最高行政法院行政-TPAA,106,判,109,20170309,1

最 高 行 政 法 院 判 決
106年度判字第109號
上 訴 人 高雄市政府環境保護局
代 表 人 蔡孟裕
訴訟代理人 李學賢
王怡雯 律師
楊博勛 律師
被 上訴 人 高雄市哈囉公有零售市場自治會
代 表 人 林靜宏
上列當事人間廢棄物清理法事件，上訴人對於中華民國105年5月12日高雄高等行政法院104年度訴字第61號判決，提起上訴，本院判決如下：

主 文

原判決廢棄，發回高雄高等行政法院。

理 由

一、高雄市左營第四公有零售市場（於民國103年7月1日更名為高雄市哈囉公有零售市場，下稱哈囉市場）所產生之一般廢棄物係由上訴人所屬左營區清潔隊執行清運工作，而被上訴人係哈囉市場攤位使用人所組成之自治組織，上訴人以被上訴人為市場之實際使用人，未依行為時高雄市政府環境保護局代清理廢棄物自治條例向左營區清潔隊申請代清運，亦未依行為時高雄市政府環境保護局代清理廢棄物收費標準繳納93年5月15日起至94年6月止之廢棄物清除處理費，及94年7月起至97年10月止比照其他公有市場按水費計徵之廢棄物清除處理費，合計新臺幣（下同）396萬8,760元，乃以103年6月17日高市環局衛字第10335249600號函（下稱系爭甲函，即原處分）命被上訴人於文到30日內繳納上開廢棄物清除處理費。

嗣以未收到被上訴人繳款為由，上訴人再於103年10月7日以高市環局衛字第10341695500號函（下稱系爭乙函）催請被上訴人於文到20日內繳納上開廢棄物清運處理費。

被上訴人收受系爭乙函後，旋以103年10月20日高市哈囉字第1031020號函（下稱被上訴人103年10月20日函）復以上訴人系爭甲函並未合法送達被上訴人，自不生效力，請上訴人重新合法送達，及其不認同上訴人關於上開廢棄物清除處理費之計算方式等語。

上訴人則以103年10月31日高市環局衛字第10342837000號函（下稱系爭丙函）復被上訴人略以系爭甲函業經其依行政程序法第74條完成送達程序，被上訴人如尚有疑義，請依行政爭訟程序提起行政救濟。

被上訴人不服系爭甲函（被上訴人不服系爭乙函及系爭丙函部分之行政訴訟，原審法院另以105年5月12日104年度訴字第61號裁定駁回確定），提起訴願，經決定不受理，遂提起行政訴訟，經原審判決撤銷訴願決定及系爭甲函（即原處分）。

上訴人不服，乃提起本件上訴。

二、被上訴人起訴主張：（一）依廢棄物清理法第24條第1項規定可知，繳納一般廢棄物清除處理費之義務人，應為各家戶或非事業單位。

又哈囉市場為公有零售市場，為高雄市政府所有；

而哈囉市場係由高雄市政府經濟發展局（原建設局）設立、管理，並派有管理員監督管理及督導被上訴人之運作（零售市場管理條例第18條），並向攤位使用人收取攤位使用費，是高雄市政府經濟發展局始為哈囉市場之真正管理人，從而廢棄物清理法第24條第1項所指非事業單位自應為高雄市政府經濟發展局。

而被上訴人僅係依零售市場管理條例第19條及行為時高雄市零售市場管理自治條例第29條規定，由市場內各攤位使用人所成立之自治組織，係受主管機關及公有市場管理人之監督，並未使用攤位營業，實際使用哈囉市場攤位者實為向主管機關申請並經核准使用之攤商，被上訴人並非廢棄物清理法第11條第1項之實際使用人，亦非哈囉市場本身及代表人，自非廢棄物清理法第24條第1項所稱非事業單位之主體。

縱被上訴人依零售市場管理條例第19條第1項第3款規定，受管理人高雄市政府經濟發展局之監督，執行市場環境衛生之管理，亦僅止於市場內環境衛生之管理，至於廢棄物之清除與市場內環境衛生管理有別，並非被上訴人所得執行之事項。

據此，本件如認哈囉市場有應繳納而未繳納之廢棄物清除處理費用，上訴人所應催徵之「非事業單位」應為高雄市政府或高雄市政府經濟發展局，上訴人認被上訴人為應負繳納廢棄物清除處理費義務之「非事業單位」，自有違誤。

且哈囉市場於97年10月前未設置自來水設施，則何能將因未設置自來水設施而未隨水費之繳納徵收廢棄清除處理費之責歸咎於被上訴人，如因未設置自來水設施而有申請代清運之必要，亦應由管理人即高雄市政府經濟發展局申請之，而非被上訴人，是系爭甲函認被上訴人應依規定申請代清運，亦屬無憑。

（二）上訴人系爭甲函區分「93年5月15日起至94年6月止」及「94年7月起至97年10月止」二個階段，分別比照當時公告之廢棄物清理收費標準及按用水量隨水費徵收之方式徵收廢棄物清除處理費。

然於94年6月前，上訴人對高雄市政府所屬其餘有自來水設施之公有零售市場均按水費徵收廢棄物清除處理費，獨對哈囉市場採取按當時公告之廢棄物清理收費標準計費，又未說明差別待遇理由，有違平等原則。

是上訴人對於哈囉市場93年5月15日起至94年6月止之廢棄物清除處理費，自應依用水量計算徵收方稱適法，卻依公告收費標準計算，於法有違。

況哈囉市場於97年底裝設自來水設施後，98年起即開始隨自來水費繳納廢棄物清除處理費，98年3月份繳納廢棄物清除處理費3,928元、5月份繳納3,846元、7月份繳納4,022元、9月份繳納4,223元、11月份繳納3,928元，依此計算哈囉市場於98年間每月平均繳納之廢棄物清除處理費為1,955元【（3,928元＋3,846元＋4,022元＋4,223元＋3,928元）10】，信而有徵，上訴人捨此不由，反比照其他同性質之公有市場收費情形，按比例計算應付清除處理費，又未說明理由，其行政行為有違公平及誠信原則。

（三）上訴人命被上訴人繳納「93年5月15日至97年10月」廢棄物清除處理費之公法上請求權時效皆為5年，然上訴人遲至102年8月6日始命被上訴人繳納（被上訴人仍否認為繳納義務人），是有關97年8月6日前之廢棄物清除處理費請求權，均已罹於5年時效而消滅，不得請求等語，求為訴願決定及系爭甲函均撤銷。

三、上訴人則以：（一）被上訴人係由哈囉市場攤商所組成之自治會團體，為哈囉市場之實際使用人，依法自應負哈囉市場所產生廢棄物之清除義務或繳納廢棄物之清除處理費用。

又參原審法院101年度訴字第47號判決，亦認本件上訴人既基於職權執行清運哈囉市場所產生之廢棄物，對於被上訴人92年11月至97年10月間積欠之廢棄物清除處理費，自得以下命行政處分之方式命該市場所有人（高雄市政府）、管理人（高雄市政府經濟發展局）或使用人（承租市場攤位之攤商或由攤商組成之自治會團體）繳納等語，益徵被上訴人確為該市場之「使用人」無訛。

復依零售市場管理條例第19條第1項第3款、第19條第2項第1款規定可知，市場環境衛生之管理應包括廢棄物清除及市場環境衛生整體維護，被上訴人既分別向哈囉市場之攤商收取相關費用，被上訴人自應負責繳納廢棄物清除處理費。

況高雄市其他相類之公有市場均有繳納清除處理費，基於使用者付費之公平原則，上訴人依廢棄物清理法第11條第1款、第14條第1項、第24條第1項、高雄市政府環境保護局代清理廢棄物自治條例第3條及高雄市政府環境保護局代清理廢棄物收費標準等規定，以系爭甲函向被上訴人收取廢棄物清除處理費，並無違誤。

（二）哈囉市場於97年10月前並未設置自來水設施，而上訴人所屬左營區清潔隊亦實際協助哈囉市場之垃圾清運工作，當時既已訂有高雄市政府環境保護局代清理廢棄物收費標準，自應適用該收費標準收費。

是上訴人依上開收費標準之規定試算哈囉市場應繳納之廢棄物清除處理費總計為1,895萬6,800元，惟上訴人當時為免造成攤商衝擊過大，基於平等原則，系爭甲函遂採此分段方式計算。

且因94年6月前未有比照按水費徵收之依據，又依據高雄市政府環境保護局代清理廢棄物自治條例之規定，代清理之廢棄物包含「一般廢棄物」及「一般事業廢棄物」，自應比照當時公告之高雄市政府環境保護局代清理廢棄物收費標準辦理；

復94年7月經簽奉市長同意，對於公民營市場及合法登記之攤販集中場等，屬其他非事業所產生之一般廢棄物，其清除處理費採按用水量計算徵收方式，故依據左營區清潔隊97年5月3日至同年月13日計11日針對哈囉市場之實際清運量，並比照當時同性質、攤位數之公有市場（楠梓市場、苓雅市場、國民市場等）之用水量按比例推算哈囉市場清除處理費，實符合平等原則及法令規定。

（三）上訴人前曾於98年1月23日函請高雄市政府經濟發展局與市場管理處儘速研議並督促被上訴人繳納所積欠570萬1,760元之代清除處理費用，經被上訴人98年5月14日高市左市余字第098005001號函及100年11月22日高市左四字第1001122號函復請求分期繳納等云可知，被上訴人業已承認上訴人就本件之代清運廢棄物費用之請求權，僅係就計算標準及繳款方式之後續協調提出意見而已，是依司法院釋字第474號解釋意旨類推適用民法第129條第1項第2款及第137條第1項規定，本件請求權業因被上訴人之承認而中斷，尚未罹於消滅時效等語，資為抗辯，求為判決駁回被上訴人在原審之訴。

四、原審以：（一）依廢棄物清理法第5條第1項、第11條第1款、第14條第1項、第24條、一般廢棄物清除處理費徵收辦法第3條、高雄市政府環境保護局代清理廢棄物自治條例第2條第1項、第5條、高雄市政府環境保護局代清理廢棄物收費標準第2點等規定可知，市場廢棄物係屬家戶以外所產生之廢棄物，得由執行機關直轄市政府環境保護局指定其清除方式；

如由執行機關負責清除，並作適當之衛生處理者，執行機關得依一般廢棄物清除處理費徵收辦法第3條第2項準用第1項之規定，按用水量計算徵收清除處理費，或依清除處理成本，自行增訂中央主管機關所定以外之費用徵收相關規定，向家戶以外之其他非事業徵收費用。

另依行為時高雄市零售市場管理自治條例第29條、零售市場管理條例第19條規定可知，公有零售市場自治會乃由攤舖位使用人所組成，並負責核算及收取市場公用水費、電費、廢棄物清除處理費及其他公用費用，自有繳納廢棄物清除處理費之義務。

又依高雄市政府環境保護局代清理廢棄物收費標準第2點規定，所謂載運之廢棄物車次或重量，均係指實際載運之車次、重量而言，非指推估之車次或重量。

再依一般廢棄物清除處理費徵收辦法第3條第1項第1款所謂按用水量計算徵收清除處理費，係指自來水供水區接管使用自來水者，始應就自來水實際每單位用水量計算徵收清除處理費。

（二）本件上訴人命被上訴人繳納哈囉市場之廢棄物清除處理費合計396萬8,760元，依系爭甲函暨所附計算說明所載，包括兩部分：(1)自93年5月15日起至94年6月30日止按高雄市政府環境保護局代清理廢棄物收費標準應繳清除處理費325萬6,000元：計算方式係依左營區清潔隊於97年5月3日至同年月13日清運哈囉市場垃圾總量73,080公斤計算出每日平均清運垃圾量約6,644公斤，再按高雄市政府環境保護局代清理廢棄物收費標準（重量達2,000公斤者，以一車次計費，每車次費額2,300元；

不足一車次者，重量501至1,000公斤，費額1,100元）以計算上開期間應繳之清除處理費。

(2)自94年7月起至97年10月止按用水量計算應繳清除處理費71萬2,760元：計算方式係依屬性相當之國民市場、楠梓市場、新興第二市場、苓雅市場等市場繳交水費證明，再按比例推算實際攤位數及用水量彙整得出每月平均應繳1萬7,819元以計算上開期間應繳之清除處理費。

惟上訴人於原審法院言詞辯論期日自承因期間已久未保留資料等語，迄未提出93年5月15日起至94年6月30日止代清運哈囉市場廢棄物而實際載運之車次、重量之證據資料，則其逕依左營區清潔隊於97年5月3日至同年月13日清運哈囉市場垃圾總量計算之每日平均清運量，作為推估哈囉市場93年5月15日至94年6月30日之垃圾清運量，顯有違高雄市政府環境保護局代清理廢棄物收費標準第2點之規定，要非適法。

又本件哈囉市場於97年10月前並未設置自來水設施，足見上訴人亦未以哈囉市場實際用水量資以計算徵收清除處理費，卻逕以國民市場、楠梓市場、新興第二市場、苓雅市場等其他市場之用水量推算哈囉市場之用水量以計算清除處理費，亦乏法規依據，亦違反一般廢棄物清除處理費徵收辦法第3條第1項第1款規定甚明。

（三）有關本件請求權已否罹於時效之部分，並不足以影響本件判決結果，自無庸論。

惟上訴人於重新依法核算廢棄物清運處理費時，就請求權已否罹於時效，自應注意及之等詞，為其論據，因將訴願決定及原處分均予撤銷。

五、本院經核原判決固非無見，惟查：

（一）按「行政法院應依職權調查事實關係，不受當事人主張之拘束。」

「行政法院於撤銷訴訟，應依職權調查證據；

……」行政訴訟法第125條第1項及第133條前段分別定有明文。

可知，行政訴訟於撤銷訴訟，行政法院應依職權調查證據及事實關係，不受當事人主張之拘束。

是屬事實審之行政法院於撤銷訴訟自應依職權調查證據及認定事實，除有特別情事外，不得以事實尚須調查為由，將原處分撤銷，命原處分機關另為調查處分。

（二）次按「（第1項）本法所稱廢棄物，分下列二種：一、一般廢棄物：由家戶或其他非事業所產生之垃圾、糞尿、動物屍體等，足以污染環境衛生之固體或液體廢棄物。

二、事業廢棄物……（第4項）第1項第2款之事業，係指農工礦廠(場)、營造業、醫療機構、公民營廢棄物清除處理機構、事業廢棄物共同清除處理機構、學校或機關團體之實驗室及其他經中央主管機關指定之事業。」

「一般廢棄物，除應依下列規定清除外，其餘在指定清除地區以內者，由執行機關清除之：一、土地或建築物與公共衛生有關者，由所有人、管理人或使用人清除。」

「一般廢棄物，應由執行機關負責清除，並作適當之衛生處理。

但家戶以外所產生者，得由執行機關指定其清除方式及處理場所。」

「直轄市、縣(市)主管機關為執行一般廢棄物之清除、處理，應依清除處理成本，向指定清除地區內家戶及其他非事業徵收費用。」

廢棄物清理法（行為時）第2條、第11條第1款、第14條第1項、第24條第1項定有明文。

又「有關本案所指之傳統市場、攤販集中區非屬前項所指之事業。」

亦經環保署91年11月22日環署廢字第091000508號函釋在案。

故傳統市場產生之一般廢棄物，屬家戶以外所產生者，依當地執行機關指定之清除方式及處理場所清理。

準此，依廢棄物清理法第24條第1項規定可知，有關一般廢棄物清除處理費之徵收，係本於污染者及受益者付費之公平原則向指定清除地區內家戶及其他非事業徵收，則指定清除地區內家戶及其他非事業既有污染之事實狀態，其受有執行機關執行垃圾清除之利益，自應盡繳納清除處理費用之義務。

再依零售市場管理條例第19條第1項第3款、第19條第2項第1款規定：「公有市場攤（鋪）位使用人應組成自治組織，受主管機關及公有市場管理人員之監督，執行下列事項：……三、市場環境衛生之管理。」

「前項自治組織執行市場管理事項之經費來源如下：一、攤（鋪）位使用人繳交之自治組織管理費。」

市場環境衛生之管理應係包括廢棄物清除及市場環境衛生整體維護。

被上訴人係承租哈囉市場攤商所組成之自治團體，其向哈囉市場之攤商收取相關費用，依法自應負責哈囉市場所產生廢棄物之清除義務，或繳納廢棄物之清除處理費用。

（三）復依廢棄物清理法第24條第2項授權訂定之一般廢棄物清除處理費徵收辦法第3條規定：「（第1項）直轄市、縣（市）主管機關對於家戶徵收一般廢棄物清除處理費(以下簡稱清除處理費)，除依本法第24條第3項規定自行訂定相關徵收規定者外，應就下列方式選擇為之：一、按用水量計算徵收：自來水供水區接管使用自來水者，應就自來水實際每單位用水量計算徵收之。

二、按戶定額計算徵收：自來水供水區未接管使用自來水及非自來水供水區者，應就戶政機關之戶籍資料，按戶定額計算徵收之。

三、按垃圾量計算徵收：以專用垃圾袋計量隨袋徵收（以下簡稱隨袋徵收）。

（第2項）家戶以外之非事業交付執行機關清除處理者，準用前項規定。」

即一般廢棄物清除處理費徵收，直轄市、縣（市）主管機關除自行訂定相關徵收規定外，應就按用水量計算徵收、按戶定額計算徵收及按垃圾量計算徵收三者選擇為之。

縱傳統市場為自來水供水區未接管使用自來水，如該地區屬公告指定之清除地區，則執行機關必須執行垃圾清除工作，依廢棄物清理法第24條第1項規定，仍應向其徵收一般廢棄物清除處理費。

又上訴人對家戶以外所產生之廢棄物採代運方式，依廢棄物清理法授權訂定並經高雄市議會審議通過之高雄市政府環境保護局代清理廢棄物收費標準，其中第2點規定：「……代清理（含清運及處理）費，按載運之廢棄物，其重量達2,000公斤或容積達4立方公尺者，以一車次計費，每車次費額為新臺幣2,300元，不足一車次或超過一車次之零星部分，均按左表標準計算：……廢棄物重量501-1,000公斤，費額1,100元……。」

可知，無論依一般廢棄物清除處理費徵收辦法及高雄市政府環境保護局代清理廢棄物收費標準之規定，無非係依據用水量或按戶或按垃圾量，定其廢棄物之清除處理費之計算標準，其中按垃圾量部分，除以專用垃圾袋計量隨袋徵收外，在高雄市並得以代運之每車次價格計算費用。

上開規定係考量執行機關對於廢棄物之清除往往次數頻仍，並反覆持續在指定清除地區內運作，向指定清除地區內家戶及其他非事業逐一查證或保留清運之垃圾量資料不易，故以上開細節性、技術性之規定為廢棄物之清除處理費之計算標準；

至於執行機關若確有清除廢棄物而未備具清除數量之直接證據者，如能提出客觀合理估算數量之證據，自難謂一概不可採，而執行機關究清除廢棄物之數量多少，亦應為污染者及受益者之義務人知之甚詳並能掌握，則執行機關所證廢棄物之數量暨處理費用或與實際情形未盡符合，自容許義務人以反證推翻之，乃屬當然。

（四）經查，本件上訴人以原處分命被上訴人繳納哈囉市場之廢棄物清除處理費合計396萬8,760元，包括兩部分：（1）自93年5月15日起至94年6月30日止按高雄市政府環境保護局代清理廢棄物收費標準應繳清除處理費325萬6,000元：計算方式係依左營區清潔隊於97年5月3日至同年月13日清運哈囉市場垃圾總量73,080公斤計算出每日平均清運垃圾量約6,644公斤，再按高雄市政府環境保護局代清理廢棄物收費標準（重量達2,000公斤者，以一車次計費，每車次費額2,300元；

不足一車次者，重量501至1,000公斤，費額1,100元）以計算上開期間應繳之清除處理費。

（2）自94年7月起至97年10月止按用水量計算應繳清除處理費71萬2,760元：計算方式係依屬性相當之國民市場、楠梓市場、新興第二市場、苓雅市場等市場繳交水費證明，再按比例推算實際攤位數及用水量彙整得出每月平均應繳1萬7,819元以計算上開期間應繳之清除處理費，為原審確定之事實。

被上訴人並不爭執上訴人確有於93年5月15日至97年10月間清除被上訴人之廢棄物（被上訴人起訴狀第15頁參照），哈囉市場於97年10月前固未設置自來水設施，惟上訴人既有執行垃圾清除，依廢棄物清理法第24條第1項規定，被上訴人有繳納一定金額清除處理費之義務。

惟上訴人因未能提出93年5月15日起至97年10月止代清運哈囉市場廢棄物而實際載運之車次、重量之證據資料，其以上訴人97年間實際清運量估算當時清除處理費，而被上訴人亦未提出其垃圾量於97年前較少之反證，則當時已訂有高雄市政府環境保護局代清理廢棄物收費標準，上訴人因依該代清標準試算清除處理費將達1,895萬6,800元，乃採分段方式計算，前段依被上訴人97年間實際清運量估算清除處理費，後段依相同性質市場用水量估算清除處理費，對被上訴人難謂不利，尚非全然無據。

原判決未再查明其他證據，亦未說明上訴人估算哈囉市場93年5月15日起至97月10月止之垃圾清運量及清除處理費計算方式之客觀合理性，即逕以上訴人上開所為推估及計算，「既未提出94年7月起至97年10月止代清運哈囉市場廢棄物而實際載運之車次、重量之證據資料，憑以計算清除處理費，亦未以哈囉市場實際用水量資以計算徵收清除處理費」，有違高雄市政府環境保護局代清理廢棄物收費標準第2點規定應指「實際載運之車次、重量」，及有違一般廢棄物清除處理費徵收辦法第3條第1項第1款規定所謂按用水量計算徵收清除處理費，應指「自來水供水區接管使用自來水者，始應就自來水實際每單位用水量計算徵收清除處理費」，故上訴人之推算缺乏法規依據等情，揆諸上開規定及說明，其認定實屬速斷，有判決適用法規不當及理由不備之違法。

而原審本於其事實審地位，就本件撤銷訴訟原即應依職權調查證據及認定事實，是其未說明何以未能自行調查證據及認定事實，而須由上訴人調查審認之具體理由，即將訴願決定及系爭甲函（即原處分）撤銷，並命上訴人再為詳查重新核算清除處理費，即有判決不適用法規及適用不當之違法。

（五）又執行機關依廢棄物清理法第24條第1項向繳納義務人徵收清除處理費用之公法上請求權，亦應於得請求時起適用一般之公法上請求權5年時效期間規定（行政程序法第131條第1項規定參照）。

關於徵收清除處理費用繳納期限，依一般廢棄物清除處理費徵收辦法係分別就第3條所規定按用水量或按戶或按垃圾量計算者定其繳納期限，其第10條規定：「（第1項）依第3條第1項第1款所定方式收費者，其繳納期限為自來水費通知單所列之繳費截止日。

（第2項）依第3條第1項第2款所定方式收費者，其繳納期限為直轄市、縣(市)主管機關所定徵收期數之每期截止日。」

本件上訴人陳稱前曾於98年1月23日函請高雄市政府經濟發展局與市場管理處儘速研議並督促被上訴人繳納所積欠之代清除處理費用，經被上訴人以98年5月14日高市左市余字第098005001號函復，及被上訴人100年11月22日高市左四字第1001122號函略以：「有關本會與貴局關於廢棄物清運處理費繳交方式，本會擬將116,610元分3年36期方式繳納。」

被上訴人制給上訴人上開函對時效之法律效果究如何？關涉本件請求權已否罹於5年時效。

則原審未就上述事證予以查明，逕以本件上訴人就清除處理費之推算缺乏法規依據，即將訴願決定及原處分均撤銷，進而為認「本件請求權已否罹於時效之爭點所為攻擊防禦並不足以影響本件判決之結果，自無庸論」，即有適用法規不當之違法。

（六）綜上所述，原判決既有如上所述適用法規不當、不適用法規及理由不備之違法，並於判決結論有影響，故上訴意旨求予廢棄，為有理由。

並因本件事證尚有未明，有由原審法院再為調查審認之必要，本院尚無從自為判決；

故將原判決廢棄，發回原審法院另為適法之裁判。

六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。

中 華 民 國 106 年 3 月 9 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 劉 鑫 楨
法官 汪 漢 卿
法官 程 怡 怡
法官 張 國 勳
法官 胡 方 新

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 106 年 3 月 9 日
書記官 張 玉 純