最高行政法院行政-TPAA,105,裁,1058,20160901,1

最 高 行 政 法 院 裁 定
105年度裁字第1058號
抗告人 楊文豪
楊庭應
楊文國
共 同
訴訟代理人 陳瑩紋 律師
陳樹村 律師
上列抗告人因與相對人屏東縣政府等間地籍清理條例事件，對於中華民國105年6月7日高雄高等行政法院103年度訴字第563號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰

主 文

抗告駁回。

抗告訴訟費用由抗告人負擔。

理 由

一、按抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁定。

二、本件原裁定以：（一）依地籍清理條例第20條、第22條、第23條、第24條、第25條規定可知，有關以神明會名義登記之土地之清理程序，係由神明會管理人或三分之一以上會員或信徒推舉之代表一人，於申報期間內檢附相關文件，向土地所在地之直轄市或縣（市）主管機關申報，經主管機關審查無誤後，於主管機關及公所電腦網站刊登公告文，並於土地所在地之鄉（鎮、市、區）公所、村里辦公處公告及陳列會員或信徒名冊、系統表及土地清冊，暨由申報人於公告之日起刊登新聞紙，而權利關係人於公告期間內，得以書面檢附證明文件向主管機關提出異議，並準用地籍清理條例第9條規定辦理。

如於公告期滿無人異議或經調處成立或法院判決確定者，主管機關即應核發驗印之神明會現會員或信徒名冊、系統表及土地清冊予申報人，並通知登記機關。

又神明會現會員或信徒名冊或土地清冊經主管機關驗印後，如有變動、漏列或誤列者，神明會之管理人、會員、信徒或利害關係人得檢具會員或信徒過半數同意書，敘明理由，並檢附相關文件，申請更正，經主管機關受理申請並審查無誤後，應即公告，而權利關係人於公告期間內，得以書面檢附證明文件向主管機關提出異議，並準用地籍清理條例第9條規定辦理。

如於公告期滿無人異議或經調處成立或法院判決確定者，主管機關應核發驗印之更正現會員或信徒名冊、系統表或土地清冊，並通知登記機關。

而申報人於收到主管機關驗印之神明會現會員或信徒名冊、系統表及土地清冊後，應於3年內申請辦理神明會土地更名登記為該神明會成立之法人所有，或依規約或經會員或信徒過半數書面同意將神明會土地登記為現會員或信徒分別共有或個別所有。

如申報人未依規定辦理，則由主管機關逕依現會員或信徒名冊，囑託該管土地登記機關均分登記為現會員或信徒分別共有。

至於民國53年至54年間神明會登記管理事宜，因尚未制定相關專法據以辦理，遂以行政命令規定由縣市（局）為主管機關，依其性質比照寺廟登記規則辦理登記管理。

準此，神明會之主管機關將神明會申報人所為之申報（神明會現會員或信徒名冊、系統表或土地清冊）代為公告，該公告本身並無確定權利與否之法律上效果，其目的僅在通知神明會會員或信徒及利害關係人行使權利，並不因此發生法律效果或產生法律關係，是此公告自非行政處分。

（二）本件稽諸相對人屏東縣高樹鄉54年1月27日屏高鄉民字第372號公告（下稱系爭公告一）、相對人屏東縣政府99年11月15日屏府民禮字第09902801711號公告（下稱系爭公告二）之內容，分別係相對人屏東縣高樹鄉公所（下稱高樹鄉公所）、屏東縣政府以系爭公告一、二將申報人所為之申報為公告，及陳列會員或信徒名冊、系統表及土地清冊，徵求異議，並未對申報人之申報內容為准駁之意思表示，而使其對外直接發生法律上之規制效果，從而對主張為高樹鄉「福德祀」神明會（下稱系爭神明會）會員之抗告人而言，自亦未對其權利或法律上利益發生具體之法律效果，則系爭公告一、二核非屬行政處分，應可認定。

至於申報人收到主管機關驗印之神明會現會員或信徒名冊、系統表及土地清冊後，得持向地政機關申請辦理神明會土地權利之相關登記，係主管機關作成核發驗印之神明會現會員或信徒名冊、系統表或土地清冊之實體裁決之法律效果，並非徵求異議之公告行為所發生之法律效果。

又權利關係人就徵求異議公告之程序行為如有不服，依行政程序法第174條本文規定，亦僅得於對主管機關終局決定聲明不服時一併聲明之。

末按相對人高樹鄉公所所為之系爭公告一並非行政處分，則本件即無庸再予贅論其就神明會之登記管理事宜有無事務管轄權限，及因此對行政處分效力之影響，併此敘明。

（三）綜上所述，系爭公告一、二皆非行政處分，抗告人對系爭公告二提起訴願，自非法之所許。

抗告人先位之訴部分，請求撤銷訴願決定及系爭公告二，並訴請確認系爭公告一為無效之行政處分，自屬起訴不備其他要件；

又抗告人備位之訴部分，訴請確認系爭公告二為無效之行政處分，亦屬起訴不備其他要件。

且抗告人先位之訴及備位之訴，依其情形均屬無從補正，自均應予駁回。

三、抗告意旨略謂：（一）自地籍清理條例第9條觀之，足徵於公告期間內未聲明異議，除發生身分上具確定效力外，並發生財產權上之權利變動；

該公告絕非僅單純代神明會會員或信徒為公告，其具有確定會員或信徒身分，亦影響內部成員間對於神明會系爭土地之處分權限。

本件公告行為已經該當行政處分之要件，原裁定明顯認事用法有違誤。

（二）地籍清理條例第13條之異議程序，具阻斷行政處分之效果，地籍清理條例第14條之驗印證明，僅係公告處分確定後之確定證明文件，得據以持向地政機關辦理登記之依據，但不能倒果為因，認為持向地政機關登記始為行政處分，公告處分為中間程序行為，如果以此認定，則異議程序將失其意義等語。

四、本院按：（一）按提起行政撤銷訴訟或確認訴訟，以有行政機關違法之行政處分存在為前提，有行政訴訟法第4條、第6條規定可參。

所謂行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言（訴願法第3條第1項、行政程序法第92條第1項參照）。

至行政機關於作成完全及終局之決定前，為推動行政程序之進行，所為相關行為或受理人民申請之處置，僅屬程序行為，因欠缺完全及終局之規制效力，並非行政處分，不得對其單獨進行行政爭訟，而應與其後之終局決定，一併聲明不服。

此由行政程序法第174條前段規定：「當事人或利害關係人不服行政機關之行政程序中所為之決定或處置，僅得於對實體決定聲明不服時一併聲明之」即明。

（二）經查，相對人高樹鄉公所前以系爭公告一徵求異議，嗣於公告期滿無異議後，遂於54年6月21日核發驗印之會員或信徒名冊及不動產清冊予申請人之系爭神明會代表人鍾幹郎。

嗣後，參加人於99年4月16日持相對人高樹鄉公所核發驗印之會員或信徒名冊及不動產清冊，以系爭神明會申報人名義，向相對人屏東縣政府申請辦理更正會員名冊及不動產清冊，經相對人屏東縣政府受理申請並形式審查無誤後，以系爭公告二徵求異議，因訴外人鍾辛煌及抗告人楊文豪等人於公告期間內提出異議，相對人屏東縣政府遂通知參加人異議事項涉及土地權利部分，將依據地籍清理條例第9條規定移請地政機關進行調處，另異議內容涉及會員身分權利部分，請其依據內政部97年10月6日內授中民字第0970732852號函示：「神明會土地清理、會員或信徒名冊、土地清冊變動公告後如有涉及土地權利之異議，準用地籍清理條例第9條規定辦理；

如異議內容涉及會員身分權利部分，非屬土地權利爭執，宜向法院提起訴訟，由法院判決後，依確定判決處理」辦理。

嗣後相對人屏東縣政府（地政單位）通知參加人及抗告人楊文豪等人，認此案未涉及土地權利爭議，非屬土地權利爭議調解事項，故請其依相對人屏東縣政府99年12月8日屏府民禮字第0990297743號函示：「如異議內容涉及會員身分權利部分，非屬土地權利爭執，宜向法院提起訴訟，由法院判決後，依確定判決處理」辦理。

訴外人鍾辛煌及抗告人楊文豪等人遂分別於100年4月18日及101年7月5日向臺灣屏東地方法院提起民事訴訟，惟鍾辛煌因未繳交裁判費，於100年10月18日遭裁定駁回，另抗告人楊文豪等人則於103年8月28日撤回民事訴訟。

其後，抗告人楊文豪等人於103年9月16日對系爭公告二提起訴願，遭決定不受理，遂提起本件行政訴訟。

（三）經核，本件系爭公告一、二之內容，分別係相對人高樹鄉公所、屏東縣政府以系爭公告一、二將申報人所為之申報為公告，及陳列會員或信徒名冊、系統表及土地清冊，徵求異議，並未對申報人之申報內容為准駁之意思表示，而使其對外直接發生法律上之規制效果，從而對主張為系爭神明會會員之抗告人而言，自亦未對其權利或法律上利益發生具體之法律效果，則系爭公告一、二即非屬行政處分。

至於申報人收到主管機關驗印之神明會現會員或信徒名冊、系統表及土地清冊後，得持向地政機關申請辦理神明會土地權利之相關登記，係主管機關作成核發驗印之神明會現會員或信徒名冊、系統表或土地清冊之實體裁決之法律效果，並非徵求異議之公告行為所發生之法律效果。

是揆諸前開規定及說明，系爭公告一、二皆非行政處分，則原裁定認抗告人先位之訴部分，請求撤銷訴願決定及系爭公告二，並訴請確認系爭公告一為無效之行政處分，為起訴不備其他要件；

抗告人備位之訴部分，訴請確認系爭公告二為無效之行政處分，亦屬起訴不備其他要件，以抗告人先位之訴及備位之訴，依其情形均屬無從補正，抗告人之訴為不合法，裁定駁回抗告人之訴，於法並無不合。

抗告意旨指摘原裁定違法，求予廢棄難認有理由，應予駁回。

五、據上論結，本件抗告為無理由。依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條、第85條第1項前段，裁定如主文。

中 華 民 國 105 年 9 月 1 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 藍 獻 林
法官 黃 淑 玲
法官 林 文 舟
法官 姜 素 娥
法官 鄭 小 康

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 105 年 9 月 1 日
書記官 黃 淑 櫻