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最 高 行 政 法 院 判 決
105年度判字第507號
上 訴 人即
原審參加人 簡清海
訴訟代理人 歐翔宇 律師
上 訴 人即
原 審被 告 宜蘭縣礁溪鄉公所
代 表 人 林錫忠
被上訴人即
原 審原 告 吳阿圍
訴訟代理人 吳純怡 律師
上列當事人間耕地三七五租約事件，上訴人對於中華民國105年5月12日臺北高等行政法院105年度訴字第15號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、本件原審被告雖未具狀提起上訴，惟與提起上訴之原審參加人利害關係一致，依本院97年5月份第2次庭長法官聯席會議決議意旨，仍應併列為上訴人，合先敘明。
二、被上訴人（即出租人）就其所有坐落宜蘭縣○○鄉○○段0000○號土地（下稱系爭土地）與上訴人即原審參加人（即承租人）訂有耕地三七五租約（租約字號：礁田字第446號，下稱系爭租約），系爭租約於民國103年12月31日期滿，上訴人即原審參加人於104年1月6日檢附自任耕作切結書等相關文件，向上訴人即原審被告申請續訂租約，被上訴人則於104年1月26日檢附自任耕作切結書等相關文件，依耕地三七五減租條例第19條第2項規定向上訴人即原審被告申請收回系爭土地。
上訴人即原審被告審查結果，認本件有耕地三七五減租條例第19條第1項第3款規定之情形，而以104年6月17日礁鄉民字第1040010271號函通知被上訴人及上訴人即原審參加人，准由上訴人即原審參加人續訂租約至109年12月31日止（相當於同時駁回被上訴人之申請，下稱原處分）。
被上訴人不服，提起訴願經決定駁回，遂提起行政訴訟，經原審判決「訴願決定及原處分均撤銷；
上訴人即原審被告應就被上訴人104年1月26日之申請，作成准予被上訴人收回系爭土地自耕之行政處分。」
原審參加人不服，遂提起上訴。
三、被上訴人起訴主張：耕地三七五減租條例第19條第1項第3款所謂「承租人失其家庭生活依據」，係指承租人於出租人收回耕地後，其所有收益不足以支付一家生活需要，而依司法院釋字第422號解釋意旨，出租人收回耕地是否足使承租人失其生活依據，應就承租人的收益及支出兩方面予以審究，並斟酌承租人家庭生活的具體情形及實際所生的困窘狀況以為判斷。
又依司法院釋字第580號解釋、原審法院99年度訴字第974號及100年度訴更一字第83號判決等意旨，承租人生活維持與耕地租賃間之審查，應進行實質審查，上訴人即原審被告在未提供任何資料之情況下，先後對上訴人即原審參加人一家之收益及支出為不同之認定，亦僅以「私有出租耕地103年底租約期滿處理工作手冊」（下稱103年工作手冊）揭示之形式外觀審查標準認定事實，顯未實際核實承租人一家之收益及支出。
另上訴人即原審參加人一家102年度之利息收入既有新臺幣（下同）7,922元，若以定存利率1%回推計算，則其存款至少有79萬2,200元，此等存款為上訴人即原審參加人之財富，非不得為生活之依據，如僅依上訴人即原審被告稱上訴人即原審參加人一家102年度之收益為14萬1,922元，生活費為26萬1,120元，顯示收支尚不敷11萬9,198元，則上訴人即原審參加人一家在別無其他收入之情形下，顯難以生活，足見上訴人即原審被告僅查證當期之流量「所得」，而不查證有無存量之「財富」累積所作成之處分等語，聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷；
上訴人即原審被告應就被上訴人104年1月26日之申請，作成准予被上訴人收回系爭土地自耕之行政處分。
四、上訴人即原審被告則以：依耕地三七五減租條例第19條第2項規定申請收回出租耕地自耕者，應審酌是否合於耕地三七五減租條例第19條第1項第1款與第3款之消極要件及同條第2項之積極要件而為認定。
又依宜蘭縣壯圍鄉戶政事務所出具原審參加人全戶戶籍謄本所示，上訴人即原審參加人戶籍地為壯圍鄉古亭村，戶別為共同生活戶，上訴人即原審參加人同一戶內，除配偶簡吳阿菊外，尚有直系血親簡千徨（長子）、簡千翔（次子）等2人（下稱簡千徨等2人）。
又依上訴人即原審參加人申請續訂租約時所檢附之4人102年度各類所得資料及全年生活費用明細表等資料，核算上訴人即原審參加人本人及其配偶與同一戶內之直系血親102年度全年總收入為36萬1,685元，全年生活費用為51萬7,300元，收支相抵後為負數，嗣被上訴人提起訴願後，上訴人即原審被告於104年7月14日至上訴人即原審參加人家中實地訪查，查得簡千徨等2人戶籍登記雖與上訴人即原審參加人同一戶內，但其2人多年前已搬遷至臺北定居，實際並未與上訴人即原審參加人夫婦2人同住，依本院101年度判字第311號判決意旨，不應將簡千徨等2人列計「承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親102年全年生活費用與收益」，爰重新核算上訴人即原審參加人及其配偶共2人之「家庭」102年度全年總收入合計為14萬1,922元，全年生活費用合計為26萬1,120元，收支相抵後仍為負數，爰准許上訴人即原審參加人續訂租約等語，資為抗辯。
五、上訴人即原審參加人則以：上訴人即原審參加人及其配偶之「家庭」102年度全年總收入合計為14萬1,922元（含上訴人即原審參加人利息所得1,070元、系爭土地收入8,000元、老農津貼4萬2,000元、上訴人即原審參加人配偶簡吳阿菊利息所得6,852元、老農津貼8萬4,000元），102年度全年生活費用合計為26萬1,120元〔含最低生活費24萬5,856元（以臺灣地區每月最低生活費用1萬244元計算）、農保費用7,264元及應予抵銷之系爭土地收入8,000元〕，故上訴人即原審被告核算上訴人即原審參加人及其配偶102年度收入減除支出之總和為負11萬9,198元，並無不合。
又上訴人即原審參加人及其配偶名下門牌號碼宜蘭縣○○鄉○○村○○路0段000巷00○0號房屋及所坐落壯圍鄉壯志段125-6、125-7地號土地為自住房地，並無出租收益。
另上訴人即原審參加人於宜蘭縣壯圍鄉農會（下稱壯圍鄉農會）帳戶102年12月31日存款餘額為82萬3,781元，然依該帳戶交易明細可知，上訴人即原審參加人於102年度存款之收入情形，僅有於102年12月30日因系爭土地轉作休耕補助款2萬1,519元，並無其他款項收入；
上訴人即原審參加人配偶簡吳阿菊於中華郵政股份有限公司宜蘭郵局（下稱宜蘭郵局）102年12月31日存款餘額為存款6萬9,859元、定存50萬元，然依該帳戶交易明細可知，並無其他款項收入，自無單以上訴人即原審參加人及其配偶2人之存款餘額，逕認參加人有足以維持生活之收入。
且上訴人即原審參加人雖行動不便，然因現多以機械化耕作，故上訴人即原審參加人將農作過程一部分交由親屬操作機械耕作，惟仍由上訴人即原審參加人總理其事，仍屬自任耕作。
況所謂承租人失其家庭生活依據，係指承租人於出租人收回耕地後其所有收益不足以支付一家生活之需要，自應觀察動態收入面之變化，而非靜態財產之消長，則被上訴人僅以上訴人即原審參加人存款數額主張非不得作為生活之依據，顯與立法意旨相違等語，資為抗辯。
六、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）依耕地三七五減租條例第19條第1項、第2項、第20條等規定，耕地租約期滿時，出租人為擴大家庭農場經營規模，在出租人能自任耕作、收回耕地未致承租人失其家庭生活依據之條件下，即使承租人有繼續承租意願，出租人仍得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕。
故依耕地三七五減租條例第19條第2項規定申請收回出租耕地自耕者，依法應審酌是否合於同條第1項第1款與第3款之消極要件，以及同條第2項之積極要件而為認定。
（二）耕地三七五減租條例第19條第1項第3款所謂「出租人因收回耕地，『致』承租人失其家庭生活依據」，係指「出租人收回耕地」與「承租人家庭生活失其依據」之間需有相當因果關係，若承租人並不以耕作維生（例如全年耕作收入僅有區區數千元）或非以耕作收入作為主要收入來源（例如耕作收入僅占全部收入中一小部分），而係依賴其他補助、免稅收入或其他財富維生，縱使少了耕作收入，亦不「致」使承租人難以維持生活，或承租人難以維持生活非因少了耕作收入之故，是承租人之其他收入與財富顯應列入審查。
又依司法院釋字第580號解釋意旨可知，國家強制續租耕地之規制性決定，應為詳細嚴謹之事實調查程序，亦即對承租人生活維持與耕地租賃間之審查，應實質進行。
103年工作手冊係內政部為執行耕地三七五減租條例第19條規定，所訂定為協助下級機關認定事實之行政規則，應斟酌各別農家具體收支情形或其他特殊狀況，審酌耕地收回後是否實際對承租人發生困窘狀況，以切近實際（本院103年度判字第38號判決意旨），故103年工作手冊以對於出、承租人等人於租約期滿前1年之綜合所得稅所得總額為審核標準，係慮及調查事實、舉證困難及將來情事無從推估等情形，惟此不應為唯一依據，如承租人實際有其他財產、收益，而足為推估承租人之家庭生活狀況，當然可作為衡量之參考，此時仍應本於職權調查原則核實認定。
（三）由上訴人即原審參加人102年全年生活費用明細表、102年度綜合所得稅各類所得資料清單、保險費繳納證明書及被告審核承租人102年全年收支明細表、訪談紀錄可知，102年度上訴人即原審參加人因系爭耕地收入8,000元，加上老人年金4萬2,000元（3,500×12=42,000）及利息收入1,070元，計5萬1,070元（8,000+42,000+1,070=51,070），而上訴人即原審參加人配偶簡吳阿菊領有老農津貼8萬4,000元（7,000×12=84,000）及利息收入6,852元，計9萬852元（84,000+6,852=90,852），合計收入14萬1,922元，相較於上訴人即原審參加人102年全年生活費用之25萬3,120元〔上訴人即原審參加人及其配偶最低生活費用24萬5,856元（10,244元×12×2=245,856），加上上訴人即原審參加人及其配偶之農保及健保保險費4,862元及2,402元〕，如再扣除系爭耕地之收入8,000元，等於負11萬9,198元，形式上上訴人即原審參加人之所有收益似有不足以支付其一家生活需要之情形。
（四）經調閱上訴人即原審參加人及其配偶之102年稅務電子閘門財產所得調件明細表、壯圍鄉農會及宜蘭郵局存戶往來明細可知，上訴人即原審參加人與其配偶共有之宜蘭縣○○鄉○○村○○路0段000巷00○0號自住房地（應有部分各1/2），土地依公告現值，房屋依課稅現值為據，價值計76萬5,020元（157,850+144,370+462,800=765,020）；
又截至103年12月31日止，上訴人即原審參加人於壯圍鄉農會之存款餘額為82萬3,781元，上訴人即原審參加人配偶簡吳阿菊於宜蘭郵局之存簿儲金餘額6萬9,859元、定期存款金額為50萬元。
其中上訴人即原審參加人配偶名下於宜蘭郵局之50萬元定期存款部分，經上訴人即原審參加人女兒簡瑞君表明係存於上訴人即原審參加人配偶名下，嗣已取回等語，復經宜蘭郵局證實。
綜上，截至103年12月31日為止，上訴人即原審參加人一家尚有自住房地價值76萬5,020元及存款餘額89萬3,640元（823,781+69,859=893,640）。
（五）依上訴人即原審參加人102年度之收入及財產狀況，形式上上訴人即原審參加人之所有收益似不足以支付其一家生活需要，惟上訴人即原審參加人於102年度並無因負債所生之利息支出，且上訴人即原審參加人一家根本不可能僅靠耕種系爭土地1年區區8,000元之收入維持生活，而係依賴老人年金、老農津貼、利息收入及自有存款維生，並居住於自有房屋內，縱使被上訴人收回系爭土地，上訴人即原審參加人一家少了耕作收入8,000元及老農津貼與老人年金之差額4萬2,000元〔上訴人即原審參加人配偶月領老農津貼7,000元，縱因被上訴人收回耕地而喪失老農津貼資格，仍得如上訴人即原審參加人般月領老人年金3,500元，故其1年之差額為4萬2,000元，（7,000-3,500）×12=42,000〕，亦不致使承租人難以維持生活，亦即「被上訴人收回耕地」與「上訴人即原審參加人家庭生活失其依據」之間並無相當因果關係存在，自不符合「承租人靠耕種耕地來維持生活，一旦收回耕地，本來可以維持之生活即難以維持」之情形，而不該當耕地三七五減租條例第19條第1項第3款之消極要件，是被上訴人依耕地三七五減租條例第19條第2項規定申請收回系爭土地自耕，即屬有據；
上訴人即原審被告以原處分否准被上訴人收回系爭土地自耕之申請，並准由上訴人即原審參加人自104年1月1日起至109年12月31日止續訂租約6年，即有違誤等語，因將訴願決定及原處分均撤銷，並命原審被告應作成准予收回自耕之行政處分。
七、上訴意旨略謂：（一）原判決一方面肯認103年工作手冊所定，以出、承租人於租約期滿前1年綜合所得稅所得總額之審核標準；
另一方面又認應審酌上訴人即原審參加人除所得收入外之「其他財產」，惟此「其他財產」是否係具體收支情形或有其他特殊情況可認定為具體收支，未見原判決敘明其理由，且已超出動態收入面變化之觀察，而將上訴人即原審參加人之靜態財產消長亦列入衡量參考，係對上訴人即原審參加人財產作全面清算，顯與本院103年度判字第38號判決、102年度裁字第1858號裁定意旨暨103年工作手冊之審核標準相違，有理由矛盾及不備之違法。
（二）原判決一方面肯認所謂「失其家庭生活依據」，絕非承租人不能擁有不動產或不能留存維持最低基本生活之存款，並依上訴人即原審參加人102年度之收入及財產狀況，形式上認其所有收入似不足支付一家生活所需；
另方面卻無視上訴人即原審參加人及其配偶名下帳戶除存款利息、老農津貼、老人年金外，別無其他收益進出，而以上訴人即原審參加人及配偶之存款與利息足以維持生活，於102年度無因負債所生利息支出，且有自住房屋，臆測其一家根本不可能僅靠耕種系爭土地1年8,000元收入維持生活，而係依賴老人年金、老農津貼、利息收入與自有存款維生，逕論不致因被上訴人收回系爭土地，致上訴人即原審參加人失其家庭生活依據，顯有理由矛盾之違法。
（三）依改制前行政法院76年度判字第904號判決、100年度高等行政法院法律座談會提案及研討結果第7號等意旨，出租人收回耕地是否使承租人失其家庭生活依據，不以自行申報之綜合所得稅為唯一標準，仍應以承租人有無其他足以維持生活之收益為決定標準。
惟原判決逕以上訴人即原審參加人於102年度並無因負債所生之利息支出，且上訴人即原審參加人不可能僅靠耕種系爭土地1年區區8,000元收入維生等語，亦未有說明之理由，顯有應調查而未調查、不備理由之違法等語。
八、本院按：（一）耕地三七五減租條例第19條第1項、第2項規定：「（第1項）耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租人不得收回自耕：一、出租人不能自任耕作者。
二、出租人所有收益足以維持一家生活者。
三、出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。
（第2項）出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第2款規定之限制。」
第20條規定：「耕地租約於租期屆滿時，除出租人依本條例收回自耕外，如承租人願繼續承租者，應續訂租約。」
可知，耕地租約期滿時，出租人為擴大家庭農場經營規模，在出租人能自任耕作、收回耕地未致承租人失其家庭生活依據之條件下，即使承租人有繼續承租意願，出租人仍得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕。
故依耕地三七五減租條例第19條第2項規定申請收回出租耕地自耕者，依法應審酌是否合於同條第1項第1款與第3款之消極要件，以及同條第2項之積極要件而為認定。
（二）原判決已敘明：耕地三七五減租條例第19條第1項第3款所謂「出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據」，係指「承租人靠耕種耕地來維持生活，一旦收回耕地，本來可以維持之生活即難以維持」而言，亦即「出租人收回耕地」與「承租人家庭生活失其依據」之間需有相當因果關係，若承租人並不以耕作維生或非以耕作收入作為主要收入來源，而係依賴其他補助、免稅收入或其他財富維生，縱使少了耕作收入，亦不致使承租人難以維持生活，或承租人難以維持生活非因少了耕作收入之故，是承租人之其他收入與財富顯應列入審查。
又隨著社會環境之變遷，國家強制續租耕地之規制性決定，應在經過詳細嚴謹之事實調查程序後，確認承租人是現今社會中極少數非靠耕作承租之耕地，否則難以維持生活之先決條件下，才有規範上之正當性，亦即對承租人生活維持與耕地租賃間之審查，應實質進行。
103年工作手冊係內政部為執行耕地三七五減租條例第19條規定，所訂定為協助下級機關認定事實之行政規則，其既屬與認定事實有關之行政規則，即非固定不變之金額標準，仍應斟酌各別農家具體收支情形或其他特殊狀況，審酌耕地收回後是否實際對承租人發生困窘狀況，以切近實際，而符公允。
故103年工作手冊以對於出、承租人等人於租約期滿前1年之綜合所得稅所得總額為審核標準，係慮及調查事實、舉證困難及將來情事無從推估等情形，惟此不應為唯一之依據，如承租人實際有其他財產、收益，而足為推估承租人之家庭生活狀況，當然可作為衡量之參考，此時仍應本於職權調查原則核實認定。
本件形式上上訴人即原審參加人之所有收益似有不足以支付其一家生活需要之情形，惟原審參加人於102年度並無因負債所生之利息支出，且原審參加人一家根本不可能僅靠耕種系爭土地1年區區8,000元之收入維持生活，而係依賴老人年金、老農津貼、利息收入及自有存款維生，並居住於自有房屋內，縱使被上訴人收回系爭土地，原審參加人一家少了耕作收入8,000元及老農津貼與老人年金之差額4萬2,000元，亦不致使承租人難以維持生活，亦即「被上訴人收回耕地」與「原審參加人家庭生活失其依據」之間並無相當因果關係存在，自不該當耕地三七五減租條例第19條第1項第3款所定「出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據」之消極要件，是被上訴人依同條例第19條第2項規定申請收回系爭土地自耕，即屬有據，上訴人即原審被告認定原審參加人將因被上訴人收回耕地而失其家庭生活依據，而以原處分核准原審參加人續訂租約並否准被上訴人收回耕地，洵有違誤等語，經核業已說明其判斷之依據，及得心證之理由，並無上訴意旨所指違背法令之情事。
（三）按出租人收回耕地是否足使承租人失其家庭生活依據，應以承租人有無其他足以維持生活之收益為決定標準，不能以其自行申報之綜合所得稅所得額為唯一標準（改制前本院76年度判字第904號判決參照）。
內政部所頒布之工作手冊，以固定不變之金額標準，推計承租人之收支狀況，而未斟酌承租人家庭生活之實際收支情形，難謂切合實際，有失合理，故法院在審酌承租人之家庭收支時，自得以承租人所提出之家庭收支資料，核實認定（本院103年度判字第38號判決參照）。
本件原判決除審酌上訴人即原審參加人租約期滿前1年綜合所得稅所得總額之收入外，復審酌原審參加人之「其他財產」，如存款餘額89萬3,640元，自住房地價值76萬5,020元，102年度並無因負債所生之利息支出等，不僅觀察原審參加人之動態收支之變化，亦將其靜態財產消長列入衡量參考，經核無違103年工作手冊依事實認定之精神，符合耕地三七五減租條例第19條第1項第3款及第2項之立法意旨。
至於本院102年度裁字第1858號裁定雖有不同見解，惟係再審案件，且與本件案情不盡相同，自不能比附援引。
又原判決雖認定形式上原審參加人之所有收益似有不足以支付其一家生活需要之情形，惟從實質面加以核實綜合審查，發現被上訴人縱收回系爭土地，原審參加人一年僅減少5萬元收入，惟仍可依賴老人年金、利息收入及自有存款維生，不致使原審參加人難以維持生活，因而認「被上訴人收回耕地」與「原審參加人家庭生活失其依據」之間並無相當因果關係存在，經核業已說明其認定事實之依據，並非出於臆測，亦無理由矛盾之違法。
上訴意旨主張原判決一方面肯認103年工作手冊所定以綜合所得稅所得總額為審核標準，另一方面又認應審酌上訴人即原審參加人除所得收入外之「其他財產」，已超出動態收入面變化之觀察，而將原審參加人之靜態財產消長亦列入衡量參考，係對原審參加人財產作全面清算；
且一方面形式上認原審參加人所有收入似不足支付一家生活所需，另方面卻又以臆測方式認定其一家根本不可能僅靠耕種系爭土地1年8,000元收入維持生活，逕論不致因被上訴人收回系爭土地致原審參加人失其家庭生活依據，顯有理由矛盾之違法云云，核無足採。
（四）綜上所述，原判決並無違誤。
上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
九、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 9 月 29 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 江 幸 垠
法官 沈 應 南
法官 楊 得 君
法官 林 樹 埔
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 105 年 9 月 29 日
書記官 伍 榮 陞
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