費依據」之規範目的，核已構成裁量濫用之違法等語，為此請求判決撤銷訴願決定及原處分。

三、被上訴人答辯意旨略謂：㈠本件係因上訴人車輛有違規情事，被上訴人依免徵收通行費注意事項規定，以原處分免除上訴人特定路線、特定期間免徵收通行費之優惠，係優惠之暫停。

㈡本件裁處時發生注意事項有廢止及新訂情事，新「免徵收通行費注意事項」、舊「電子收費注意事項」均規定上訴人未依核准路線行駛時暫停免徵通行費優惠，新舊規定內容相同而具有同一性，被上訴人基於保障業者權益考量，並參照行政罰法第5條精神，以從新從輕原則，適用新注意事項進行裁處。

蓋舊注意事項第16條雖未明文規定為向後停止免徵優惠，惟被上訴人執行舊注意事項第16條規定時，係以向後停止免徵優惠之方式為之，此方式實際執行時，若有停止優惠車輛調派加班車次或調度其他路線支援時，仍無法享有免徵優惠，故其執行處分方式所造成之影響與負擔程度通常會較原違規路線班次為多且較廣。

而新注意事項第13點明定為回溯至違規該月停止免徵優惠，亦即自違規月份之始日起算追繳違規路線之通行費（以核定班次採計），以符合回歸違規事實裁處本質，故以違規月為裁處月，對受處分業者較為有利。

㈢免徵收通行費之優惠係屬授益之行政措施，則被上訴人以上訴人未依營運路線許可證登載路線行駛，致車內設備單元遭移用，而停止一定期間免徵通行費之優惠，僅係使上訴人回復至公路法第24條第1項應徵通行費之地位，俾被上訴人得向其所屬營業大客車徵收通行費而已，自屬受益行政措施之暫時停止，並非限制人民自由權利，無違法律保留原則，也無違反比例原則可言。

且免徵通行費優惠是基於大眾交通之考量，有其公益目的。

上訴人所屬車輛確有違規情事，即不得受有免徵通行費優惠，被上訴人即為停止免徵通行費優惠之處分，此係避免公益受惡用之必要手段，此等裁處措施，被上訴人已裁處多年，上訴人亦非第一次受處分，是被上訴人確無任何違反比例原則之處。

㈣被上訴人係因注意事項擬改由業者申報「營運班次」，其餘均視為「非營運班次」，一律核徵國道通行費，若有業者違反汽車運輸業管理規則等相關規定，均已被歸類為非營運班次，並核徵國道通行費，因應前開管理作業更動，而於104年9月4日刪除新注意事項第16條關於停止免徵通行費之規定，並非被上訴人認定無裁處停止免徵及追徵通行費之權限，且此一修正亦符合「等者等之，不等者不等之」的實質平等，並無違反平等原則之情事。

蓋上訴人依法應遵循核定路線行駛車輛，被上訴人機關雖曾多次召開會議，以口頭及書面敦促各客運業者遵行辦理在案，惟上訴人仍有1部營業客車共2車次行駛非核定路線之違規情事，即不應享有免徵通行費之優惠等語。

四、原判決駁回上訴人之訴，其理由略謂：㈠交通部依公路法第24條第2項規定之授權，制定徵收管理辦法規範停徵及免徵通行費之事項，再將關於停止免徵收通行費優惠之要件及法律效果，委由交通部公路總局制訂電子收費注意事項，符合公路法第24條第2項規定之立法意旨，未逾越母法之授權範圍；

而「電子收費注意事項」（即舊注意事項）或「免徵收通行費注意事項」（即新注意事項），關於規範停止免徵收通行費優惠之要件及法律效果等相關細節性、技術性事項，係由交通部公路總局依其法定職權訂定，核亦無違反司法院釋字第524號解釋意旨，亦無違反授權明確性原則、法律保留原則及不得轉授權原則。

㈡又依公路法第24條第1項、徵收管理辦法第14條第1項、電子收費注意事項第4條及第16條規定可知，凡車輛行經高速公路，除經被上訴人同意享有免徵通行費優惠之車輛除外，均應繳納通行費；

業者若有違反，即停止其違規路線免徵通行費優惠一定期間。

上訴人係經公路主管機關核發行駛路線許可之公路客運業，其營業車輛曾依公路通行費徵收管理辦法規定，向被上訴人提出免徵通行費之申請，且經被上訴人同意給予免徵收通行費之優惠，此種優惠係屬授益之行政措施。

被上訴人以上訴人未依營運路線許可證登載路線行駛，致車內設備單元遭移用，而停止一定期間免徵通行費之優惠，僅係使上訴人回復至公路法第24條第1項應徵通行費之地位，俾被上訴人得向其所屬營業大客車徵收通行費而已。

此為受益行政措施之停止，並非對上訴人之裁罰，亦非限制人民之自由權利，尚無違法律保留原則之可言。

再者，徵收管理辦法係因應公路法第24條第2項之授權，而於93年7月21日正式訂定，且於95年2月13日因應電子收費才發布電子收費注意事項，其規範內容與「國道客運路線班車通行票證使用注意事項」相似，由此歷史沿革可知，本件通行費之立法政策，將「徵收公路通行費」此等不利人民權益之事，列為公路法第24條第1項之規定內容，符合法律保留原則。

而對客運班車授與免徵通行費之優惠，早在徵收管理辦法之前3年，被上訴人即已依行政院政策辦理多年，足見該免徵通行費之優惠確屬恩惠性給與性質。

且公路法增訂第24條第2項及管理辦法第14條，均未改變此恩惠性給與性質。

故徵收管理辦法係依據公路法第24條第2項之明確授權而訂定，依徵收管理辦法第14條第1項第4款規定，該管公路主管機關對於客運業營業車輛是否免徵通行費，有裁量權限。

交通部公路總局訂定電子收費注意事項，有關停止及免徵收通行費優惠之要件及法律效果等規定，並未違反公路法之立法目的，核均無悖於法律保留原則，要無違憲情事可言。

被上訴人停止上訴人之免徵通行費優惠，僅係回復上訴人依公路法第24條第1項之規定應負之公法上義務，並非額外加諸上訴人任何限制。

㈢因應國道全面進入計程電子收費，被上訴人於103年1月28日廢止電子收費注意事項，同日發布免徵收通行費注意事項。

就有關客運業者未依營運路線許可證登載路線行駛時，新舊注意事項均有規定得停止免徵收通行費之優惠，且其停止優惠之期間均相同。

關於停止優惠期間之認定，新注意事項規定「自違規月份之始日起算」，舊注意事項則未特別規定應自何日起算。

鑑於所停止優惠者係以月份為單位，且係以事先核定之班次為準，難認停止那一月份之優惠，一定對業者較為有利。

況被上訴人已說明：新注意事項第13點之所以明定為回溯至違規該月停止免徵優惠，乃基於舊注意事項執行處分方式所造成之影響與負擔程度通常會較原違規路線班次為多且較廣，故新注意事項調整為回溯針對違規事實行為之月份，停止一定期間免徵收通行費優惠，亦即自違規月份之始日起算追繳違規路線之通行費（以核定班次採計），以符合回歸違規事實裁處本質，故以違規月為裁處月，對受處分業者較為有利等語，尚屬可採。

原處分係暫時停止免徵通行費優惠之行政措施，並非裁罰，本可不適用行政罰法之規定。

惟被上訴人基於保障業者權益考量，參照行政罰法第5條「從新從輕」之規定，適用「最初裁處時」對上訴人較為有利之新注意事項之規定，即無不合。

又行政罰法第5條規定所應適用者為「行政機關『最初』裁處時」，而非「裁處時」之法律或自治條例，其理由在於避免受處罰者僅因期待法規未來作有利變更，任意提起救濟，而嗣後法規果然作有利變更時，得適用較有利之新規定改處罰，此外，亦避免原裁處之合法性改依裁處後之法規判斷。

準此，依行政罰法第5條之精神，縱然被上訴人於最初裁處（即作成原處分時）後於104年9月4日修正注意事項，而刪除未依核定路線行駛得停止免徵通行費優惠之規定，均無礙於原處分之合法性。

㈣上訴人係經公路主管機關核發行駛路線許可之公路客運業，其營業車輛曾依徵收管理辦法第14條之規定，向被上訴人提出免徵通行費之申請，經被上訴人同意給予免徵收通行費之優惠，此種優惠既屬授益之行政措施，則被上訴人以上訴人未依營運路線許可證登載路線行駛，致車內設備單元遭移用，而停止一定期間免徵通行費之優惠，僅係使上訴人回復至公路法第24條第1項應徵通行費之地位，俾被上訴人得向其所屬營業大客車徵收通行費而已，並無最高額限制之問題，上訴人指摘違反比例原則云云，亦不足採。

另所謂停止免徵收通行費，係指業者之班車，如依營運路線許可證登載路線行駛者，其「核定班次」之車輛，將可免徵收通行費，而不問其實際營運班次。

所補徵收通行費之計算，亦與實際之班次多寡無關。

至於所違規之特定車輛，既行駛經過其他收費站，依法自應另行繳交通行費，要不發生重複繳納之問題等語。

五、上訴意旨略謂：㈠000-00營業大客車（即原處分認違規之系爭車輛）是登記配置於「【7500】新營-臺北」路線之車輛，而非本案所設「【7500】臺南-臺北」違規路線所配置之車輛，是系爭車輛係上訴人依公路法因營業需求調度他線車輛行駛於「【7500】臺南-臺北」之路線，應屬於核定車次外之額外調度車輛，自無須依「【7500】臺南-臺北」核定路線行駛，而應依該違規車輛原所屬之核定路線車次以計算追徵之通行費，被上訴人逕以「【7500】臺南-臺北」與「【7500】新營-臺北」核定班次之加總數額作成追徵387萬3,600元之原處分，當屬有誤，原判決就此部分均無論述，顯屬判決不備理由。

況該車輛於當時之行駛行為，是否確實為營運抑或因其他目的如車輛維修等原因而行駛於該處，被上訴人自始均無舉證證明，原審法院就此事實亦未予調查及論述，顯有判決不備理由之違法。

又被上訴人於原審自認上訴人未依核准路線行駛之車輛為非核定班次，卻仍以違反新注意事項裁處追徵通行費387萬3,600元，論述上顯有矛盾，然原審法院就此矛盾毫無說明，顯有判決不備理由之情。

㈡依被上訴人答辯狀之主張，上訴人於【7500】臺南-臺北核定路線102年1月份實際營運班次僅4,813班，原處分依102年1月份【7500】臺南-臺北核定班次5,716班，及【7500】新營-臺北核定班次3,968班加總即9,684班以計算追徵通行費387萬3,600元，除如前所述計算基準已有疑義外，顯非以最有利於上訴人之計算方式作成原處分，當違行政程序法第9條所訂行政程序應就當事人有利不利之情形一律注意之利益衡平原則，原判決就上開情形僅泛以補徵通行費與實際營運班次多寡無涉回應，並無進一步具體論述認定依據，應有判決理由不足之情形。

㈢恩惠性給與之用語於行政法上並無相關定義及適用案例得說明之，原判決亦未以隻字片語解釋說明何為恩惠性給與、其法律性質及效果為何、於本件事實如何涵攝等，逕憑被上訴人片面主張而認免徵收通行費性質屬恩惠性給與，更進而推論無須適用平等原則及比例原則，所為判決毫無任何論理過程，自有判決不備理由之違法。

再者，就公路客運業者之免徵收通行費政策，有抑制消費者物價指數以控制通貨膨脹之考量，並非如被上訴人於原審主張機關具有毫無限制之裁量權限。

又公路客運業者為適用免徵收通行費，其亦有於政府核定路線上為大眾提供交通運輸服務，並須遵循交通運輸相關規範之義務，自非單方受益之恩惠性給與。

縱原判決認免徵收通行費屬授益行政行為，其以注意事項命上訴人補繳免徵收通行費，自屬限制公路客運業者之財產權。

上訴人於原審亦提出司法院釋字第584號、644號及715號解釋文及理由書據以說明，無論係以法律或法規命令以消極要件限制人民權利，司法院大法官均予以審究有無違反憲法原則，可證消極要件規範仍須遵循憲法原則。

再依本院98年度判字第948號判決意旨所揭，給付行政措施須受公益衡平原則及法律保留原則拘束，依舉輕以明重之法理，何以涉及公路客運業者遵守交通運輸規範之義務及其財產權限制之通行費之免徵及補徵事項，得容任行政機關以行政規則恣意制定，而無須受憲法比例原則及平等原則之拘束？原審法院於判決中就此毫無論述，確有判決不備理由之違法。

㈣依司法院釋字第524號解釋文及學者吳庚之見解，通行費停止免徵收及追徵之適用要件仍應由公路法第24條第2項授權之交通部於公路通行費徵收管理辦法中規範。

然公路法第24條第2項僅就通行費之停徵、減徵或免徵規定授權由交通部定之，並未就停止免徵收及追徵通行費等屬干涉及侵害交通客運營運業者財產權益事項，明文訂定或授權交通部訂定相關規範。

又行為時之徵收管理辦法僅就免徵收通行費之適用對象及收取作業成本之對象及稽查規範，並未就客運業者違反汽車運輸業管理規則等規定應停止免徵收及追徵通行費有相關規定。

再公路法第24條第2項亦無就通行費之停止免徵收及追徵事項有再委任之明文規定，被上訴人逕以其自行訂定之注意事項發布通行費之免徵收及追徵適用要件及裁處標準，顯違反轉委任禁止原則。

況依交通部102年12月4日發布之徵收管理辦法修正草案總說明，於修正條文第13條說明：「…給付行政具『雙面性』，將影響資源分配之公平性，仍宜於法規命令位階明定，爰增訂第四項有關國道客運停止免徵通行費優惠之規定。」

明確指明免徵收通行費應由交通部以法規命令位階規範之。

原審法院就公路法、公路通行費徵收管理辦法及系爭注意事項於行為時之授權與被授權依據、範圍，及被上訴人於行為時是否具授權權限，得以注意事項之行政規則規範停止免徵收通行費，該事項是否確屬細節性、技術性規定而得以行政規則位階為規範等，均未詳加說明論述，當屬判決不備理由之違誤。

㈤系爭行為時交通部依公路法授權訂定之「公路通行費徵收管理辦法」（93年7月21日訂定）有關免徵通行費規定之第14條尚無「停止免徵通行費要件及法律效果」之相關規定，亦無明文再授權被上訴人就此等事項訂定法規，直到本件系爭行為後、即102年12月4日始修正增訂第13條第4項規定，自此有關「停止免徵通行費之要件及法律效果」之事項，始有法規命令之依據，而系爭行為後增訂之徵收管理辦法第13條第4項規定，顯係對上訴人較為不利之規定，揆諸法律不溯及既往原則，本不得予以適用，惟原判決卻引之為據，已然違反法律不溯及既往原則，而有適用法規不當之違法。

㈥系爭注意事項無論修訂前後，均規範於業者違反營運路線許可證登載路線行駛致車內設備單元遭移用、冒用之情形，一年內發生第1次時，該違規路線停止免徵收通行費1個月，無論業者之違規行為係出於故意或過失、其違規情節為嚴重或輕微、為初次或是慣常性違規，處分機關均僅得以違規之次數僵化適用停止免徵收通行費期限，明顯未予任何裁量權限。

相較同為有效管理交通工具及運輸業者之公路法第77條之1第3項規定，該法規賦予主管機關具有罰鍰5萬元至20萬元之裁量空間，得依不同違規情狀分別裁處，突顯系爭注意事項就停止免徵收通行費規定，確未賦予機關相當裁量權限，如本件僅違規1車輛2車次，且於系爭原處分前經通知而補繳該2車次（大甲及後龍收費站）通行費100元，因系爭「免徵收通行費注意事項」第13點、第16點規定，原處分竟追繳該月、該路線、所有班次行經所有收費站之通行費387萬餘元，是被上訴人系爭「免徵收通行費注意事項」規定及原處分顯違反比例原則。

原判決混同法律保留原則問題，而對比例原則之內涵完全未行檢驗，核有判決不適用法規或適用不當之違法。

又原審就此攸關原處分作成依據是否違法，進而影響原處分是否應予廢棄之重要爭點漏未論述，自屬判決不備理由之違法。

㈦本件僅因上訴人所屬之營業車輛駕駛員誤記原處分機關所屬中區工程處公告之封閉施工時間，而提前改道駕駛於未經核准之營運路線，其違規實因駕駛員一時疏失，應為情節十分輕微，上訴人應無主觀上之故意，亦無因此受有利益，與心存僥倖而於未經核准營運路線行駛之行為截然相異，且亦無影響汽車運輸業管理規則第40條所欲保障原有路線民眾權益。

況事後原處分機關並以102年6月5日業字第1020018822號函命上訴人補繳通行費，上訴人並已遵照繳納外，交通部公路總局嘉義區監理所麻豆監理站更於102年9月27日以交通部公路總局對違反汽車運輸業管理事件處分書，命上訴人應繳納9,000元之罰鍰，上開處分均足以達成管理交通運輸業者及大眾交通安全目的之實現，且尚屬對人民權利影響輕微之手段，然被上訴人另命上訴人依違規路線回溯補徵違規月份之通行費387萬3,600元，顯屬採取更為嚴厲之手段，致上訴人經營交通運輸事業之利益及財產權遭受極大損害，自與欲實現有效管理交通業者之公益目的，嚴重失衡，原處分違反比例原則甚明。

原判決僅以原處分為停止一定期間免徵通行費優惠，無違比例原則，論述顯有判決不備理由之違法。

㈧交通部於104年8月28日函頒修正公路通行費徵收管理辦法第13條第4項規定，將其中「違反汽車運輸業管理規則等相關規定」等語刪除。

而被上訴人104年9月4日修訂生效之系爭最新注意事項，將（免）徵收公路通行費改由業者自行就實際營運班次申請之，而未申請部分以一般車輛規定費率追繳通行費即可，修訂規範均未見以業者違反汽車運輸業管理規則，作為裁處停止免徵通行費及追徵之要件。

是以，系爭注意事項於原審審理期間有修訂，並將被上訴人得以裁處停止免徵收及追徵通行費之規定刪除，顯見交通部及被上訴人亦認依過去規範內容，確有違反授權明確性原則、法律保留原則、比例原則、平等原則等憲法原則。

況本件如依最新修訂之系爭注意事項規定，上訴人僅需按一般車輛規定之費率追繳通行費，被上訴人亦無須作成停止免徵收及追徵通行費之處分，相形之下，被上訴人顯就相同事件而為差別待遇，顯違反平等原則。

原審就徵收管理辦法及系爭注意事項之修訂源由、修訂後刪除追徵通行費等規定，均忽略而未加以論述，顯有判決不備理由之違法等語，為此請求廢棄原判決，並撤銷訴願決定及原處分。

六、本院查：㈠行為時公路法第24條第1項、第2項規定：「（第1項）公路主管機關興建之公路，有左列情形之一者，得向通行之汽車徵收通行費：一、貸款支應者。

二、以特種基金支應者。

三、在同一起訖地點間另闢新線，使通行車輛受益者。

四、屬於同一交通系統，與既成收費之公路並行者。

（第2項）前項徵收通行費之作業程序、收費設施設置、收費方式、收費車種、費率、作業管理、停徵或免徵規定、欠費追繳、收取追繳作業費用及委託其他機關(構)辦理等事項之辦法，由交通部定之。」

；

汽車運輸業管理規則第40條規定：「公路汽車客運業班車，應依營運路線許可證所核定之路線起點、經過地點、終點、里程行駛營運並停靠核定之站位上下客。

除臨時性需要外，不得開行部分路段之班車。」

；

裁處時公路通行費徵收管理辦法第1條規定：「本辦法依公路法（以下簡稱本法）第24條第2項規定訂定之。」

、第13條第1項第4款、第4項規定：「（第1項）下列汽車得免徵收通行費：……四、經該管公路主管機關核發行駛路線許可之市區或公路汽車客運業營業車輛。

…（第4項）依第1項第4款規定免徵通行費之客運業營業車輛，其客運業者有移用或冒用車上設備單元、或違反汽車運輸業管理規則等相關規定時，停止其違規路線1個月以上1年以下免徵收通行費優惠。」

；

行為時國道客運路線班車使用電子收費注意事項（下稱電子收費注意事項，103年1月28日廢止）第4條規定：「業者申請後，憑持本局核准公文，依電子收費營運單位（以下簡稱營運單位）之電子收費服務契約與相關規定，逕向營運單位洽裝免徵收通行費車輛之專用車內設備單元（以下簡稱車內設備單元），每車限申裝1台車內設備單元。」

、第11條：「業者班車限依營運路線許可證登載路線行駛；

遇特殊改道需求者，應事先報請公路主管機關暨本局核准同意。」

、第16條第1款：「業者違反本注意事項第11條、第13條第1項致車內設備單元遭移用、冒用時，依下列規定辦理：（一）1年內發生第1次時，該違規路線停止免徵收通行費優惠1個月。

……」；

裁處時汽車客運路線班車申請免徵收國道通行費注意事項（下稱免徵收通行費注意事項，103年1月28日施行）第1點：「交通部臺灣區國道高速公路局(以下簡稱本局)為辦理汽車客運班車免徵收國道通行費優惠之管理，依據公路通行費徵收管理辦法第13條規定，訂定本注意事項」、第3點：「本注意事項所稱班車係指汽車運輸業管理規則第40條或42條規定經主管機關核定之班車。」

、第8點：「（第1項）業者班車應依營運路線許可證登載路線行駛。

（第2項）因實際需求（包含主管機關疏運、道路施工之要求及天災、地變等）而改道者，最遲應於改道後7日內報請本局備查。

（第3項）另遇特殊改道事件而改道者，應檢附該管公路監理機關同意函後亦最遲應於改道後7日內報請本局備查。」

、第13點：「（第1項）業者違反本注意事項第10點、第11點致車上設備單元遭移用、冒用時，依下列規定辦理：（一）1年內發生第一次時，該違規路線停止免徵收通行費優惠1個月。

…（第2項）第一項違規情事於每季彙整，違規車次數達一車次（含）以上時，即計算乙次違規。

若同季違規路線不同者，以違規路線中核准班次最少之路線，按第一項規定停止免徵收通行費優惠。

（第3項）第一項停止免徵收通行費優惠期間，自違規月份之始日起算，並按一般車輛規定之費率追繳違規路線通行費。

若停止免徵收通行費優惠期間有重疊者，即順延執行。」

、第16點：「業者違反汽車運輸業管理規則，由公路主管機關裁罰後移送本局者，按第13點規定裁處；

公路主管機關之處分如為停止營業一定期間，則依公路主管機關處分期間，停止免徵收通行費優惠。」

㈡原判決依前揭法令及理由，認⑴原處分欠缺機關印信，縱有形式上之瑕疵，仍屬有效。

⑵被上訴人依據免徵收通行費注意事項作成原處分，僅係暫時停止上訴人特定路線一定期間免徵通行費之優惠，使其回復依法規繳納通行費之原始地位狀態，非屬行政罰之性質，並未限制人民之自由權利，尚無違法律保留原則之可言，亦無違反比例原則、平等原則、一事不二罰及法律不溯及既往原則。

而將訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。

固非無見。

㈢惟按行政程序法第123條規定：「授予利益之合法行政處分，有下列各款情形之一者，得由原處分機關依職權為全部或一部之廢止：一、法規准許廢止者。

二、原處分機關保留行政處分之廢止權者。

三、附負擔之行政處分，受益人未履行該負擔者。

四、行政處分所依據之法規或事實事後發生變更，致不廢止該處分對公益將有危害者。

五、其他為防止或除去對公益之重大危害者。」

、第125條規定：「合法行政處分經廢止後，自廢止時或自廢止機關所指定較後之日時起，失其效力。

但受益人未履行負擔致行政處分受廢止者，得溯及既往失其效力。」

其中「法規准許廢止者」，由於授益處分所授予人民之利益係權利或法律上利益，乃攸關人民之權利、義務事項，故所謂「法規」係指法律或行政機關基於法律授權訂定的法規命令而言。

本件行為時公路通行費徵收管理辦法（交通部依公路法第24條第2項授權訂定，93年7月21日發布）第14條僅規定：「下列車輛得免徵收通行費：一、該管公路管理機關與管轄警察機關暨所屬單位因公執勤之公務車輛。

二、應該管公路管理機關請求支援公路管理機關處理事故所需之消防車、警備車、憲警巡邏車。

三、掛有或噴有軍字牌照之執行戰備及訓練之國軍編裝車輛。

四、經該管公路主管機關核發行駛路線許可之市區或公路客運業營業車輛。

依前項第三款及第四款規定免徵收通行費者，營運單位應向其收取作業成本費用；

徵收機關並得會同相關目的事業主管機關稽查之。」

，並未規定何種車輛，於何種情形應停止其免徵收通行費優惠；

而行為時國道客運路線班車使用電子收費注意事項（臺灣區國道高速公路局即被上訴人於95年2月13日訂定、103年1月28日廢止）第16條雖規定：「業者違反本注意事項第十一條、第十三條第一項致車內設備單元遭移用、冒用時，依下列規定辦理：(一)一年內發生第一次時，該違規路線停止免徵收通行費優惠一個月。

(二)一年內發生第二次時，該違規路線停止免徵收通行費優惠二個月。

(三)一年內發生第三次時，該違規路線停止免徵收通行費優惠三個月。

(四)一年內發生第四次時，該違規路線停止免徵收通行費優惠一年，且一年內不受理其申請使用專用車內設備單元。」

，但此電子收費注意事項乃被上訴人為辦理行駛國道客運路線班車使用電子收費之管理，依職權訂定之行政命令，並無法律授權，非屬法規命令。

至於102年12月4日修正公布公路通行費徵收管理辦法第13條固規定：「下列汽車得免徵收通行費：一、該管公路管理機關與管轄警察機關暨所屬單位因公執勤之公務車輛。

二、應該管公路管理機關請求支援公路管理機關處理事故所需之消防車、警備車、憲警巡邏車。

三、掛有或噴有軍字牌照之執行戰備及訓練之國軍編裝車輛。

四、經該管公路主管機關核發行駛路線許可之市區或公路汽車客運業營業車輛。

前項除第二款外，應由各該汽車所屬單位先向徵收機關申請審查核可。

依第一項第三款及第四款規定免徵收通行費者，應向其收取作業成本費用。

依第一項第四款規定免徵通行費之客運業營業車輛，其客運業者有移用或冒用車上設備單元、或違反汽車運輸業管理規則等相關規定時，停止其違規路線一個月以上一年以下免徵收通行費優惠。」

即增訂經該管公路主管機關核發行駛路線許可之市區或公路汽車客運業營業車輛所屬客運業者，如有移用或冒用車上設備單元、或違反汽車運輸業管理規則等相關規定時，停止其違規路線一個月以上一年以下免徵收通行費優惠之規定，但此新增規定係自發布日施行（同辦法第17條），自難溯及適用於本件行為（102年1月間）。

則就本件上訴人而言，其依電子收費注意事項申請免徵收國道通行費獲准後，被上訴人如欲依職權為全部或一部之廢止者，尚難依據前揭行政程序法第123條第1款「法規准許廢止者」規定為之。

惟本件行為時電子收費注意事項既已明定業者違反本注意事項第11條（業者班車限依營運路線許可證登載路線行駛）致車內設備單元遭移用時，於一年內發生第一次時，該違規路線停止免徵收通行費優惠一個月等情，即可解為被上訴人依據電子收費注意事項作成本件核准免徵收國道通行費之授益處分時（上訴人亦依據電子收費注意事項為申請），已保留該授益處分之一部廢止權，並附有業者班車限依營運路線許可證登載路線行駛之負擔，則於業者在一年內發生第一次違規時，即得作成就該違規路線停止（廢止）免徵收通行費優惠一個月的處分。

準此，被上訴人以上訴人所有之系爭車輛，裝有免徵收通行費車輛之車內設備單元行駛「【7500】臺南市○○道0號－臺北市」路線，於102年1月間有2車次改道行駛非核准路線收費站之情事，而就該違規路線為停止（廢止）免徵收通行費優惠一個月之處分，於法尚非無據。

㈣然而原判決既以關於停止優惠期間之認定，新注意事項規定「自違規月份之始日起算」，舊注意事項則未特別規定應自何日起算，理論上有2種可能性，一種為「自違規月份之始日起算」，另一種為「自違規月份之次一月份始日起算」，鑑於所停止優惠者係以月份為單位，且係以事先核定之班次為準，難認停止那一月份之優惠，一定對業者較為有利等語為由，及採信被上訴人所說明：被上訴人執行舊注意事項第16條規定時，雖係以向後停止免徵收優惠之方式為之，乃係沿襲人工收費時期以「汽車客運通行票證」進行控管，對於違規路線班車停止申請一定數額「汽車客運通行票證」（依通行站次計算）。

於計次電子收費階段，仍比照前開管理概念，就違規路線配置車輛之專用車上設備單元（專用eTag）辦理停用作業，停用後之一定期間即不能享有免徵收通行費之優惠，故屬向後發生停止免徵優惠。

此方式實際執行時，若有停止優惠車輛調派加班車次或調度其他路線支援時，仍無法享有免徵優惠，故其執行處分方式所造成之影響與負擔程度通常會較原違規路線班次為多且較廣。

新注意事項第13點之所以明定為回溯至違規該月停止免徵優惠，乃基於舊注意事項執行處分方式所造成之影響與負擔程度通常會較原違規路線班次為多且較廣，故新注意事項調整為回溯針對違規事實行為之月份，停止一定期間免徵收通行費優惠，亦即自違規月份之始日起算追繳違規路線之通行費(以核定班次採計)，以符合回歸違規事實裁處本質，故以違規月為裁處月，對受處分業者較為有利等語，而認為上訴人主張舊注意事項係以向後停止優惠之方式，對其較為有利云云，並無可採，並維持被上訴人基於保障業者權益考量，參照行政罰法第5條「從新從輕」之規定，適用「最初裁處時」對上訴人較為有利之新注意事項規定之見解。

顯係將「該違規路線停止免徵收通行費優惠一個月」，解為停止（廢止）業者於該違規路線之違規月份事先核定之班次所得享受之免徵收通行費優惠，亦即於該違規路線之違規月份回復按一般車輛規定費率繳納通行費，且依行為時公路通行費徵收管理辦法第15條第1項規定：「汽車通行於應繳通行費之公路，經收費站不依規定繳費者，徵收機關應向其追繳通行費及加收追繳作業費用。」

及裁處時同辦法（102年12月4日修正發布）第14條第1項規定：「汽車通行應徵收通行費之公路，未依第10條規定繳費者，徵收機關或營運單位應書面通知汽車所有人或駕駛人限期補繳，並收取必要之追繳作業費用。」

均係按汽車行經收費站之實際次數徵收通行費，而依被上訴人於原審之答辯(三)狀所述，上訴人於【7500】臺南-臺北核定路線所配置車輛計83輛，於102年1月份實際通過收費站38,501次，以每班經過8個收費站計算，其實際營運班次僅4,813班（原審卷一第328頁正反面，似尚未計入其他因營業需求調度之車輛），則原處分逕按上訴人於系爭違規路線之違規月份（102年1月）之所有「核定班次」乘以8個收費站計算應補徵收之通行費，即有未洽，訴願決定及原判決未加糾正，遞予維持，亦有未合。

又系爭車輛於102年1月8日3時16分、3時40分行經非核准路線之大甲及後龍收費站（共計2車次），既已補繳該2車次之通行費100元（以上參見原審一卷第90、91、94頁），則於按上訴人所屬車輛（包括核定路線所配置車輛及其他因營業需求調度之車輛）於系爭違規路線之違規月份實際行經收費站之次數徵收通行費時，自應加以扣除，併此敘明。

㈤再者，上訴人於原審主張系爭車輛是登記配置於「【7500】新營-臺北」路線之車輛，而非本案所設「【7500】臺南-臺北」違規路線所配置之車輛，是系爭車輛係上訴人依公路法因營業需求調度他線車輛行駛於「【7500】臺南-臺北」之路線，應屬於核定車次外之額外調度車輛等情，如果屬實，且係因未依核定路線行駛（行經大甲收費站）而遭公路總局嘉義區監理所之麻豆監理站以系爭車輛未依核定路線行駛（行經大甲收費站），違反汽車運輸業管理規則第40條之情事，依公路法第77條第1項裁罰，則所謂「該違規路線」只發生於「【7500】臺南-臺北」，而不及於「【7500】新營-臺北」。

詎原處分逕依102年1月份【7500】臺南-臺北核定班次5,716班，及【7500】新營-臺北核定班次3,968班加總即9,684班，每班經過8個收費站，每站50元，以計算追徵通行費387萬3,600元（原審卷一第52頁、卷二第38至40頁），亦有未洽。

何況「【7500】新營-臺北」線似不經過新市收費站，是否經過新營收費站存疑，原處分關於此段路線之核定班次，一律以行經泰山、楊梅、造橋、后里、員林、斗南、新營、新市等8處收費站，每站通行費50元，計收應補徵之通行費，更屬可議。

訴願決定及原判決未予釐清，遞予維持，容有未洽。

㈥綜上所述，上訴意旨指摘原判決不適用法規、適用不當及理由不備，尚非無據，且影響裁判之結果，上訴人聲明將之廢棄，為有理由，爰將原判決廢棄，發回原審法院更為審理。

據上論結，本件上訴為有理由。

依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。

中 華 民 國 105 年 8 月 18 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 藍 獻 林
法官 黃 淑 玲
法官 鄭 小 康
法官 姜 素 娥
法官 林 文 舟

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 105 年 8 月 18 日
書記官 楊 子 鋒