最高行政法院行政-TPAA,105,判,481,20160922,1


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最 高 行 政 法 院 判 決
105年度判字第481號
上 訴 人 林嘉慧
訴訟代理人 何燦成(上訴人配偶,具律師資格)
被 上訴 人 衛生福利部
代 表 人 林奏延

上列當事人間加給事件,上訴人對於中華民國105年1月19日臺北
高等行政法院104年度訴字第879號判決,提起上訴,本院判決如下:

主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。

理 由
一、緣上訴人原係前行政院衛生署(於民國102年7月23日改制更名為衛生福利部)全民健康保險爭議審議委員會薦任第9職等至簡任第10職等專門委員,每月支領公務人員專業加給表(下稱專業加給表)㈤規定之法制專業加給;
其因配合組織調整,於102年7月23日隨同業務移撥至被上訴人,配置於所屬全民健康保險爭議審議會(下稱爭審會)。
被上訴人以同年7月25日衛部人字第1022280501號令,調陞上訴人為簡任第10職等至第11職等視察(現職),溯自同年月23日生效,並繼續支給法制專業加給新臺幣(下同)3萬7,095元。
嗣行政院以103年6月17日院授人給字第1030024009號函(下稱行政院103年6月17日函)核定衛生福利部及所屬機關適用專業加給表一覽表(下稱適用專業加給一覽表),溯自102年7月23日生效;
該一覽表規定爭審會所屬衛生醫療專業技術人員,依專業加給表㈡規定支給專業加給,其餘人員(含法制人員)依專業加給表㈠規定支給專業加給,爭審會所屬法制人員因而不得支給法制專業加給。
嗣被上訴人乃以103年7月30日衛部人字第1032261061號函向行政院申覆,經行政院人事行政總處(下稱人事總處)以103年9月9日總處給字第1030041780號函(下稱103年9月9日函)復略以,爭審會不宜視為法制單位,其法制人員不符合依專業加給表㈤規定支給法制專業加給,仍應依行政院上開同年6月17日函核定之一覽表,依專業加給表㈠規定支給專業加給。
被上訴人所屬人事處乃於103年9月29日據以發送通知單,並檢附「行政院核定本部人員適用公務人員專業加給表別結果之待遇追繳清冊」(下稱待遇追繳清冊),追繳上訴人102年7月23日至103年9月30日(下稱系爭期間)溢領之待遇差額(含法制專業加給、102年年終工作獎金及102年考績獎金),計11萬885元。
另被上訴人依適用專業加給一覽表之規定,自103年10月1日起,改依專業加給表㈠規定,每月支給上訴人專業加給2萬9,960元,並載列於發給上訴人之103年10月份至12月份薪資明細表,104年1月份薪資明細表則依專業加給表㈠規定,支給簡任第十一職等專業加給3萬2,650元。
上訴人不服被上訴人所屬人事處103年9月29日通知單、被上訴人同年10月份至12月份及104年1月份薪資明細表,向公務人員保障暨培訓委員會提起復審,遭決定駁回,循序提起行政訴訟,為原審判決駁回,而提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張略以:(一)被上訴人之待遇追繳清冊及發給上訴人之103年10月份至12月份薪資明細表,對上訴人服公職支領之專業加給表及金額已發生規制效果,使上訴人遭追繳110,885元,受有財產上之不利益,損害上訴人權益,依行政訴訟法第4條第1項、行政程序法第92條第1項、第2項、司法院釋字第423號解釋意旨,應認具有行政處分之效力,而得為救濟之標的。
(二)爭審會於102年7月23日改組後,僅由三級機關調整為二級機關,屬被上訴人內部之獨立常設性任務編組,法定業務並未裁併,上訴人職務亦未變動;
且於組改期間,行政院及相關中央人事主管機關,均肯認上訴人所任職務於組改後,仍應按組改前得繼續支領法制專業加給,是行政院103年6月17日函、人事總處103年9月9日函核定爭審會法制人員依專業加給表㈠規定支給專業加給,容有違誤,被上訴人於103年9月29日據以發送待遇追繳清冊,追繳上訴人系爭期間溢領之待遇差額110,885元,已違反誠信原則、行政自我拘束原則及信賴保護原則。
(三)另參酌其他類似組改之行政院消費者保護官,於組改後仍繼續支領法制專業加給;
另勞保爭議業務之承辦人員,於組改前原不得支領,組改後反調整成得以支領,益證上訴人於組改後喪失原依法受領俸級之財產權益,顯受有不公平之待遇。
況且,爭審會於組改後,並未改變原屬行政救濟之法制業務性質,被上訴人核定組織內之法規會法制職系人員得支領法制加給,同屬常設性任務編組之爭審會法制職系人員,卻不得繼續支領,違反平等原則等語,求為判決撤銷復審決定、原處分(被上訴人103年9月29日通知單及附件「待遇追繳清冊」、103年10月至12月及104年1月之薪資明細表)、被上訴人應給付上訴人專業加給差額244,846元,及自104年12月2日起至清償日止,按年息百分之5計算之利息。
三、被上訴人則以:(一)行政院103年6月17日函核定,爭審會原按專業加給表㈤支領法制專業加給人員,於組織調整後改按專業加給表㈠支領專業加給,並溯自102年7月23日生效,被上訴人乃於103年7月30日函請行政院釋復,嗣經人事總處103年9月9日函復略以,爭審會原按專業加給表㈤支領專業加給人員,仍維持行政院103年6月17日核定結果,改按專業加給表㈠支領專業加給。
另配合組織調整後,移撥之公務人員所任新職為職務陞遷者,依據行政院功能業務與組織調整暫行條例第10條第1項規定,其待遇應按新職敘定職等標準支給,依規定不合支領待遇差額,爰上訴人於組織調整後,所任新職係屬職務陞遷,應收回溢發金額。
(二)被上訴人所屬人事處前於103年7月21日簽奉核准,於人事總處申覆確定之前,仍暫以原支領標準發給,嗣後被上訴人依據人事總處103年9月9日函復申覆結果,核發上訴人103年10月起之薪資,於同年9月29日向當事人個別說明並以通知單請復審人勾選溢發專業加給繳回方式(一次繳回或分期繳回),並自同年11月起按當事人勾選情形,收回溢發金額,洵屬無誤。
復以,被上訴人需依公務人員加給給與辦法(下稱加給給與辦法)第13條之規定,將被上訴人及所屬機關人員適用之專業加給表,呈報行政院核定,並據以執行,是被上訴人無權就上訴人之專業加給自為決定等語,資為抗辯,求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果,以:(一)依102年7月21日訂定發布,同年月23日施行之被上訴人處務規程第20條規定及依該規程第20條第6款規定訂定,同日生效之「衛生福利部全民健康保險爭議審議會設置要點」第4點第1項規定,爭審會係屬被上訴人內部之常設性任務編組,設有第一組至第四組,其中第三組及第四組雖負責辦理法制業務,惟爭審會辦理健保爭議審議業務,與法制單位辦理法制、訴願業務有間,並考量組織調整後,爭審會已移撥為被上訴人內部之常設性任務編組,該會第三組及第四組所辦理之法制業務雖與移撥前相同,惟因該二組已非屬建制單位,仍無法認定為法制單位,而核定之被上訴人適用專業加給一覽表,爭審會所屬人員支領之專業加給種類,除衛生醫療專業技術人員係依表㈡規定支給專業加給外,其餘人員(含法制人員)均依表㈠規定支給專業加給。
是爭審會第3組及第4組既非屬表㈤第4點第1小點所定之「法制機構」或「法制單位」,亦非屬第4點第2小點經行政院核定以任務編組型態設置之法制單位,復不符合第4點第3至5小點之要件,則爭審會所屬法制人員即不符合表㈤「同時符合以下(第1至4點)要件之法制人員」,是上訴人經銓敘審定官等職等完成,其既未符合表㈤之要件,自應依表㈠規定支給專業加給,核無何涵攝錯誤之情事。
(二)因上訴人所任新職職務係陞遷,依行政院功能業務與組織調整暫行條例第10條第1項規定,其待遇應按新職敘定職等標準支給,並無該條第2項補足差額規定之適用。
惟被上訴人仍發給上訴人自102年7月23日起至103年9月30日止之待遇差額,是被上訴人於系爭期間,未隨同上訴人待遇調整而併銷其原領專業加給,即有違誤。
被上訴人自102年7月23日起至同年9月30日止未隨同上訴人待遇調整,併銷其待遇差額之違法處分,固非因上訴人以詐欺、脅迫或賄賂方法,或提供不正確資料或為不完全陳述所作成,且無明顯證據足證上訴人有明知行政處分違法或因重大過失而不知之情事。
惟衡酌公務人員支領加給之平等性、貫徹依法行政原則及健全國家財政等公益,上訴人溢領之專業加給差額,其信賴利益並非顯然大於撤銷所欲維護之公益,被上訴人自得撤銷原違法發給待遇差額之處分。
是被上訴人以本件專業加給有誤發予上訴人之事由,於103年9月29日以系爭通知單檢送待遇追繳清冊,追繳上訴人於系爭期間溢領之待遇差額(含法制專業加給、102年年終考績工作獎金及102年考績獎金)計110,885元,核有撤銷原於系爭期間核給上開給與之意思表示,原授予利益之行政處分既經撤銷,則上訴人系爭期間支領上開給與即屬欠缺法律上原因而受有利益,構成公法上之不當得利,應負返還之義務。
是被上訴人上開追繳處分,並無違反信賴保護原則、誠信原則、行政自我拘束原則、平等原則,上訴人主張撤銷,自無可採。
至於系爭薪資表核屬被上訴人就上訴人每月薪資之明細項目及數額所為說明,並未對上訴人之權利義務有新的規制作用,非屬另作成新的行政處分,難謂直接對上訴人法律上之權利義務產生規制作用,是上訴人併請撤銷,亦於法不合。
(三)爭審會係屬被上訴人內部之常設性任務編組,設有第1組至第4組,其中第3組及第4組雖負責辦理法制業務,惟審酌爭審會辦理健保爭議審議業務,與法制單位辦理法制、訴願業務有間,並考量組織調整後,爭審會已移撥為被上訴人內部之常設性任務編組,該會第3組及第4組所辦理之法制業務雖與移撥前相同,惟因該二組已非屬建制單位,仍無法認定為法制單位,而核定之被上訴人適用專業加給一覽表,爭審會所屬人員支領之專業加給種類,除衛生醫療專業技術人員係依表㈡規定支給專業加給外,其餘人員(含法制人員)均依表㈠規定支給專業加給。
是爭審會第3組及第4組既非屬表㈤第4點第1小點所定之「法制機構」或「法制單位」,亦非屬第4點第2小點經行政院核定以任務編組型態設置之法制單位,更不符合第4點第3至5小點之要件,則爭審會所屬法制人員即不符合專業加給表㈤之要件,自應依該表㈠規定支給專業加給,而上訴人所指行政院消費者保護處及勞動部勞動法務司,均符合專業加給表㈤第4點第1小點所規定之法制單位,核與本案情形不同,自難比附援引。
因將原決定及原處分均予維持,駁回上訴人之訴。
五、上訴人上訴主張略以:(一)專業加給並非於加給給與辦法以附表方式呈現,而係加給給與辦法第13條規定再授權由行政院(已非公務人員俸給法所定應由考試院會同行政院訂定)訂定規範各種加給之給與條件、類別、適用對象、支付數額及其他事項,顯有違再授權禁止原則而無效。
專業加給表係為公務人員俸給法第18條授權訂定之加給給與辦法之再授權規範,姑不論已違反再授權禁止原則,且專業加給表本應依授權之母法(公務人員俸給法)就何種職務、工作性質及特殊服務地區者應給予何種加給始為規定,然綜觀專業加給表㈤之內容,卻將機關組設情形列入給付條件,逾越母法公務人員俸給法授權範圍,對人民自由權利恣意增加母法所無之限制,應屬無效。
銓敘部既已審查公務人員從事職務內容為法制業務,核定法制職系,行政院所訂之專業加給表㈤卻以與職務無關之機關組設理由,創設增加母法所無之限制條件,致使從事法制業務公務人員不得領取法制加給,顯已違法。
(二)上訴人於原審主張所屬爭審會為法制單位,因法制單位之要件,攸關上訴人得否依專業加給表㈤支給法制專業加給,惟原判決未予審究,卻以爭審會第三、四組非屬建制單位,無法認定為法制單位,故認定爭審會所屬法制人員不符合專業加給表㈤之要件,實質上對於爭審會本身之法制單位性質未予釐清,亦未就「爭審會辦理健保爭議審議業務,與法制單位辦理法制、訴願業務有間」之判斷標準有所說明,顯有判決不備理由之違法。
(三)原判決認上訴人在本案中不具有信賴利益,且無行政程序法第119條所列信賴值得保護之情形,然原判決之論點均僅援引被上訴人或人事總處之說法,並未依本案案情逐一論斷,有判決理由不備之違法。
在被上訴人組改前、後,上訴人隸屬之爭審會,同樣辦理健保爭議審議之法制業務,在組改過程中多次會議也一再肯定爭審會之法制職系人員得於組改後支領法制加給,卻於組改1年後,率爾變更原組改過程中之相關決議,認定上訴人不符合支領法制專業加給,其所持論據,本就有恣意,上訴人於原審過程中多次主張未予審究,然原判決對於組改過程之審議結論卻隻字未提,顯有判決不備理由之違法。
六、本院查:
㈠本件上訴人之訴訟代理人何燦成,雖非律師,惟係上訴人之配偶並具有律師資格,有其所提出之戶口名簿及律師證書可證,上訴人請求為其上訴本院之訴訟代理人,本院認尚屬適當,爰准其為上訴人之訴訟代理人,合先敘明。
㈡按「本法各種加給之給與條件、類別、適用對象、支給數額及其他事項,由考試院會同行政院訂定加給給與辦法辦理之。」
為公務人員俸給法第18條第1項所明定。
又依該條授權訂定之加給給與辦法第3條第1款、第2款規定:「本辦法所用名詞意義如下:一加給:指公務人員俸給法第5條所定之職務加給、技術或專業加給及地域加給三種。
二組織法規:指組織法、組織條例、組織通則、組織規程、組織準則、組織自治條例及依中央行政機關組織基準法訂定發布之處務規程、辦事細則。
……」第5條第1項前段規定:「職務加給、技術或專業加給,除有下列情形者外,均依其銓敘審定職等支給……」第13條規定:「本辦法各種加給之給與條件、類別、適用對象、支給數額,依行政院所訂各種加給表辦理。
」是專業加給表係依公務人員俸給法第18條第1項及加給給與辦法第13條分層授權而來,人事總處基於職權,審酌各種加給之種類及性質,分別訂定其給與條件、類別、適用對象、支給數額,而為合理之區隔,並依行政程序報請行政院核定後實施,故專業加給表屬經法律授權行政院訂定之合法有效之法規命令。
上訴意旨主張該表係出於加給給與辦法第13條規定再授權由行政院訂定規範各種加給之給與條件、類別、適用對象、支付數額及其他事項,顯有違再授權禁止原則而無效,顯不足採。
再專業加給表㈤明定其適用對象為「同時符合以下要件之法制人員:1.職務歸列法制職系。
2.法律系所畢業或法制類科考試及格或專門職業及技術人員高等考試律師考試及格。
3.專責辦理法制、訴願或調解業務。
4.具下列情形之一:(1)依組織法規所設法制機關或單位。
(2)經行政院、直轄市或縣(市)政府核定以任務編組型態所設法制機構或單位。
(3)各機關訂有單獨組織規程之法規會(法規委員會)、訴願審議會(訴願審議委員會)。
(4)依鄉鎮市調解條例第1條所設調解委員會(並以依同條例第33條指派擔任調解委員會秘書者為限)。
(5)中央三級以上機關、直轄市及縣(市)政府所屬一級機關、鄉(鎮、市)公所未設法制專責單位者,由上級之中央二級機關、直轄市及縣(市)政府核定專責辦理法制業務之職務(含調解委員會秘書),並以1人為限。」
準此各機關法制職系人員,除須具備法律系所畢業之學歷或法制類科考試及格之資格外,尚須其所屬機關或單位符合前揭行政院修正自102年8月1日生效之專業加給表㈤適用對象欄所定之機關、機構或單位,且確係專責辦理法制、訴願或調解業務,始得支領法制加給。
又查,依102年7月21日訂定發布,同月23日施行之被上訴人處務規程第20條規定:「本部為應業務需要得設下列常設性任務編組;
其內部組設及主管權責,另以設置要點定之:一法規會:辦理相關法制、訴願及國家賠償事項,置執行秘書一人,由適當人員擔任。
……六全民健康保險爭議審議會:辦理保險人核定之全民健康保險爭議事項之審議,置執行秘書一人,由適當人員擔任。
……」及依該規程第20條第6款規定訂定,同日生效之「衛生福利部全民健康保險爭議審議會設置要點」第4點第1項規定:「本會……分組辦理法制及醫事審議等業務。」
是爭審會係屬被上訴人內部之常設性任務編組,設有第一組至第四組,其中第三組及第四組雖負責辦理法制業務,惟爭審會辦理健保爭議審議業務,與法制單位辦理法制、訴願業務已屬有間;
並考量組織調整後,爭審會已移撥為被上訴人內部之常設性任務編組,該會第三組及第四組所辦理之法制業務雖與移撥前相同,但因該二組已非屬建制單位,仍無法認定為法制單位;
而核定之被上訴人適用專業加給一覽表,爭審會所屬人員支領之專業加給種類,除衛生醫療專業技術人員係依表㈡規定支給專業加給外,其餘人員(含法制人員)均應依表㈠規定支給專業加給。
是爭審會第3組及第4組既非屬表㈤第4點第1小點所定之「法制機構」或「法制單位」,亦非屬第4點第2小點經行政院核定以任務編組型態設置之法制單位,復不符合第4點第3至5小點之要件,則爭審會所屬法制人員即不符合表㈤「同時符合以下(第1至4點)要件之法制人員」,上訴人既未符合表(五)之要件,被上訴人依表㈠規定支給專業加給,自無違誤。
上訴人以專業加給表㈤之內容,將機關組設情形列入給付條件,逾越母法公務人員俸給法授權範圍,對人民自由權利恣意增加母法所無之限制;
另銓敘部既已審查上訴人從事職務內容為法制業務,核定法制職系,專業加給表㈤卻以創設增加母法所無之限制條件,致使從事法制業務之上訴人不得領取法制加給,顯已違法,亦均難採憑。
㈢另系爭爭審會係屬被上訴人內部之常設性任務編組,設有第一組至第四組,其中第三組及第四組雖負責辦理法制業務,惟爭審會辦理健保爭議審議業務,與法制單位辦理法制、訴願業務已屬有間;
且該二組已非屬建制單位,自不符專業加給表㈤⒋(1)依組織法規所設法制機關或單位。
(2)經行政院、直轄市或縣(市)政府核定以任務編組型態所設法制機構或單位。
(3)各機關訂有單獨組織規程之法規會(法規委員會)、訴願審議會(訴願審議委員會)之要件,而無法認定為法制單位,此並經原判決敘明甚詳,上訴意旨主張原判決並未予以審酌,有判決不備理由之違法,自不足採。
㈣另被上訴人組改前、後,上訴人隸屬之爭審會,同樣辦理健保爭議審議之法制業務,在組改過程中多次會議與會之各機關固一再肯定爭審會之法制職系人員得於組改後支領法制加給,惟就98年7月27日衛生福利部組織規畫案第2次協商會議中,與會之行政院法規會即建議將爭審會納入法制處為妥,此有該會議紀錄附卷可稽,惟嗣後並未為此規畫,而僅列為常設之任務編組,致未能符合專業加給表㈤之規定,已如前述,此自非出於被上訴人之恣意所為,上訴意旨主張原判決未予審酌,復不可採。
㈤綜上所述,上訴論旨,仍執前詞,指摘原判決違背法令,求予廢棄,為無理由,應予駁回。
七、據上論結,本件上訴為無理由。
依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段,判決如主文。
中 華 民 國 105 年 9 月 22 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 藍 獻 林
法官 黃 淑 玲
法官 林 文 舟
法官 姜 素 娥
法官 鄭 小 康

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 105 年 9 月 22 日
書記官 黃 淑 櫻

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