最高行政法院行政-TPAA,105,判,434,20160818,1

最 高 行 政 法 院 判 決
105年度判字第434號
上 訴 人 黃芳玉
訴訟代理人 蔡良靜 律師
被 上訴 人 新北市政府工務局
代 表 人 朱惕之
訴訟代理人 李承志 律師
黃文承 律師

上列當事人間建築執照事件，上訴人對於中華民國105年3月10日
臺北高等行政法院104年度訴字第1017號判決，提起上訴，本院判決如下：

主 文
原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。

理 由
一、上訴人領有新北市政府（即改制前臺北縣政府，下同）工務局核發96門建字第208及第209號建造執照（下稱系爭建照），規定開工期限自領照後6個月內開工（核准開工期日為民國96年12月25日），竣工期限為開工之日起39個月（100年3月25日）內完工。
上訴人曾於97年9月9日（被上訴人收文日）以工程鉅大為由申請增加建築工期，惟因未具體說明未能於期限內完工之理由，而遭被上訴人否准。
後上訴人於100年1月31日（被上訴人收文日）依建築法第53條及內政部97年12月29日台內營字第0970809938號令向被上訴人申請展延，被上訴人同意竣工展期3年（103年3月25日止）。
上訴人再於102年12月24日向被上訴人申請依工程鉅大增加建造執照建築期限，被上訴人遂邀集相關人員開會，認本件自申報開工後並無實際施工，且所提趕工計畫實際施工時間為105年10月6日等，以103年3月10日北工施字第1030400966號函（下稱103年3月10日函）檢送會議紀錄予上訴人，其結論為：「……本次申請礙難同意。」
上訴人就103年3月10日函不服，提出103年3月12日申覆書，被上訴人則以103年4月21日北工施字第1030648007號函（下稱103年4月21日函）復：「……依新北市建築管理規則第18條所授予之裁量，決定本件予以駁回，於法規並無不符……。」
上訴人不服，提起訴願遭決定關於103年3月10日函為訴願駁回；
關於103年4月21日函為訴願不受理。上訴人不服，遂提起行政訴訟。
二、上訴人起訴主張：（一）系爭建案因位處山坡地且開發範圍逾一定面積，上訴人曾於90年3月取得環保署核備環境影響說明書，亦於95年2月取得環保署通過環境差異分析及對策檢討報告暨環境差異分析報告，其中環境影響差異報告至少費時2年以上；
機電、空調、消防工程設計與審查亦需耗時1年以上；
臨時防災措施施工、工便道施工、10m道路下原排水溝渠施工與台2線下原有溝渠銜接、10m道路下原排水溝渠豎井施工、施工便道施工及檔土排樁施工等，依序排定必要工程至105年10月進行A區1區地下室開挖與結構施工，顯見本件因有工程鉅大、施工困難、情形特殊等情事（含環保法令上之要求），未能於期限內完工，被上訴人應核准上訴人之申請。
又「工程鉅大」，如同構造特殊、施工困難、或情形特殊等，皆係新北市建築管理規則第18條規定之獨立申請事由，自不容被上訴人曲意解釋。
另上訴人申請增加工期，除工程鉅大事由外，尚有政府北海岸交通建設及觀光等公共建設之全面配合、引進國外專業合作開發商之協商談判極為費時（均即情形特殊），亦須考量世界性不景氣、依環評控管施工方式必須減少環境衝擊採取分期分區施工方式（即施工困難）、符合水土保持施工、避免破壞周遭環境生態（即情形特殊）、氣候影響（即施工困難）、當地人力供給有限（即情形特殊）等情事，均係明確有據之合法事由。
且新北市建築管理規則第18條乃規範審核建造執照之建築期限，此際即核定時建造執照尚未核發，何來實際施工，故該條文所謂「顯未能於建築期限內完工者」本與申請案之工程進度無涉，惟被上訴人以上訴人申報開工後並無實際施工為由，駁回上訴人增加工期申請，顯為違法。
（二）被上訴人103年2月12日北工施字第1030249163號函（下稱103年2月12日函）係上訴人102年12月24日向被上訴人申請增加工期之後，其性質屬行政程序法第159條第2項之行政規則，對上訴人不生拘束力；
惟依被上訴人103年3月6日會議記錄，被上訴人明顯審酌新規定而駁回上訴人增加工期之申請，違反法令不溯及既往原則。
又被上訴人先主張103年2月12日函係行政規則，並引用司法院釋字第287號解釋，效力溯及自受理申請時，假「闡明法規之原意」行違法增加人民負擔之實；
嗣被上訴人又主張103年2月12日函係法規命令，並援引中央法規標準法第18條規定認定該函適用於本申請案，實非妥適。
另103年2月12日函未踐行行政程序法第160條第2項對外公示之發布方式，自無拘束人民之效力。
（三）本件符合「工程鉅大」，業經被上訴人97年11月18日北工施字第0970832135號函（下稱97年11月18日函）確認，上訴人信賴該函示而具體洽定國內外專業旅館合作對象並簽訂合作備忘錄。
又上訴人並無行政程序法第119條所列各款信賴不值得保護之情形，故上訴人特於申請書中依97年11月18日函內容加強說明未能於期限內完工之理由並敘明無法如期完工事由，惟被上訴人罔顧上訴人之信賴，造成上訴人權益損失甚鉅，顯違反行政程序法第8條。
（四）本件被上訴人97年11月18日函確認符合「工程鉅大」，且上訴人102年12月24日提出增加工期申請前，被上訴人數年來均依新北市政府頒行之工程鉅大案件增加工期標準不審核申請案實際施工進度而核准與本件相同或類似情形工程鉅大案件之增加工期之申請，惟被上訴人獨對本件為駁回增加工期之申請，顯為差別待遇而違反行政程序法第6條。
又被上訴人為駁回上訴人申請案而錯誤解釋並逕自增加新北市建築管理規則第18條之適用要件，其不准上訴人增加工期申請之行政處分顯然違背法令並違反行政自我拘束原則。
另被上訴人審核上訴人102年12月24日提出之增加工期申請案，以事後增訂對人民不具拘束力之行政規則內容作為裁量之依據，構成裁量濫用。
（五）被上訴人103年4月21日函駁回上訴人增加工期申請之處分前，並未踐行通知上訴人陳述意見之程序；
訴願決定更以「事證已臻明確，尚無需通知訴願人陳述意見」等語，認無給予上訴人陳述意見之必要，亦有違訴願法第63條第3項規定之情事。
（六）監察院100年1月5日關於建造執照期限之糾正案及內政部100年2月21日因應措施會議，係針對86年6月16日前所核發之建造執照而為管制，顯與被上訴人96年3月核發上訴人系爭建照無關。
又上訴人於76年購入本建案坐落土地即為旅館用地，合法持有旅館用地迄今達28年之久，於申請系爭建照期間，前後共被要求通過觀光飯店設立審查（交通部觀光局89年核准）、環境影響評估審查（行政院環保署90年核准）、水土保持審查（臺北縣政府農業局92年核准）、山坡地開發審查（臺北縣政府工務局94年核准）、交通影響說明評估（臺北縣政府交通局95年核准）、都市設計審議（臺北縣政府城鄉局94年核准）、北觀處景觀審議（北海岸及觀音山國家風景區管理局94年核准）、環境現狀差異分析審查（行政院環保署95年核准）及專用下水道審查（臺北縣政府水利及下水道局95年核准）等，投入建築師事務所費用、水土保持保證金、環境影響評估等花費已逾新台幣5,300萬元，於96年3月始取得建照，並依規定向被上訴人提出展期，惟被上訴人動輒指摘上訴人變相養地，顯然違背法令與事實。
（七）上訴人於訴願時特請求調查證據，調查被上訴人自97年11月起至103年3月底止所有符合被上訴人工程鉅大案件者申請增加工期之准駁詳情，訴願決定竟表示上訴人就處分之裁量認有瑕疵之原因者，自應負舉證責任，罔顧被上訴人為該等資料之保管機關，僅被上訴人有可能提供精確資料供調查，可證訴願決定有舉證責任分配錯誤及不合理之嫌等語，聲明求為判決：撤銷訴願決定及原處分。
三、被上訴人則以：（一）建築期限之酌加乃被上訴人職權事項，非上訴人所得申請之事項，故103年3月10日函、103年4月21日函均屬觀念通知，上訴人當不得請求撤銷。
縱認103年3月10日函為行政處分，因該函之作成乃依被上訴人103年2月12日函所作，故上訴人主張103年3月10日函有違法之瑕疵而應予以撤銷云云，當屬無據。
（二）103年3月10日函非剝奪或限制人民自由或權利之羈束處分，無違行政程序法第39條規定。
又依97年10月29日審查會議結論二之記載，雖認定本件符合「工程鉅大」之要件，然若上訴人需針對「顯未能於建築期限內完工之理由」具體說明，並經被上訴人審核認確實有未能完工之情形，方有酌予增加工期之餘地；
惟上訴人所提出趕工計畫實際施工時間為105年10月6日，距離上訴人申請時尚有2年餘，且上訴人自96年底申報開工至今，均無實際施工情事，難認上訴人有何因工程鉅大而「未能於建築期限內完工」之情事。
另依本院93年判字第1392號判例之意旨，本件依法應受103年2月12日函釋拘束，則本件若有未依103年2月12日函釋辦理之情形，自屬違法行政處分，上訴人自無主張被上訴人作成違法處分之平等原則可言；
況上訴人所主張平等原則之申請案件均與本件情節有別，實無平等原則之適用。
（三）至若有關上訴人申請調取全部准駁案件之紀錄部分，理由或各有不同，且涉及各廠商之營業秘密，於上訴人未能釋明有調查必要前，應無調查之必要等語，資為抗辯。
四、原審駁回上訴人在第一審之訴，係以：（一）關於被上訴人103年3月10日函部分：1、依新北市建築管理規則第18條之規定，可知建築期限之酌予增加，既自開工之日起算，故解釋上，建築期限之增加，應以建築「開工」為前提；
且依條文規定，被上訴人機關應有裁量之權限。
綜觀上訴人之各項主張，或經被上訴人否准；
或經被上訴人認定本件開工後並無實際施工，且所提趕工計畫實際施工時間為105年10月6日，與趕工之規定及目的不符而礙難同意；
或未依被上訴人97年會議結論意旨辦理而否定申請；
或謂適逢國際金融海嘯及世界性不景氣，籌集鉅資不易及環評空管施工方式必須減少環境衝擊，本件宜採分期分區施工方式進行等非建築管理規則第18條所訂之事項，自難認有符合該規定有關增加工期之要件。
2、被上訴人103年2月12日函，核屬解釋性行政規則，因下達下級機關或屬官而生效（本院104年度判字第239號判決意旨可參）。
又本件係被上訴人就上訴人申請增加建築期限予以否准之駁回處分，並非剝奪或限制人民自由或權利之羈束處分，尚無行政程序法第39條、第102條應給予處分相對人陳述意見機會等規定之適用；
縱有適用，本件被上訴人依照上訴人之申請文件加以審核，於上訴人提出申請時已給予上訴人陳述意見之機會。
另上訴人於97年9月9日申請增加建築工期，被上訴人所為之否准（函復加強理由後再提出申請），縱屬信賴基礎，上訴人於100年1月31日已依申請展延，並經被上訴人同意展期在案，嗣經上訴人於102年12月24日再以相同理由（工程鉅大）申請增加建造執照建築期限，惟上訴人未提出符合增加工期要件之理由而為申請，前開否准函自不得作為本件申請之信賴基礎。
且上訴人所述之其他申請案件，與本件情節未盡相同，自不宜逕予援用比擬。
（二）關於被上訴人103年4月21日函部分：該函係被上訴人就上訴人103年3月12日申覆，有關被上訴人於103年3月6日召開96門建字第208及第209號建照工程申請增加工期會議結論所為之函復，其內容除引據新北市建築管理規則第18條、被上訴人103年2月12日函外，並重申被上訴人103年3月10日函否准之內容，訴願機關認其性質屬觀念通知，並未對外發生准駁之法律上效果，非屬行政處分性質，上訴人對之提起訴願，非法所許，而為不受理之決定，於法並無不合等語，為其判斷之基礎。
五、本院按：（一）建築法第53條規定：「（第1項）直轄市、縣（市）主管建築機關，於發給建造執照或雜項執照時，應依照建築期限基準之規定，核定其建築期限。
（第2項）前項建築期限，以開工之日起算。
承造人因故未能於建築期限內完工時，得申請展期1年，並以1次為限。
未依規定申請展期，或已逾展期期限仍未完工者，其建造執照或雜項執照自規定得展期之期限屆滿之日起，失其效力。
（第3項）第1項建築期限基準，於建築管理規則中定之。」
第54條規定：「起造人自領得建造執照或雜項執照之日起，應於六個月內開工。
……起造人因故不能於前項期限內開工時，應敘明原因，申請展期一次，期限為三個月。
……」新北市建築管理規則第18條規定：「（第1項）建築期限依下列標準，並加計3個月計算。
但建築物因構造特殊、施工困難、工程鉅大或情形特殊，顯未能於建築期限內完工者，本府於核定時，得酌予增加：一、地下層每層4個月。
二、地面各樓層每層2個月。
三、雜項工作物3個月。
（第2項）前項建築期限，自開工之日起算。
（第3項）因天災或其他不應歸責於起造人、承造人事由，致建築工程停工者，其停工之日數不計入建築期限。」
。
（二）原判決以：上訴人於102年12月24日以工程鉅大為由申請增加工期，並提出趕工計畫為憑，然該趕工計畫「實際施工」時間為105年10月6日，距離上訴人申請時尚有2年餘，被上訴人因認實難認上訴人有何因工程鉅大而「未能於建築期限內完工」之情事；
況上訴人自96年底申報開工至今，並無任何實際施工，則上訴人申請增加工期之相關資料及理由，自無符合工程鉅大需增加工期之要件；
上訴人雖稱適逢國際金融海嘯及世界性不景氣，籌集鉅資不易及環評控管施工方式必須減少環境衝擊，本案宜採分期分區施工方式進行，故原核定之工期確實明顯不足云云，然縱採分期分區施工，上訴人預定之施工日期為105年10月6日，並未敘明為何自96年開工至今，遲遲未能開始施工之原因；
上訴人又稱已洽定國內外合作對象並簽訂合作備忘錄，及已有開發支出云云，然均非上開建築管理規則第18條所訂之事項，自難認有符合增加工期之要件，被上訴人否准上訴人申請增加建造執照建築期限，並無違誤等語，固非無見。
（三）惟按建築法第53條、第54條、新北市建築管理規則第18條等規定之範圍，僅及於建築期限、延展或增加建築期限、申報開工日期等，並未規定申請增加建築期限前必須已經實際施工，或必須在期限屆滿前多久提出申請，惟被上訴人所引據之103年2月12日函，卻規定應於執照建築期限屆滿前1年內提出申請，且工程進度應完成地上2樓版之勘驗申報，則被上訴人之上開函釋是否已逾越母法之規定或增加母法所無之限制？不無疑義，原判決對於上開疑義並未予說明，即遽認該函釋核屬解釋性之行政規則，而得予適用，自嫌率斷，上訴意旨執此指摘，尚非無據。
（四）依被上訴人96年12月24日北工建字第0960845901號函所附「訂定臺北縣建築管理規則第18條第1項但書規定工程鉅大案件增加工期標準」會議紀錄之決議（原審卷第10頁至第13頁），上訴人208號建造執照可增加之工期合計為94個月（原審卷第105頁），209號建造執照可增加之工期合計為184個月（原審卷第112頁），則被上訴人僅核准上訴人增加工期自100年3月25日至103年3月25日合計36個月，相較之下增加工期是否過短？被上訴人是否尚有核准增加工期之空間？即不無研求之餘地，乃原判決就此未有隻字片語提及，自非允洽。
上訴意旨主張上訴人於原審業已提出工程鉅大事由及其他特殊情事，均可證上訴人工程規模過於龐大，建照效期僅39個月明顯不足，上訴人申請時業已提出趕工計畫書，並加強說明未能於期限內完工之理由，惟原判決對此等重大事項顯足以影響判決結果之主張，均未說明理由而逕予駁回，顯有不備理由之違法等語，亦非無據。
（五）依上訴人申請增加建築期限所提出之增加工期報告書修正說明表（原審卷第99頁至115頁），關於208號建造執照（209號建照亦有類似情形），上訴人所預定之工期，自96年12月25日至103年3月24日為前置準備及資金準備，自103年3月24日至104年4月2日為環境影響差異報告，自104年4月2日至105年1月20日係機電、空調、消防工程設計與審查，自105年1月20日至105年10月5日係臨時防災措施、施工便道、10米道路下原排水溝渠、豎井、銜接，擋土排樁等陸續施工，則被上訴人認上訴人係於105年10月6日1區地下室開挖與結構體施工時，始有實際施工，其認定上訴人實際施工日期是否符合相關建築法令規定，滋生疑義。
原判決就此未有說明，即逕為上訴人不利之判決，亦有疏漏。
（六）綜上所述，原判決未進一步推敲斟酌並詳予說明，即遽為上訴人敗訴之判決，核有判決不備理由之違法，且足以影響判決之結果，上訴論旨指摘原判決違背法令，求予廢棄，為有理由。
又本件尚有部分事實仍待原審法院調查審認，爰將原判決廢棄發回，由原審更為適法之裁判。
六、據上論結，本件上訴為有理由。
依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 8 月 18 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 林 茂 權
法官 鄭 忠 仁
法官 劉 介 中
法官 吳 東 都
法官 林 樹 埔

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 105 年 8 月 18 日
書記官 伍 榮 陞