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最 高 行 政 法 院 裁 定
105年度裁字第1576號
抗 告 人 台灣電力股份有限公司
代 表 人 朱文成
訴訟代理人 潘正芬 律師
陳修君 律師
丘信德 律師
上列抗告人因與相對人新桃電力股份有限公司間損害賠償事件，對於中華民國105年6月30日臺北高等行政法院104年度訴字第1277號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰
主 文
抗告駁回。
抗告訴訟費用由抗告人負擔。
理 由
一、抗告人代表人於民國105年8月23日變更為朱文成，業據其具狀聲明承受訴訟，核無不合，先予敘明。
二、按抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁定。
三、抗告人以其分別與相對人及訴外人和平汽電股份有限公司、麥寮汽電股份有限公司、長生電力股份有限公司（下稱「長生公司」）、國光電力股份有限公司、嘉惠電力股份有限公司、森霸電力股份有限公司、星能電力股份有限公司、星元電力股份有限公司等9家民營發電業者（Independent PowerProducer，下合稱「IPP業者」）簽訂購售電合約（PowerPurchase Agreement，下稱「PPA契約」），約定簽約雙方得就購售電費率等各項因素進行協商討論，建立購售電費率之調整機制，以反映市場利率水準之變動，詎料IPP業者嗣後籌組協進會，協議共同拒絕調整容量費率，抗告人與其等多次協商未果，顯見IPP業者係採取以拖待變之立場拒絕與抗告人完成調降購售電費率事宜。
上開行為經公平交易委員會（下稱「公平會」）認定IPP業者以人為方式共同約束彼此價格，而對應調降購售電費率聯合拒不調降，已違反聯合行為禁止之規定，乃依同法第41條第1項前段、第2項規定，以102年3月15日公處字第102035號處分書（下稱「原處分」）命IPP業者自原處分送達之日起，應停止所涉違法之聯合行為，並對其等分別裁處罰鍰〔相對人部分裁罰金額為新臺幣（下同）5億8,000萬元〕。
IPP業者均不服，提起訴願，訴願決定將原處分關於罰鍰部分撤銷，命公平會另為適法之處分，並駁回其餘訴願。
相對人就訴願駁回部分不服，提起行政訴訟，經原審法院以102年度訴字第1715號判決撤銷訴願決定及原處分關於認定長生公司違反行為時公平交易法第14條第1項聯合行為之規定及命長生公司立即停止該違法行為部分。
公平會不服提起上訴，經本院以104年度判字第330號判決廢棄前揭判決並發回原審法院更為裁判，現由原審法院以104年度訴更一字第64號公平交易法事件審理中。
又抗告人另主張相對人等IPP業者前開行為構成聯合行為，違反公平交易法第15條規定，業經公平會肯認在案，且相對人聯合拒絕與抗告人協商之行為，致抗告人自97年起即以不合理之高價向IPP業者購電，使抗告人受有損害，是相對人除顯然違反雙方簽訂之PPA契約外，亦成立侵權行為，乃依行政程序法第149條準用民法債務不履行等相關規定及公平交易法第30條、第31條等規定，提起本件行政訴訟，請求相對人賠償至少23億元之損害。
嗣經原審法院於104年11月27日以104年度訴字第1277號裁定本件於原審法院104年度訴更一字第64號行政訴訟事件終結前，停止訴訟程序。
復經原審法院認本件應由普通法院審判，原審法院無受理本件訴訟之權限，停止訴訟之原因業已消滅，乃於105年6月30日以104年度訴字第1277號裁定撤銷上開停止訴訟裁定（抗告人就此裁定已提起抗告，經本院另以裁定駁回之），並於同日另以原裁定將本件移送至臺灣臺北地方法院，抗告人不服原裁定，遂提起本件抗告。
四、原裁定略以：抗告人雖以公營方式組織，然仍屬營利之公司，並非行政機關，亦無受委託行使公權力之情形，是抗告人與相對人均為私法人，雙方並無訂立行政契約之餘地。
又依PPA契約第51條約定可知，雙方已約定於合約發生爭議時，由雙方協商或協調解決，不成時則應提付仲裁或向臺灣臺北地方法院起訴以解決爭議；
依經濟部能源局於100年4月11日召開「購售電合約建立購電費率隨利率浮動調整機制第2次協調會議」之會議紀錄結論可知，因合約發生爭議，應由雙方協商解決，抗告人並無單方調整或終止契約之權限。
可見PP A契約之雙方當事人並非行政機關，且其契約內容與執行公法法規或人民於公法上之權利義務關係無涉，亦無偏袒抗告人使其單方取得較優勢地位之約定，更無關於公權力委託行使之約定，核與行政契約之成立要件不符。
是以，兩造間既不存在行政契約關係，抗告人請求相對人損害賠償，此私法契約關係之給付義務爭執，核屬私權糾紛，原審法院自無審判權，依民事訴訟法第24條第1項規定及PPA契約第51條約定，應屬臺灣臺北地方法院管轄等由，裁定本件移送至該法院。
五、抗告意旨略謂：㈠本院105年度抗字第314號、第315號事件具有事實上及法律上相牽連關係，希冀將兩事件合併審理。
㈡原審法院於判斷PPA契約之公私法爭議前，未依行政訴訟法第12條之2第7項規定先進行徵詢當事人意見之程序，原裁定顯有不適用上開規定之違法。
㈢原審法院未依職權調查證據並認定事實，率依本院105年度裁字第719號裁定認定PPA契約之性質為私法契約，原裁定有適用法規顯有錯誤及就重要證物漏未斟酌之違背法令。
㈣依司法院釋字第428號解釋理由書、憲法第144條、經濟社會文化權利國際公約第11條第1項、憲法第1條之民生福利國原則及生存權保障等規定，電力屬國家應承擔之公行政任務，抗告人屬分擔國家公共任務給付之行政主體，縱使抗告人並非行政機關，惟行政契約之締約主體本不限於行政機關，行政主體亦可締結行政契約。
實務見解亦認為行政主體與私人締約是否屬行政契約，應以契約整體目的及給付目的是否為行政主體基於公益履行其法定職務為斷，若契約之內容明顯可見公權力之介入色彩，即屬公法契約，且同一契約法律關係中，容許就個別契約條款判斷公私法之屬性；
抗告人透過「委託行使公權力及參與事業經營之公私協力」模式，將提供電力之公共任務部分分由民營電廠業者承擔及分享，惟為規制抗告人及IPP業者間，就分擔部分電力供應及躉售與抗告人等有關電業設立、審核、購售電能及監控管制等事宜，主管機關經濟部制頒開放發電業作業要點，保有公權力對於抗告人以及IPP業者之高度監督管制，具有高度公權力介入色彩，PPA契約應屬行政契約，調價爭議應屬公法爭議，原裁定未適用該法規已有違誤。
㈤依司法院釋字第466號、第540號解釋、第533號解釋理由書及吳庚大法官協同意見書暨實務見解，PPA契約當事人縱已約定若發生爭議由民事法院管轄，仍無礙原審法院依職權認定PPA契約為行政契約，原裁定以抗告人無單方調整或終止契約權限，故PPA契約非屬行政契約云云，不僅適用法規顯有錯誤，並漏未斟酌上開重要證據等語。
六、本院判斷如下：㈠按「公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政訴訟。」
「行政法院認其無受理訴訟權限者，應依職權以裁定將訴訟移送至有受理訴訟權限之管轄法院。
數法院有管轄權而原告有指定者，移送至指定之法院。」
行政訴訟法第2條、第12條之2第2項分別定有明文。
㈡次按訴訟事件是否屬普通法院之權限，應以原告起訴主張為訴訟標的之法律關係是否屬於私法上之爭執為斷，苟原告所訴請裁判之法律關係屬私法上之爭執，普通法院即有審判權，不因經審究其前提基礎事實或法律關係涉及公法上爭議而異；
至法院調查之結果，認原告請求不符其所主張為訴訟標的之法律關係之要件時，則屬其訴有無理由之問題，尚與法院有無審判權有別，此即學理上所謂之「主張說」。
本件抗告人起訴「主張」其與IPP業者簽訂之PPA契約為行政契約，惟相對人等IPP業者協議共同拒絕依PPA契約與其協商調整購售電費率之聯合行為，違反公平交易法第15條規定，致抗告人自97年起以不合理之高價向IPP業者購電而受有損害，除違反PPA契約，亦成立侵權行為，乃「主張」依行政程序法第149條準用民法債務不履行等相關規定及公平交易法第30條、第31條等規定，訴請相對人賠償至少23億元之損害。
可知，抗告人為「單一」聲明而「主張」二項競合之請求權基礎，包括行政程序法第149條準用民法債務不履行之行政契約損害賠償請求權，以及公平交易法第30條、第31條之民事侵權行為損害賠償請求權。
揆諸前揭「主張說」之理論，前者為公法上爭議，後者則為私法爭議，行政法院僅就前者有審判權，普通法院亦僅就後者有審判權，致本件單一訴之聲明而有公法、私法請求權競合之情形，因法無明文，其審判權究應由何法院行使較為妥適，即陷於衝突不明之狀態。
㈢又按具體案件之訴訟，究應循行政訴訟程序抑或民事訴訟程序為之，應由立法機關衡酌訴訟案件之性質及既有訴訟制度之功能等而為設計（司法院釋字第466號、第540號解釋文及第533號解釋理由書參照）。
而國家為行使司法權，將性質不同之訴訟事件，劃分由不同體系之法院審判，無非基於專業及效率之考量。
於行政法院審判權與普通法院審判權發生爭議時，固得參酌事件之性質，依行政訴訟法第12條之2、民事訴訟法第31條之2、第182條之1等規定決之。
惟普通法院就其受理訴訟之權限，如與行政法院確定裁判之見解有異時，倘當事人以文書合意願由普通法院為裁判者，民事訴訟法第182條之1第1項但書及第3項明定由普通法院裁判之，俾尊重當事人基於程序主體地位所享有之程序選擇權（該條項立法理由參照），此一規定，已生審判權相對化之效果。
又若原告起訴以單一訴之聲明而有公法、私法請求權競合之情形，則因現行法無明文，致其審判權歸屬陷於衝突不明之狀態。
針對此一規範上之漏洞，如當事人於訂立契約時，為避免將來發生爭議須訴請法院解決時，因審判權衝突或陷於不明，致普通法院與行政法院間對於審判權之歸屬有不同認定，甚或單一訴訟因公法、私法請求權競合致其審判權恐分割由不同法院審判，而造成當事人程序上之不利益，乃預為以文書合意願由特定之普通法院管轄，此際當有類推適用民事訴訟法第182條之1第1項但書及第3項規定以填補漏洞之必要性，而一併由普通法院裁判之。
本件兩造既已於PPA契約第51條約定：「雙方合意以台灣台北地方法院為第一審管轄法院，但如經雙方同意，亦得提付仲裁。」
顯見兩造就PPA契約之履約爭議，業以文書合意願由普通法院為裁判。
是以，本件抗告人主張之法律依據，為行政程序法第149條準用民法債務不履行之損害賠償請求權及公平交易法第30條、第31條之侵權行為損害賠償請求權，致本件單一訴之聲明有公法、私法請求權競合之情形，因法無明文，使其審判權歸屬陷於衝突不明之狀態，當有類推適用民事訴訟法第182條之1第1項但書及第3項規定，以填補此一規範上漏洞之必要性，而一併由普通法院裁判之。
從而，原裁定依PPA契約第51條約定及行政訴訟法第12條之2第2項規定，將本件移送至有審判權及管轄權之臺灣臺北地方法院，理由雖不盡相同，惟其結論並無二致，仍應予以維持。
抗告人主張縱PPA契約約定由民事法院管轄，亦無礙原審法院依職權認定PPA契約為行政契約，本件應由行政法院審判，原裁定漏未斟酌事實及證物，亦未依職權調查證據及認定事實，有不適用行政訴訟法第254條第1項規定之違背法令云云，核屬其歧異之法律上見解，尚難憑採。
㈣復按行政訴訟法第12條之2第7項固規定，行政法院認其無受理訴訟權限，依職權以裁定將訴訟移送至有受理訴訟權限之管轄法院前，應先徵詢當事人之意見。
其目的係為保障當事人之程序上權利，及確保法院關於審判權有無之判斷正確（立法理由參照）。
本件抗告人先後於104年9月2日、104年12月9日提出之行政訴訟起訴狀、行政訴訟準備㈡狀，就本件損害賠償之訴主張原審具有審判權限，並以極多篇幅詳述其主張之理由（參原審卷1第13頁反面至第25頁、原審卷2第42至76頁），而相對人先後於104年9月18日、104年12月1日提出之行政訴訟答辯狀、行政訴訟陳述意見狀，則抗辯原審並無審判權限，亦詳述其答辯之理由（參原審卷1第168頁至第170頁、原審卷2第1至4頁）。
顯見兩造就原審法院有無受理本件訴訟之權限，業已充分表達各自之法律上意見並互為攻擊及防禦，則原審法院經審酌兩造意見後，本於法律上確信以原裁定將本件移送至臺灣臺北地方法院，自無違反行政訴訟法第12條之2第7項規定之可言。
抗告意旨主張原審法院未依行政訴訟法第12條之2第7項規定，於裁定前先徵詢當事人意見，適用法規顯有錯誤云云，洵不足採。
㈤綜上所述，本件抗告難認有理由，應予駁回（本件與本院105年度抗字第314號事件合併審理，並分別裁判）。
七、據上論結，本件抗告為無理由。依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 105 年 12 月 15 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 劉 鑫 楨
法官 胡 方 新
法官 汪 漢 卿
法官 程 怡 怡
法官 張 國 勳
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 105 年 12 月 22 日
書記官 彭 秀 玲
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