最高行政法院行政-TPAA,105,判,666,20161215,1

最 高 行 政 法 院 判 決
105年度判字第666號
上 訴 人 臺北市政府
代 表 人 柯文哲
訴訟代理人 楊敏惠
宋福棟
俞旺程
上 訴 人 楊熾榮
訴訟代理人 王家鋐 律師
被 上訴 人 財團法人中華民國私立學校教職員退休撫卹離職資 遣儲金管理委員會
代 表 人 李天任
訴訟代理人 黃旭田 律師

上列當事人間退休事件，上訴人對於中華民國104年12月22日臺
北高等行政法院103年度訴字第1853號判決，提起上訴，本院判決如下：

主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。

理 由
一、緣上訴人楊熾榮原為臺北市立蘭雅國民中學（下稱蘭雅國中）教師，經蘭雅國中以民國97年4月16日北市蘭中人字第09730211000號函送臺北市政府教育局（下稱北市教育局）辦理自願退休，經北市教育局審認上訴人楊熾榮符合行為時學校教職員退休條例第3條第1項第2款、第5條第1項第2款第2目及第6條規定，乃以97年6月24日北市教人字第09732716000號（下稱原核定）及97年7月18北市教人字第09736137500號函通知上訴人楊熾榮，核定上訴人楊熾榮於97年8月1日退休，審定退撫新制施行前任職年資為6年，退撫新制施行後任職年資為13年5個月，私校年資20年，支領月退休金，退休金給與新制施行前月退休金30％，私校基數為41個基數等。
嗣北市教育局就公立學校校長、教師辦理退休時，曾任私校年資得否採計為增核退休給與疑義，以101年5月10日北市教人字第10136297400號函（下稱北市教育局101年5月10日函）請教育部釋示，經該部以101年6月25日臺人㈢字第1010113162號函（下稱教育部101年6月25日函）復略以，公立學校教師服務滿35年，須於公立學校擔任專任教師或校長30年，辦理退休時往前逆算連續任教師或校長5年以上，成績優異者，始得增核退休給與。
北市教育局審認原核定上訴人楊熾榮私校年資有誤，乃以103年6月20日北巿教人字第10337653600號函（下稱原處分）通知上訴人楊熾榮，變更審定私校年資為15年7個月，私校基數為33個基數，並通知被上訴人追繳私校年資應減發之一次退休金。
上訴人楊熾榮不服，提起訴願，經訴願決定以原處分已逾行政程序法第121條第1項規定之2年除斥期間而撤銷原處分，被上訴人不服訴願決定，提起行政訴訟，經臺北高等行政法院103年度訴字第1853號判決（下稱原判決）撤銷訴願決定，上訴人不服，遂提起本件上訴。
二、被上訴人起訴主張：㈠財團法人中華民國私立學校教職員工退休撫卹基金（下稱私校退撫基金）係依私立學校法第64條，由私立學校每學期提撥相當於其學費百分之3之金額所成立；
嗣於私立學校退撫新制實施後，改依學校法人及其所屬私立學校教職員退休撫卹離職資遣條例（下稱資遣條例）第8條規定，由私立學校提撥相當金額予以維持運作。
私校退撫基金之權利義務依資遣條例第4條，併由被上訴人所概括承受。
從而，被上訴人雖為私校退休撫卹離職資遣儲金（下稱私校退撫儲金）之管理者，但就私校退撫基金亦有法律上之管理權源，洵堪認定。
核此管理權與被上訴人依北市教育局審定處分支給退休金之地位，二者規範依據及性質顯有不同，是被上訴人對私校退撫基金之管理權自不因其參與辦理北市教育局審定處分而消滅。
從而，本件訴願決定既導致被上訴人管理之私校退撫基金應支給上訴人楊熾榮之金額增加，被上訴人自得提起本件訴訟。
㈡北市教育局就其已核定之退休案件，是否有適用教育部101年6月25日函而應更為審定之必要，尚待進一步逐案調查後予以審定，自不得以北市教育局收受該函釋之日期，作為本件知有撤銷原因之時點。
徵之新北市政府教育局（下稱新北教育局）於102年10月17日以北教人字第10228402921號函（下稱新北教育局102年10月17日函）檢附本院102年度判字第584號判決予北市教育局，北市教育局乃依該判決之法律見解，於102年10月24日要求其轄內學校重新清查已審定之退休教師年資，並於103年1月28日就資遣條例之適用疑義，再度向教育部確認。
是北市教育局於發現本件退休年資之原核定，確與本院102年度判字第584號判決及教育部101年6月25日函法律見解不符後，即以原處分更為審定本件退休年資，並於同年6月26日送達上訴人楊熾榮，應無逾越行政程序法第121條第1項所定2年期間等語，求為判決撤銷訴願決定。
三、上訴人臺北市政府則以：㈠本件訴願之標的為原處分之退休審定，而未涉及被上訴人管理之退休金金額給付部分，又被上訴人103年7月22日(103)儲重公退字第0011號（下稱被上訴人103年7月22日函）有關通知退還退休給與差額之函文，非訴願決定審理範圍，且被上訴人就上訴人楊熾榮退休審定結果並無權利或法律上利益直接受有損害，依舉證責任分配原則，被上訴人自應就上訴人臺北市政府撤銷北市教育局對上訴人楊熾榮退休審定之訴願決定，其權利或法律上之利益受有損害，負舉證責任。
否則，被上訴人以自己之名義主張訴願決定違法而訴請撤銷，即屬欠缺當事人適格要件，亦即被上訴人對本件訴訟不具訴訟實施權能。
㈡依北市教育局於103年7月21日訴願答辯書理由三自承應自收受教育部101年6月25日函為除斥期間起算時點，是上訴人臺北市政府依此審認北市教育局知有撤銷原因之日為101年6月25日，應無違誤；
惟北市教育局遲至103年6月26日始將原處分送達上訴人楊熾榮，上訴人臺北市政府依行政程序法第110條第1項規定，認原處分於送達上訴人楊熾榮始發生效力，然該效力發生日已逾2年之除斥期間，上訴人臺北市政府依此作成原處分撤銷之決定，亦無違誤等語，資為抗辯，求為判決駁回被上訴人之訴。
四、原判決略以：㈠被上訴人當事人適格部分：⒈公私立學校教師互轉，其退休、離職及資遣年資應合併計算，依辦理退休時之身分分別為公立學校教師或私立學校教師，其退休案分別由不同的單位具有審定（核定）之權限。
亦即，退休時為公立學校教師，依學校教職員退休條例第22條授權訂定之該條例施行細則第26條規定：「國（省）立學校教職員之退休案，由教育部審定，直轄市立學校由直轄市政府教育局審定，縣（市）立學校由縣（市）政府審定。」
退休時為私立學校教師，依資遣條例第5條規定：「教職員申請退休、撫卹、離職及資遣給與時，應由本人或遺族填具申請書，並檢附相關證明文件及領據，報服務學校彙轉儲金管理會於受理之次日起2個月內審定之……。」
是以，本件上訴人楊熾榮退休時為蘭雅國中教師，申辦自願退休，依上開規定，係教育局對上訴人楊熾榮之退休案具有審定權限，而被上訴人並無審定權限。
復依公私立學校校長、教師相互轉任併計年資辦理退休、撫卹、資遣作業注意事項第1點規定可知，雖由北市教育局核定本件上訴人楊熾榮退休案，惟退休金之給與，區分其在85年2月1日教職員退休撫卹新制施行前任職年資部分，其支給機關為蘭雅國中；
其在85年2月1日退撫新制施行後任職年資部分，其支給機關為公務員退休撫卹基金管理委員會，而其在私立學校年資部分，則由被上訴人支給。
⒉依資遣條例第4條規定可知，被上訴人自上開條例於99年1月1日施行起概括繼受私校退撫基金管理委員會之權利義務。
且參酌本條立法理由可知，本條第2、3項規定，由中央主管機關委託辦理私校退撫儲金之收支、管理、運用等事項，其就該儲金之收支、管理、運用及退撫案件之審定（核定），且包括併入基金管理會之權利義務由其概括承受，並就原私校退撫基金之收支、管理、運用及退撫案件之審定（核定），均屬受委託行使公權力。
是被上訴人既概括繼受私校退撫基金管理委員會之權利義務，就原退撫基金自有法律上之收支權、管理權及運用權，要屬當然。
此觀諸學校法人及其所屬私立學校教職員退休撫卹離職資遣儲金與原私立學校教職員工退休撫卹基金收支管理運用辦法第12條規定益明。
因此，本件退休教師私校年資部分之退休金，依私立學校法第66條第1項及公私立學校校長、教師相互轉任併計年資辦理退休、撫卹、資遣作業注意事項第1點等規定，既應由私校退撫基金管理委員會負擔給付之義務，該公法上財產給付義務復依資遣條例第4條第3項規定而由被上訴人所承擔，是被上訴人即應按北市教育局所審定本件退休教師之私校年資，依前揭規定以私校退撫基金給付上訴人楊熾榮退休金，則北市教育局所審定之私校年資之多寡，自攸關被上訴人對私校退撫基金之支出、管理及運用之正確性。
⒊被上訴人對於上訴人楊熾榮私立學校年資之退休金給與，顯非基於其與北市教育局間內部金錢分擔關係，乃係基於外部委託即中央主管機關的委託，對於所概括繼受私校退撫基金管理委員會之權利義務，而就私校退撫基金之收支、管理及運用，行使受委託之公權力；
而北市教育局對上訴人楊熾榮退休案之審定處分，為被上訴人本件行使公權力支給私校部分年資退休金之必要前提要件。
則北市教育局對本件上訴人楊熾榮退休案之審定處分，就私校部分年資核定正確與否，自影響被上訴人對私校退撫基金之收支權、管理權、運用權及行使該等權限之正確性，被上訴人自係屬審定處分之法律上利害關係人。
是被上訴人雖非訴願人，對於本件訴願決定撤銷原處分不服而提起撤銷訴訟，自屬當事人適格。
㈡原處分是否已逾行政程序法第121條第1項之2年除斥期間：教育部101年6月25日函係就學校教職員退休條例第6條之適用疑義，所作成之通案性解釋，並不涉及個案事實之涵攝；
而北市教育局乃臺北市教育主管機關，經其審定之教師退休案件數量龐大，訴願決定遽以北市教育局收受上開教育部通案性解釋之函釋，即認北市教育局已知悉本件有撤銷之原因，而未具體審認其就本件上訴人楊熾榮退休案何時為確實知曉有撤銷原因之時點，已屬率斷，難謂與前開行政程序法規定意旨相符。
況新北教育局以其所屬之退休教師亦因適用學校教職員退休條例第6條之規定，而涉有訴訟，並經本院作成確定判決（102年度判字第584號判決），新北教育局乃以102年10月17日函，將上開本院判決函知北市教育局，該函主旨為：「有關貴屬陽明高級中學教師黃○英依學校教職員退休條例第6條增核退休給與疑義案，請查照。」
說明第3點：「有關貴屬陽明高級中學教師黃○英前經貴局核定97年8月1日退休，並審定渠公立學校年資15年，私立學校年資23年在案，惟其公立學校年資僅15年，似與前開退休金增核給與之規定未符，惠請貴局考量前揭法規及判決予以酌處。」
等語（見原處分卷第29頁、第30頁）具體指出北市教育局審定黃○英退休案，有適用學校教職員退休條例第6條疑義而通知北市教育局釐清酌處，經北市教育局於102年10月17日收受，有電子公文交換章戳記（見原處分卷第30頁）可稽。
足認北市教育局係於102年10月17日就本件上訴人楊熾榮退休案確實知曉原核定有撤銷原因。
是以，本件上訴人楊熾榮退休案之原核定因法律適用之瑕疵，尚非以北市教育局收受上開教育部101年6月25日函為除斥期間之起算時點，仍應自其確實知曉原核定有撤銷原因時點即102年10月17日，起算2年之除斥期間。
是北市教育局103年6月20日以原處分通知上訴人楊熾榮，變更審定私校年資為15年7個月，私校基數為33個基數，經上訴人楊熾榮於103年6月26日簽名收受，此有原處分影本註記上訴人楊熾榮之簽名可稽（見原處分卷第59頁）。
故北市教育局以原處分撤銷原核定，並未逾2年除斥期間，故將訴願決定撤銷，資為其論斷之依據。
五、上訴人楊熾榮上訴意旨略以：觀諸北市教育局101年5月10日函可知，北市教育局早已知悉許多具體類似於本件之個案，並針對諸多個案所涉之相同法律問題發函詢問教育部，教育部方以教育部101年6月25日函回覆，是以北市教育局於收受教育部101年6月25日函時即知曉本件有撤銷原因，徵之北市教育局亦自承以此為除斥期間起算時點，是以原判決以新北教育局102年10月17日函為起算時點恐有誤會等語。
六、上訴人臺北市政府上訴意旨略以：㈠原判決既認定：「教育局對參加人（按即上訴人楊熾榮）之退休案具有審定權限，而原告（按即被上訴人）並無審定權限」，則退休金之支付或繳回均應以北市教育局之退休審定為據，故此收支並非被上訴人之權利，而僅為事實行為，然原判決卻又認定：「教育局對本件參加人退休案之審定處分，就私校部分年資核定正確與否，自影響原告對財團法人中華民國私立學校教職員工退休撫卹基金之收支權、管理權、運用權及行使該等權限之正確性，原告自係屬審定處分之法律上利害關係人。」
，判決理由顯有矛盾。
縱原處分未經撤銷，被上訴人得以命上訴人楊熾榮繳回溢領之退休金，然此僅屬經濟上及事實上利害關係，原判決顯違反本院75年判字第362號判例意旨。
再者訴願決定既已撤銷原處分，並經北市教育局以103年10月8日北市教人字第10339799600號函（下稱北市教育局103年10月8日函）通知被上訴人依訴願決定辦理，則原處分已不存在，被上訴人訴訟利益為何，原判決未予詳查，有應調查證據而未調查及判決不備理由之違誤。
㈡退步言之，縱被上訴人有法律上利害關係，依被上訴人103年7月22日函，上訴人楊熾榮應退金額僅為新臺幣（下同）37萬2,760元整，按行政訴訟法第229條第2項第3款規定，應以簡易程序為之，原判決未將本件移送至有管轄權之法院，顯有違背前揭規定之違誤。
㈢北市教育局已於訴願階段答辯自承，行政程序法第121條第1項起算時點係以收受教育部101年6月25日函為準，原判決對此棄置不論，迂迴以本案無關之新北教育局102年10月17日函為起算時點，顯有判決不備理由之違誤等語。
七、本院認原判決並無違誤，茲就上訴人上訴意旨再予補充說明如下：
㈠按「（第1項）人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。
逾越權限或濫用權力之行政處分，以違法論。
（第3項）訴願人以外之利害關係人，認為第1項訴願決定，損害其權利或法律上之利益者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」
為行政訴訟法第4條第1項、第3項所規定。
準此，得提起行政訴訟請求救濟之人，固非以經訴願未獲救濟之訴願人為限，尚包括利害關係人，然此所謂利害關係乃指法律上之利害關係而言，本院著有75年判字第362號判例。
又訴願決定撤銷或變更原處分時，須訴願決定所生之規制效果，對訴願人以外之第三人之權利或法律上利益造成損害，該第三人始得以利害關係人之地位，主張訴願決定損害其權利或法律上之利益，提起行政訴訟。
㈡次按提起撤銷訴訟，無論係認原處分違法損害其權益，經提起訴願猶不服其決定，而以原處分為對象者；
或係訴願人以外之利害關係人，認為前述訴願決定損害其權益，而以訴願決定為對象者，其所爭者均為原處分是否應予撤銷，自以有原處分之存在為前提。
若原處分已經撤銷而不存在，即無從以撤銷訴訟爭執其應否撤銷，此時提起撤銷訴訟，固屬不備撤銷訴訟之要件，其起訴為不合法（本院94年度判字第514號判決意旨參照）。
惟所稱原處分已不存在，係指該處分已依法撤銷或廢止確定而不存在而言，如該行政處分係於救濟程序中為救濟機關（如訴願機關或法院）諭知原處分撤銷，而受不利決定或判決之一造仍不服爭訟中而未確定，自尚難謂行政處分已不存在而得遽認為程序不合法而予以駁回，否則，即有違反法律設立救濟程序之意旨。
㈢復按行政程序法第117條規定：「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；
其上級機關，亦得為之。
但有下列各款情形之一者，不得撤銷︰撤銷對公益有重大危害者。
受益人無第119條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者。」
；
第119條規定：「受益人有下列各款情形之一者，其信賴不值得保護︰以詐欺、脅迫或賄賂方法，使行政機關作成行政處分者。
對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分者；
明知行政處分違法或因重大過失而不知者。」
；
第121條第1項規定：「第117條之撤銷權，應自原處分機關或其上級機關知有撤銷原因時起2年內為之。」
。
準此，行政機關以其作成之處分違法，除處分之撤銷對公益有重大危害，或對授予利益行政處分應保護受益人之信賴利益外，得於知有撤銷原因時起2年內，將該違法行政處分之全部或一部撤銷。
又行政程序法第121條第1項規定之「撤銷原因」，乃指行政處分係屬違法而應予撤銷之原因，包括認定事實及適用法規之瑕疵；
又所稱「知有撤銷原因」，該條之法文明示「知」為撤銷權除斥期間之起算點，尚非僅以原處分機關或其上級機關可得知悉違法原因時，為除斥期間之起算時點，仍應自有權撤銷之機關確實知曉原作成之授益行政處分有撤銷原因時，起算2年之除斥期間。
至是否確實知曉有撤銷原因者，乃事實問題，自應具體審認（本院102年度2月份第2次庭長法官聯席會議決議參照）。
㈣又行政機關得依法規將其權限之一部分委託民間團體或個人辦理，行政程序法第16條第1項設有規定；
而受任人因處理委任事務有過失或因逾越權限之行為所生之損害，對於委任人應負賠償之責，復為民法第544條所明定。
本件被上訴人依資遣條例第4條規定自99年1月1日起概括繼受私校退撫基金管理委員會之權利義務，受中央主管機關委託辦理私校退撫儲金之收支、管理、運用等事項，準此，其就該儲金之收支、管理、運用及退撫案件之審定（核定）等作業，不惟應依委託內容行使公權力，同時對於因此所生之權利義務，包含併入基金管理會之原退撫基金衍生之權利義務均應概括承受，並對委託人負管理良窳之責，是其就原退撫基金自亦具有法律上之收支權、管理權及運用權，此觀學校法人及其所屬私立學校教職員退休撫卹離職資遣儲金與原私立學校教職員工退休撫卹基金收支管理運用辦法第12條規定即明。
而本件退休教師私校年資部分之退休金，依私立學校法第66條第1項及公私立學校校長、教師相互轉任併計年資辦理退休、撫卹、資遣作業注意事項第1點等規定，應由私校退撫基金管理委員會負擔給付之義務，此一給付義務依資遣條例第4條第3項規定復由被上訴人承擔，是上訴人臺北市政府有關退休教師私校年資之認定，依前揭規定，顯然攸關被上訴人對私校退撫基金支出、管理及運用，及其對委託人所負之責任。
又北市教育局對上訴人楊熾榮退休案之審定處分，為被上訴人本件行使公權力支給私校部分年資退休金之必要前提要件，被上訴人自屬原處分之法律上利害關係人。
原判決就上開爭議之論斷取捨依據業已說明綦詳，並無違反論理法則、經驗法則或證據法則情形。
上訴人臺北市政府指稱被上訴人對退撫基金之收支、管理及運用僅有金錢上、經濟上利害關係，非法律上利害關係，縱認有法律上利害關係，亦僅及委託人而非受託人即被上訴人云云，乃屬其主觀歧異之見解，尚不足以認為原判決有理由矛盾及不備。
㈤再者，本件訴願決定雖撤銷原處分，並經北市教育局103年10月8日函通知被上訴人依訴願決定辦理，惟被上訴人就上開訴願決定業已依法於期限內提起行政訴訟，自尚難謂原處分已不存在而得遽認為程序不合法而予以駁回。
是上訴人臺北市政府主張縱使原判決撤銷訴願決定，原處分亦已因訴願決定撤銷而不復存在，原判決就「原處分不存在」之事證未予詳查，有應調查證據而未調查及判決不備理由之違誤云云，即屬無稽。
㈥至上訴人臺北市政府雖又主張北市教育局於訴願階段答辯中已自承有關行政程序法第121條第1項起算時點係以收受教育部101年6月25日函為準，原判決對此棄置不論，迂迴以本案無關之新北教育局102年10月17日函為起算時點，顯有理由矛盾之違誤云云。
惟查，北市教育局為上訴人臺北市政府轄下所屬單位，其所為之原處分遭上訴人臺北市政府撤銷，北市教育局自無再為相反論述之期待可能性。
況原判決就北市教育局確實知悉本件上訴人楊熾榮退休案之核定有撤銷原因之時點，業已依調查證據所得之事實認為應以北市教育局收受新北教育局102年10月17日函之時，而非以其收受教育部101年6月25日函計算除斥期間，此一論斷結果並未違反論理法則、經驗法則或證據法則，與卷內證據資料亦無齟齬矛盾之處，上訴人臺北市政府此部分指摘，僅係其歧異之見解，不足為採。
㈦另上訴人臺北市政府復稱本件上訴人楊熾榮應退金額僅為37萬2,760元，不足40萬元，應以簡易程序為之，原判決未將本件移送至有管轄權法院，自有違誤云云。
惟查，本件上訴人楊熾榮退休金係採月領方式（參原審卷第25頁），而原處分就有關上訴人楊熾榮私校年資之變更雖短期間內僅係372,760元之退還爭議，惟其嗣後影響之金額合計不僅此數，換言之，被上訴人因原處分所受影響之利益，非僅上訴人臺北市政府所稱上開數額，是本件訴訟自非適用簡易程序，原判決未予移送，雖漏未敘明理由，惟所為論斷尚無違誤，是上訴人臺北市政府此部分指摘，亦無足採。
八、綜上所述，原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，所為之判斷並未違背論理法則或經驗法則，雖原判決未敘明本件適用普通程序之理由，惟對於判決結果尚無影響。
至上訴人所述各節，無非重述原審所不採之陳詞，執其對法律歧異之見解，就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，自無理由。
又證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定亦異於該當事人之主張者，不得謂為原判決有違背法令之情形；
原判決所適用之法規與本件應適用之法規並無違背，與解釋判例，亦無牴觸，並無違背法令之情形。
上訴意旨指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
九、據上論結，本件上訴為無理由。
依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 12 月 15 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 劉 鑫 楨
法官 胡 方 新
法官 程 怡 怡
法官 張 國 勳
法官 汪 漢 卿

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 105 年 12 月 15 日
書記官 莊 子 誼